RP 41/2025

2.1.1Kansallinen sääntely

Ympäristölainsäädännön yleiset lähtökohdat

Ympäristöön vaikuttavan hankkeen tai toiminnan käynnistämiseen liittyy yleensä ennakkovalvonta- tai muita menettelyitä, joista säädetään useissa, eri aikoina ja eri hallinnonaloilla valmistelluissa laeissa. Näitä voivat hanketyypistä riippuen olla kaavoitus, ympäristövaikutusten arviointimenettely, toimintoa koskeva ympäristölupa, ympäristönsuojelulain mukainen ilmoitus tai vesilain mukainen lupa, luonnonsuojelulain mukainen suojelu- tai poikkeamispäätös, maa-ainesten ottolupa, kaivoslain mukainen lupa, kemikaaliturvallisuuslain mukainen lupa, ilmoitus vaarallisen kemikaalin laajamittaiseen teolliseen käsittelyyn tai varastointiin, ilmoitus pelastusviranomaiselle vaarallisten kemikaalien vähäisestä teollisesta käsittelystä ja varastoinnista sekä rakentamisen luvat. Ympäristöön vaikuttavan hankkeen tai toiminnan käynnistymisen edellytyksenä on siis usein, että hankkeelle on myönnetty eri lakeihin perustuvia ja eri viranomaisten toimivaltaan kuuluvia lupia.

Ympäristöllisten lupamenettelyjen lukumäärä, kesto, sujuvuus ja ennakoitavuus vaikuttavat yrityksille aiheutuvaan hallinnolliseen taakkaan, hallinnolle aiheutuvaan työmäärään ja kustannuksiin, yleisön osallistumismahdollisuuksiin sekä päätöksenteon laatuun ja läpinäkyvyyteen.

Ympäristöllisten lupien lisäksi hankkeen käynnistäminen voi edellyttää myös muiden hallinnonalojen viranomaisten lupia tai muita päätöksiä.

Laki eräiden ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamisesta

Laki eräiden ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamisesta (764/2019, jäljempänä yhteensovittamislaki ) tuli voimaan 1.9.2020. Sen myötä ympäristölainsäädäntöä uudistettiin siten, että se mahdollistaisi luvanhakijalle usean luvan yhtäaikaisen sähköisen vireillepanon ja käsittelyn ns. yhden luukun periaatteella. Lain tavoitteena oli sujuvoittaa ja nopeuttaa hakijan lupa-asiointia.

Lupamenettelyjen yhteensovittaminen toteutettiin sovittamalla samanaikaisesti vireillä olevien lupahakemusten käsittelyvaiheet ajallisesti yhteen ja yhdistämällä eräitä niihin liittyviä viranomaistehtäviä. Lupien yhteensovittaminen perustuu hakijan aloitteellisuuteen ja on siten toiminnanharjoittajalle vapaaehtoista. Eri lakeihin perustuvia aineellisia lupaedellytyksiä, eikä viranomaisten toimivaltaa ei kuitenkaan yhteensovittamislailla muutettu. Yhteensovitettavat lupapäätökset annetaan edelleen erillisinä, mutta samanaikaisesti. Yhteensovittaminen ei myöskään koske mahdollista muutoksenhakuvaihetta.

Menettelyjen yhteensovittamisen edellytyksenä on, että hankkeelle haetaan ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa, vesilain mukaista lupaa tai maa-aineslain mukaista lupaa. Jos hankkeelle lisäksi haetaan samanaikaisesti luonnonsuojelulain mukaista poikkeamislupaa, maankäyttö- ja rakennuslain (rakentamislaki ja alueidenkäyttölaki 1.1.2025 alkaen) mukaista lupaa, kaivoslain mukaista lupaa taikka vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain mukaista lupaa, lupahakemusten käsittely voidaan hakijan pyynnöstä sovittaa yhteen. Mainittuihin lakeihin on sisällytetty tarvittavat säännökset uuden lain soveltamisesta.

Yhteensovitettavat käsittelyvaiheet ovat tiivistetysti seuraavat: lupahakemuksen täydentäminen, asianosaisten, yleisön ja muiden viranomaisten kuuleminen, hakijan mahdollisuus antaa selitys saadusta kuulemispalautteesta, sekä lupapäätöksen antaminen ja siitä tiedottaminen. Lisäksi yhteensovittamiseen liittyy kiinteästi myös hakijan neuvonta.

