GP 257/2014

2.1.1Ympäristönsuojelulain ja maa-aineslain menettelylliseen yhdistämiseen liittyvä lainsäädäntö

Yleistä

Maa-ainesten ottamista säädellään Suomessa useammalla erillisellä ja osittain päällekkäisellä ohjausjärjestelmällä. Eri ohjausjärjestelmissä maa-ainesten ottamisen sääntely keskittyy niin luonnonvaraulottuvuuteen kuin ympäristövaikutuksiin ja maisemallisiin kysymyksiin. Maa-ainesten ottaminen vaikuttaa yleensä huomattavasti ja laaja-alaisesti ympäristön maisemasuhteisiin ja luonnonoloihin sekä alueen muuhun maankäyttöön. Maa-ainesten ottamisen sääntelyllä onkin kiinteä yhteys maa- ja vesirakentamiseen, pohjavesien suojeluun sekä kaavoitukseen.

Maa-aineslaki

Maa-ainesten ottamista koskeva erityissääntely omaksuttiin maa-aineslain (555/1981) säätämisen myötä vuonna 1981. Maa-aineslain tehtäväksi tuli ohjata maaperässä olevien ainesten hyötykäytön edellytyksiä sekä asettaa ympäristöä ja asutusta suojaavia rajoituksia. Maa-aineslakia täydentää valtioneuvoston asetus maa-ainesten ottamisesta (926/2005) .

Maa-aineslakia sovelletaan lain 1 §:n mukaan kiven, soran, hiekan, saven ja mullan ottamiseen poiskuljetettavaksi taikka paikalla varastoitavaksi tai jalostettavaksi. Maa-aineslakia ei kuitenkaan sovelleta lain 2 §:n perusteella kaivoslakiin perustuvaan ainesten ottamiseen tai rakentamisen yhteydessä irrotettujen ainesten ottamiseen ja hyväksikäyttöön, kun toimenpide perustuu viranomaisen antamaan lupaan tai hyväksyntään. Maa-aineslakia ei sovelleta myöskään sellaiseen ainesten ottamiseen vesialueella, johon tarvitaan vesilain (587/2011) mukainen lupa.

Maa-ainesten ottamiseen on saatava lain 4 §:n mukaan lupa. Lupa ei ole tarpeen, jos aineksia otetaan omaa tavanomaista kotitarvekäyttöä varten tai maa- ja metsätalouteen. Ainesten käytön tulee tällöin liittyä rakentamiseen tai kulkuyhteyksien kunnossapitoon.

Maa-aineslain 3 §:ssä säädetään ainesten ottamisen rajoituksista. Säännös koskee myös muuta kuin luvanvaraista ottoa. Aineksia ei saa ottaa niin, että siitä aiheutuu kauniin maisemakuvan turmeltumista, luonnon merkittävien kauneusarvojen tai erikoisten luonnonesiintymien tuhoutumista, huomattavia tai laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia luonnonolosuhteissa taikka tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantumista, jollei siihen ole saatu vesilain mukaista lupaa. Lisäksi on katsottava, ettei ottaminen vaikeuta alueen käyttämistä yleis- tai asemakaavassa varattuun tarkoitukseen eikä turmele kaupunki- tai maisemakuvaa. Ottamispaikat on sijoitettava ja ainesten ottaminen järjestettävä niin, että ottamisen vahingollinen vaikutus luontoon ja maisemakuvaan jää mahdollisimman vähäiseksi ja että maa-ainesesiintymää hyödynnetään säästeliäästi ja taloudellisesti eikä toiminnasta aiheudu asutukselle tai ympäristölle vaaraa tai kohtuullisin kustannuksin vältettävissä olevaa haittaa. Maa-ainesten ottaminen meren tai vesistön rantavyöhykkeellä on kielletty, ellei aluetta ole asemakaavassa tai oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa osoitettu tätä tarkoitusta varten.

Lupaa haettaessa on lain 5 §:n mukaan esitettävä ottamissuunnitelma ainesten ottamisesta ja ympäristön hoitamisesta sekä alueen myöhemmästä käyttämisestä, mikäli se on mahdollista. Ainesten ottamista koskevaan lupaan on liitettävä lain 11 §:n mukaan määräykset siitä, mitä hakijan on noudatettava hankkeesta aiheutuvien haittojen välttämiseksi tai rajoittamiseksi, mikäli nämä seikat eivät käy ilmi ottamissuunnitelmasta. Lupamääräyksiä on annettava ottamisalueen rajauksesta, kaivausten ja leikkausten syvyydestä ja muodosta sekä ottamistoiminnan etenemisestä, alueen suojaamisesta ja siistimisestä ottamisen aikana ja sen jälkeen sekä puuston ja muun kasvillisuuden säilyttämisestä, uusimisesta ja uusista istutuksista ottamisen aikana ja sen jälkeen. Lupamääräyksiä voidaan lisäksi antaa ottamiseen liittyvistä laitteista, liikenteestä ja toiminta-ajasta sekä hankkeesta aiheutuvien haittojen välttämiseksi tai rajoittamiseksi tarpeellisista toimista. Lupaviranomainen voi myös määrätä, että hakijan on annettava hyväksyttävä vakuus lupamääräyksissä edellytettyjen toimien suorittamisesta.

Maa-aineslupaa koskevasta hakemuksesta on kuulutettava 30 päivän ajan kunnan ilmoitustaululla. Tämän ohella kunnan on varattava ottamisalueen kiinteistöön rajautuvien kiinteistöjen ja muiden alueiden omistajille ja haltijoille tilaisuus tulla kuulluiksi, ellei se ole ilmeisen tarpeetonta. Jos hakemuksessa tarkoitetulla hankkeella voi olla huomattavaa vaikutusta laajalla alueella tai lukuisten henkilöiden oloihin, hakemuksesta on lisäksi ilmoitettava ainakin yhdessä hankkeen vaikutusalueella yleisesti leviävässä sanomalehdessä. Luvan hakija vastaa kuulemisesta ja ilmoituksista aiheutuneista kuluista.

Maa-aineslain 13 § mahdollistaa myös hakijan toimittaman kuulemisen. Säännöksen mukaan hakija voi liittää hakemukseensa selvityksen siitä, että naapurit ovat tietoisia hankkeen kannalta merkittävistä asiakirjoista ja tiedoista sekä selvityksen heidän mahdollisesta kannastaan hankkeeseen. Kunnan on järjestettävä kuuleminen siltä osin, kun hakija ei ole esittänyt riittävää selvitystä naapurien kuulemisesta. Luvan hakijan suorittaman kuulemisen johdosta lupaviranomaiselle toimitettavassa selvityksessä on ilmoitettava kuulemisen ajankohta ja paikka, tahot, joita on kuultu ja heidän mahdollinen kantansa asiaan sekä kuulemisessa käytetyt asiakirjat ja tiedot. Maa-ainesasetuksen 3 §:n mukaan hankkeen kannalta merkittäviä asiakirjoja ja tietoja ovat muun muassa hakemuksen ja ottamissuunnitelman pääkohdat sekä niihin sisältyvät naapureiden ja ympäristön kannalta keskeiset tiedot.

Lupaviranomaisen on pyydettävä lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta, jos alueella on valtakunnallista tai muutoin huomattavaa merkitystä luonnonsuojelun kannalta, jos alueella on merkitystä vesiensuojelun kannalta, tai jos ainesten ottaminen vaikuttaa välittömästi toisen kunnan alueeseen. Lisäksi harkinnanvaraisen lausunnon pyytäminen saattaa tulla kysymykseen maa-ainesasetuksen 4 §:ssä säädetyissä tilanteissa. Pyydetty lausunto on annettava kahden kuukauden kuluessa lausuntopyynnön saapumisesta. Lausuntojen ensisijaisena tehtävänä on tuottaa lupaviranomaiselle tietoa toiminnan sallittavuuteen vaikuttavista seikoista.

Maa-aineslupa antaa oikeuden maa-ainesten ottamiseen. Lupaharkinnassa voidaan ottaa huomioon myös osittain aineksen käsittelyyn liittyviä toimintoja, kuten murskaus. Lupaviranomainen voi edellyttää, että lupahakemukseen liitetään alustava suunnitelma kivenmurskaamon sijoittamisesta ja toiminnasta alueella. Yksityiskohtaiset määräykset toiminnan immissiohaitoista kuuluvat kuitenkin ympäristölupaan. Lupa maa-ainesten ottamiseen on myönnettävä, jos asianmukainen ottamissuunnitelma on esitetty eikä ottaminen tai sen järjestely ole ristiriidassa lain 3 §:ssä säädettyjen rajoitusten kanssa, ja jollei ottaminen tuota huomattavaa haittaa kaavan laatimiselle tai muuttamiselle tai turmele kaupunki- tai maisemakuvaa alueella, jolla on voimassa toimenpiderajoitus yleiskaavan tai asemakaavan laatimiselle tai muuttamiselle. Harkinnassa tulee ottaa huomioon myös lupamääräysten vaikutus.

Maa-aineslain 10 §:n mukaan lupa maa-ainesten ottoon myönnetään määräajaksi, kuitenkin enintään kymmeneksi vuodeksi. Erityisistä syistä lupa voidaan myöntää enintään 15 vuodeksi ja kalliokiven louhinnan osalta 20 vuodeksi. Luvan voimassaoloajasta huolimatta lupaan voidaan tehdä lain 16 §:n mukaan muutoksia. Lupaviranomainen voi luvan voimassaoloaikana antaa päätöksellään suostumuksen poiketa vähäisesti lupapäätöksessä hyväksytystä ottosuunnitelmasta tai annetuista lupamääräyksistä. Suostumuksen edellytyksenä on, että poikkeaminen ja sen laatu, ottaen huomioon lupaharkintaa koskevat säännökset ja määräykset, ei merkitse luvan olennaista muuttamista eikä vaikuta asianosaisen asemaan tai luonnonolosuhteisiin.

Maa-aineslaki sisältää säännöksen lainvoimaa vailla olevan päätöksen noudattamisesta. Lain 21 §:n mukaan lupaviranomainen voi perustellusta syystä ja hakijan pyynnöstä määrätä lupapäätöksessä, että ainesten ottaminen saadaan muutoksenhausta huolimatta aloittaa lupapäätöstä noudattaen. Edellytyksenä on, ettei täytäntöönpano tee muutoksenhakua hyödyttömäksi, ja että hakija asettaa hyväksyttävän vakuuden mahdollisten lupapäätöksen kumoamisesta tai luvan muuttamisesta aiheutuvien haittojen, vahinkojen ja kustannusten korvaamiseksi. Määräys voi olla myös rajoitettu koskemaan vain osaa ottamisalueesta tai se voi koskea rajattua ajankohtaa. Muutoksenhakutuomioistuin voi valituksesta kumota määräyksen, muuttaa sitä tai kieltää lupapäätöksen toimeenpanon.

Maa-aineslain järjestelmä on tyypillinen ympäristöllinen lupamenettely, mutta lain muutoksenhakujärjestelmä perustuu kuntalakiin (365/1995) ja eroaa siten esimerkiksi ympäristönsuojelulaista. Kunnallisvalitukselle on ominaista asianosaisasemasta riippumaton kunnan jäsenen valitusoikeus. Maa-aineslupaa koskevaan viranomaisen päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen. Lisäksi valitusoikeus on elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella ja hankeen alueella toimivalla rekisteröidyllä yhdistyksellä tai säätiöllä, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen.

Ympäristönsuojelulaki

Ympäristönsuojelulaki on ympäristön pilaantumisen torjuntaa koskeva yleislaki. Lain 1 §:n mukaan sen tavoitteena on muun muassa ehkäistä ympäristön pilaantumista ja sen vaaraa, ehkäistä ja vähentää päästöjä sekä poistaa pilaantumisesta aiheutuvia haittoja ja torjua ympäristövahinkoja. Tavoitteeseen pyritään ennen muuta lakiin sisältyvin lupa- ja ilmoitusmenettelyin, mutta laissa säädetään myös ympäristönsuojelun yleisistä periaatteista ja velvollisuuksista. Ympäristönsuojelulakia täydentää ympäristönsuojeluasetus.

Ympäristönsuojelulaki sisältää sekä suoraan että välillisesti maa-ainesten ottamiseen vaikuttavia säännöksiä. Maa-ainesten ottamiseen liittyvä kivenlouhinta ja murskaamo tarvitsevat pääsääntöisesti ympäristönsuojelulain mukaisen luvan. Maa-aineslupa ja ympäristölupa ovat rinnakkaisia ja niiden käsittelyjärjestys on toisistaan riippumaton. Ympäristölupa ei korvaa maa-aineslupaa eikä maa-aineslupa ympäristölupaa, eivätkä luvat ole edellytyksenä toisilleen. Riippumatta ympäristöluvan tarpeesta, maa-ainesluvassa voidaan antaa määräyksiä ympäristövaikutuksista.

Ympäristölupaa edellytetään ympäristönsuojeluasetuksessa tarkemmin määritellyiltä ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavilta toiminnoilta. Asetuksen 1 §:n 1 momentin 7 kohdassa säädetään malmien tai mineraalien kaivamisen tai maaperän ainesten oton luvanvaraisuudesta. Säännöksen mukaan ympäristölupaa on haettava kaivostoimintaan tai koneelliseen kullankaivuuseen sekä malmin tai mineraalin rikastamiseen. Lupa-asia käsitellään valtion ympäristölupaviranomaisessa. Asetuksen 2 §:n 1 momentin 6 kohdassa säädetään malmien tai mineraalien kaivamisesta tai maaperän ainesten ottamisesta, joka koskee kivenlouhimoita tai muuhun kuin maanrakennustoimintaan liittyvää kivenlouhintaa, jossa kiviainesta käsitellään yhteensä vähintään 50 päivää. Lupaa on myös haettava kiinteälle murskaamolle tai kalkkikiven jauhatukselle tai tietylle alueelle sijoitettavalle siirrettävälle murskaamolle tai kalkkikiven jauhatukselle, jonka toiminta-aika on yhteensä vähintään 50 päivää. Ympäristönsuojelulain nojalla kivenlouhimojen, muun kivenlouhinnan ja kivenmurskaamojen ympäristönsuojelusta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (800/2010, MURAUS-asetus) säädetään asetuksen mukaisten toimintojen ympäristönsuojelun vähimmäisvaatimuksista silloin, kun toiminta vaatii ympäristölupaa. Poikkeustilanteissa maa-ainesten ottaminen saattaa edellyttää ympäristölupaa naapuruussuhdeperusteella ympäristönsuojelulain 27 §:n mukaisesti.

Ympäristölupahakemuksessa on esitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista. Lupahakemuksesta on tiedotettava ympäristönsuojelulain 44 §:n mukaan asianomaisten kuntien ilmoitustauluilla vähintään 30 päivän ajan sekä lupaviranomaisen internetsivuilla. Kuulutuksen julkaisemisesta on ilmoitettava ainakin yhdessä toiminnan vaikutusalueella yleisesti leviävässä sanomalehdessä, jollei asian merkitys ole vähäinen tai ilmoittaminen on muutoin ilmeisen tarpeetonta. Lisäksi kuulutuksesta on annettava erikseen tieto niille asianosaisille, joita asia erityisesti koskee. Sähköistä tiedottamista on lisätty myös säätämällä, että valtion ympäristölupaviranomaisen on julkaistava internetsivuillaan yleisölle tarkoitettu tiivistelmä lupahakemuksesta ja mahdollisuuksien mukaan hakemuksen muu keskeinen sisältö. Kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen on tiedotettava hakemuksen sisällöstä internetsivuillaan mahdollisuuksien mukaan.

Ympäristölupahakemuksesta on pyydettävä lausunto kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselta niissä kunnissa, joissa hakemuksen tarkoittaman toiminnan ympäristövaikutukset saattavat ilmetä, toiminnan sijaintikunnan terveydensuojeluviranomaiselta sekä asiassa yleistä etua valvovilta viranomaisilta, saamelaiskäräjiltä tietyissä tapauksissa ja lupaharkinnan kannalta muilta tarpeellisilta tahoilta. Tämän lisäksi valtion ympäristölupaviranomaisen on pyydettävä lausunto valtion valvontaviranomaiselta, hakemuksen tarkoittaman toiminnan sijaintikunnalta ja tarvittaessa vaikutusalueen kunnilta. Asianosaisille on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus tehdä muistutuksia lupa-asian johdosta. Muille kuin asianosaisille on varattava tilaisuus ilmaista mielipiteensä.

Ympäristöluvan myöntämisen edellytyksistä säädetään ympäristönsuojelulain 49 §:ssä. Luvan myöntäminen edellyttää, että toiminta on järjestetty ympäristönsuojelulain ja sen nojalla annettujen säännösten mukaisesti. Toiminnasta ei saa aiheutua terveyshaittaa, muuta merkittävää ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa eikä ympäristönsuojelulain 16—18 §:n ehdottomissa pilaamiskielloissa kiellettyjä seurauksia. Toiminnasta ei myöskään saa aiheutua erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella tai eräistä naapuruussuhteista annetun lain (26/1920) 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.

Uuden ympäristönsuojelulain myötä ympäristöluvan myöntämisen edellytyksenä on lisäksi, ettei luvan myöntämisellä aiheudu olennaista heikennystä edellytyksiin harjoittaa saamelaisten kotiseutualueella perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria taikka olennaista heikennystä kolttien elinolosuhteisiin tai mahdollisuuksiin harjoittaa kolttalaissa tarkoitettuja luontaiselinkeinoja koltta-alueella. Vesien pilaantumisen merkittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon myös mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain (1299/2004) mukaisissa vesienhoitosuunnitelmissa esitetään toiminnan vaikutusalueen vesien tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista. Ympäristölupa tulee myöntää, mikäli toiminta täyttää säädetyt edellytykset.

Ympäristönsuojelulain mukaisessa ympäristölupaharkinnassa otetaan huomioon kaikki toiminnasta aiheutuvat ympäristön pilaantumiseen liittyvät seikat. Esimerkiksi kivenmurskaamon ympäristölupaharkinnassa otetaan huomioon myös maa-aineksen irrottamisesta ja kuljettamisesta aiheutuvat haitat. Ympäristölupaharkinnassa tulee arvioitavaksi myös toiminnan sijoituspaikka. Toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Sijoittamisessa on lisäksi noudatettava, mitä ympäristönsuojelulain 11 ja 12 §:ssä säädetään, jolloin huomioitavaksi tulevat myös yleiskaava ja maakuntakaava.

Luvassa voidaan ympäristönsuojelulain 52 §:n 1 momentin mukaan antaa määräyksiä päästöistä ja niiden rajoittamisesta, maaperän ja pohjavesien pilaantumisen ehkäisemisestä, jätteistä ja niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä, toimista häiriö- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa, toiminnan jälkeisistä toimista, kuten alueen kunnostamisesta ja päästöjen ehkäisemisestä sekä lisäksi muista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista ja sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja. Määräyksiä annettaessa on otettava huomioon myös varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen. Lupamääräyksiä annettaessa tulee ottaa huomioon myös muun muassa toiminnan luonne, toiminta-alueen ominaisuudet ja toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena. Lisäksi päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien määräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan.

Ympäristölupa myönnetään joko määräaikaisena tai toistaiseksi voimassaolevana. Ympäristöluvassa voidaan määrätä, että lupamääräykset on tarkistettava. Lain 89 §:n mukaan lupaa voidaan kuitenkin muuttaa asetettua tarkistamisajankohtaa aikaisemminkin, jos toiminnasta aiheutuva pilaantuminen tai sen vaara poikkeaa olennaisesti ennalta arvioidusta, toiminnasta aiheutuu laissa kielletty seuraus, parhaan käyttökelpoisen tekniikan kehittymisen vuoksi päästöjä voidaan vähentää olennaisesti enemmän ilman kohtuuttomia kustannuksia, lupamääräyksen perusteiden havaitaan olevan virheelliset eikä määräyksen muuttamisesta aiheudu tarvetta harkita uudelleen luvan myöntämisen edellytyksiä, toiminnan ulkopuoliset olosuhteet ovat luvan myöntämisen jälkeen olennaisesti muuttuneet ja luvan muuttaminen on tämän vuoksi tarpeen tai luvan muuttaminen on tarpeen luvan myöntämisen jälkeen laissa, valtionneuvoston asetuksessa tai Euroopan unionin säädöksessä annetun sitovan ympäristön pilaantumisen ehkäisemistä koskevan yksilöidyn vaatimuksen täyttämiseksi.