Yhteensovittavana viranomaisena toimii aluehallintovirasto tai kunnan ympäristönsuojeluviranomainen riippuen siitä, kumpi viranomainen on toimivaltainen hankkeeseen liittyvässä ympäristö-, vesi- tai maa-ainesluvassa. Näihin yhdennettävissä luvissa toimivaltaisia lupaviranomaisia ovat ELY-keskus, Turvallisuus- ja kemikaalivirasto (Tukes) ja kunnan rakennusvalvontaviranomainen. Yhteensovittava viranomainen koordinoi yhteensovitettavan hankkeen viranomaisyhteistyötä.

Yhteensovittava viranomainen on vastuussa lupakäsittelyyn liittyvistä menettelyvaiheista ja lupakäsittelyn projektinhallinnasta. Yhteensovittavan viranomaisen tehtävänä on tarvittaessa järjestää tapaaminen hankkeesta vastaavan ja hankkeen edellyttämien lupa- ja muiden menettelyjen osalta toimivaltaisten viranomaisten välille. Lupahakemusten tultua vireille yhteensovittava viranomainen kokoaa toimivaltaisilta viranomaisilta tiedot hakemusten mahdollisista täydennystarpeista ja pyytää ne kootusti hakijalta. Yhteensovittava viranomainen pyytää kootusti myös lausunnot lupahakemuksista. Se järjestää lupahakemuksista kuulemisen ja tiedottamisen sekä pyytää hakijalta kootusti selityksen saaduista lausunnoista, muistutuksista ja mielipiteistä. Yhteensovittava viranomainen yhteistyössä muiden viranomaisten kanssa asettaa käsittelyvaiheille yhteisiä määräaikoja. Yhteensovittava viranomainen huolehtii menettelyn lopuksi lupapäätösten tiedoksiantamisesta sekä päätöksistä tiedottamisesta.

Yhteensovitettavat lupapäätökset ovat erillisiä, mutta ne annetaan samanaikaisesti. Viranomaisilla on velvoite tehdä tarpeen mukaan yhteistyötä eri lupien määräysten yhteensovittamiseksi. Mahdollinen muutoksenhaku päätöksistä etenee erikseen, mutta ajallisesti samaan aikaan.

Laki ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelystä aluehallintovirastossa

Ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelystä aluehallintovirastossa annettua lakia (898/2009, jäljempänä AVI-käsittelylaki ) sovelletaan ympäristönsuojelulaissa, vesilaissa, kalastuslaissa (379/2015) , merensuojelulaissa (1415/1994) ja muussa laissa aluehallintoviraston toimivaltaan kuuluvaksi säädettyjen ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelyyn aluehallintovirastossa. Laissa säädetään asioiden käsittelyssä vaadittavasta asiantuntemuksesta sekä asioiden ratkaisemisesta esittelystä yhden ratkaisijan kokoonpanossa tai monijäsenisessä kokoonpanossa (2 §). Ratkaisukokoonpanoista säädetään lain 3 §:ssä ja äänestämisestä 4 §:ssä.

Lisäksi lakiin lisättiin vuoden 2023 alusta voimaan tullut uusi 2 a § etusijasta lupakäsittelyssä (1144/2022) , jonka perusteella tietyille vihreää siirtymää tukevia investointeja koskeville ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisille lupahakemuksille myönnetään etusija käsittelyn kaikissa vaiheissa vuoden 2026 loppuun saakka (ns. etusijamenettely; HE 128/2022 vp ). Etusija tarkoittaa käytännössä lupahakemuksen käsittelyä kiireellisenä lupaviranomaisessa kaikissa menettelyn vaiheissa. Etusijaa sovelletaan eräisiin käsiteltäviksi tuleviin ympäristölupahakemuksiin ja vesilain mukaista lupaa koskeviin lupahakemuksiin, joissa otetaan huomioon ei merkittävää haittaa -periaate. Etusija koskee 2 a §:n 2 momentin perusteella seuraavia laitoksia tai toimintoja: uusiutuvaa energiaa edistävät hankkeet, polttoaineiden tai fossiilisten raaka-aineiden käyttöä korvaavat teollisuuden sähköistämishankkeet, vedyn valmistus ja hyödyntäminen, hiilidioksidin talteenotto, hyödyntäminen ja varastointi, sekä akkumateriaalien valmistus, uudelleenkäyttö ja kierrätys sekä akkutehtaat. Etusija annetaan myös 2 a §:n 3 momentin mukaiselle toimintojen muodostamaa kokonaisuutta koskevalle lupahakemukselle, jonka luvan tarve olennaisilta osin perustuu 2 momentin luettelossa mainittuun toimintoon. Luvanhakijan tulee erikseen pyytää pääsyä etusijamenettelyyn, jos se haluaa tavoitella hakemuksensa käsittelyä nopeutetusti. Luvanhakijan on hakemuksen yhteydessä esitettävä riittävä selvitys etusijasta. Pyynnön yhteydessä on esitettävä selvitys ei merkittävää haittaa -periaatteen huomioon ottamisesta.

Samassa yhteydessä lisättiin väliaikaiset säännökset eräiden valitusten käsittelemisestä kiireellisenä asianomaisiin erityislakeihin. Vesilain 15 lukuun lisätyssä 4 a §:ssä ja ympäristönsuojelulakiin lisätyssä 197 a §:ssä säädetään, että edellä mainitussa ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelystä aluehallintovirastossa annetun lain 2 a §:ssä tarkoitettua lupahakemusta koskeva asia on muutoksenhakutuomioistuimessa käsiteltävä kiireellisenä suhteessa muihin kyseisten lakien mukaisiin lupa-asioihin. Sääntely on voimassa 31.12.2028 saakka. Lisäksi maankäyttö- ja rakennuslakiin lisättiin samoin vuoden 2028 loppuun voimassa oleva 188 a §, jossa säädetään uusiutuvan energiantuotannon kannalta merkittäväksi katsottavaa asemakaavaa koskevan valituksen ja 77 a §:ssä tarkoitettua tuulivoimarakentamista ohjaavaa yleiskaavaa koskevan valituksen käsittelemisestä kiireellisenä suhteessa muihin maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia kaava-asioita ja lupa-asioita koskeviin valituksiin.

Lakiin on vuoden 2025 alussa lisätty myös EU:n kriittisten raaka-aineiden asetukseen (EU) 2024/1252 sekä nettonollateollisuuden asetukseen (EU) 2024/173 perustuvat säännökset yhteyspisteviranomaisen nimeämisestä ja sen tehtävistä sekä näiden asetusten mukaisten strategisten hankkeiden etusijasta.

Ympäristönsuojelulaki

Ympäristönsuojelulaki (527/2014) on ympäristön pilaantumisen ehkäisemisen yleislaki. Laissa säädetään useista eri menettelyistä ympäristön suojelemiseksi, kuten ympäristölupa-, ilmoitus- ja rekisteröintimenettelyistä. Nykyinen, vuonna 2014 voimaan tullut laki säädettiin teollisuuden päästöistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2010/75/EU (ns. teollisuuspäästödirektiivi) saattamiseksi osaksi kansallista lainsäädäntöä, minkä lisäksi uutta lakia tarvittiin vastaamaan perustuslain säännösten kehittynyttä tulkintaa. Lailla parannettiin myös lupa- ja ilmoitusjärjestelmän toimivuutta. Ympäristönsuojelulain 27 §:ssä säädetään ympäristöluvanvaraisista toiminnoista. Toimivaltainen viranomainen lupa-asiassa on valtion lupaviranomainen tai kunnan ympäristönsuojeluviranomainen 34–37 §:ssä mainituin perustein. Suomessa on noin 10 400 ympäristöluvanvaraista laitosta. Valtio vastaa noin 4000 laitoksen lupamenettelystä ja lupien valvonnasta. Lupamenettelystä, kuten lupahakemuksen sisällöstä ja siitä kuulemisesta, säädetään lain 5 luvussa. Ympäristönsuojelulain mukaisten lupamenettelyiden sujuvoittamiseksi ja tehostamiseksi on tehty useita lainmuutoksia 2010-luvulla.

Ympäristönsuojelulaissa on useita kytköksiä muiden ympäristöllisten säädösten noudattamiseen, kuten jätelakiin (646/2011) ja kemikaalilakiin (599/2013) . Oikeusvaikutteinen kaava on huomioitava toiminnan sijoittamisessa: luvanvaraista, ilmoituksenvaraista tai rekisteröitävää toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Lisäksi alueella, jolla on voimassa maakuntakaava tai oikeusvaikutteinen yleiskaava, on katsottava, ettei toiminnan sijoittaminen vaikeuta alueen käyttämistä kaavassa varattuun tarkoitukseen.

Laissa säädetään lisäksi ympäristölupamenettelyssä huomioitavista muiden lakien mukaisista arvioinneista. Ympäristölupahakemukseen on liitettävä YVA-lain mukainen ympäristövaikutusten arviointiselostus ja yhteysviranomaisen perusteltu päätelmä (39 §) sekä luonnonsuojelulain 35 §:ssä tarkoitettu Natura-arviointi. Lupa-asiaa ratkaistaessa on ympäristönsuojelulain 48 §:n mukaan on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään. Lupapäätöksestä on käytävä ilmi, miten ympäristövaikutusten arviointi on otettu huomioon lupaharkinnassa. Lisäksi laissa säädetään saamelaiskulttuurin heikentämiskiellosta (49 §). Sen mukaisesti ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, että toiminnasta ei saa aiheutua olennaista heikennystä edellytyksiin harjoittaa saamelaisten kotiseutualueella perinteisiä saamelaiselinkeinoja tai muutoin ylläpitää ja kehittää saamelaiskulttuuria taikka olennaista heikennystä kolttien elinolosuhteisiin tai mahdollisuuksiin harjoittaa kolttalaissa tarkoitettuja luontaiselinkeinoja koltta-alueella.