Ympäristöluvassa on annettava määräykset myös toimista, jotka liittyvät toiminnan lopettamiseen. Lain 94 §:n mukaan toiminnanharjoittaja vastaa edelleen lupamääräysten tai valtioneuvoston asetuksella säädetyn yksilöidyn velvoitteen mukaisesti tarvittavista toimista pilaantumisen ehkäisemiseksi, samoin kuin toiminnan vaikutusten selvittämisestä ja tarkkailusta. Jos lupa ei sisällä riittäviä määräyksiä toiminnan lopettamiseksi tarvittavista toimista, lupaviranomaisen on annettava tätä tarkoittavat täsmentävät määräykset. Asia on käsiteltävä soveltuvin osin kuten lupahakemus.

Ympäristöluvan yhteydessä käsitellään myös mahdollinen, maa-aineslain 5 a §:n mukainen kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelma, mikäli ottamishanke sellaista edellyttää. Muutoin suunnitelma käsitellään maa-ainesluvan yhteydessä.

Ympäristönsuojelulain mukaiseen lupapäätökseen voidaan hakea muutosta hallintovalituksella Vaasan hallinto-oikeudelta ja edelleen korkeimmalta hallinto-oikeudelta hallintolainkäyttölain (586/1996) mukaisesti. Valitusoikeus on asianosaisten lisäksi rekisteröidyllä yhdistyksellä tai säätiöllä, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät, toiminnan sijaintikunnalla ja muulla kunnalla, jonka alueella toiminnan ympäristövaikutukset ilmenevät, valtion valvontaviranomaisella ja toiminnan sijaintikunnan ja vaikutusalueen kunnan ympäristönsuojeluviranomaisella sekä asiassa yleistä etua valvovalla viranomaisella. Uuteen ympäristönsuojelulakiin on lisätty valitusoikeus lisäksi saamelaiskäräjille ja kolttien kyläkokoukselle tietyin edellytyksin.

Vesilaki

Vesilaki on keskeinen vesivarojen kestävää käyttöä ohjaava säädös, jonka tarkoituksena on sovittaa yhteen erilaiset yleiset ja yksityiset pintavesien ja pohjavesien hyödyntämiseen sekä vesialueiden käyttämiseen kohdistuvat edut. Vesilaissa säädetään vesien yleiskäytöstä, lupaa vaativista vesitaloushankkeista, hankkeita varten tarvittavista oikeuksista, vahinkojen korvaamisesta sekä lupamenettelystä ja lain noudattamisen valvonnasta.

Vesitaloushankkeella tulee olla vesilain 3 luvun 2 §:n mukaan lupaviranomaisen lupa, jos hanke voi muuttaa muun muassa pohjaveden laatua tai määrää ja tämä muutos aiheuttaa pohjavesiesiintymän tilan huononemista taikka olennaisesti vähentää tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesiesiintymän antoisuutta tai muutoin huonontaa sen käyttökelpoisuutta. Lupa vaaditaan myös, jos muutos aiheuttaa muulla tavalla vahinkoa tai haittaa vedenotolle tai veden käytölle talousvetenä.

Maa-aineslain 3 §:ssä säädettyjen ottamisen rajoitusten osalta pykälän luettelon neljännen kohdan mukaan maa-aineksia ei saa ottaa niin, että siitä aiheutuu tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltuvan pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantumista, jollei siihen ole saatu vesilain mukaista lupaa. Näin ollen mainitunlaisissa tilanteissa on maa-ainesluvan lisäksi oltava vesilain mukainen lupa. Sen sijaan maa-ainesten ottoon vesialueen, eli muutoin kuin tilapäisesti veden peittämän ja vesilain 5 §:n mukaisesti rajautuvan alueen, pohjasta tarvitaan vain vesilain mukainen lupa. Luvanvaraisuus ei koske tavanomaista kotitarvekäyttöä.

Vesilain mukaisella luvalla ja maa-ainesluvalla on keskinäinen edellytyssuhde. Maa-ainesasetuksen 5 §:n mukaan maa-aineslain mukaisen lupahakemuksen käsittelyä tulee lykätä, kunnes vesiasia on lainvoimaisesti ratkaistu. Vastaavasti, jos maa-aineslain mukaisen hakemuksen kohteena olevaa aluetta koskeva vesilain mukainen asia on vireillä, voidaan maa-aineslain mukaisen hakemuksen käsittelyä lykätä. Vesilain luvan odottamisen tilanteena voivat olla esimerkiksi tapaukset, joissa pohjavesivaikutukset ovat maa-aineslain mukaisen hakemuksen osalta epäselviä, mutta joissa vesilain mukainen menettely selkeyttää tilannetta. Vesilain mukainen lupa otetaan huomioon maa-aineslupaharkinnassa ja maa-ainesluvan lupamääräysten vaatimustaso ei voi olla lievempi kuin vesilain mukaisessa luvassa. Jos lupamääräykset kuitenkin eroavat toisistaan, on toimijan noudatettava tiukinta vaatimustasoa.

Vesilain mukaista lupaa haettaessa on lupahakemuksessa esitettävä vesilain 11 luvun 3 §:n mukaan asian ratkaisemisen kannalta riittävä selvitys hankkeen tarkoituksesta ja hankkeen vaikutuksista yleisiin etuihin, yksityisiin etuihin ja ympäristöön, suunnitelma hankkeen toteuttamiseksi tarpeellisista toimenpiteistä, arvio hankkeen tuottamista hyödyistä ja edunmenetyksistä maa- ja vesialueen rekisteriyksiköille ja niiden omistajille sekä muille asianosaisille sekä selvitys toiminnan vaikutusten tarkkailusta. Tarkemmin lupahakemukseen sisällytettävistä tiedoista maa-ainesten ottoa tarkoittavissa hankkeissa on säädetty vesitalousasioista annetun valtioneuvoston asetuksen (1560/2011) 4 §:ssä.

Vesilaissa säädetään sekä vesilain että ympäristönsuojelulain nojalla luvanvaraisia hankkeita koskevan menettelyn yhteiskäsittelystä. Jos hanke sisältää sekä vesilain että ympäristönsuojelulain nojalla luvanvaraisia toimenpiteitä, lupa-asiat käsitellään yhdessä, jollei yhteiskäsittelyä ole erityisestä syystä pidettävä tarpeettomana. Vesilain mukainen lupahakemus ja samaa toimintaa tarkoittava ympäristönsuojelulain mukainen vesien pilaantumista koskeva hakemus on pääsääntöisesti käsiteltävä yhdessä ja ratkaistava samalla päätöksellä. Yhteiskäsittely ei kuitenkaan ole tarpeen, jos hanke edellyttää ympäristöluvan lisäksi ainoastaan lupaa veden ottamiseen eikä veden ottamisen ja sen takaisin vesistöön päästämisen välillä ole välitöntä vesitaloudellista yhteyttä. Jos vesilain hakemusasiaa käsiteltäessä ilmenee tarve ympäristöluvalle, on hakijan tehtävä lupaviranomaisen määräämässä kohtuullisessa ajassa ympäristölupahakemus sillä uhalla, että vireillä oleva vesilain mukainen lupahakemus tapauksessa jätetään tutkimatta.

Vesilain 3 luvun 4 §:n mukaan vesitaloushankkeelle voidaan myöntää lupa joko hankkeen vähäisyyden tai intressivertailun perusteella. Lupaa ei kuitenkaan saa myöntää, jos vesitaloushanke vaarantaa yleistä terveydentilaa tai turvallisuutta, aiheuttaa huomattavia vahingollisia muutoksia ympäristön luonnonsuhteissa tai vesiluonnossa ja sen toiminnassa taikka suuresti huonontaa paikkakunnan asutus- tai elinkeino-oloja. Lisäksi hakijalla on oltava oikeus hankkeen edellyttämiin alueisiin.

Vesilain mukainen lupa myönnetään vesilain 3 luvun 8 §:n mukaan toistaiseksi tai erityisistä syistä määräajaksi. Erityinen syy voi olla esimerkiksi hankkeen määräaikainen luonne ja maa-ainesten oton osalta vesilain mukainen lupa myönnetäänkin yleensä määräaikaisena. Lupapäätöksessä on annettava tarpeelliset määräykset hankkeesta ja sen toteuttamisesta aiheutuvien haittojen välttämisestä, maisemoinnista ja muusta työn jälkien poistamisesta sekä vesistön ja pohjavesiesiintymän tilan säilyttämistä varten tarpeellisista toimenpiteistä ja laitteista.

Vesilain 3 luvun 8 §:n 2 momentin mukaan hankkeen toteuttamiseen ryhtymiselle määrätään aloittamisaika, joka voi olla enintään neljä vuotta. Aloittamisaika koskee pykälän mukaan toistaiseksi voimassa olevia vesilain mukaisia lupia. Käytännössä myös määräaikaisille luville saatetaan määrätä aloittamisaika, vaikkei laki sitä edellytä. Tästä saattaa seurata ongelmia, kun edellytyssuhteen mukainen lupahakemusten käsittelyjärjestys johtaa siihen, että vesilain mukaisen luvan aloittamisaika saattaa kulua loppuun maa-aineslupaa haettaessa, mikäli aloittamisajasta on määrätty. Aloittamisajan määräämättä jättäminen poistaisi aloittamisajan loppuun kulumisen ongelman.

Vesilain 3 luvun 16 § mahdollistaa valmisteluluvan antamisen, jolloin valmisteluluvassa yksilöidyt toimenpiteet voidaan aloittaa ennen vesiluvan lainvoimaa. Pykälän mukaan lupaviranomainen voi perustellusta syystä lupapäätöksessään oikeuttaa hakijan ryhtymään ennen päätöksen lainvoimaiseksi tulemista hankkeen toteuttamista valmisteleviin yksilöityihin toimenpiteisiin. Edellytyksenä on, että valmistelevat toimenpiteet voidaan suorittaa tuottamatta muulle vesien käytölle tai luonnolle ja sen toiminnalle huomattavaa haittaa, ja että kyseisten toimenpiteiden suorittamisen jälkeen olot voidaan olennaisilta osin palauttaa ennalleen siinä tapauksessa, että lupapäätös kumotaan tai luvan ehtoja muutetaan. Lisäksi toiminnanharjoittajalta edellytetään hyväksyttävän vakuuden asettamista ennen toimenpiteisiin ryhtymistä.

Vesilain mukaiseen lupapäätökseen voidaan hakea muutosta hallintovalituksella Vaasan hallinto-oikeudelta ja edelleen korkeimmalta hallinto-oikeudelta hallintolainkäyttölain mukaisesti. Valitusoikeus on vesilain 15 luvun 2 §:n mukaan asianosaisella, rekisteröidyllä yhdistyksellä tai säätiöllä, jonka tarkoituksena on ympäristön-, terveyden- tai luonnonsuojelun taikka asuinympäristön viihtyisyyden edistäminen ja jonka sääntöjen mukaisella toiminta-alueella kysymyksessä olevat ympäristövaikutukset ilmenevät, vesitaloushankkeen sijaintikunnalla ja muulla kunnalla, jonka alueella hankkeen ympäristövaikutukset ilmenevät, valtion valvontaviranomaisella sekä hankkeen sijaintikunnan ja vaikutusalueen kunnan ympäristönsuojeluviranomaisella, muulla yleistä etua valvovalla viranomaisella sekä saamelaiskäräjillä, jos vesitaloushanke sijoittuu tai sen vaikutukset ulottuvat saamelaisten kotiseutualueelle ja hanke voi vaikuttaa saamelaisille alkuperäiskansana kuuluviin oikeuksiin.

Maankäyttö- ja rakennuslaki

Alueidenkäyttöä ja kaavoitusta ohjaavat maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 3 luvun mukaiset valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet edistävät luonnonvarojen kestävää hyödyntämistä siten, että turvataan luonnonvarojen saatavuus myös tuleville sukupolville. Alueidenkäyttötavoitteet velvoittavat huomioimaan kiviainesvarojen pitkän aikavälin kulutustarpeet maakuntakaavoissa sekä yhteen sovittamaan kiviaineshuollon, luonto- ja maisema-arvot sekä vesihuollon. Kiviainesten ottoon osoitettavien alueiden on perustuttava arviointiin, jossa selvitetään alueiden luonto- ja maisema-arvot sekä toisaalta soveltuvuus vesi- ja kiviaineshuoltoon.

Maankäyttö- ja rakennuslain 28 §:ssä säädetään maakuntakaavan sisältövaatimuksista. Kaavaa laadittaessa on kiinnitettävä erityisesti huomiota muun muassa vesi- ja maa-ainesvarojen kestävään käyttöön, maakunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin sekä maiseman, luonnonarvojen ja kulttuuriperinnön vaalimiseen. Edellä mainitut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin maakuntakaavan tehtävä yleispiirteisenä kaavana edellyttää. Maa-ainesvarojen kestävän käytön sisältövaatimus edellyttää, että kaavassa osoitetaan kaikki sellaiset kiviainesesiintymien alueet, joilla on valtakunnallisesta, maakunnallisesta tai seudullisesta näkökulmasta arvioituna maa-aineslain 3 §:n tarkoittamia ominaisuuksia ja niistä maa-ainesten otolle aiheutuvia rajoituksia. Maakuntakaavassa voidaan osoittaa vähintään seudullisesti merkittävät yksittäiset ottamisalueet tai yksityiskohtaisempaa suunnittelua koskevia alueiden käytön maakunnallisia tai seudullisia periaatteita.

Maakuntakaavojen oikeusvaikutuksesta muuhun suunnitteluun ja viranomaistoimintaan säädetään maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:ssä. Viranomaisten on alueidenkäyttöä koskevia toimenpiteitä suunnitellessaan ja niistä päättäessään otettava huomioon maakuntakaava ja pyrittävä edistämään kaavan toteutumista. Lisäksi viranomaisten on huolehdittava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta kaavan toteutumista.

Maa-aineslain 3 §:n mukaan alueella, jolla on voimassa asemakaava tai oikeusvaikutteinen yleiskaava, on muiden edellytysten lisäksi katsottava, ettei ottaminen vaikeuta alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen eikä turmele kaupunki- tai maisemakuvaa. Kaavanvastaisuuden on katsottu voivan muodostua esimerkiksi siitä, että maa-ainesten ottaminen vaikeuttaa alueen ottamista myöhemmin kaavan mukaiseen teollisuuskäyttöön pohjavesimuodostuman suojaamiselle syntyvien vaikeuksien vuoksi. Maa-aineslupaharkinnassa kaavan vastaisuus saattaa ilmetä kaavan tai sen määräyksen vastaisuuden lisäksi silloin, kun ottamisalue sijaitsee selvitetyn ja kaavassa soveltuvaksi osoitetun ottamisaluevarauksen ulkopuolella. Maakuntakaavan tai oikeusvaikutteinen yleiskaavan ottamisaluevarauksella saattaa olla myös vaikutusta maa-ainesluvan määräaikaan, kun varaus voidaan nähdä erityisenä syynä luvan määräajan pidentämiseen. Kaavan laatimis- tai muuttamisvaiheessa voimassa oleva toimenpiderajoitus saattaa estää luvan myöntämisen, jos ottaminen aiheuttaisi huomattavaa haittaa kaavoitukselle tai turmelisi kaupunki- tai maisemakuvaa. Asemakaava-alueella maa-ainesten ottaminen voi tapahtua maankäyttö- ja rakennuslain mukaisen maisematyöluvan nojalla, mikäli yksittäiseltä rakentamispaikalta on tarpeen poistaa maa-aineksia rakennuslupaa edellyttävää rakentamishanketta valmistelevana toimenpiteenä. Maisematyölupaa koskevia säännöksiä ei kuitenkaan sovelleta sellaiseen maa-ainesten ottamiseen, johon tarvitaan maa-aineslupa.

Maa-aineslaki ei kiellä maakuntakaavan toteuttamisen vaikeuttamista. Näin ollen, kun maa-aineslain 6 §:n mukaan lupa on myönnettävä asianmukaisen suunnitelman ja 3 §:n rajoituksen huomioiden, ei maakuntakaavan aluevarauksilla ole sellaisenaan vaikutusta maa-aineslain mukaisessa lupaharkinnassa, kun maa-aineslain 3 §:ssä ei viitata luvan myöntämisen rajoituksena maakuntakaavaan. Maakuntakaavan asema maa-aineslupaharkinnassa on toimia tärkeänä tausta-aineistona ja tietolähteenä. Maakuntakaavan käyttökelpoisuuteen lupaharkinnassa vaikuttavia seikkoja ovat maakuntakaavan ajantasaisuus ja se, onko kaavassa erityisesti selvitetty maa-ainesten ottoon ja geologiseen suojeluun liittyviä kysymyksiä. Maakuntakaava voi toimia selvityksenä valtakunnallisesti arvokkaiden geologisten muodostumien osoittamisessa sekä pohjaveden suojelun ja kiviaineshuollon yhteensovittamisessa. Maakuntakaavaan otettu kaavamerkintä maa-ainesten ottoon soveltuvasta alueesta (EO) ei takaa maa-ainesluvan myöntämistä, vaan luvan myöntämisen edellytysten olemassaolo arvioidaan aina tapauskohtaisesti. Maankäyttö- ja rakennuslain mukainen maakuntakaava ei ohita maa-aineslakia lupaharkinnassa.

Muu lainsäädäntö

Ympäristönsuojelulain nojalla annetussa MURAUS-asetuksessa säädetään kivenlouhimon, muun kivenlouhinnan ja kivenmurskaamon ympäristönsuojelun vähimmäisvaatimuksista, kun toimintaan on oltava ympäristölupa. Asetuksen mukaisten vähimmäisvaatimusten lisäksi ympäristölupaviranomainen voi tapauskohtaisesti antaa muitakin määräyksiä. MURAUS-asetuksen voimaantulo- ja siirtymäsäännöksen (14 §) mukaan asetusta tulee noudattaa kaikissa ympäristönluvanvaraisissa kivenlouhimoissa, muussa kivenlouhinnassa ja kivenmurskauksessa viimeistään 1 päivänä tammikuuta 2018.

Maa-ainesten ottamishankkeen yhteydessä sovellettavaksi voi tulla myös ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun laki (468/1994) ja asetus (713/2006) . Ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan kiven, soran tai hiekan ottoon, kun louhinta- tai kaivuualueen pinta-ala on yli 25 hehtaaria tai otettava ainesmäärä vähintään 200 000 kiintokuutiometriä vuodessa. Lisäksi arviointimenettelyä voidaan soveltaa harkinnanvaraisesti. Myös ylijäämälouheen murskaus kuuluu ympäristövaikutusten arvioinnin piiriin, jos murskausta tehdään yli 100 tonnia vuorokaudessa. Tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annettua direktiiviä (2011/92/EU) ollaan muuttamassa, mikä tulee vaikuttamaan myös kansalliseen lainsäädäntöön.

Jätelain (646/2011) mukaan pilaantumaton kaivettu maa-aines luokitellaan jätteeksi, jos sillä ei ole hyötykäyttöä. Esimerkiksi luonnonkivilouhimoiden sivukiven hyödyntäminen voi näin ollen edellyttää jätteenkäsittelyä tai hyödyntämistä koskevan ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan.

Laki ja asetus vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä (1299/2004, 1040/2006) tavoittelee vesistöjen hyvää tilaa vuoteen 2015 mennessä. Tavoitteen saavuttamiseksi tulee säädösten mukaan valmistella vesienhoitosuunnitelmia ja toimenpideohjelmia, joihin kootaan tiedot myös pohjavesialueilla sijaitsevien maa-ainesten ottamisen alueiden sijainnista. Lisäksi arvioitavaksi tulevat maa-ainesten ottamisen aiheuttamat riskit pohjaveden määrällisen ja kemiallisen tilan saavuttamiselle. Näitä riskejä pyritään vähentämään. Vesienhoitolaki tulee huomioida myös luvituksessa. Ympäristönsuojelulain mukaisesta lupapäätöksestä ja vesilain mukaisesta lupapäätöksestä on käytävä ilmi, mitä vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaisessa vesienhoitosuunnitelmassa tai merenhoitosuunnitelmassa on esitetty toiminnan vaikutusalueen vesien ja meriympäristön tilaan ja käyttöön liittyvistä seikoista.