Lupapäätöksestä on lisäksi käytävä ilmi, miten vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaiset vesienhoitosuunnitelmat ja merenhoitosuunnitelma sekä tulvariskien hallinnasta annetun lain mukaiset tulvariskien hallintasuunnitelmat on otettu huomioon (83 §).

Yhteensovittamislaissa ympäristölupamenettely on määritetty yhdeksi kolmesta lupamenettelystä, jonka käsittely voidaan hakijan pyynnöstä sovittaa laissa mainittujen muiden lakien mukaisten lupahakemuksen kanssa. Yhteensovittamislakiin viitataan niin ympäristönsuojelulaissa lupahakemuksen kuin lupapäätöksen tiedoksiantoa ja niistä tiedottamista koskevissa säännöksissä (44 ja 85 §).

Hakijan neuvonnasta säädetään lain 39 a §:ssä. Pykälän mukaan lupaviranomaisen on annettava pyynnöstä hakijalle tietoa sähköisessä muodossa liittyen muun muassa hakemuksen laatimiseen, hankittaviin lausuntoihin ja päätöksen arvioituun antamisajankohtaan. Lupaviranomainen voi myös järjestää tapaamisen neuvonnan tarjoamiseksi. Neuvonta on maksutonta.

Lisäksi lain 44 b §:ssä säädetään viranomaisten yhteistyöstä lupa-asian käsittelyssä. Sen mukaisesti viranomaisen on lupahakemusta käsitellessään huolehdittava tarvittavasta yhteydenpidosta niihin viranomaisiin, jotka samanaikaisesti käsittelevät toiminnan muita lupa-asioita ja suunnitelmia. Viranomaisen on lupa-asian selvittämiseksi ja lupaharkintaa varten tarvittaessa neuvoteltava asianomaisen valvontaviranomaisen kanssa sekä tarvittaessa käytävä keskusteluja asianomaisen valvontaviranomaisen ja myös hakijan kanssa. Asian selvittämiseksi voidaan lisäksi järjestää yleisön kuulemistilaisuus, jossa voidaan esittää muistutuksia ja mielipiteitä.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelyä (YVA-menettely tai YVA) on lähennetty ympäristölupamenettelyyn samassa yhteydessä vuonna 2020 voimaan tulleen yhteensovittamislain kanssa. Ympäristölupahakemusta koskeva kuuleminen voidaan ympäristönsuojelulain 44 a §:n mukaan järjestää samassa yhteydessä kuin samaa hanketta koskeva YVA-lain mukaista ympäristövaikutusten arviointiselostusta koskeva kuuleminen. Edellytyksenä tälle on, että ympäristölupahakemus kuuluu valtion ympäristölupaviranomaisen ratkaistavaksi ja että hankkeelle ei ole sen sijainnin, laajuuden ja teknisten ominaisuuksien kannalta muuta kuin lupahakemuksessa esitetty toteuttamiskelpoinen vaihtoehto. Ympäristölupahakemusta koskeva kuuleminen voidaan hoitaa samassa yhteydessä myös YVA-lain 27 §:ssä tarkoitetun arviointiselostuksen täydentämisestä kuulemisen yhteydessä.

Ympäristönsuojelulakiin sisältyvät säännökset myös ympäristölupahakemuksen yhteiskäsittelystä eräiden muiden lakien mukaisten lupahakemusten kanssa. Ympäristönsuojelulain 47 §:ssä säädetään ympäristölupahakemuksen yhteiskäsittelystä vesilain mukaisen hakemuksen kanssa ja ympäristönsuojelulain 47 a §:ssä ympäristölupahakemuksen yhteiskäsittelystä maa-aineslupahakemuksen kanssa. Vesien pilaantumisen vaaraa aiheuttavaa toimintaa koskevat vesi- ja ympäristölupahakemukset tulee pääsääntöisesti käsitellä yhdessä, jollei sitä ole pidettävä tarpeettomana. Asiat käsitellään vesilain mukaisessa menettelyssä huomioiden ympäristönsuojelulain säädökset lupahakemuksen ja päätöksen sisällöstä, hakemuksen toimittamisesta sähköisesti sekä hakemuksesta ja päätöksestä tiedottamisesta. Myös maa-ainesten ottamistoimintaa koskevan hankkeen ympäristö- ja maa-aineslupahakemukset tulee käsitellä yhdessä noudattaen ympäristönsuojelulain menettelysäännöksiä. Lupahakemuksen sisältöön ja lupaharkintaan, luvan myöntämisen edellytyksiin ja lupamääräyksiin sovelletaan kuitenkin erikseen ympäristönsuojelulain ja maa-aineslain aineellisia säännöksiä. Jos ympäristölupa-asian käsittelyn aikana ilmenee tarve maa-aineslain tai vesilain mukaiselle luvalle, tulee luvanhakijan tehdä tätä koskeva lupahakemus. Muussa tapauksessa ympäristölupahakemus jätetään tai voidaan jättää tutkimatta.

Laissa säädetään sähköisestä käsittelystä lupamenettelyn eri vaiheissa. Lain 39 §:n mukaan lupahakemus on toimitettava toimivaltaiselle lupaviranomaiselle sähköisesti. Toiminnanharjoittajan asemassa oleva luonnollinen henkilö voi kuitenkin jättää lupahakemuksen ja sen liitteet paperisina. Ympäristönsuojelulain 45 ja 86 §:ssä säädetään, että kenellä tahansa on oikeus pyynnöstä saada tieto tietyllä alueella vireille tulleista ympäristölupa-asioista ja annetuista ympäristölupapäätöksistä sähköisin viestein sen mukaan kuin viranomaisen tietojärjestelmässä on mahdollista ottaa vastaan tällaisia pyyntöjä ja lähettää viestejä automatisoidusti. Ympäristönsuojelulain 197 §:n mukaan muutoksenhakutuomioistuimen on puolestaan toimitettava lupa- ja valvontaviranomaiselle sähköisesti tietoja niiden antamiin päätöksiin tehdyistä muutoksista ja päätösten lainvoimaisuudesta, jotta tiedot voidaan tallentaa ympäristönsuojelun tietojärjestelmään.

Ympäristönsuojelulain 19 luvussa säädetään muutoksenhausta. Ympäristönsuojelulain mukaisiin päätöksiin haetaan muutosta pääsääntöisesti valittamalla Vaasan hallinto-oikeudelle. Valitettaessa hallinto-oikeuden antamasta päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen noudatetaan hallintoasioissa annetun lain (808/2019) 107 §:ää, jonka mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Vesilaki

Vesilaki (587/2011) on vesivarojen ja vesiympäristön käyttöä koskeva yleislaki, jota sovelletaan vesitaloushankkeisiin. Lain tavoitteena on edistää, järjestää ja sovittaa yhteen vesivarojen ja vesiympäristön käyttöä niin, että se on yhteiskunnallisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävää. Lain tavoitteena on myös ehkäistä ja vähentää vedestä ja vesiympäristön käytöstä aiheutuvia haittoja ja parantaa vesivarojen ja vesiympäristön tilaa.

Keskeiset säännökset muun muassa vesilain mukaisen luvan tarpeesta, luvan myöntämisedellytyksistä ja lupaan liitettävistä määräyksistä sisältyvät vesilain 3 lukuun. Luvanvaraisuus voi perustua joko hankkeen vaikutuksiin (vesilain 3 luvun 2 §) tai hankeluetteloon (vesilain 3 luvun 3 §). Vesitaloushankkeella on oltava lupaviranomaisen lupa, jos se voi muuttaa vesistön asemaa, syvyyttä, vedenkorkeutta tai virtaamaa, rantaa tai vesiympäristöä taikka pohjaveden laatua tai määrää ja tämä muutos aiheuttaa vesilain 3 luvun 2 §:n 1 momentin 1–9 kohdassa mainitun haitallisen seurauksen. Vesitaloushankkeella on lisäksi oltava lupaviranomaisen lupa, jos edellä tarkoitettu muutos aiheuttaa edunmenetystä toisen vesialueelle, kalastukselle, veden saannille, maalle, kiinteistölle tai muulle omaisuudelle. Vesilain 3 luvun 3 §:n 1 momentin 1–11 kohdassa luetellaan vesitaloushankkeet, jotka vaativat aina vesilain mukaista lupaa.