Luonnonsuojelulaissa (1096/1996) säädetyllä Natura 2000 -verkoston turvaamisvelvoitteella on kaikki ympäristölliset lupajärjestelmät läpäisevä vaikutus. Luonnonsuojelulain mukaisella valvontaviranomaisella on oikeus keskeyttää toiminta, jos luonnonsuojelulaissa säädetyllä perustella vaaditaan poikkeus suojelusta tai mikäli luonnonsuojelulaista johtuu muunlainen kielto tai rajoitus. Tällaisessa tilanteessa maa-ainesluvan tuottama oikeutus ottamistoimintaan ei takaa, että toimintaa voidaan harjoittaa luvan osoittamassa laajuudessa.

Oikeuskäytäntöä

Maa-aineslain ja ympäristönsuojelulain välistä yhteyttä on käsitelty Vaasan hallinto-oikeuden lainvoimaisessa päätöksessä 30 päivänä syyskuuta 2011 11/0441/3, jossa arvioitiin, mikä merkitys maa-ainesasiassa annetulla ratkaisulla oli ympäristölupaa koskevan asian käsittelyn kannalta. Valituksenalaisen ympäristölupapäätöksen täytäntöönpanoa koskevassa lupamääräyksessä todettiin, että luvassa tarkoitetun toiminnan aloittamisen edellytyksenä on samaan alueeseen kohdistuva maa-aineslaissa tarkoitettu lupa. Hakemus maa-ainesten ottamiseen oli hylätty korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä. Maa-ainesasiassa annetulla lainvoimaisella päätöksellä ei kuitenkaan ollut merkitystä itsenäisesti ratkaistavan ympäristölupa-asian luvanmyöntämisedellytyksiin. Päätöksen mukaan ympäristöluvan myöntämisen edellytyksenä ei ole edes maa-ainesten ottamista koskevan hakemuksen vireilläolo.

Oikeuskäytännössä on otettu kantaa maa-ainestenoton ja kaavoituksen väliseen suhteeseen. Korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännössä on todettu, ettei alueen osoittaminen muuhun käyttötarkoitukseen ole sellaisenaan este maa-ainesten ottamiselle. Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 2 momentin viranomaisvaikutus ei oikeudellisesti sido maa-aineslupaviranomaista, jonka tulee ratkaista lupahakemus oikeusharkintaisesti maa-aineslain 3 ja 6 §:n mukaisesti (KHO 28.12.2007 t. 3417). Maa-aineslain 3 §:n 2 momentin mukainen este muodostuu, mikäli ottotoiminta vaikeuttaisi alueen käyttämistä kaavassa osoitettuun pääkäyttötarkoitukseen (KHO:2013:104, KHO 18.2.2009 t. 3614).

Oikeuskäytännössä on tullut esille myös maa-aineslain ja vesilain välinen suhde. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen (KHO 22.5.2013 t. 1762) mukaan vesilain mukainen lupa ei ollut tarpeen, kun ottamisalue ei sijainnut tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella. Ottamistoiminnasta ei ennalta arvioiden aiheudu talousveden saannin vaarantumista muutoksenhakijoiden kiinteistöllä. Vesilain mukaisen luvan puuttuminen ei ole ollut esteenä maa-ainesluvan myöntämiselle. Myös lupamääräyksillä voi olla vaikutusta vesilain mukaisen luvan tarpeeseen. Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään (KHO 30.10.2009 t. /2714) katsonut, että maa-ainesten ottamistoiminnan lisäksi oli otettava huomioon myös maa-ainesten pois kuljettamisesta mahdollisesti aiheutuva pohjavesiin kohdistuva vaikutus. Päätöksen mukaan maa-ainesluvassa annettu lupamääräys voi poistaa vesiluvan tarpeen, jos maa-ainesten kuljettaminen pohjavesialueen kautta ei lupamääräys huomioon ottaen vaaranna pohjaveden laatua eikä siten edellytä vesilain nojalla myönnettävää lupaa.

2.1.2Ympäristölupamenettelyn sujuvoittamiseen liittyvä lainsäädäntö

Ympäristönsuojelulaki

Ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädäntö uudistettiin ensimmäisen kerran kokonaisuudessaan vuonna 2000, jolloin säädettiin ympäristön pilaantumisen torjunnan yleislaki, ympäristönsuojelulaki (86/2000) , joka sisälsi yhtenäiset säännökset maaperän, vesien ja ilman suojelusta. Kokonaisuudistuksen tavoitteena oli luoda yhtenäinen ympäristölupajärjestelmä. Pyrkimyksenä oli tarkastella ympäristöhaittoja ja niiden ehkäisemistä koko ympäristö huomioon ottaen uuden ympäristönsuojelulailla täytäntöön pannun ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi annetun neuvoston direktiivin (2008/1/EY, kodifioitu toisinto, jäljempänä IPPC-direktiivi ) edellyttämällä tavalla.

Ympäristönsuojelulaki uudistettiin jälleen vuonna 2014 ja uusi laki tuli voimaan 1 päivänä syyskuuta 2014. Lain uudistus jaettiin kahteen vaiheeseen. Ympäristönsuojelulain kokonaisuudistuksen ensimmäisen vaiheen eräs keskeisimmistä tavoitteista oli ajanmukaistaa ympäristönsuojelulaki vastaamaan Euroopan unionin uutta lainsäädäntöä ja perustuslain säännösten kehittynyttä tulkintaa. Ympäristönsuojelulain kokonaisuudistuksella saatettiin osaksi kansallista lainsäädäntöä teollisuuspäästödirektiivi. Samalla toteutettiin ympäristönsuojelulain lupa- ja ilmoitusjärjestelmän toimivuutta parantavia uudistuksia. Lain uudistuksen ensimmäiseen vaiheeseen sisältyi myös luonnonarvojen huomioon ottaminen turvetuotannon lupaharkinnassa.

Koska uusi ympäristönsuojelulaki on ollut voimassa vasta vähän aikaa, perusteluissa selostetaan myös vuoden 2000 ympäristönsuojelulain säännöksiä tarpeellisin osin.

Lain 1 §:n mukaan ympäristönsuojelulain tarkoituksena on ehkäistä ympäristön pilaantumista ja sen vaaraa, ehkäistä ja vähentää päästöjä sekä poistaa pilaantumisesta aiheutuvia haittoja ja torjua ympäristövahinkoja, turvata terveellinen ja viihtyisiä sekä luonnontaloudellisesti kestävä ja monimuotoinen ympäristö, tukea kestävää kehitystä sekä torjua ilmastonmuutosta, edistää luonnonvarojen kestävää käyttöä sekä vähentää jätteiden määrää ja haitallisuutta ja ehkäistä jätteistä aiheutuvia haitallisia vaikutuksia, tehostaa ympäristöä pilaavan toiminnan vaikutusten arviointia ja huomioon ottamista kokonaisuutena sekä parantaa kansalaisten mahdollisuuksia vaikuttaa ympäristöä koskevaan päätöksentekoon.

Uusi ympäristönsuojelulaki on soveltamisalaltaan pääosin vuoden 2000 ympäristönsuojelulain mukainen. Lain soveltamisala on määritelty lain 2 §:ssä, jonka mukaan lakia sovelletaan teolliseen ja muuhun toimintaan, josta aiheutuu tai saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista. Lakia sovelletaan lisäksi toimintaan, jossa syntyy jätettä sekä jätteen käsittelyyn.

Vuoden 2000 ympäristönsuojelulain tavoin uusi laki sisältää säännökset luvanvaraisuudesta, lupaharkinnan perusteista sekä luvan myöntämisen edellytyksistä. Lain 27 §:n mukaan ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa aiheuttavalla toiminnalla on oltava ympäristölupa. Ympäristölupaa edellyttävät toiminnat on lueteltu lain liitteessä. Lisäksi laissa on säädetty luvanvaraisiksi tietynlaisia vaikutuksia aiheuttavat eräät muut toiminnat. Lain 48 §:n mukaan ympäristölupa on myönnettävä, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen säännösten vaatimukset. Lupa-asiaa ratkaistaessa on otettava huomioon myös, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään. Ympäristöluvan myöntämisen edellytyksistä säädetään lain 49 §:ssä.

Vuoden 2000 ympäristönsuojelulaissa säädettiin toiminnan olennaisesta muutoksesta lain 28 §:n 3 momentissa. Kyseisen säännöksen mukaan luvan saaneen toiminnan päästöjä tai niiden vaikutuksia lisäävään tai muuhun olennaiseen toiminnan muuttamiseen oli oltava lupa. Lupaa ei kuitenkaan tarvittu, jos muutos ei lisännyt ympäristöön kohdistuvia vaikutuksia tai riskejä eikä lupaa toiminnan muutoksen vuoksi ollut tarpeen tarkistaa.

Toiminnan olennaisesta muutoksesta säädetään uuden ympäristönsuojelulain 29 §:ssä, joka vastaa vuoden 2000 ympäristönsuojelulain sisältöä. Uuden ympäristönsuojelulain olennaista muutosta koskevaan säännökseen on kuitenkin lisätty, että toiminnan muutosta pidetään aina olennaisena, jos toiminta muuttuu direktiivilaitoksen toiminnaksi.

Vuoden 2000 ympäristönsuojelulain 55 §:ssä säädettiin luvan voimassaolosta ja tarkistamisesta. Laissa eroteltiin luvat määräaikaisiin ja toistaiseksi voimassa oleviin lupiin. Kyseisen säännöksen mukaan määräaikainen lupa raukesi määräajan päättyessä, jollei lupapäätöksessä ollut toisin määrätty. Toistaiseksi voimassa olevassa luvassa tuli määrätä, mihin mennessä hakemus lupamääräysten tarkistamiseksi oli tehtävä ja mitkä selvitykset oli tuolloin esitettävä, jollei tällaista määräystä ollut pidettävä ilmeisen tarpeettomana. Lupamääräyksiä oli kuitenkin tarkistettava määräajoin, jos lupa koski ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen ja vähentämisen yhtenäistämiseksi annetun neuvoston direktiivin (96/61/EY) mukaan luvanvaraista toimintaa. Tarkistamista koskevaa määräystä tai luvan määräaikaisuutta harkittaessa oli otettava huomioon vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaiset vesienhoitosuunnitelmat ja merenhoitosuunnitelma sekä niiden toimenpideohjelmat. Erityisestä syystä myös määräaikaisessa luvassa voitiin määrätä lupamääräyksen tarkistamisesta. Luvan myöntäneen viranomaisen oli käsiteltävä asia soveltuvin osin kuten lupahakemus.

Myös uuteen ympäristönsuojelulakiin sisältyvät säännökset lupamääräysten tarkistamisesta. Lain 71 §:n mukaan ympäristöluvassa voidaan määrätä, että lupamääräykset on tarkistettava. Tällöin on ilmoitettava, mihin mennessä toiminnanharjoittajan on tehtävä hakemus lupamääräysten tarkistamiseksi ja mitkä selvitykset tuolloin on esitettävä. Tarkistamista koskevaa määräystä harkittaessa on otettava huomioon toiminnan ja sen päästöjen sekä niiden vaikutusten ennakoitu laajuus ja merkittävyys. Tarkistamista koskevaa määräystä tai luvan määräaikaisuutta harkittaessa on otettava huomioon myös vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaiset vesienhoitosuunnitelmat ja merenhoitosuunnitelma sekä niiden toimenpideohjelmat. Direktiivilaitoksen lupamääräysten tarkistamiseen sovelletaan lain 80 ja 81§:ää. Direktiivilaitoksen luvassa voidaan kuitenkin määrätä lupamääräysten tarkistamisesta lain 71§:n 1 momentin mukaisesti, jos tarkistamiselle on tarpeen asettaa määräaika sen varalta, että hakemusta luvan tarkistamiseksi ei ole tehty mainittujen pykälien nojalla.

Lakiin sisältyvät säännökset myös luvan muuttamisesta. Uuden ympäristönsuojelulain luvan muuttamista koskeva 89 § vastaa enimmälti vuoden 2000 ympäristönsuojelulain 58 §:ää. Muutoksena alkuperäiseen ympäristönsuojelulakiin mahdollisten vireillepanijoiden luetteloon lisättiin 186 §:ssä tarkoitettu yhdistys tai säätiö. Lisäyksellä vahvistettiin ympäristönsuojelua ja asuinympäristön viihtyisyyttä edistävien järjestöjen oikeuksia vireillepanoon. Lisäksi pykälän 1 momentin 4 kohtaa (uuden lain 5 kohtaa) täsmennettiin siten, että olosuhteiden sijaan puhutaan toiminnan ulkopuolisista olosuhteista, joka kuvaa paremmin sitä, mitä sanamuodolla on vuoden 2000 ympäristönsuojelulain perusteluiden mukaan tarkoitettu.

Lain 89 §:n mukaan lupaviranomaisen on luvanhaltijan, valvontaviranomaisen, asianomaisen yleistä etua valvovan viranomaisen, haitankärsijän tai lain 186 §:ssä tarkoitetun rekisteröidyn yhdistyksen tai säätiön hakemuksesta muutettava lupaa, jos toiminnasta aiheutuva pilaantuminen tai sen vaara poikkeaa olennaisesti ennalta arvioidusta, toiminnasta aiheutuu laissa kielletty seuraus, parhaan käyttökelpoisen tekniikan kehittymisen vuoksi päästöjä voidaan olennaisesti vähentää ilman kohtuuttomia kustannuksia, lupamääräyksen perusteiden havaitaan olevan virheelliset eikä määräyksen muuttamisesta aiheudu tarvetta harkita uudelleen luvan myöntämisen edellytyksiä, toiminnan ulkopuoliset olosuhteet ovat luvan myöntämisen jälkeen olennaisesti muuttuneet ja luvan muuttaminen on tämän vuoksi tarpeen tai luvan muuttaminen on tarpeen luvan myöntämisen jälkeen sitovan ympäristön pilaantumisen ehkäisemistä koskevan yksilöidyn vaatimuksen täyttämiseksi.

Ympäristönsuojelulain 27 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan, josta säädetään liitteen 1 taulukossa 1 ( direktiivilaitos ) ja taulukossa 2, on oltava lupa. Eläinsuojan luvanvaraisuus perustuu tuotantoeläintenpitoon tuotantorakennuksessa. Eläinsuojaan kuuluu toiminnallisesti myös muun muassa eläinten tuottaman lannan varastointi sekä rehunvalmistus ja varastointi tuotantorakennuksen yhteydessä. Eläinsuoja on luvanvarainen, jos se ylittää ympäristönsuojelulain liitteen 1, kohdan 11 alakohdassa a) tai b) mainitut eläinmäärät tai joka vastaa lannantuotannoltaan tai ympäristövaikutuksiltaan 210 lihasikaa. Lupa voidaan edellyttää ympäristön-suojelulain 28 §:n nojalla myös tätä vähäisempään toimintaan, jos toiminta sijoittuu tärkeälle tai muulle vedenhankintakäyttöön soveltuvalle pohjavesialueelle ja siitä voi aiheutua pohjaveden pilaantumisen vaaraa. Lupa voidaan edellyttää myös ympäristönsuojelulain 27 §:n 2 momentin nojalla, jos toiminnasta saattaa aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Valtion ympäristölupaviranomaisessa käsiteltävistä eläinsuojien luvista säädetään ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 2 momentissa ja kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen toimivaltaan kuuluvista eläinsuojien luvista asetuksen 2 §:ssä.

2.2.1Ympäristönsuojelulain ja maa-aineslain menettelyllinen yhdistäminen

Yleistä

Maa-ainesvarannot ovat merkittävä osa kansallisvarallisuutta. Maa-ainesten ottamisella on huomattavia taloudellisia, mutta myös ympäristöllisiä vaikutuksia. Maa-ainesliiketoiminta on lähes aina paikallista ja kohdistuu lähiseudun rakentamisen tarpeisiin. Maa-ainesten ottaminen on sidottu ainesten sijaintipaikkaan, ja toiminta kilpailee alueiden maankäytöstä muiden maankäyttömuotojen kanssa.

Maa-ainesten ottaminen kohdistuu pääosin erilaisiin kiviaineksiin, kuten hiekan, soran ja kallion ottamiseen. Niiden tuotanto maa-aineslain mukaisilta lupa-alueilta oli 2001—2013 välisenä aikana vuosittain noin 80—100 miljoonaa tonnia. Henkeä kohti laskettuna kiviainesten kulutus on Suomessa Euroopan suurin eli keskimäärin noin 15—18 tonnia vuodessa. Kiviainesten taloudelliset kuljetusmatkat ovat vain muutamia kymmeniä kilometrejä. Kiviainestuotannossa kriittinen tekijä on oikeanlaatuisten ainesten saatavuus läheltä kulutuskohteita. Kiviainesten hinnasta noin puolet on kuljetuskustannuksia.

Suomen maa-ainesvarantojen on arvioitu riittävän vuosisadoiksi valtakunnallisesti, mutta alueelliset erot ovat suuria. Nykyisillä käyttömäärillä voimassaolevien lupien kattamat kiviainekset riittävät periaatteessa noin 15—25 vuodeksi. Käytännössä käyttökelpoiset varannot eivät kuitenkaan ole jakaantuneet tasaisesti sen suhteen, miten erilaisia jalostettuja kiviaineksia tarvitaan. Kiviainesvarantojen laadussa ja riittävyydessä on suuria alueellisia eroja. Varantojen tehokkaasta hyödyntämisestä johtuen suurten asutuskeskusten läheisyydessä on yleensä jo pulaa hyvälaatuisesta luonnonsorasta. Tämän seurauksena luonnonsoraa korvaavia materiaaleja, kuten kalliokiveä sekä heikompilaatuisia kiviaineksia, kuten moreenia, on alettu käyttää yhä enenevässä määrin. Kiviainesten kierrätys ja uusiokäyttö on myös koko ajan lisääntynyt. Toistaiseksi kierrätysmateriaalien osuus on kuitenkin vain noin prosentti kiviainesten kokonaiskäytöstä, johtuen muun muassa niiden vaihtelevasta laadusta ja ympäristölupavaatimuksista.

Koska maa-aineslailla ei säännellä ottamisen tarvetta tai liiketaloudellisia tarpeita, lain tavoite ainesten kestävästä käytöstä edellyttää, että lupamenettelyn tukena on myös muita hallinnollisia menettelyjä, kuten maankäytön suunnittelua. Maa-ainesten ottamisessa ovatkin korostuneet yhä enemmän kiviaineshuollon ja muiden maankäyttömuotojen yhteensovittamistarpeet.

Toiminnanharjoittajat

Maa-ainesluvan haltijoita oli vuonna 2013 kaikkiaan lähes 3 000, joista noin 38 prosenttia oli yhtiöitä tai julkisoikeudellisia yhteisöjä ja noin 62 prosenttia yksityishenkilöitä tai yksityisiä elinkeinon harjoittajia. Kiviainestuotanto on keskittynyt pääosin valtakunnallisesti toimiville suurille yrityksille. Suurimmasta osasta kiviainestuotannosta vastaavat nykyisin viisi valtakunnallisesti toimivaa yritystä ja muutama suurehko seudullinen yritys. Kymmenen suurimman yrityksen kiviainestuotannon osuus koko maan kiviainestuotannosta oli vuonna 2013 noin puolet ja kolmenkymmenen suurimman yrityksen osuus oli noin 80 prosenttia.

Teollisuusalana kiviainesala käsittää kiviainesteollisuuden ja luonnonkiviteollisuuden. Kiviainesteollisuus tuottaa maa- ja kallioperästä sekä jalostamattomia että jalostettuja kiviaineksia. Luonnonkiviteollisuus tuottaa kallioperästä rakennus- ja tarvekiveä. Luonnonkivituotannossa syntyy runsaasti sivukiveä. Kiviaineksista käytetään noin 70 prosenttia valtion ja kuntien infrastruktuuriin ja noin 15 prosenttia asuntojen rakentamiseen.

Lupatilanne ja ottamismäärät

Maa-aineslupia on myönnetty vuosina 1982—2013 yhteensä noin 40 000. Voimassa olevien maa-aineslupien määrä on vähentynyt merkittävästi viimeisen 20 vuoden aikana. Pääsyy tähän on soran ottamislupien vähentyminen. Vuosina 2001—2012 myönnettiin vuosittain keskimäärin noin 600—900 uutta maa-ainesten ottamislupaa.

Vuoden 2012 lopussa oli voimassa noin 6 600 maa-ainesten ottamislupaa, joista noin 4 300 oli soralle ja hiekalle, lähes 1 800 kalliolle ja noin 500 muille maa-aineksille, joihin kuuluvat siltti, savi, moreeni, multa ja lieju. Soran ja hiekan ottamislupien määrä on vähentynyt yli 20 prosenttia vuodesta 2001 vuoteen 2012. Vastaavana ajanjaksona kallion ottamislupien määrä on lisääntynyt yli 60 prosenttia. Vuonna 2012 myönnettiin 621 uutta maa-ainesten ottamislupaa, mikä oli yli 10 prosenttia vähemmän kuin vuonna 2010. Näistä ottamisluvista noin 400 oli soralle ja hiekalle ja noin 200 kalliolle.

Maa-aineslupien määrässä on huomattavaa vaihtelua eri osissa maata. Vuosina 2001—2012 eniten lupia oli voimassa Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen alueella ja vähiten Kainuussa ja Uudellamaalla. Maa-aineslupien määrä on vaihdellut huomattavasti myös eri kunnissa. Vuosina 2001—2012 noin kolmasosassa kunnista oli myönnetty keskimäärin enintään yksi lupa vuodessa. Vähintään viisi lupaa oli myönnetty noin 10 prosentissa kunnista.

Maa-aineslain mukaisten ottamislupa-alueiden keskimääräinen pinta-ala on laskenut vuoden 2001 arvioidulta tasolta 27 000 hehtaaria vuoteen 2012 mennessä arviolta tasolle 26 000 hehtaaria. Ottamisalueiden kokonaispinta-alan pieneneminen johtuu siitä, että soran ottamisalueiden pinta-ala on koko ajan pienentynyt.

Ottamislupien mahdollistama ottomäärä on ollut koko maa-aineslain voimassaoloajan kulutukseen nähden keskimäärin yleensä noin kolminkertainen. Vuonna 2012 myönnettyjen 621 lupien mahdollistama ottomäärä oli yhteensä noin 290 miljoonaa tonnia (noin 115 milj.k-m ³ ), josta noin 106 miljoonaa tonnia (noin 53 milj.k-m ³ ) oli soran ja hiekan ottamista ja noin 186 miljoonaa tonnia (noin 62 milj.k-m ³ ) kallion ottamista. Kiviainesten kokonaiskulutus oli Suomessa vuonna 2012 noin 90 miljoonaa tonnia (noin 45 milj.k-m ³ ).

Vuodesta 2009 lähtien kalliokiven ottamislupien sallima ottomäärä on ollut soran ottomäärää suurempi. Vuonna 2012 kallion ottamislupien mahdollistamat ottomäärät olivat 70 prosenttia suuremmat kuin vuonna 2001. Vastaavana ajanjaksona soran ottamislupien mahdollistamat ottomäärät olivat vähentyneet lähes 20 prosenttia ja muiden maalajien ottomäärät olivat kasvaneet 30 prosenttia. Kallioaineksen lisääntyneeseen käyttöön on vaikuttanut ennen muuta se, että hyödynnettävissä olevista soravaroista on jo monin paikoin pulaa. Lisäksi kallioaineksen käyttöä ovat lisänneet pohjaveden suojelun soranotolle asettamat rajoitukset sekä tehostuneet ja entistä taloudellisemmat kalliokiviaineksen louhinta- ja murskaustekniikat. Kalliokiviaineksen käytön oletetaan lähivuosina vielä merkittävästi lisääntyvän luonnonsoraa korvaavana materiaalina.

Suurin osa maa-ainesten ottamisluvista oli myönnetty melko pienelle ottomäärälle ja näiden ottamisalueiden merkitys maan kiviaineshuollon kannalta oli vähäinen. Isoja, yli 500 000 k-m ³ :n ottamislupia, oli 2012 myönnetty soralle ja hiekalle 4 prosenttia ja kalliolle 12 prosenttia lupien kokonaismäärästä. Näiden lupien mahdollistama ottomäärän osuus oli kuitenkin varsin suuri, soran kokonaisottomäärästä 35 prosenttia ja kallion kokonaisottomäärästä 50 prosenttia.

Maa-aineslain mukaan lupa ainesten ottamiseen myönnetään määräajaksi, kuitenkin enintään kymmeneksi vuodeksi kerrallaan. Vuoden 2005 maa-aineslain muutoksen jälkeen lupa voidaan erityisistä syistä myöntää enintään 15 vuodeksi ja kalliokiven louhinnan osalta enintään 20 vuodeksi, jos se hankkeen laajuuteen, esitetyn suunnitelman laatuun ja muihin ainesten ottamisessa huomioon otettaviin seikkoihin nähden katsotaan sopivaksi. Erityisenä syynä voidaan pitää myös sitä, että ottaminen kohdistuu maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa voimassa olevassa maakuntakaavassa tai oikeusvaikutteisessa yleiskaavassa maa-ainesten ottamiseen varatulle alueelle. Jos lupa on myönnetty kymmentä vuotta lyhyemmäksi ajaksi ja lupa-ajan päättyessä osa myönnetyn luvan maa aineksista on vielä ottamatta, voidaan lupa aikaa jatkaa niin, että kokonaisajaksi tulee enintään kymmenen vuotta.

Vuonna 2012 voimassa olleiden maa-aineslupien yhteenlaskettu keskimääräinen voimassaoloaika oli noin10 vuotta. Runsaat 60 prosenttia näistä luvista umpeutuu viimeistään vuonna 2016. Vuoden 2005 maa-aineslain muutoksen jälkeen kallion ottamislupien lupa-ajat eivät ole merkittävästi pidentyneet. Lupien voimassaoloaikaan on pääosin vaikuttanut lupien koko, kiviainesten arvioitu kulutustarve käyttökohteissa ja alueiden maankäytöstä johtuvat muut tarpeet.

Maa-aineslupiin liittyvien ympäristölupien määrästä ei ole käytettävissä tarkkaa tilastotietoa. Maa-aineslain toimivuuden arviointi-raportin (Suomen Ympäristö 12/2013) tietojen perusteella voidaan arvioida, että vuosina 2001—2012 maa-ainesten ottamishankkeita, joihin on sovellettu sekä maa-aineslain että ympäristönsuojelulain lupamenettelyä, oli keskimäärin noin 200—250 vuodessa.

Myöskään maa-ainestenottoon liittyvistä vesilain mukaisista luvista ei ole käytettävissä koottua tilastotietoa. Vesilupia maa-ainesten ottamishankkeisiin on myönnetty vuosina 2001—2012 arviolta noin 20 vuodessa. Hankkeita, jotka vaativat ympäristönsuojelulain, maa-aineslain ja vesilain mukaiset luvat on arvioitu olevan muutamia vuosittain. Tästäkään ei ole käytössä koottua tilastotietoa.

Maa-aineslain mukaisissa lupa-asioissa tehdään vuosittain noin 80 valitusta hallinto-oikeuksiin ja edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen noin 30 jatkovalitusta Maa-aineshankkeita koskevia ympäristönsuojelulain mukaisia valituksia on vuositasolla noin 30 kappaletta ja ne käsitellään Vaasan hallinto-oikeudessa.

Tehdyt selvitykset ja niiden tulokset

Maa-aineslain toimivuuteen ja kehittämiseen liittyen on laadittu viime vuosina useampia selvityksiä.

Vuonna 2006 valmistui ympäristöministeriön 1 päivänä joulukuuta 2005 ympäristölupajärjestelmän ja hallinnon tehostamiseksi sekä lupakäytäntöjen yhdenmukaistamiseksi asettamaan hankkeeseen liittyvä Rambollin laatima selvitys ympäristölupajärjestelmän yksinkertaistamisesta ja yksinkertaistamisen keinoista. Selvityksessä käsiteltiin muun ohella maa-aineslain mukaisen menettelyn yhdistämistä ympäristönsuojelulakiin. Selvityksen mukaan useat toisistaan riippumattomat lupamenettelyt tekevät maa-ainesten ottamiseen liittyvästä lupajärjestelmästä hitaan ja monimutkaisen hallintomenettelyjen kokonaisuuden. Selvityksessä on tuotu esille päällekkäisten lupaprosessien pitkä kokonaiskesto sekä tarve maa-ainesten ottamisen sekä siihen mahdollisesti liittyvien vesilain ja ympäristönsuojelulain mukaisten lupakäsittelyjen käsittelemiseen yhtenä hankekokonaisuutena. Lisäksi huomiota on kiinnitetty muutoksenhakuun, joka voitaisiin selvityksen mukaan järjestää ympäristönsuojelulain mukaisena hallintovalituksena.

Emeritusprofessori Erkki J. Hollon vuonna 2010 valmistuneessa selvityksessä arvioitiin maa-aineslupajärjestelmän yhdistämistä ympäristölupamenettelyyn (Suomen ympäristö 15/2010). Selvityksen päätavoitteena oli lupajärjestelmien yhteisvaikutuksesta tai päällekkäisyydestä aiheutuvien ongelmatilanteiden kartoittaminen. Selvityksessä on todettu, että maa-aineslain, vesilain ja ympäristönsuojelulain ennakkovalvontamenettelyssä tarkasteltavien asiakokonaisuuksien samankaltaisuus huomioiden on perusteltua yhdenmukaistaa viranomaisten toimintoja. Selvityksessä esitetään erillisen maa-aineslupaharkinnan poistamista silloin, kun ottamistoimintaa ja sen sivutoimintoja varten vaaditaan maa-ainesluvan lisäksi ympäristölupaa tai vesilain mukaista pohjavesilupaa. Näin ollen maa-aineslupaa koskeva lupaharkinta ja maisemallisten ja luonnonsuojelullisten edellytysten sekä ympäristövaikutusten arviointi siirtyisivät ympäristönsuojelulain tai vesilain mukaisen lupaharkinnan yhteyteen. Selvityksen mukaan tällaisissa tapauksissa sovellettaisiin maa-aineslakia aineellisoikeudellisesti ympäristölupa- tai vesilupamenettelyn lupaharkinnan osana. Lisäksi Hollo ehdotti maa-aineslain lupamenettelyä ja muutoksenhakua koskevien säännösten mukauttamista vastaamaan muiden ympäristöasioiden lupamenettelysääntelyä.

Vuonna 2011 valmistui selvitys muutoksenhaun vaikutuksista maa-ainesluvan voimassaoloaikaan (Suomen ympäristö 19/2011). Selvityksessä on koottu kattava aineisto maa-aineslain mukaisesta muutoksenhausta.

Vuonna 2013 valmistuneen Maa-aineslain toimivuuden arvioinnin (Suomen ympäristö 12/2013) tavoitteena oli arvioida maa-aineslain toimivuutta sekä lain vastaavuutta maa-aineslainsäädännölle aikanaan asetettuihin tavoitteisiin, esittää yleisnäkemys maa-ainesten ottamisen nykytilasta, ohjausmekanismeista ja sääntelyä koskevista kehittämistoimenpiteistä. Kirjallisuusselvityksestä sekä kyselytutkimuksesta ja haastatteluista koostuvassa selvityksissä nousi esille maa-aineslain kehittämisen tarpeita. Toimivuusarvioinnin keskeisinä tuloksina esitettiin tarve maa-aineslain mukaisen lupajärjestelmän ja muun ympäristölainsäädännön välisen suhteen selkiyttämiseen sekä järjestelmien päällekkäisyyden vähentämiseen. Ympäristöministeriö pyysi maa-aineslain toimivuuden arviointiraporttiin lausuntoja, joita saatiin yhteensä 26. Lausunnoista esille nousi erityisesti kannatus maa-ainestenottoon liittyvien eri lakien mukaisten lupamenettelyjen yhteensovittamiseen ja sujuvoittamiseen. Lisäksi lausunnoista nousi esille tarve maankäytön suunnittelun ohjausvaikutuksen vahvistamiseen maa-ainestenoton sijoittumisen suuntaamisessa. Myös sähköisten tietojärjestelmien ja sähköisen lupamenettelyn kehittäminen nähtiin lausunnoissa tärkeinä seikkoina.

Keväällä 2014 valmistui Ari Ekroosin ja Matias Warstan Maa-aineslain muutoksenhakusäännöksien kehittämismahdollisuuksista -selvitys. Selvityksen taustalla oli tarve selvittää maa-aineslain ja ympäristönsuojelulain menettelyjen yhdistämisen vaikutusta muutoksenhakusäännöksiin. Selvityksessä ehdotetaan, että lakien menettelyllisten säännösten yhdistämisen yhteydessä olisi luonnollista yhdenmukaistaa menettelyjen muutoksenhakua koskevat säännökset. Ekroos ja Warsta ehdottavat, että maa-aineslain nykyinen kunnallisvalitukseen perustuva järjestelmä korvattaisiin hallintovalituksella.

2.2.2Ympäristölupamenettelyn sujuvoittaminen

Määrät ja toimialat

Valtion ympäristölupaviranomaiset myönsivät vuosina 2000—2013 yhteensä 10 573 ympäristölupaa. Eniten lupia myönnettiin eläinsuojille (2 505 lupaa), jätteiden hyödyntämis- ja käsittelytoiminnoille (2 271 lupaa) sekä turvetuotannolle (1 375 lupaa) (taulukko 1).

Taulukko 1. Lupamäärät vuosina 2000—2013 päätoimialoittain ja viranomaisittain (Suomen ympäristökeskus, tiedot alustavia).

Vuosittain vireille tulleiden ympäristölupahakemusten määrät ovat vuodesta 2005 lähtien vaihdelleet noin 800 ja 950 hakemuksen välillä. Arviot vuosina 2014—2017 vireille tulevista lupahakemusten määristä vaihtelevat vajaan 900 ja noin 1 100 hakemuksen välillä. Suurin osa, 57—62 prosenttia, vuosina 2014—2017 vireille tulevista hakemuksista koskee arvion mukaan lupamääräysten tarkistamista. Tarkistamisen prosenttiosuus kaikista vireille tulevista asioista on suuri, koska lähes poikkeuksetta kaikissa ympäristölupapäätöksissä määrätään lupamääräysten tarkistamisvelvoitteesta ja määrätään ajankohdasta, johon mennessä toiminnanharjoittajan on jätettävä lupahakemus määräysten tarkistamista varten. Velvoitteen tarvetta ei aina luvassa voida ennakoida täsmällisellä tavalla oikein, koska velvoitteen määräajat voivat olla pitkiäkin, vaihdellen aina 5—12 vuoden välillä. Näin tarkistamismenettelyyn tulee automaattisesti myös tapauksia, joissa tarkistamisen tarvetta ei ole.

Lupatyypit

Valtion lupaviranomaiset myönsivät vuosina 2005—2013 eniten lupia toiminnan olennaiselle muuttamiselle (taulukko 2). Niiden osuus kaikista päätöksistä oli neljäsosa. Toiseksi eniten (1 238 päätöstä, 16 prosenttia) annettiin päätöksiä sellaisille olemassa oleville toiminnoille, joille oli annettu määräaika ympäristönsuojelulain mukaisen luvan hakemiselle joko ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) 41—43 §:n mukaisesti tai asiasta oli määrätty aiemman lainsäädännön mukaisessa luvassa. Myös uudelle toiminnalle myönnettiin runsaasti lupia (1 190 lupaa, 15 prosenttia) kaikista annetuista päätöksistä.

Luvan hakemisen tai myöntämisen peruste ei käynyt ilmi 10 prosentista päätöksiä. Näistä valtaosa oli sellaisia toimintoja, joiden toiminnanharjoittajan tuli hakea ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain mukaisesti ympäristönsuojelulain mukaista lupaa, mutta luvan hakemisvelvollisuutta ei ollut ilmaistu lupapäätöksessä.

Taulukko 2. Lupapäätösten tyypit luvan myöntämisperusteen mukaan viranomaisittain vuosina 2005—2013 (Suomen ympäristökeskus, tiedot alustavia).

Vuonna 2013 annetuista lupapäätöksistä 7 prosenttia koski luvan muuttamista, 29 prosenttia toiminnan olennaista muuttamista ja 22 prosenttia lupamääräysten tarkistamista. Vuoden 2013 aikana eniten lupia myönnettiin jätehuollolle (201 lupaa), eläinsuojille ja kalankasvatukselle (193 lupaa) sekä kaivannaisteollisuudelle (176 lupaa) (taulukko 3). Jätehuollolle myönnetyistä lupapäätöksistä 14 prosenttia koski luvan muuttamista, 12 prosenttia toiminnan olennaista muuttamista ja 27 prosenttia lupamääräysten tarkistamista. Eläinsuojien ja kalankasvatuksen osalta luvan muuttamista koskevia lupapäätöksiä ei ollut yhtään, toiminnan olennaista muutosta koskevia lupapäätöksiä oli 13 prosenttia ja lähes 63 prosenttia lupapäätöksistä koski lupamääräysten tarkistamista. Kaivannaisteollisuuden luvista (176 lupaa) 126 eli 72 prosenttia koski turvetuotantoa. Turvetuotantoa koskevista lupapäätöksistä 2 prosenttia koski luvan muuttamista, 11 prosenttia toiminnan olennaista muuttamista ja 23 prosenttia lupamääräysten tarkistamista.

Taulukko 3. Lupapäätökset vuonna 2013 luvan tai toiminnan muutos- tai tarkistamistilanteisiin. Lukuihin eivät sisälly hakemusten perumiset, hylkäämiset tai kielteiset päätökset. Toimialakohtaisiin kokonaismääriin sisältyvät kaikki päätökset. Lupamäärät ovat alustavia. (Suomen ympäristökeskus)*

2.3.1Ympäristönsuojelulain ja maa-aineslain menettelylliseen yhdistämiseen liittyvä sääntely Ruotsissa

Sääntelyn alkupisteenä voidaan Ruotsissa pitää vuotta 1982, jolloin silloiseen luonnonvaralakiin tehtiin muutos, jolla turvattiin lähinnä maisema-arvoja. Suurempi maa-ainessääntelyäkin koskeva uudistus Ruotsissa tehtiin vuonna 1998, jolloin säädettiin vuonna 1999 voimaan tullut ympäristökaari (Miljöbalk). Ympäristökaareen koottiin laajasti ympäristöalan sääntelyä, muun muassa ympäristölupaa koskevat säännökset. Ympäristön muuttamista koskevat säännökset sisältyvät ympäristökaaren lukuihin 3 ja 4. Ympäristölupaa koskevat säännökset on sijoitettu puolestaan ympäristökaaren 9 lukuun, joka koskee ympäristölle vaarallisia toimintoja ja ympäristönsuojelua, ja sitä täydentävään asetukseen (Förordning 1998:899 om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd). Luvanvaraisuus on periaatteellisesti kytköksissä ympäristölle vaaraa aiheuttavan toiminnan käsitteeseen, mutta käytännössä luvanvaraisuus määräytyy lähes poikkeuksetta asetustasoisesti laitosluetteloilla. Ympäristölle vaaraa aiheuttava toiminta on sidottu päästön käsitteeseen, jolloin maankäyttömuodon muutos ei lähtökohtaisesti ole ympäristökaaren 9 luvun tarkoittamalla tavalla säänneltävä asia. Maa-ainesten ottamista koskevat asiat, kuten soran, hiekan, moreenin ja kiven ottaminen on kuitenkin myöhemmin lisätty 9 lukuun.

Luvanvaraisia, ympäristöä muuttavia toimintoja ovat muun muassa kallion ottaminen, jos tuotantoalue on yli 25 hehtaaria, luonnonsoran tai muun kuin edellisessä kohdassa mainitun maa-aineksen ottaminen sekä kaivostoiminta, jos tavoitteena on tuottaa malmia, mineraalia tai hiiltä. Ympäristökaaren 9 luvun 6 f §:n mukaan luvan tai ilmoituksenvaraiseen luonnonsoran ottamiseen ei saa antaa lupaa, jos huomioiden suunniteltu käyttöalue on teknisesti ja taloudellisesti mahdollista käyttää muuta materiaalia tai luonnonsoravara on merkityksellinen nykyiselle tai tulevalle vesihuollolle tai luonnonsoravara on arvokas luonto- tai kulttuuriympäristö. Tarvearvioinnista säädetään ympäristökaarta täydentävän asetuksen 20 e §:ssä. Lupaharkinnassa huomioitavat arvokkaat luonto- ja kulttuuriympäristöt ratkaistaan tapauskohtaisesti ja lupaviranomaisella on muun tiedon ohella päätöksenteon tueksi käytettävissä sorainventoinnit, joita on toteutettu suureen osaan Ruotsia. Inventoinneissa soravarat on porrastettu kolmeen luonnonarvoluokkaan.