Kuten ympäristönsuojelulaissa, vesilaissakin on kytköksiä muiden ympäristöllisten säädösten noudattamiseen. Vesilain mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on otettava huomioon asemakaava ja on katsottava, ettei lupa merkittävästi vaikeuta kaavan laatimista. Jos vesilain mukainen lupahakemus koskee ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetussa laissa tarkoitettua toimintaa, hakemukseen on liitettävä mainitun lain mukainen ympäristövaikutusten arviointiselostus ja yhteysviranomaisen perusteltu päätelmä ennen päätöksentekoa (11 luvun 3 §). Hakemukseen on lisäksi tarvittaessa liitettävä luonnonsuojelulain 35 §:ssä tarkoitettu Natura-arviointi. Lupa-asiaa ratkaistaessa on lain 1 luvun 2 §:n perusteella on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään. Lisäksi vesilaissa säädetään saamelaiskulttuurin heikentämiskiellosta (2 luvun 8 §), jonka mukaisesti saamelaisten kotiseutualueelle sijoittuva tai vaikutuksiltaan sinne ulottuva vesitaloushanke on toteutettava siten, että se ei vähäistä suuremmassa määrin heikennä saamelaisten mahdollisuuksia käyttää heille alkuperäiskansana kuuluvia oikeuksia ylläpitää ja kehittää kulttuuriaan sekä harjoittaa perinteisiä elinkeinojaan.

Lupapäätöksestä vesilain 11 luvun 21§:n 2 momentin mukaan käytävä ilmi, miten ympäristövaikutusten arviointi on otettu huomioon lupaharkinnassa. Lupapäätöksestä on lisäksi käytävä ilmi, miten vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaiset vesienhoitosuunnitelmat ja merenhoitosuunnitelma sekä tulvariskien hallinnasta annetun lain mukaiset tulvariskien hallintasuunnitelmat on otettu huomioon (11 luvun 21 §:n 3 mom.).

Aluehallintovirasto toimii vesilain mukaisena lupaviranomaisena. ELY-keskus ja kunnan ympäristönsuojeluviranomainen toimivat vesilain valvontaviranomaisina. Lisäksi vesilaki sisältää säännöksiä kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen ja ojitustoimituksen toimivallasta sekä kalatalousviranomaisesta.

Vesilain mukaisesta lupamenettelystä, kuten lupahakemuksen sisällöstä ja siitä kuulemisesta, säädetään lain 11 luvussa. Vesilain menettelysäännösten lisäksi sovellettavaksi tulevat myös hallintolain (434/2003) yleissäännökset kuten hyvän hallinnon perusteet (2 luku), esimerkiksi neuvonta (8 §) sekä viranomaisten yhteistyö (10 §). Lisäksi hallintolaki sisältää säännöksiä asian käsittelystä (23 §) ja selvittämisestä (31 §), joita sovelletaan vesilain erityissäännöksiin nähden täydentävinä.

Vesilain 11 luvun 12 §:ssä säädetään lupahakemusten yhteiskäsittelystä, jos hanke sisältää sekä vesilain että ympäristönsuojelulain nojalla luvanvaraisia toimenpiteitä, tulee sovellettavaksi ympäristönsuojelulain 47 §. Lisäksi vesilain 11 luvun 12 §:n mukaan vesilain mukainen lupahakemus ja samaa toimintaa tarkoittava ympäristönsuojelulain mukainen vesien pilaantumista koskeva hakemus on käsiteltävä yhdessä ja ratkaistava samalla päätöksellä, jollei sitä ole erityisestä syystä pidettävä tarpeettomana. Yhteiskäsittely ei kuitenkaan ole tarpeen, jos hanke edellyttää ympäristöluvan lisäksi ainoastaan 4 luvun mukaista lupaa veden ottamiseen eikä veden ottamisen ja sen takaisin vesistöön päästämisen välillä ole välitöntä vesitaloudellista yhteyttä. Lisäksi säädetään, jos vesilain mukaista hakemusasiaa käsiteltäessä ilmenee hankkeen edellyttävän myös ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa, lupaviranomaisen on määrättävä hakija tekemään kohtuullisessa ajassa ympäristölupahakemus uhalla, että vireillä oleva lupahakemus muussa tapauksessa jätetään tutkimatta.

Yhteensovittamislain 3 §:n mukaan vesilain mukainen lupamenettely on määritetty yhdeksi kolmesta lupamenettelystä, jonka käsittely voidaan hakijan pyynnöstä sovittaa laissa mainittujen muiden lakien mukaisten lupahakemuksen kanssa. Yhteensovittamislakia koskeva säännös sisältyy vesilain 11 luvun 24 a §:ään. Sen perusteella vesilain mukaisen hakemusasian ja lupapäätöksen tiedoksiantoa ja niistä tiedottamista koskevissa säännöksissä sovelletaan vesilain säännösten sijasta yhteensovittamislain 11, 14 ja 15 §:ää.