Ruotsissa on Suomen tapaan käytössä sekä hallintovalitus että kunnallisvalitus. Pääsääntönä on, että hallintoviranomaisen päätöksistä valitetaan hallintovalituksella ja kuntien päätöksistä kunnallisvalituksella, ellei erityislainsäädännössä ole toisin säädetty. Koska ympäristökaari on erityislaki ja siinä on muutoksenhakua koskevat määräykset, myös maa-ainesten ottamista koskevat asiat käsitellään muutoksenhakumenettelyssä hallintovalituksina. Ympäristökaaren mukaisista kunnan päätöksistä valitetaan pääsääntöisesti lääninhallitukseen. Lääninhallituksen päätöksiin haetaan muutosta ympäristöoikeudessa ja edelleen ympäristöylioikeudessa. Tuomioistuinhierarkiassa ylin muutoksenhakuviranomainen on korkein oikeus. Ympäristökaaren valitusoikeus perustuu pääsääntöisesti asianosaisasemaan. Valitusoikeus on lisäksi paikallisella työntekijäjärjestöllä ja keskitetyillä työntekijäjärjestöillä tietyin edellytyksin, sekä viranomaisella, kunnan viranomaisella tai muulla erikseen ympäristökaaressa tai Ruotsin ja Suomen rajajokisopimuksessa säädetyllä kuin myös tietyillä yhdistyksillä ympäristökaaren 16 luvun 13 §:n mukaisesti. Ympäristökaaren 21 luvun 3 § mukaan asiat, joilla on sama hakija ja jotka koskevat samaa toimintoa tai toimintakokonaisuutta, voidaan käsitellä yhdessä oikeudenkäynnissä. Muutoksenhakumenettelystä maa- ja ympäristöylioikeudessa sekä korkeimmassa oikeudessa säädetään ympäristökaaren 23 luvussa.

2.3.2Ympäristölupamenettelyn sujuvoittamisen kannalta olennainen EU:n lainsäädäntö

Teollisuuspäästödirektiivi

Vuoden 2011 alussa voimaan tulleeseen teollisuuspäästödirektiiviin yhdistettiin uudistettuna useita direktiivejä, joista keskeisin oli suuria ja keskisuuria teollisuuslaitoksia koskeva IPPC-direktiivi. IPPC-direktiivin lisäksi teollisuuspäästödirektiiviin yhdistettiin ja samalla uudistettiin direktiivit, jotka koskivat suurten polttolaitosten ilmaan joutuvien epäpuhtauspäästöjen rajoittamista (2001/80/EY), jätteenpolttoa (2000/76/EY), orgaanisten liuottimien käytöstä tietyissä toiminnoissa ja laitoksissa aiheutuvien haihtuvien orgaanisten yhdisteiden päästöjen rajoittamista (1999/13/EY) sekä titaanidioksiditeollisuutta (78/176/ETY, 82/883/ETY, 92/112/ETY).

Teollisuuspäästödirektiivissä säädetään yleiset puitteet suurten ja keskisuurten teollisuustoimintojen sekä merkittävien jätteenkäsittelylaitosten ja eläinsuojien ympäristönsuojelulle sekä parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaiset päästöraja-arvot ja muita toimialakohtaisia erityisvaatimuksia suurille polttolaitoksille, jätteenpolttolaitoksille, liuottimia käyttäville laitoksille ja titaanidioksiditeollisuudelle.

Direktiivin 20 artiklan mukaan toiminnanharjoittajan tulee tiedottaa toimivaltaiselle viranomaiselle laitoksessa suunnitteilla olevista muutoksista tai laajennuksista, joilla saattaa olla ympäristövaikutuksia. Tarvittaessa viranomaisen on saatettava lupa ajan tasalle.

Direktiivin 21 artiklassa säädetään lupamääräysten tarkistamisesta ja tarpeen mukaan ajantasaistamisesta. Lupamääräykset on tarkistettava säännöllisesti, erityisesti silloin, kun tekniikka mahdollistaa entistä alemmat päästöraja-arvot, kuitenkin aina viimeistään neljän vuoden kuluttua uusien toimialaa koskevien BAT-päätelmien hyväksymisestä, päästöjen lisäännyttyä merkittävästi, toiminnan turvallisuuden edellyttäessä toisenlaisen tekniikan käyttöönottoa sekä ympäristönlaatunormien niin vaatiessa. Toiminnanharjoittajan on toimitettava toimivaltaisen viranomaisen pyynnöstä kaikki tarvittavat tiedot lupaehtojen tarkistamista varten.

Direktiivissä on määritelty olennainen muutos. Direktiivin 3 artiklan 9 kohdan määritelmän mukaan olennaisella muutoksella tarkoitetaan laitoksen tai polttolaitoksen, jätteenpolttolaitoksen tai jätettä käyttävän rinnakkaispolttolaitoksen luonteen tai toiminnan muutosta tai tällaisen laitoksen laajennusta, josta saattaa aiheutua merkittäviä ihmisten terveyteen tai ympäristöön kohdistuvia haittavaikutuksia.

Direktiivin 63 artiklassa säädetään orgaanisia liuottimia käyttäviin olemassa oleviin laitoksiin tehtävistä olennaisista muutoksista. Direktiivissä on määritelty erikseen olennainen muutos orgaanisia liuottimia käyttävien pienten laitosten ja muiden laitosten osalta. Olemassa olevassa laitoksessa käytettyjen orgaanisten liuosten keskimääräisen päivittäisen enimmäismassan muutosta pidetään olennaisena, jos sen seurauksena haihtuvien yhdisteiden päästöt lisääntyvät yli 25 prosenttia laitoksessa, jonka toiminta kuuluu joko direktiivin liitteessä VII olevan 2 osan taulukon kohdissa 1, 3, 4, 5, 8, 10, 13, 16 tai 17 mainittujen alempien kynnysarvojen piiriin, tai laitoksessa, jonka toiminta kuuluu johonkin liitteessä VII olevassa 2 osassa mainittuihin muihin kohtiin, jos liuottimen kulutus on alle 10 tonnia/vuosi. Kaikkien muiden laitosten osalta kyse on olennaisesta muutoksesta, jos haihtuvien orgaanisten yhdisteiden päästöt lisääntyvät vähintään 10 prosenttia.

Jos olemassa olevaan orgaanisia liuottimia käyttävään laitokseen tehdään olennainen muutos tai jos laitos olennaisen muutoksen jälkeen kuuluu ensimmäistä kertaa teollisuuspäästödirektiivin soveltamisalaan, direktiivin 63 artiklan mukaan olennaisen muutoksen kohteena olevan laitoksen osaa pidetään joko uutena laitoksena tai olemassa olevana laitoksena. Jos olennaisen muutoksen kohteena olevan laitoksen osaa pidetään olemassa olevana laitoksena, laitoksen kokonaispäästöt eivät saa ylittää niitä päästöjä, jotka olisivat syntyneet, jos olennaisen muutoksen kohteena ollutta osaa olisi pidetty uutena laitoksena.

Toimivaltaisella viranomaisella on velvollisuus tarkistaa olennaisen muutoksen yhteydessä, että teollisuuspäästödirektiivin vaatimuksia noudatetaan.

Jätedirektiivi

Jätteistä ja tiettyjen direktiivien kumoamisesta annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (2008/98/EY, jätedirektiivi ) kumottiin aiempi Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi jätteistä (2006/12/EY, kodifioitu toisinto), vaarallisista jätteistä annettu neuvoston direktiivi 91/689/ETY sekä jäteöljyhuollosta annettu neuvoston direktiivi 75/439/ETY. Jätedirektiivissä säädetään toimenpiteistä, joilla suojellaan ympäristöä ja ihmisten terveyttä ehkäisemällä tai vähentämällä jätteen syntymisen ja jätehuollon aiheuttamia haittavaikutuksia sekä vähentämällä materiaalien käytöstä aiheutuvia kokonaisvaikutuksia ja parantamalla tällaisen käytön tehokkuutta. Direktiivin mukaan jätteen hyödyntämisessä ja loppukäsittelyssä on turvattava ihmisen terveys ja suojeltava ympäristöä. Jätedirektiivi on saatettu kansallisesti voimaan jätelailla.

Jätedirektiiviin ei sisälly varsinaisia viittauksia luvan tarkistamiseen tai olennaiseen muutokseen. Direktiivin 23 artiklan 2 kohdassa kuitenkin säädetään, että luvat voidaan myöntää määräajaksi, ja ne voidaan uusia. Muissa jätealan direktiiveissä viitataan jätedirektiivin mukaiseen lupavelvollisuuteen ja jätteenpolton luvitus määräytyy teollisuuspäästödirektiivin mukaisesti.

Yhdyskuntajätevesidirektiivi

Yhdyskuntajätevesien käsittelystä annettu direktiivi 91/271/ETY, jäljempänä yhdyskuntajätevesidirektiivi, koskee yhdyskuntajätevesien käsittelyä taajamissa, joiden asukasvastineluku on 2 000 tai enemmän. Direktiivi on Suomessa pantu täytäntöön ympäristönsuojelulailla ja valtioneuvoston asetuksella yhdyskuntajätevesistä (888/2006) . Direktiivin 11 artiklassa säädetään teollisuusjätevesien johtamisesta yhdyskuntien jätevedenpuhdistamoihin ja edellytetään, että teollisuusjätevesien johtamista koskevat lupamääräykset otetaan säännöllisesti uudelleen arvioitaviksi ja tarvittaessa muutetaan. Direktiivin 12 artiklassa säädetään puolestaan yhdyskuntajätevesien johtamisesta puhdistamolta ja edellytetään, että jätevesien johtamista koskevat luvat otetaan säännöllisesti uudelleen arvioitaviksi ja tarvittaessa muutetaan.

Vesipolitiikan puitedirektiivi ja meristrategiadirektiivi

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2000/60/EY vesipolitiikan puitteista, jäljempänä vesipolitiikan puitedirektiivi, saatettiin kansallisesti voimaan pääosin lailla vesienhoidon järjestämisestä (1299/2004) . Lain nimi muutettiin myöhemmin käsittämään myös merenhoidon järjestäminen täytäntöönpantaessa kansallisesti meriympäristöpolitiikan puitteista annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2008/56/EY, jäljempänä meristrategiadirektiivi. Vesipolitiikan puitedirektiivin mukaiset ympäristötavoitteet ja keinot niiden saavuttamiseksi määritellään vesienhoitosuunnitelmassa ja sen toimenpideohjelmassa. Vesienhoitosuunnitelmat on tarkoitettu huomioon otettaviksi soveltuvilta osin erilaisessa päätöksenteossa, mutta ne eivät suoranaisesti vaikuta esimerkiksi ympäristöluvan myöntämisedellytyksiin. Toiminnanharjoittajaa koskevat velvoitteet annetaan muussa lainsäädännössä, luvissa sekä kuntien ympäristösuojelumääräyksissä. Merenhoidon järjestämisestä säädetään vastaavasti vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain 4 a luvussa, jossa säädetään merenhoitosuunnitelmasta.

Vesipolitiikan puitedirektiivin 11 artiklassa säädetään toimenpideohjelmiin sisällytettävistä perustoimenpiteistä, jotka ovat kaikille vesienhoitoalueille asetettuja vähimmäisvaatimuksia. Artiklan 3 kohdan g alakohdan mukaisena perustoimenpiteenä direktiivi edellyttää vesien pilaantumista mahdollisesti aiheuttavien pistekuormituspäästöjen osalta vaatimusta ennalta tapahtuvasta sääntelystä kuten luvasta tai rekisteröintivelvoitteesta. Alakohdan mukaan näitä menettelyjä tulee tarkistaa säännöllisin väliajoin ja saattaa tarvittaessa ajan tasalle. Velvollisuus ennakkovalvontamenettelyiden tarkistamiseen liittyy direktiivissä toimenpideohjelmien laatimiseen, mistä Suomessa vastaavat elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset. Komissio on vesipolitiikan puitedirektiiviin liittyvän valvontamenettelyn yhteydessä katsonut vaatimuksen säännöllisestä tarkistamisesta edellyttävän ennakkovalvontamenettelyiden tarkastelua nimenomaan vesienhoitosuunnitelmien mukaisten kuusivuotiskausien kuluessa. Meristrategiadirektiivin toimenpideohjelmia koskevan 13 artiklan 2 kohdassa viitataan puolestaan vesipolitiikan puitedirektiivissä edellytettyjen toimenpiteiden huomioon ottamiseen.

2.4.1Ympäristönsuojelulain ja maa-aineslain menettelyllinen yhdistäminen

Maa-ainesten ottamisen sääntely perustuu maa-aineslain, ympäristönsuojelulain sekä vesilain mukaiseen ennakkovalvontaan. Sääntelyn keinoina toimivat maa-ainesten ottamista koskeva maa-aineslupa, ympäristölupa kiven louhintaan ja ottamisalueelle sijoitettavalle murskaamolle sekä pohjavesialueilla tietyissä tapauksissa vesilain mukainen lupa. Lupaprosessit ovat toisistaan riippumattomia ja maa-ainesten ottamistoimintaan sovellettavien lakien välillä on päällekkäisyyksiä. Nykytilanteessa ei ole olemassa säännöksiä eri menettelyiden keskinäisestä suhteesta ja käytännön tilanteissa saattaa olla epäselvyyttä siitä, mitkä asiakysymykset kuuluvat missäkin menettelyssä ratkaistaviksi. Vesilain ja maa-aineslain mukaisten lupien edellytyssuhteen mukaisesti hankkeella tulee olla vesilain mukainen lupa ennen maa-ainesluvan käsittelyä. Maa-aineslain ja ympäristönsuojelulain luvat ovat rinnakkaisia ja niiden käsittelyjärjestys on toisistaan riippumaton.

Eri lakien mukaiset ja osittain päällekkäiset lupamenettelyt aiheuttavat luvanhakijalle moninkertaista työtä ja kustannuksia. Erilliset lupahakemukset kuormittavat luvanhakijan resursseja lupahakemusten laatimiseen käytettävän ajan sekä erillisten asiakirjojen ja selvitysten kautta. Luvanhakijan kannalta nykykäytännön mukaiset rinnakkaiset ja toisistaan riippumattomat lupamenettelyt johtavat myös ajallisesti pitkään kokonaiskäsittelyaikaan. Haitankärsijöiden kannalta nykyinen menettelyjen erillisyys on johtanut tilanteisiin, joissa eri menettelyihin liittyvät asiat saattavat olla vaikeasti tunnistettavissa muun muassa menettelyjen eriaikaisuuden vuoksi.

Erilliset lupamenettelyt johtavat nykyisin muutoksenhaun tilanteessa myös erillisiin valitusprosesseihin ja valitusten päällekkäisyyteen. Maa-aineslain nojalla annettuun ottamislupaa koskevaan viranomaisen päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella alueellisesta hallinto-oikeudesta. Ympäristönsuojelulain ja vesilain nojalla annettuun viranomaisen päätökseen haetaan puolestaan muutosta hallintovalituksella ja asian ratkaisee Vaasan hallinto-oikeus. Kunnallisvalituksen mukainen valitusoikeus poikkeaa hallintovalituksesta sikäli, että kunnallisvalituksessa valitusoikeus on aina myös kunnan jäsenillä. Erilliset valitusprosessit saattavat pidentää huomattavasti lupa-asian käsittelyn kokonaisaikaa. Erilliset valitusprosessit ovat myös haitankärsijöiden näkökulmasta katsottuna vaikeasti hahmotettavissa, kun samaa toimintaa koskevia lupa-asioita käsitellään kahdessa tai jopa kolmessa eri prosessissa.

Hallitusohjelmaan on kirjattu ympäristönsuojelulain ja -asetuksen kokonaisuudistus, jonka tavoitteena on turvata ympäristöarvot, torjua ilmastonmuutosta sekä edistää materiaalitehokkuutta ja jätteen synnyn ehkäisyä. Osana kokonaisuudistusta toteutetaan ympäristönsuojelulain lupa- ja ilmoitusjärjestelmän toimivuutta ja lain rakenteen selkeyttä parantavia uudistuksia. Hallitusohjelman tavoitteena on muun ohella selkeyttää ympäristölupajärjestelmää muun muassa poistamalla ympäristölupamenettelyiden päällekkäisyyksiä soveltuvilta osin hyvää ympäristönsuojelun tasoa ja kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia heikentämättä. Lisäksi hallitusohjelmassa on kirjaus asiakaslähtöisestä sähköisen asioinnin kehittämisestä.

Ympäristönsuojelulain ja -asetuksen sekä eräiden muiden säädösten uudistamishanke on ollut hallitusohjelman mukaisesti käynnissä vuodesta 2011. Hallitus antoi esityksen uudeksi ympäristönsuojelulaiksi 19 päivänä joulukuuta 2013. Uudistamishankkeen 2. vaiheessa arvioidaan ympäristönsuojelulain ja sen mukaisiin toimintoihin samanaikaisesti sovellettavan muun ympäristölainsäädännön muutostarpeita. Arvioitavaksi tulevat ennakkovalvontamenettelyiden sekä lupien tarkistamismenettelyiden sujuvoittamista koskevat seikat, eri ympäristölakien mukaisten lupamenettelyiden suhteiden selkeyttäminen sekä toiminnan ympäristövaikutuksia koskevien arviointien ja selvitysten entistä parempi hyödyntäminen ympäristölupamenettelyssä. Maa-aineslain sekä ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisten lupamenettelyiden välisen suhteen selkeyttämistä koskeva hanke liittyy uudistamishankkeen 2. vaiheeseen.

Maa-aineslaki tuli voimaan vuonna 1982 ja sen voimassaolon aikana ottamistoiminta on muuttunut merkittävästi. Maa-aineslailla on säännelty alkujaan lähinnä soranottamista ja sen ensisijainen tarkoitus on ollut harjuluonnon suojeleminen. Nykyisin kalliokiviainesten ottamismäärä ylittää soran ottamismäärän ja maa-ainesten ottaminen kohdistuu aiempaa suurempiin ottamisalueisiin.

Maa-aineslaki on osoittautunut varsin toimivaksi erityislaiksi erityisesti pohjavesien suojelun näkökulmasta katsottuna. Lupajärjestelmä on edistänyt myös arvokkaiden geologisten muodostumien suojelua ja maisema-arvojen säilymistä. Kallioaineksien ottamisen yleistymisen seurauksena ympäristönsuojelulain mukaisten ympäristölupien määrä maa-ainesten ottamishankkeissa on kuitenkin kasvanut merkittävästi. Myös vesilain mukaista lupaa voidaan edellyttää, kun ottaminen kohdistuu tärkeälle tai vedenhankintaan soveltuvalle pohjavesialueelle. Kun ottamishankkeissa edellytetään enenevissä määrin useamman lain mukaisia lupia, on lupamenettelyjen päällekkäisyys, lupien toisistaan eroavat voimassaoloajat sekä toisistaan erilliset lupamääräykset ja muutoksenhakuprosessit johtaneet lupakokonaisuuden hallinnan hankaluuteen ja tehottomaan resurssien käyttöön.

Maa-aineslain ja ympäristönsuojelulain lupamenettelyiden soveltaminen maa-ainesten ottamiseen on havaittu useiden selvitysten perusteella johtavan päällekkäiseen ja pitkäkestoiseen hallintomenettelyjen kokonaisuuteen. Päällekkäiset, toisistaan erilliset lupakäsittelyt saattavat johtaa tilanteeseen, jossa yhden lupaprosessin perusteella saatua lupaa ei voida hyödyntää, jos toisen lupaprosessin lopputuloksena lupaa ei myönnetä. Lupa-asioiden kokoaminen yhteen käsittelyyn parantaisi resurssien käytön tehokkuutta niin viranomaisen kuin toiminnanharjoittajankin näkökulmasta ja selkeyttäisi nykykäytäntöä. Lupaharkinnan keskittäminen yhteen menettelyyn parantaisi ennalta arvioiden myös lupamenettelyn lopputuloksen ennakoitavuutta. Lisäksi yhdistetyssä menettelyssä voitaisiin ottaa huomioon nykykäytännön mukaan eriaikaisten lupien voimassaoloon, lupamääräyksiin ja jälkihoitovelvoitteisiin liittyvät seikat yhteisessä kokonaisharkinnassa. Menettelyjen yhdistämisen kautta nykyisin toisistaan erilliset muutoksenhakumenettelyt yhdistyisivät yhdeksi menettelyksi. Muutos selkeyttäisi nykytilannetta niin luvanhakijan kuin haitankärsijöidenkin näkökulmasta sekä lyhentäisi lupa-asioiden kokonaiskäsittelyaikaa. Siirtyminen kunnallisvalituksesta hallintovalitukseen parantaisi haitankärsijöiden asemaa, kun kunnallisvalituksen kassatorisesta menettelystä luovuttaisiin. Kunnallisvalituksen valitusoikeutta ei kuitenkaan supistettaisi pelkkien maa-aineslupien osalta, vaan kunnan jäsenen valitusoikeus säilyisi niissä hallintovalitukseen siirryttäessä.

Myös oikeuskäytännössä esille tullut seikka maa-aineslain ja ympäristönsuojelulain välisen käsittely-yhteyden puuttumisesta puoltaa menettelyjen yhdistämistä. Lainvoimaisen Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisun (30.9.2011, 11/0441/3) mukaan korkeimman hallinto-oikeuden päätös maa-aineslain mukaisen luvan hylkäämisestä ei vaikuttanut ympäristönsuojelulain mukaisen lupa-asian käsittelyyn. Suunniteltu toiminta vaati sekä maa-aineslain että ympäristönsuojelulain mukaisen luvan. Hylätyllä maa-ainesluvalla ei ollut vaikutusta ympäristölupa-asian käsittelyyn, vaikka ympäristölupa yksin ei olisi mahdollistanut suunniteltua kallion louhinta- ja murskaustoimintaa alueella.

2.4.2Ympäristölupamenettelyn sujuvoittaminen

Ympäristönsuojelulain toimivuutta ja vaikuttavuutta on ympäristöhallinnossa seurattu tiiviisti. Viime vuosien aikana lain toimivuuteen ympäristölupien käsittelyn osalta on vaikuttanut valtion vaikuttavuus- ja tuottavuusohjelma (aikaisemmin valtion tuottavuusohjelma), jonka toteuttaminen vähentää lupaviranomaisen ja ympäristövalvonnan voimavaroja, mikä edellyttää toiminnan suuntaamista aikaisempaa tehokkaammin olennaisimpiin asioihin ja myös sen pohtimista, miten tätä suuntaamista voidaan tukea lainsäädännön keinoin.

Valtion ympäristölupahallinnon kehittämisestä on tehty lukuisia selvityksiä. Myös Eduskunnan tilintarkastajat ovat kiinnittäneet huomiota lupahallinnon tehokkuuden kehittämiseen ja lupamääräysten yhtenäisyyteen (Valtion tilintarkastajien kertomus K 16/2005 vp). Viimeisin selvitys alueellisista ympäristöviranomaisista on joulukuussa 2012 valmistunut Riitta Rainion laatima selvitys Ympäristöhallinnon alueellisten ympäristötehtävien organisaatiovaihtoehtojen selvittäminen (Ympäristöministeriön raportteja 25/2012).

Viime aikoina on useissa yhteyksissä kiinnitetty huomiota ympäristölupaviranomaisten pitkittyneisiin ympäristölupa-asioiden käsittelyaikoihin. Selvitykset ovat osoittaneet, että valtion ympäristölupaviranomaisessa on kaksi asiaryhmää, jotka ovat muita asiaryhmiä suurempia joko jo nyt tai ainakin tulevaisuudessa. Merkittävä asiakokonaisuus aluehallintovirastoissa on lähivuosien aikana hakemukset, jotka koskevat ympäristölupamääräysten tarkistamista. Näiden osuudeksi arvioidaan jatkossa jopa 60 prosenttia vireille tulevista asioista. Näiden asioiden vaatimaksi työmääräksi aluehallintovirastot arvioivat keskimäärin 50 prosenttia uuden toiminnan luvan käsittelystä. Kunnista vastaavaa arvioita ei ole esitettävissä. Toinen merkittävä asiaryhmä on karjasuojien ympäristölupahakemukset. Karjasuojien osuus kaikista ympäristöluvanvaraisista laitoksista on noin 42 prosenttia. Suuntaamalla toimia näihin kahteen asiakokonaisuuteen, voidaan toimintaa tehostaa lupaviranomaisissa ja samalla voimavaroja voidaan suunnata siten, että asioiden ruuhkautumista voidaan helpottaa.

Edellisessä ympäristönsuojelulakia koskevassa hallituksen esityksessä ( HE 214/2013 vp ) voitiin vain varsin rajoitetusti toteuttaa muutoksia, jotka liittyvät lupa- tai muiden menettelyiden keventämiseen, koska ehdotuksen valmistelu toteutettiin hyvin kiireisellä aikataululla teollisuuspäästödirektiivin saattamiseksi kansalliseen lainsäädäntöön. Hallinnon toimien keventämis- ja tehostamisnäkökulma oli kuitenkin mukana useissa ehdotuksissa, joita esityksessä on. Hyväksyessään ympäristönsuojelulain ja siihen liittyvät eräät muut lait eduskunta (EV 67/2014 vp, Hallituksen esitys ympäristönsuojelulaiksi ja laeiksi eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta) hyväksyi muun muassa seuraavan lausuman: Eduskunta edellyttää, että hallitus turvaa ympäristölupien joutuisaan käsittelyyn riittävät voimavarat sekä saattaa kiireellisesti valmiiksi uudistuksen, jolla ympäristölupamenettelyjä tehostetaan, kevennetään ja nopeutetaan.

Lupajärjestelmän arvioinnissa ja kehittämisessä on kiinnitettävä huomiota mahdollisuuksiin järjestelmän keventämiseksi nostamalla luvanhakukynnystä, lisäämällä niin sanottua normiohjausta luvan sijasta, hyödyntämällä lupamenettelyä hallinnollisesti keveämpää ilmoitusjärjestelmää, mukaan lukien informatiiviset, rekisteröinnin kaltaiset ilmoitukset, sekä kehittämällä ja tehostamalla valvontaa. Lupajärjestelmän keventämiselle perustuslain ympäristöperusoikeus asettaa kuitenkin omat rajoituksensa. Hallinnon toiminnan kannalta tehokasta keventämistä voivat olla vain sellaiset toimet, joissa luvanvaraisuutta karsitaan poistamalla toimintoja luvanvaraisten laitosten luettelosta tai poistamalla luvanhakuperusteita taikka siirtymällä sellaisiin menettelyihin, joissa menettelyn päätteeksi ei tehdä hallintopäätöstä. Päätösmenettelyissä on aina jo hallintolain yleisten periaatteidenkin mukaisesti noudatettava hyvän hallinnon periaatteita ja pääsääntöisesti muun muassa kuultava niitä, joiden oikeuksia asia koskee.

Suomessa on ympäristöluvanvaraisia toimintoja noin 18 000, joista valtion viranomaisten luvitettavina ja valvottavina on noin 7000 laitosta ja kuntien noin 11 000 toimintoa. Kuntien luvitettavista toiminnoista noin puolet on eläinsuojia ja kalankasvatusta (Suomen ympäristökeskus, 2014). Maatalouden rakennemuutoksen myötä pieniä tiloja lopettaa toimintansa ja toiminta keskittyy aiempaa isompiin yksiköihin.

3.1.1Ympäristönsuojelulain ja maa-aineslain menettelyllisen yhdistämisen tavoitteet

Esityksen tavoitteena on sujuvoittaa maa-ainesten ottamisen lupamenettelyä. Maa-aineslain ja ympäristönsuojelulain maa-ainesten ottamisen luvanvaraisuutta koskevien menettelyjen yhdistämisellä tavoitellaan sekä hallinnon että luvanhakijoiden kannalta tehokkaampaa resurssien käyttöä ilman, että haitankärsijöiden asemaa ja ympäristönsuojelun tasoa vaarannetaan. Esityksen tavoitteena on toteuttaa osaltaan hallitusohjelman mukaista ympäristönsuojelulain lupa- ja ilmoitusjärjestelmän toimivuutta parantavaa uudistusta. Lisäksi esitys toteuttaa hallituksen rakennepoliittista ohjelmaa talouden kasvuedellytysten vahvistamiseksi ja julkisen talouden kestävyysvajeen umpeen kuromiseksi. Rakennepoliittisen ohjelman mukaisilla rakenneuudistuksilla pyritään poistamaan Suomen julkisen talouden kestävyysvaje ja siten turvaamaan julkisten palvelujen ja etuuksien rahoitus. Esitys toteuttaa erityisesti rakennepoliittisen ohjelman lupa- ja valitusmenettelyiden jouhevoittamista ja kuntien tehtävien karsimista koskevia tavoitteita.

Esityksen valmistelussa on tarkasteltu erilaisia vaihtoehtoja menettelyiden sujuvoittamiseen ja yhdistämiseen. Yhdistämisvaihtoehtojen ohella mukana on ollut myös vaihtoehto nykykäytännön säilyttämisestä vähäisin tehostavin muutoksin muun muassa menettelyitä karsimalla sekä viranomaisen ja luvanhakijan välisen etukäteisneuvottelun käyttöönotolla, mutta sitä ei yksinään pidetty riittävänä keinona tavoitteisiin nähden. Valmistelussa esille tulleita tehostamistoimia, kuten etukäteisneuvottelun käyttöönottoa, pyritään edistämään myös esityksen mukaisessa ehdotuksessa.

Esityksen valmistelun aikana on selvitetty myös maa-aineslain ja ympäristönsuojelulain lupamenettelyjen yhdistämisen mahdollisuuksia voimassaolevan maa-aineslain mukaisen menettelyn suuntaan. Ympäristönsuojelulain menettelysäännökset ovat kuitenkin maa-aineslakia uudempia ja vastaavat käytännöiltään maa-aineslakia paremmin nykymuotoiselle lupahallinnolle asetettuja vaatimuksia. Yhdenmukaistamalla ympäristöpäätöksentekoon liittyvien luvanvaraisten toimintojen menettelyjä voidaan hallinnon resursseja käyttää tehokkaammin.

Esityksen tavoitteet toteutunevat käytännössä sujuvampana ja nopeampana lupaprosessina. Menettelyjen yhdistäminen tehostaa resurssien käyttöä niin viranomaisten kuin luvanhakijoidenkin osalta. Samalla turvataan haitankärsijöille nykykäytäntöä selkeämmät vaikutusmahdollisuudet.

3.1.2Ympäristölupamenettelyn sujuvoittamisen tavoitteet

Esityksellä pyritään tehostamaan ympäristölupien käsittelyä. Esitys kohdistuu luvanvaraisten toimintojen muutostilanteiden käsittelyyn ja erityisesti olennaisen muutoksen käsitteeseen sekä lupamääräysten nykymuotoisen tarkistamismenettelyn kumoamiseen.

Lupamenettelyn tehostamisen ja sujuvoittamisen kannalta suurempi merkitys ehdotetuista muutoksista on nykyisen lupamääräysten tarkistamismenettelyn kumoamisella ja valvontaviranomaisen seurantavelvollisuudella kumotun menettelyn sijaan.

Vähentämällä tarkistuslupahakemusten määrää voidaan vaikuttaa tehokkaasti lupaviranomaisten asioiden käsittelyn ruuhkautumiseen. Ympäristönsuojelun valvontaviranomaiset voivat valvontamenettelyssä valikoida ne laitokset luvan muuttamista varten lupamenettelyyn, joissa todellinen luvan muuttamisen tarve on olemassa. Arviointi kytketään valvontaviranomaisen jo nykyäänkin suorittamaan säännölliseen valvontaan, jolloin myöskään valvojan taakkaa ei lisätä kohtuuttomasti. Valvontaviranomaisen työstä jää pois osa lupamenettelyn lausunnoista lupahakemusten karsiutumisen myötä. Myös toiminnanharjoittajien kannalta muutoksilla tavoitellaan käsittelyn tehostamista ja tarpeettomien lupamenettelyiden poistamista. Tavoitteena on kohdistaa lupamenettelyitä ja niiden vaatimia voimavaroja ympäristön ja sen pilaantumisen ehkäisemisen kannalta merkittäviin ja olennaisiin toiminnan tai sen olosuhteiden muutostilanteisiin taikka tilanteisiin, joita ei ole riittävästi voitu ennakoida alkuperäisessä luvan myöntämisessä.

Jakamalla luvanvaraiset toiminnan muutokset kahteen ryhmään voidaan lupa-asian käsittely sovittaa nykyistä paremmin yhteen asian merkityksen ja luonteen kanssa. Esityksellä myös selkiytettäisiin nykytilaa, jossa teollisuuspäästödirektiivin ja ympäristönsuojelulain määritelmät olennaisen muutoksen käsitteestä poikkeavat toisistaan.

Nostamalla eläinsuojien luvanvaraisuuden rajoja osa nyt lupavelvollisuuden, lupavalvonnan ja lupien tarkistamisen piirissä olevista toiminnoista jää pois, millä pyritään keventämään toiminnanharjoittajien ja kuntien hallinnollista taakkaa. Eläinsuojien luvanvaraisuuden rajojen nostamisella mahdollistettaisiin jatkossa myös ympäristönsuojeluasetuksessa säädettyjen toimivaltarajojen nostaminen, eli aiempaa suurempien eläinsuojien ympäristölupahakemusten käsittelyn siirtäminen kuntiin. Lisäämällä lakiin uusi liite, jossa määritellään erilaisissa lupa- ja toimivaltarajojen laskemistilanteissa sovellettavat eläinyksikkökertoimet yhtenäistettäisiin käytäntöjä eri lupaviranomaisissa ja edistettäisiin siten luvanhakijoiden yhdenvertaista kohtelua.

3.2.1Ympäristönsuojelulain ja maa-aineslain menettelyllinen yhdistäminen

Esityksen keskeisenä ehdotuksena on maa-aineslain ja ympäristönsuojelulain samaa hanketta koskevien erillisten lupamenettelyjen prosessuaalinen yhdistäminen siten, että niiden osalta noudatettaisiin ympäristönsuojelulain menettelysäännöksiä. Ehdotetuilla muutoksilla pyritään sujuvoittamaan ja nopeuttamaan hallinnollista lupaprosessia. Lisäksi esityksessä ehdotetaan, että maa-aineslain menettelysäännöksiä yhdenmukaistettaisiin muutenkin ympäristönsuojelulain menettelysäännösten kanssa. Esityksessä on huomioitu ympäristönsuojelulain kokonaisuudistus.

Ympäristönsuojelulaki

Ympäristönsuojelulakiin lisättäisiin uusi samaa hanketta koskevien maa-aineslupien ja ympäristölupien yhteiskäsittelyä koskeva säännös. Uusi yhteiskäsittelysäännös ei edellyttäisi muutoksia lupa- ja valvontaviranomaista koskeviin ympäristölain ja -asetuksen säännöksiin yhteiskäsittelylupien jakaantuessa kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen ja aluehallintoviranomaisen ratkaistaviin lupiin. Luvan voimassaolosta lisättäisiin informatiivinen säännös lakiin, ympäristönsuojelulain mahdollistaessa niin toistaiseksi kuin määräajaksi määrättävän päätöksen voimassaolon. Informatiivinen säännös viittaisi yhteiskäsittelyssä olevien lupien voimassaolon määräytyvän maa-aineslain mukaisesti. Lakiin lisättäisiin myös informatiivinen säännös maksuja koskevaan pykälään.

Maa-aineslaki

Maa-aineslakiin lisättäisiin ympäristönsuojelulain kanssa yhdenmukaisesti säännös maa-aineslain ja ympäristönsuojelulain mukaisten lupien yhteiskäsittelystä silloin, kun ne koskevat samaa hanketta. Ehdotettavan säännöksen tarkoituksena on sujuvoittaa samaa hanketta koskevaa lupaprosessia sekä poistaa maa-aineslain ja ympäristönsuojelulain mukaisten lupamenettelyjen päällekkäisyyttä.

Menettelysäännösten yhdenmukaistamiseksi kunnan ympäristönsuojeluviranomaista ehdotetaan maa-aineslain mukaiseksi pääasialliseksi lupaviranomaiseksi. Samalla maa-aineslain mukainen valvontaviranomainen muutettaisiin kunnan ympäristönsuojeluviranomaiseksi. Muutokset koskisivat kaikkia maa-aineslain mukaisia lupa-asioita. Muutoksilla toteutettaisiin lainsäädännön tasolla jo useimmissa kunnissa toteutuva käytäntö, jossa kunnan ympäristönsuojeluviranomainen ratkaisee myös maa-aineslain mukaiset lupa-asiat. Muutoksilla pyritään lain tasolla turvaamaan ympäristönsuojelun hyvää tasoa ja yhdenmukaistamaan ympäristövalvontajärjestelmiä. Maa-aineslain mukaisten lupien lupaharkinta ja valvonta olisi asiantuntemuksen ja kokemuksen vuoksi perusteltua pitää pääsääntöisesti edelleen kunnissa.

Yhteiskäsittelylupien ratkaisuvallan osalta noudatettaisiin ympäristönsuojelulain 34 §:ää ja sen nojalla annettua valtioneuvoston asetusta, jolloin ratkaisuvalta olisi pääsääntöisesti kunnan ympäristönsuojeluviranomaisella ja tietyissä säädetyissä tapauksissa aluehallintovirastolla. Valvontaviranomaisena toimisi vastaavasti kunnan ympäristönsuojeluviranomainen ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus. Valvontamaksut määräytyisivät yhteiskäsittelyluvan yhteydessä maa-aineslain nojalla maankäyttö- ja rakennuslain 145 §:n mukaisesti, kun lupa- ja valvontaviranomaisena toimii kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Muissa tapauksissa lupa- ja valvontamaksut määräytyisivät valtion maksuperustelain (150/1992) mukaisesti.

Muutoksenhaun osalta ehdotetaan maa-aineslain muutoksenhaun muuttamista hallintolainkäyttölain mukaiseksi hallintovalitukseksi. Siirtyminen kassatorisesta kunnallisvalituksesta hallintovalitukseen yhdenmukaistaisi maa-aineslain muutoksenhakusäännökset vastaamaan ympäristönsuojelulain muutoksenhakusäännöksiä. Samalla muutoksenhaku ympäristöasioissa kokonaisuutena yhdenmukaistuisi. Valitusoikeus on asianosaisten lisäksi muun muassa ympäristöjärjestöillä. Ehdotuksen mukaisesti kunnan jäsenen valitusoikeus säilytettäisiin edelleen niissä asioissa, joissa on kyse pelkästä maa-ainesluvasta. Lisäksi lakiin lisättäisiin säännös kuulemisesta ottamislupapäätöstä koskevan valituksen johdosta sekä säännös menettelystä muutoksenhakutuomioistuimessa.

Lainvoimaa vailla olevan päätöksen noudattamisen osalta maa-aineslakia yhdenmukaistettaisiin ympäristönsuojelulain vastaavan säännöksen kanssa.

Luvan hakeminen ja muutoksenhakutuomioistuin

Lupien yhteiskäsittely säästäisi sekä luvan hakijan että lupaviranomaisen resursseja, kun osin päällekkäiset lupamenettelyt yhdistettäisiin samaan hallinnolliseen prosessiin. Lupien hakeminen helpottuisi, kun luvan hakijan olisi ehdotuksen mukaisesti mahdollista hakea lupia samanaikaisesti yhdellä lupahakemuksella. Yhteisen lupahakemuksen lopputuloksena annettaisiin yksi lupapäätös, johon voitaisiin hakea muutosta niin ikään yhdellä valituksella.