Vesilain 15 luvussa säädetään muutoksenhausta. Vesilain mukaisiin päätöksiin haetaan muutosta valittamalla Vaasan hallinto-oikeudelta. Muutoksenhakuun sovelletaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annettua lakia ja valitusoikeudesta säädetään vesilain 15 luvun 2 §:ssä. Valitettaessa hallinto-oikeuden antamasta päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen noudatetaan hallintoasioissa annetun lain 107 §:ää, jonka mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Luonnonsuojelulaki

Luonnonsuojelulaissa (9/2023) säädetään keinoista, joiden tavoitteena on luonnon monimuotoisuuden turvaaminen. Vuonna 2023 voimaan tullut laki korvasi aiemman, vuonna 1997 voimaan tulleen luonnonsuojelulain. Aiempaan lakiin verrattuna uuden lain rakenne ja sen useat säännökset säilyivät pitkälti ennallaan, mutta lakia täydennettiin ja tarkistettiin monilta osin. Uuteen luonnonsuojelulakiin sisältyy esimerkiksi uutta sääntelyä luonnonsuojelun hallinnosta, luonnonsuojelun suunnittelusta, luontotiedon hallinnasta sekä luonnonarvojen heikentymisen hyvittämistä koskevasta vapaaehtoisesta ekologisesta kompensaatiosta.

Luonnonsuojelulaissa säädetään alueiden, luontotyyppien ja lajien suojelusta tavoitteena säilyttää luonnon monimuotoisuus. Lailla on pantu täytäntöön neuvoston direktiivi 92/43/ETY luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta (jäljempänä luontodirektiivi ) ja neuvoston direktiivi 2009/147/EY luonnonvaraisten lintujen suojelusta (jäljempänä lintudirektiivi ). Suojelun toteuttamiseksi laissa säädetään kielloista hävittää tai heikentää erityisiä luonnonarvoja.

Luonnonsuojelulaki on soveltamisalaltaan yleinen, muuta lainsäädäntöä läpäisevä ja sen säännökset on otettava huomioon muiden lakien mukaisissa lupa- ja hyväksymismenettelyissä. Muiden lakien mukaiset mahdolliset luvat eivät siten korvaa luonnonsuojelulain edellyttämiä lupia, ja esimerkiksi muulla lainsäädännöllä ei voida antaa lupaa poiketa luonnonsuojelulain kielloista. Voimassa olevassa luonnonsuojelulaissa ei myöskään ole säädetty lupien yhteiskäsittelystä vastaavaan tapaan kuin esimerkiksi ympäristönsuojelulaissa, vesilaissa ja maa-aineslaissa. Eräät luonnonsuojelulain mukaiset poikkeusluvat voidaan kuitenkin sovittaa yhteen ympäristönsuojelulain, vesilain ja maa-aineislain mukaisen luvan kanssa siten kuin edellä yhteensovittamislain yhteydessä on todettu.

Luonnonsuojelulain mukaisia valtion viranomaisia ovat ympäristöministeriö, ELY-keskukset, Metsähallitus sekä osin myös Rajavartiolaitos ja Tulli. Lisäksi Suomen ympäristökeskus ja Luonnontieteellinen keskusmuseo toimivat lain mukaisina asiantuntijaviranomaisina. Tämän lisäksi kuntien tehtävänä on lain mukaisesti edistää luonnon monimuotoisuuden suojelua sekä maisemansuojelua alueellaan. Laissa säädetään myös Suomen luontopaneelista, joka toimii tieteellisenä asiantuntijaelimenä.

Lain tavoitteina ovat luonnon monimuotoisuuden turvaaminen, luonnonkauneuden ja maisema-arvojen vaaliminen, ilmastonmuutokseen sopeutumisen edistäminen, luonnonvarojen kestävän käytön tukeminen sekä ympäristötietoisuuden lisääminen. Lisäksi laissa säädetään varovaisuusperiaatteesta, jonka mukaan päätöksenteossa kiinnitetään huomiota luonnon monimuotoisuuden merkittävän vähenemisen tai häviämisen uhkaan, vaikka siitä ei olisi olemassa varmistettua tieteellistä tietoa. Lakiin sisältyy myös aiempaa kattavammat säännökset saamelaiskulttuurin suojasta ja heikentämiskiellosta, jonka mukaisesti lain toimeenpanosta tai sen nojalla annettavasta päätöksestä ei saa aiheutua yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa vähäistä suurempaa heikennystä saamelaiskulttuurin harjoittamisen edellytyksiin.