Yhdistetyssä menettelyssä käsiteltävien lupa-asioiden osalta muutosta haettaisiin jatkossa Vaasan hallinto-oikeudelta. Pelkästään maa-aineslain mukaisissa lupa-asioissa muutosta haettaisiin kuitenkin edelleen alueellisesti toimivaltaiselta hallinto-oikeudelta. Yhteiskäsittelyssä käsiteltävien asiakokonaisuuksien siirtäminen Vaasan hallinto-oikeuteen olisi perusteltua muutoksenhakutuomioistuimen erityisasiantuntemuksen vuoksi ympäristönsuojelulain mukaisissa asiakokonaisuuksissa.

3.2.2Ympäristölupamenettelyn sujuvoittaminen

Esityksellä pyritään rajaamaan kaikki vaiheet käsittävä lupamenettely aikaisempaa suppeampaan joukkoon laitosten muutostilanteita. Olennaisimmat, ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa merkittävimmin lisäävät direktiivilaitosten muutokset käsiteltäisiin ehdotuksen mukaan edelleen täysimittaisessa lupamenettelyssä. Valtaosassa muutostilanteita sovellettaisiin lain 96 §:ssä säädettyä jonkin verran supistettua lupamenettelyä ja aivan kaikkein vähäisimmissä muutostilanteissa olisi riittävää, että toiminnanharjoittaja tekisi ilmoituksen viranomaiselle. Esityksessä ei ehdoteta muutoksia toiminnan muutoksen luvanvaraisuuden kokonaisalaan.

Esityksellä kumottaisiin voimassa olevan lain mukainen lupamääräysten tarkistamismenettely. Se korvattaisiin säännölliseen valvontaan liittyvällä valvontaviranomaisen velvollisuudella tarkastella luvan muuttamisen perusteiden olemassaoloa. Jos peruste tai perusteet luvan muuttamiselle olisivat olemassa, valvontaviranomainen tekisi lupaviranomaiselle aloitteen luvan muuttamista varten. Kunnassa nämä viranomaiset ovat sama taho. Luvan muuttamisen perusteina toimisivat voimassa olevan lain 89 §:n mukaiset muutosperusteet. Muutoin pykälä luvan muuttamisesta säilyisi ennallaan, kuitenkin siten, että siitä poistettaisiin luvan muuttamisperusteena kohta, jonka mukaan luvan muutos voidaan panna vireille, jos lupamääräyksen perusteiden havaitaan olevan virheelliset eikä määräyksen muuttamisesta aiheudu tarvetta harkita uudelleen luvan myöntämisen edellytyksiä. Kohta poistettaisiin vaikeaselkoisena ja vähäiselle käytölle jääneenä.

Esityksellä nostettaisiin eläinsuojien luvanvaraisuuden kynnysarvoja ja määriteltäisiin lain tasolla luparajojen laskentatavat erilaisissa soveltamistilanteissa. Luparajojen laskemisessa käytetystä, aiemmin kotieläintalouden ympäristönsuojeluohjeen liitteenä olleesta eläinyksikkökerrointaulukosta säädettäisiin lain liitteessä, jolloin se sitoisi kaikkia lupaviranomaisia. Samalla aikaisemmin ohjeellisen taulukon sisältö päivitettäisiin.

Ympäristölupamenettelyn kehittämistä koskevaa työtä tehdään vaiheittain. Vuoden 2015 alussa aloitettavassa uudistuksen seuraavassa vaiheessa selvitetään lupakäsittelyn käytäntöjen edelleen sujuvoittamista, luvanvaraisuuskynnysten laajempaa nostamista, normiohjauksen kehittämistä yhdistettynä rekisteröintimenettelyn käyttöönottoon ja lupaviranomaisten toimivallanjakoa sekä eri toimialojen ympäristönsuojelua koskevan ohjeistuksen uudistamista. Erikseen selvitetään lupa- ja arviointimenettelyjen päällekkäisyyksien karsimista.

3.2.3F-kaasuja koskevat keskeiset ehdotukset

Uudessa fluoratuista kasvihuonekaasuista ja asetuksen (EY) N:o 842/2006 kumoamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) N:o 517/2014 (jäljempänä F-kaasuasetus ) säädetään unionin tasolla kysymyksistä, joista aiemmin on säädetty kansallisesti ympäristönsuojelulailla ja sen nojalla annetulla valtioneuvoston asetuksella. Tällaisia ovat eräät henkilöiden pätevöintiin, laitteiden vuototarkastuksiin sekä huolto- ja tarkastuspäiväkirjaan liittyvät kysymykset. Ympäristönsuojelulakia on siten muutettava vastaamaan F-kaasuasetusta ja sen tarvittavaa toimeenpanoa. Samalla ehdotetaan tarkennettavaksi nykyisiä säännöksiä, jotka koskevat henkilön tai toiminnanharjoittajan pätevyyden peruuttamista ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston valvonnan kohdistumista vain pätevöintiin liittyviin kysymyksiin. Lisäksi säädettäisiin, että sekä vuototarkastuksia tekevien henkilöiden että yritysten on oltava pätevöityjä, mikä vastaisi nykyistä käytäntöä.

4.1.1Taloudelliset vaikutukset

Yleisesti ottaen maa-ainesten oton taloudelliset vaikutukset eivät ole yksiselitteiset. Lyhyen tähtäimen tarkastelussa korostuvat toiminnanharjoittajan taloudelliseen asemaan vaikuttavat tekijät, kun taas pidemmän tähtäimen tarkastelussa keskeisiä ovat aluetaloudelliset ja ympäristötaloudelliset vaikutukset. Maa-ainesten oton köyhdyttäessä luonnon monimuotoisuutta tai rumentaessa kaunista maisemaa on kyse ottamistoiminnan vaikutuksista sekä luonnon ekosysteemeihin että taloudellisiin intresseihin.

Maa-ainestenotosta aiheutuvia positiivisia taloudellisia vaikutuksia voivat olla esimerkiksi ottamistoiminnan seurauksena syntyvät työpaikat ja kunnan lisääntyvät verotulot. Negatiivisia taloudellisia vaikutuksia voivat olla muun muassa omaisuusarvojen aleneminen ja tuotantokustannusten nousu. Lisäksi hankkeen ympäristöhaitoista kuten pöly- ja melupäästöistä johtuvilla viihtyisyyden vähenemisellä ja terveyshaitoilla, luonnonvarojen häviämisellä ja luonnon monimuotoisuuden köyhtymisellä on taloudellisia vaikutuksia. Edellä mainittuihin taloudellisiin seikkoihin esityksellä ei olisi välittömiä vaikutuksia.

Esityksellä ei olisi vaikutusta maa-ainesten saatavuuteen, hintaan ja käyttömääriin, joten esityksellä ei olisi suoraan kansantaloudellisia tai aluetaloudellisia vaikutuksia. Esityksellä ei olisi suoria vaikutuksia myöskään työllisyyteen.

Positiivisia taloudellisia vaikutuksia esityksellä olisi luvan hakijoille ja toiminnanharjoittajille, kun tarvittavien asiakirjojen määrä vähenisi ja hakemusten käsittelyajat lyhentyisivät. Myös toiminnanharjoittajilta perittävät lupa- ja valvontamaksut todennäköisesti pienenisivät. Vastaavasti kuntien lupa- ja valvontamaksuista saamat tulot todennäköisesti hieman pienenisivät.

4.1.2Yritysvaikutukset

Esityksen keskeisenä tavoitteena on sujuvoittaa ja nopeuttaa maa-ainesten ottamisen lupamenettelyyn liittyviä hallinnollisia prosesseja. Esityksen mukaan samaa hanketta koskevia maa-aineslain ja ympäristönsuojelulain mukaisia lupia voitaisiin hakea yhdellä yhteisellä lupahakemuksella.

Yritysvaikutusten arvioinnin kannalta oletuksena on, että esitys säästäisi toiminnanharjoittajan voimavaroja, jos lupaa haettaisiin yhdellä hakemuksella kahden erillisen hakemuksen sijasta. Sama vaikutus seuraa lupapäätöksestä, johon voitaisiin hakea muutosta niin ikään yhdellä valituksella.

Luvan hakijan kannalta lupien laatimisaika ja tarvittavien asiakirjojen määrä vähenisi ja hakemusten käsittelyaika lyhenisi. Lupien käsittelymaksut olisivat todennäköisesti myös pienempiä kuin nykyisen kahden erillisen luvan käsittelymaksut yhteensä. Myös eriarvoisuus toiminnanharjoittajien välillä tasoittuisi nykyisestä, kun nykyiset mahdolliset erot lupien käsittelymaksuissa, ottamisen valvontamaksuissa ja perittävissä vakuuksissa todennäköisesti pienenisivät. Suhteellisesti eniten esityksellä olisi positiivisia taloudellisia vaikutuksia suurimpiin maa-ainesalan yrityksiin.

Esityksessä ehdotetaan, että maa-ainesten ottamishankkeissa sekä lupa- että valvontaviranomaisena toimisi kunnan ympäristönsuojeluviranomainen myös silloin, kun kysymyksessä on pelkästään maa-aineslain mukainen hanke. Tämä todennäköisesti parantaisi kauttaaltaan asiantuntemusta kuntien lupa- ja valvontaviranomaisissa sekä lupien oikeusharkintaa ja ottamisen valvontaa. Samalla päätöksenteon ennakoitavuus paranisi ja alueellinen eriarvoisuus toiminnanharjoittajien kohtelussa todennäköisesti myös vähenisi nykyisestä.

Esityksessä ehdotetaan, että myös maa-aineslain mukaisessa ottamislupaa koskevassa muutoksenhaussa siirrytään kunnallisvalituksesta hallintovalitukseen, kuitenkin siten, että valitusoikeus pelkkää maa-aineslupaa koskevassa asiassa säilytettäisiin edelleen kunnan jäsenellä. Yhteisen luvan osalta valitus tehtäisiin Vaasan hallinto-oikeuteen ja pelkän maa-ainesluvan osalta asianomaiseen alueelliseen hallinto-oikeuteen. Maa-ainesluvan muutoksenhakua koskevilla muutoksilla ei arvioida olevan merkittäviä vaikutuksia luvan hakijan ja toiminnanharjoittajan kannalta.

4.1.3Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Esityksellä olisi todennäköisesti valtion ja kunnan lupaviranomaisessa kokonaistyömäärää jonkin verran vähentävä vaikutus, sillä hakemusten käsittely sujuisi nykyistä joustavammin ja käsittelyajat keskimäärin lyhenisivät ja ennen kaikkea kahden eri lain mukaisten, erillisten lupapäätösten yhdistäminen vähentäisi hieman lupa-asioiden määrää kuntatasolla.

Esityksessä ehdotetaan maa-aineslain mukaiseksi lupaviranomaiseksi jatkossa kunnan ympäristönsuojeluviranomaista myös niissä tapauksissa, joissa toiminnalle tarvitaan vain maa-aineslain mukainen lupa. Muutos edellyttäisi joissakin kunnissa maa-aineslain mukaisen lupaviranomaisen tehtävien uudelleen järjestämistä. Vaikutus on kuitenkin pieni, sillä selvitysten mukaan suurimmassa osassa kuntia kunnan ympäristönsuojeluviranomainen jo hoitaa maa-aineslain mukaiset lupa-asiat. Kuntien resurssitarpeeseen lupa- ja valvontaviranomaisessa esityksellä ei todennäköisesti olisi kokonaisvaikutusta.

Yhteiskäsittelyn kautta osa kunnissa käsitellyistä maa-ainesluvista siirtyisi aluehallintovirastojen ratkaistavaksi, mikä vähentäisi jonkin verran kuntien tehtäviä lupa- ja valvonta-asioissa. Vastaavasti tämä lisäisi hieman lupatehtäviä valtion aluehallintovirastoissa. Aluehallintovirastoille siirtyvien lupien määräksi voidaan arvioida reilu kymmenen vuodessa. Koska elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksille kuuluu jo nykyisinkin maa-aineslain valvonta yleisellä tasolla, ei niiden tehtävät juurikaan lisääntyisi, vaikka niille tulisikin aluehallintoviraston toimivaltaan kuuluvien yhteiskäsittelyn lupien valvonta.

Aluehallintovirastolla ei ole nykyisten tehtäviensä perusteella erityistä kokemusta maa-aineslaissa tarkoitettujen maisemallisten arvojen arvottamisessa. Toisaalta niin ympäristölupa- kuin maa-aineslupa-asioissa on paljon yhteisiä piirteitä, jotka liittyvät toiminnan melu- ja pöly- sekä pohjavesivaikutuksiin. Ehdotettavat lupaviranomaista koskevat muutokset ovat siten omiaan lisäämään asioita ratkaistaessa tarvittavaa asiantuntemusta kuin vähentämään sitä nykytilanteesta.

Oikeusviranomaisen työmäärään esityksellä olisi myös vähentävä vaikutus, koska menettelyjen yhdistäminen aiheuttaisi nykytilaan nähden todennäköisesti vähemmän valituksia.

Yleisesti ottaen hallinto-oikeuksia on kehitetty siihen suuntaan, että mahdollisimman monet asiaryhmät ratkaistaisiin kulloinkin alueellisesti toimivaltaisessa hallinto-oikeudessa. Ehdotuksessa esitetään kuitenkin, että yhteiskäsittelyasioissa muutoksenhaku keskitettäisiin Vaasan hallinto-oikeuteen, johon on jo nykyisinkin keskitetty ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisten valitusten käsittely. Ehdotettua mallia voidaan pitää olemassa olevan järjestelmän kannalta pienempänä muutoksena kuin muutoksenhaun hajauttamista alueellisiin hallinto-oikeuksiin ja tätä kautta voidaan jatkossakin turvata asiantuntemus valitusten käsittelyssä.

Ehdotettavan muutoksen ei arvioida lisäävän merkittävästi Vaasan hallinto-oikeuden työmäärää, sillä maa-aineslupaharkinnassa otetaan huomioon samoja seikkoja kuin ympäristölupaharkinnassa, kuten esimerkiksi vaikutuksia pinta- ja pohjavesiin sekä melu-, pöly- ja tärinähaittoja. Koska valitustapauksissa näiden seikkojen selvittäminen on olennaista, on Vaasan hallinto-oikeuden jo nykyisin hankittava myös maa-ainesluvan käsittelyyn liittyvät asiakirjat ympäristövaikutusten arvioimiseksi. Vuositasolla yhteiskäsittelyn mukaisia päätöksiä koskevia valituksia arvioidaan olevan noin 40 kappaletta. Koska jo voimassa olevan lainsäädännön mukaisesti Vaasan hallinto-oikeus käsittelisi ympäristönsuojelulain mukaiset valitukset, ei asioiden määrä Vaasan hallinto-oikeudessa juurikaan lisääntyisi vaan päätösten sisältö laajenisi kattamaan myös maa-aineslain. Vastaavasti muissa hallinto-oikeuksissa maa-aineslain mukaisten valitusten määrä vähenisi vuositasolla yhteensä noin 40 kappaletta.

Kun yhteisen luvan muutoksenhakuun sovellettaisiin ympäristönsuojelulain muutoksenhakujärjestelmää, laajentaisi tämä Vaasan hallinto-oikeuden ja Korkeimman hallinto-oikeuden ympäristönsuojelulain mukaisten asioiden kokoonpanossa käsiteltäviä asioita aineellisesti maa-aineslain puolelle.

Maa-aineslain lupaharkinnassa on erityisesti huomioitava myös hankkeen vaikutukset maisemaan. Tältä osin ehdotettava menettely saattaa jonkin verran lisätä tarkastusten tarvetta Vaasan hallinto-oikeuden osalta. Tarkastukset eivät kuitenkaan yleensä merkittävästi vaikuta ympäristölupa-asioiden käsittelyaikoihin. Toisaalta tarkastusten ja katselmusten tarve muissa hallinto-oikeuksissa vähenisi vastaavasti. Tämän vuoksi ei ole odotettavissa, että ehdotettava menettely lisäisi hallinto-oikeuksien määrärahojen tarvetta kokonaisuutena katsottuna.

4.1.4Ympäristövaikutukset

Valtakunnallisesti maa-ainesten ottamisnormistolla on onnistuttu merkittävästi vähentämään maa-ainesten oton maisemalle ja luonnon arvoille aiheuttamia haittoja. Toisaalta itse ottamistoiminnan ympäristöhaitat ovat tuotannon ympäristö-teknisestä kehityksestä huolimatta kokonaisvaikutuksiltaan lisääntyneet, kun kiviainesten kuljetusmatkat pidentyvät ja ottamistoiminta kohdistuu yhä enemmän kallioaineksen louhintaan ja murskaukseen. Maa-ainesten ottamistoiminnassa erityisesti kiviainesten jalostus, lastaus ja kuljetus aiheuttavat haitallisia ympäristövaikutuksia paikallisesti, joista merkittävimmät ovat pöly- ja meluhaitat. Maa-ainesten kuljetukset aiheuttavat polttoainepäästöjä sekä liikennehaittaa asutukselle. Maa-aineslain ottamisnormistolla ei kuitenkaan voida säännellä maa-aineskuljetuksista aiheutuvaa ympäristöhaittaa.

Esityksellä olisi myönteisiä ympäristövaikutuksia ainakin pidemmällä aikavälillä. Voidaan olettaa, että ottamisen ympäristövaikutukset tulisivat entistä paremmin ja monipuolisemmin huomioon otetuiksi, kun lupaharkinta ja valvonta kunnissa säädetään yksiselitteisesti kunnan ympäristösuojeluviranomaiselle.

4.1.5Vaikutukset kansalaisten asemaan

Esitys sisältää maa-aineslain mukaisen muutoksenhakujärjestelmän muutoksen kunnallisvalituksesta hallintovalitukseksi siten, että valitusmahdollisuus pelkistä maa-ainesluvista säilyisi edelleen kunnan jäsenellä.

Esitys parantaisi kansalaisten toiminta- ja vaikutusmahdollisuuksia nykyisestä. Kun ottamisen lupa- ja valvonta-asiat olisivat samassa viranomaisessa, myös muutoksenhakumenettely selkiytyisi ja tehostuisi. Käytännön tehostamistoimena esityksessä ehdotetaan muun muassa sähköisen menettelyn tehostamista lupa- ja valvonta-asioissa. Esitys parantaisi tältä osin myös lupamenettelyjen avoimuutta ja kansalaisten tiedonsaantia, ja siten osaltaan myös kansalaisten vaikutusmahdollisuuksia.

4.2.1Toiminnan olennaista muuttamista koskevan ehdotuksen vaikutukset

Toiminnan olennaisen muuttamisen lupamenettelyn joustavoittamisella ei arvioida olevan merkittäviä taloudellisia vaikutuksia, yritysvaikutuksia tai vaikutuksia viranomaisen toimintaan. Mahdollisuus sovittaa menettelyn luonne asian laatuun ja laajuuteen sujuvoittaisi lupamenettelyä jossain määrin. Sellaisen lupa-asian, jolla ei ole ympäristövaikutuksia tai vaikutuksia muiden kuin yksittäisten asianosaisten tai toiminnanharjoittajan oikeuksiin, käsittely yksinkertaistuisi ja nopeutuisi. Tämä vähentää välillisesti, työajan säästön ja käsittelyajan lyhenemisen kautta, viranomaisten ja toiminnanharjoittajien hallinnollista taakkaa.

Kansalaisten ja ympäristönsuojelun etua ajavien järjestöjen asemaan muutos vaikuttaisi jonkin verran. Viranomainen voisi sovittaa hakemuksesta ja päätöksestä tiedottamisen asian luonteeseen. Viranomaisten ilmoitustauluilla ja internetissä tiedotettaisiin vain sellaisista hakemuksista ja päätöksistä, joilla on yleisempää merkitystä. Jos asian ratkaisu vaikuttaisi kuitenkin joidenkin yksittäisten tahojen oikeuteen tai etuun, heitä olisi aina kuultava. Uudistuksen vuoksi yleisen tiedottamisen arvioidaan supistuvan jossain määrin nykyisestä. Ympäristöasioissa suositaan laajaa tiedon jakamista eri tahojen osallistumisoikeuksien turvaamiseksi. Kohdentamalla tiedottaminen ajallisesti ja asiallisesti oikein voidaan kuitenkin myös edistää osallistumisoikeuden tehokasta toteutumista.

4.2.2Lupamääräysten tarkistamismenettelystä luopumisen vaikutukset

Lupien tarkistamismenettelystä luopumisella arvioidaan olevan vaikutuksia yritysten ja viranomaisten toimintaan ja talouteen. Lisäksi asianosaisten ja ympäristönsuojelun etua ajavien järjestöjen ja muiden osallisten asema muuttuu. Välillisesti menettelysäännösten muutokset voivat vaikuttaa myös ympäristön tilan kehittymiseen, vaikka aineelliset säännökset eivät muutu. Uudistuvat menettelysäännökset edellyttävät toimintatapojen muuttamista ja tästä aiheutuu hallinnollista taakkaa etenkin viranomaisille, mutta myös muille tahoille.

Tarkistamismenettelystä luopumisella tavoitellaan turhien hallinnollisten menettelyiden karsimista. Aluehallintovirastoissa ja kuntien ympäristönsuojeluviranomaisissa ei uudistuksen jälkeen käsiteltäisi enää sellaisia lupamääräysten tarkistamisasioita, joissa tarvetta luvan muuttamiseen ei ole. Valvontaviranomaiset säästäisivät puolestaan työaikaa, kun ne eivät enää antaisi lausuntoja tällaisissa lupamääräysten tarkistamisasioissa. Jos tavoite toteutuu, uudistuksella säästetään sekä toiminnanharjoittajien ja muiden asianosaisten että viranomaisten aikaa, karsitaan turhien selvitysten tekemistä ja edesautetaan viranomaisten mahdollisuuksia keskittyä ydintehtäväänsä, eli ympäristön pilaantumisen ehkäisyyn.

Valtion viranomaisten valvottavana on noin 7000 luvanvaraista laitosta, joista noin 1000 on direktiivilaitoksia. Jos muiden kuin direktiivilaitosten lupamääräysten tarkistamisesta luovuttaisiin ja oletetaan, että kaikilla näillä laitoksilla on velvollisuus luvan tarkistamiseen 10 vuoden tarkistamisvälein, vähennettäisiin tarkistamisesta luopumisella keskimäärin 600 laitoksen luvan käsittely vuosittain. Jos oletetaan, että kuitenkin puolessa näistä luvista olisi tarpeen muuttaa lupamääräyksiä rajoitetusti tuon 10 vuoden ajanjaksolla muussa menettelyssä, olisi vähennys edelleen 300 lupakäsittelyä vuodessa. Ja jos oletetaan, että jopa kolme neljäsosaa päätöksistä kaipaisi uudistamista tänä aikana, olisi vähennys kuitenkin edelleen 150 lupakäsittelyä vuodessa. Vastaavasti kuntien viranomaisten valvottavana on noin 11 000 luvanvaraista laitosta, joihin ei kuitenkaan sisälly lupamääräysten tarkistamismääräystä yhtä säännönmukaisesti kuin aluehallintovirastojen ympäristölupiin. Jos oletetaan, että näistä kuntien ympäristöluvista noin puoleen sisältyisi tarkistamismääräys ja tarkistamisväli olisi keskimäärin 10 vuotta, jäisi 550 lupa-asiaa vuodessa tulematta vireille. Jos lupien muiden muutostarpeiden vuoksi muissa menettelyissä pantaisiin vireille kunnissakin esimerkiksi 300 muutosasiaa vuodessa, olisi vähennys edelleen 250 lupa-asian suuruinen.

Vähenemän merkitys viranomaisten hallinnolliseen taakkaan olisi edellä kuvattua merkittävämpi, kun otetaan huomioon, että vireille tulemattomissa asioissa hakemus ei lähtisi myöskään lausunnoille ELY-keskuksiin, kunnan ympäristönsuojeluviranomaisille tai muille yleistä etua valvoville viranomaisille, joiden työaikaa ei siis enää kuluisi näitä asioita koskevien lausuntojen valmistelussa. Vastaavasti toiminnanharjoittajien ja muiden asianosaisten työtä ja aikaa säästyisi.

ELY -keskusten ja kuntien ympäristönsuojeluviranomaisten näkökulmasta ne lupien muutostarpeet, jotka ovat tulleet valvonnassa esille ja jotka aiemmin on esitetty luvan muutostarpeena lupamääräysten tarkistamishakemuksia koskevissa lausunnoissa, olisi jatkossa kirjattava ylös ja pantava vireille luvan muutosasioina. Osa siitä työajan säästöstä, joka saavutetaan lausuntojen poistuttua, menetettäisiin, kun vastaavat asiat olisi kirjattava ylös ja pantava vireille oma-aloitteisesti. Vastaavasti asianosaisten ja ympäristöjärjestöjen olisi näissä asioissa oltava oma-aloitteisia.

Tarkistamismenettelystä luopuminen lisännee ympäristönsuojelulain muiden luvan muuttamista koskevien menettelyiden käyttöä. Näiden mahdollisten korvaavien menettelyiden tarkan lukumäärän ennakoiminen on vaikeaa, koska lupamääräysten tarkistamishakemusten johdosta tehtyjä päätöksiä ei ole mahdollista tarkastella tilastollisesti siitä näkökulmasta, millaisia muutoksia lupiin on tehty. Tilastotietoa ei myöskään ole siitä, kuinka moni lupa on muuttunut ja kuinka moni luvanvarainen toiminta on saanut jatkaa entisin ehdoin. Näitä muita luvan muuttamiseen oikeuttavia säännöksiä ovat muun muassa luvan muuttaminen (89 §) ja selventäminen (92 §), erityiseen selvitykseen perustuva lupamääräysten täydentäminen (90 §) sekä tarkkailumääräysten (65 §) ja lopettamismääräysten (94 §) muuttaminen ja antaminen. Direktiivilaitosten oma tarkistamismenettely säilyisi voimassa olevan lain mukaisena (81 §).

Lausunnoissa on tullut esille tarve päivittää lupapäätöstä aika-ajoin, jotta se olisi ajantasainen. Muutostarve voi johtua vanhentuneesta lakiviittauksesta, toiminnan pienestä muutoksesta, jonka vuoksi esimerkiksi luvan kertoelmaosa ei ole ajan tasalla, toiminnanharjoittajan vaihtumisesta, toimimattomista lupamääräyksistä tai muista vastaavista syistä. Luvan ajantasaistaminen näistä syistä ei vaikuta varsinaisesti kenenkään oikeuksiin tai etuihin, sillä muutokset ovat luonteeltaan sellaisia, että ne on voitu kuitata ilmoituksella valvontaviranomaiselle tai esimerkiksi lainsäädäntömuutosten kohdalla uutta lakia on noudatettu suoraan lain nojalla ilman mainintaa luvassa. Edellisessä kappaleessa mainitut säännökset luvan muuttamisesta eivät yleensä koske näitä vähäisiä päivitystarpeita. Jatkossakin muuhun lupa-asiaan voitaneen luontevasti yhdistää näitä vähäisiä teknisluontoisia tekstipäivityksiä ainakin joissakin tapauksissa. Jos muuta lupa-asiaa ei tule vireille, tällaisten muutosten tekemiselle ei ole kuitenkaan omaa menettelyä. Tulevaisuudessa olisikin tarpeen seurata, onko tällaiset muutokset tarpeen kirjauttaa lupapäätökseen aika ajoin, vai olisiko mahdollista hyödyntää valvonta- tai lupatietojärjestelmää nykyistä tehokkaammin niin, että ajantasaiset tiedot luvanvaraisesta toiminnasta olisivat eri osapuolten saatavissa ilman, että muutosten kirjaamisen vuoksi on tarpeen käynnistää varsinaista lupamenettelyä.

Lupamääräysten tarkistaminen on ollut kustannustehokas menettely siinä mielessä, että erilaiset ja eriaikaisetkin luvan muutostarpeet on voitu siinä yhdistää sekä ajallisesti että menettelyllisesti. Toiminnan vaikutusalueen asianosaisia ja muita tahoja on voitu kuulla menettelyssä keskitetysti. Tämä kustannustehokkuus osittain menetettäisiin uudistuksen toteutuessa. Toisaalta kustannustehokkuus lisääntyisi toisaalla, kun vain todelliset luvan muutostarpeet etenevät lupa- ja lausuntomenettelyyn asti.

Asian vireilletulotavan muutos vaikuttaisi osapuolten asemaan menettelyssä. Viranomaisen, asianosaisen tai ympäristöjärjestön rooli muistuttajana, mielipiteen esittäjänä tai lausunnon antajana vaihtuisi aloitteentekijän rooliin. Tarvittaisiin jonkun tahon aktiivinen vireillepano, jotta luvan muuttaminen tulisi vireille. Kynnys panna asia itse vireille lienee etenkin monella haitankärsijällä suurempi kuin kynnys esittää muistutus tai mielipide sitä erikseen tiedusteltaessa.

Luvan muuttamisasiassa (89 §) vireille tulevan asian sisällöllinen laajuus on todennäköisesti rajatumpi ja ennustettavampi kuin yleisessä lupamääräysten tarkistamisessa. Myös asianosaisten piiri lienee usein suppeampi kuin tarkistamisessa. Etuna on, että sekä toiminnanharjoittaja että muut osallistujat voivat keskittyä selvityksissään ja lausunnoissaan rajattuihin kysymyksiin. Tämä edistää asian nopeaa käsittelyä. Toisaalta lupaviranomaiset joutuisivat ratkaisemaan, miten mahdollisia menettelyn kuluessa esitettyjä, asiaa laajentavia muutosperusteita voidaan ottaa asian ratkaisussa huomioon ja käsittelemään esiin nousevia asioita mahdollisesti myöhemmin, muiden vireillepanojen vuoksi. Ympäristöjärjestöt, jotka eivät yleensä ole varsinaisia asianosaisia, joutuisivat todennäköisesti yhä useammin panemaan muutosasian itse vireille verrattuna siihen, että osallistuisivat jo vireillä olevan asian käsittelyyn.

Ehdotettu muutos vaikuttaisi osallisten (asianosaiset, järjestöt, viranomaiset) muutosvaatimusten esittämiseen. Vaatimus toiminnan muuttamisesta olisi esitettävä asiaa vireillepantaessa. Vaatimuksen perusteita olisi käytännössä mahdollista vielä täydentää sen jälkeen, kun lupaviranomainen olisi kuullut toiminnanharjoittajaa ja mahdollisia muita tahoja. Tarkistamismenettelyssä osalliset esittävät vaatimuksensa vasta sen jälkeen, kun viranomainen on asettanut toiminnanharjoittajan hakemuksen luvan tarkistamiseksi nähtäville ja pyytää siitä mielipiteitä ja lausuntoja. Tarkistamismenettelyssä hakemus ja siihen liittyvät selvitykset muodostavat tietopohjan ja tulevaisuudenkuvan, jolle omat vaatimukset voidaan perustaa. Oma-aloitteisessa vireillepanossa valvojan tietopohjana toimii säännöllisessä valvonnassa saatu tieto, yleinen tieto parhaan käyttökelpoisen tekniikan kehittymisestä ja muun muassa tehdyt haittavalitukset ja raportoidut häiriö- ja poikkeustilanteet. Haitankärsijöiden ja ympäristöjärjestöjen vireillepanon pohjalla voi olla esimerkiksi koettu tai havaittu haitta tai muu toimintaa tai ympäristöä koskeva uusi tieto.

Lakiehdotusta koskevissa lausunnoissa on esitetty huoli siitä, että osallisten vireillepanoon perustuva järjestelmä vierittäisi todistustaakkaa ja selvittämisvelvollisuutta toiminnanharjoittajalta vireillepanijalle. Voimassa olevassa laissa tai lakiehdotuksessa ei ole kuitenkaan todistustaakkaa koskevia säännöksiä, vaan hakemusasioissa sovelletaan selvitysvelvollisuuden osalta hallintolain yleisiä säännöksiä täydennettynä ympäristönsuojelulain erityissäännöksillä. Hallintolain mukaan asianosaisen tehtävänä on esittää selvitystä vaatimuksensa perusteista (hallintolain 31 §). Velvollisuus esittää selvitystä koskee omia vaatimuksia riippumatta siitä, missä menettelyn vaiheessa (vireillepano, kuuleminen) ne esitetään, tai missä asemassa (hakija, haitankärsijä, vastineen antaja) niitä esitetään. Toisaalta toiminnanharjoittajalla on velvollisuus olla selvillä toimintansa ympäristövaikutuksista, niiden hallinnasta ja haitallisten vaikutusten vähentämismahdollisuuksista (YSL 6 §). Toiminnanharjoittajan selvitysvelvollisuus on tämän velvollisuuden vuoksi tavanomaista laajempi ja osittain menettelyllisestä asemasta riippumaton.

Valvontaviranomaisen velvollisuus arvioida luvan muutostarpeita nykyistä aktiivisemmin voisi lisätä valvonnan työläyttä. Mahdollisuus yhdistää arviointi osaksi säännöllistä valvontaa kuitenkin vähentänee tätä riskiä. Lisäksi ajankäyttöä arvioitaessa on otettava huomioon, että valvontaviranomaisten lausunnonantovelvoitteet vähenevät, jos tarkistamisasioista luovutaan. Luvan muutostarpeita arvioidaan valvonnassa jo nyt, joten periaatteessa muutos nykyiseen ei ole tältä osin kovin suuri. Muutostarpeet tulevat luontevasti esille samalla, kun valvonnassa käydään läpi mahdollisia luparikkomuksia, haittavalituksia tai muita toimintaa koskevia asioita. Tarkistamismenettelyn poistaminen korostaisi valvojan aktiivista otetta nykyistä enemmän. Valvojankin olisi jatkossa pantava vireille erillinen menettely, jos muutostarve havaitaan, sen sijaan, että muutostoiveita esitettäisiin vasta luvan tarkistamista koskevassa lausunnossa.

Esityksellä ei arvioida olevan merkittäviä ympäristövaikutuksia. Joitain tulevaisuuden positiivisia ympäristövaikutuksia voisi kuitenkin jäädä saavuttamatta, jos osalliset eivät käyttäisi oikeuttaan panna tarvittaessa vireille luvan muuttamista koskevia asioita. Parhaan käyttökelpoisen tekniikan (BAT) kehitys, siltä osin kuin se on kyetty ottamaan huomioon olemassa olevan laitoksen luvan tarkistamismenettelyssä, olisi jatkossa siirrettävä lupapäätöksiin muulla tavalla. Valtion valvontaviranomaisen rooli BAT-asioissa on kasvamaan päin, kun ELY -keskusten tehtäviin hiljattain lisättiin velvollisuus seurata ja arvioida parhaan käyttökelpoisen tekniikan päätelmien noudattamista direktiivilaitoksilla. Valvontaviranomainen voisi hakea 89 §:n nojalla luvan muutosta, jos se olisi tarpeen BAT-tekniikan kehittymisen vuoksi eikä toiminnanharjoittaja olisi itse aloitteellinen.

Ehdotuksella tavoitellun työajan säästön ja taloudellisten vaikutusten merkittävyys riippuu siitä, kuinka suuri osa nykyisin tarkistamismenettelyn piiriin kuuluvista asioista jäisi turhana kokonaan pois ja kuinka moni tulisi kuitenkin vireille, tavalla tai toisella, luvan muutosasiana. Mitä vähemmän muutosasioita tulee vireille, sitä enemmän ehdotettu muutos tehostaa lupajärjestelmää kokonaisuudessaan, ja päinvastoin. Kokonaisuuteen vaikuttaa myös lainsäädännön välittömien velvoitteiden ja lupapäätösten suhde. Vaikka toiminnan harjoittaminen edellyttää ympäristölupaa, voivat luvanvaraisen toiminnan harjoittamisen reunaehdot ja toiminnanharjoittajan velvollisuudet syntyä lupamääräysten lisäksi lain välittömien velvoitteiden kautta. Tämä eri ohjauskeinojen suhde vaikuttaa välillisesti myös siihen, kuinka usein itse lupapäätöstä on tarpeen tarkistaa.

Sähköisellä lupajärjestelmällä ja sen kehittämisellä voidaan välillisesti vaikuttaa lupien tarkistamistarpeeseen niiden ajantasaisuuden varmistamiseksi. Lainsäädäntömuutokset ja samaa toimintaa koskevat lupapäätökset ja niiden muutospäätökset ovat toisinaan syynä tarpeelle laatia yksi uusi lupapäätös, johon on koostettu kaikki aiemmin eri päätöksiin sisältyneet velvollisuudet. Jos sähköisessä lupajärjestelmässä voitaisiin jatkossa tarkastella lupaa ajantasaisesti koostettuna ja yhdistettynä versiona, tarve tällaisille luvan muutoksille olisi nykyistä vähäisempi.

4.2.3.Eläinsuojien luvanvaraisuuden muutosten ja uusien eläinyksikkökertoimien käyttöönoton vaikutukset

Eläinsuojien luvanvaraisuuden kynnysarvoihin tehtävien muutosten arvioidaan jossain määrin vähentävän toiminnanharjoittajien ja viranomaisten hallinnollista taakkaa. Muutosten myötä kunnan myöntämiä eläinsuojien ja turkistarhojen lupia raukeaisi ja samalla eläinsuojia jäisi pois lupavalvonnan piiristä yhteensä noin 3 300 kappaletta. Arviointi perustuu maa- ja metsätalousministeriön tilaamaan ja Maa- ja metsätaloustuottajain keskusjärjestö MTK ry:n laatimaan selvitykseen sekä Suomen Turkiskasvattajain Liitto ry:n toimittamiin tietoihin. Uusia, luvanvaraisuusrajan alle jääviä tiloja arvioidaan jatkossa perustettavan vähän toiminnan keskittyessä suurempiin yksiköihin maatalouden rakennemuutoksen vuoksi.

Luvanvaraisuuden rajojen nostamisella ei arvioida olevan merkittäviä ympäristövaikutuksia. Ympäristöluvan piiristä pois jäävien toimintojen ympäristönsuojelukysymykset kuten sijainninohjaus on ratkaistu aikanaan lupaharkinnan yhteydessä eikä ole syytä olettaa, että toiminta muuttuisi ympäristön kannalta jotenkin olennaisesti. Eläintenpidosta syntyvän lannan varastointia ja peltolevitystä säännellään maataloudesta peräisin olevien nitraattien vesiin pääsyn rajoittamisesta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (931/2000) . Lisäksi ympäristönsuojelulaki sisältää yleisen kaikkia toiminnanharjoittajia koskevan velvollisuuden ehkäistä ja rajoittaa ympäristön pilaantumista (7 §), kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen oikeuden antaa määräyksiä pilaantumisen ehkäisemiseksi (180 §) ja kunnan oikeuden antaa ympäristönsuojelulain lain täytäntöön panemiseksi tarpeellisia ympäristönsuojelumääräyksiä (202 §). Toimintaan on aina oltava ympäristölupa, jos se sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintakäyttöön soveltuvalle pohjavesialueelle ja toiminnasta voi aiheutua pohjaveden pilaantumisen vaaraa (28 § 2 momentti) tai toiminnasta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta (27 § 2 momentti).

Eläinsuojien luvanvaraisuuden määrittäminen käytännön soveltamistilanteissa perustuu vain harvoin ympäristönsuojelulain laitosluettelossa määriteltyihin eläinmääriin. Eläinsuojissa ei yleensä ole yhtä päätuotantosuunta tai eläinsuojassa on ainakin päätuotantosuunnan eläinlajin eri-ikäisiä eläimiä, jotka on huomioitava luvanvaraisuuden määrittämisessä. Lupa - ja toimivaltarajojen laskemista on tällaisissa tapauksissa ohjeistettu kotieläintalouden ympäristönsuojeluohjeessa (Ympäristöhallinnon ohjeita 1/2010), jonka liite sisältää eläinlajikohtaiset eläinyksikkökertoimet. Eläinyksikkökertoimilla on pyritty saamaan eri eläinlajit ympäristövaikutuksiltaan vertailukelpoiseksi eri eläinlajeja tai eri-ikäistä karjaa sisältävien eläinsuojien lupa- ja toimivaltarajojen määrittämisessä. Säätämällä eläinyksikkökertoimista laissa kaikkia lupaviranomaisia sitovasti voidaan jatkossa varmistaa luvanhakijoiden yhdenvertainen kohtelu.

Eläinsuojien luvanvaraisuuden kynnysarvoihin tehtävien muutosten myötä yhteensä noin 3 100 tilaa poistuisi ympäristöluvanvaraisuuden. Turkistarhojen luvanvaraisuuden kynnysarvoihin tehtävien nostojen myötä noin 200 turkistarhaa poistuisi ympäristöluvanvaraisuuden piiristä.