Laissa on vahvistettu luonnonsuojelusuunnittelun merkitystä säätämällä luonnon monimuotoisuusstrategian ja sitä toimeenpanevan toimintaohjelman laatimisesta sekä myös luonnonsuojelun vapaaehtoisten toimenpideohjelmien oikeusperustasta. Tämän lisäksi laissa säädetään luonnonsuojelualueiden perustamisesta ja niiden rauhoituksesta, sekä rahallisesta avustuksesta ja tuesta luonnon monimuotoisuuden ja luonnon ja kulttuurimaiseman suojelun ja hoidon edistämiseen. Lisäksi luonnonsuojelua koskevan tiedon saatavuudesta ja hyödyntämisestä säädetään erikseen lain 13 luvussa (Luonnonsuojelun tiedonhallinta). Lakiin sisältyy myös säännökset vapaaehtoisesta ekologisesta kompensaatiosta, joissa säädetään luonnonarvojen tuottamisesta ja vapaaehtoisen hyvittämisen varmentamisesta.

Tämän esityksen tavoitteiden kannalta merkitystä on erityisesti luonnonsuojelulain säännöksillä Natura-alueiden arviointimenettelystä sekä luontotyyppien ja lajien suojelua koskevista kielloista ja niistä poikkeamisesta. Luonnonsuojelulain 5 luvussa säädetään Natura-alueilla tai niiden lähistöllä toteutettavien hankkeiden tai suunnitelmien vaikutusten arvioinnista (Natura-arviointi). Vaikutukset on arvioitava, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää Natura 2000 -verkostoon ehdotetun tai siihen sisällytetyn alueen luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 –verkostoon. Jos hankkeeseen sovelletaan YVA-menettelyä, Natura-arviointi tulee tapauskohtaisesti tehdä arviointimenettelyn yhteydessä. Luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on valvottava, että arviointi tehdään. Kiellosta on mahdollista poiketa, mutta sen edellytykset ovat varsin tiukat ja perustuvat direktiiviin.

Luonnonsuojelulain 7 luvussa säädetään suojelluista luontotyypeistä ja siihen liittyvästä poikkeusmenettelystä. Lain 64 §:ssä erikseen mainittuihin luontotyyppeihin kuuluvia esiintymiä ei saa hävittää eikä heikentää, jos ELY-keskus on päätöksellään määrittänyt esiintymän rajat. Tämän lisäksi lain 65 §:ssä säädetään tiettyjen uhanalaisten ja harvinaisten luontotyyppien heikentämis- ja hävittämiskiellosta suoraan lain nojalla, ilman viranomaispäätöstä. Näistä ELY- keskuksen päätöksistä on mahdollisuus poiketa lain 66 §:n mukaisesti, jos suojelutavoitteet eivät huomattavasti vaarannu tai suojelu estää yleisen edun kannalta erittäin tärkeän hankkeen tai suunnitelman toteuttamisen eikä hankkeelle tai suunnitelmalle ole teknisesti ja taloudellisesti toteutettavissa olevaa vaihtoehtoa.

Eliölajien suojelusta säädetään luonnonsuojelulain 8 luvussa. Lain 68 §:n mukaan säännöksiä sovelletaan luontaisella levinneisyysalueellaan luonnonvaraisina esiintyviin eläin- ja kasvilajeihin lukuun ottamatta metsästyslain 5 §:ssä mainittuja riistaeläimiä ja rauhoittamattomia eläimiä sekä kala- ja rapulajeja. Lajien rauhoitussäännösten mukaan esimerkiksi rauhoitettujen eläinlajien yksilöiden tappaminen, tahallinen häiritseminen ja pesien siirtäminen tai vahingoittaminen on kiellettyä. Kasvilajien rauhoittamisesta säädetään valtioneuvoston asetuksella. Laissa säädetään myös uhanalaista lajeista ja niiden huomioon ottamisesta, minkä lisäksi laissa kielletään tiettyjen erityisesti suojeltujen lajien esiintymispaikkojen hävittäminen ja heikentäminen. Kuten luontotyyppien kohdalla, kielto tulee voimaan ELY-keskuksen päätöksellä. Lisäksi lain 78 §:ssä säädetään Euroopan unionin tiukkaa suojelua edellyttävien eliölajien lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojelusta suoraan lain nojalla, ilman viranomaispäätöstä. Lajisuojelua koskevista kielloista on mahdollista poiketa ELY-keskuksen päätöksellä. Euroopan unionin tiukkaa suojelua edellyttävien lajien osalta poikkeukselle on asetettu direktiivien mukaisesti tiukemmat edellytykset. Lajien poikkeuspäätöksistä voi valittaa alueelliseen hallinto-oikeuteen.

Luonnonsuojelulain mukaisesta muutoksenhausta säädetään lain 134 §:ssä. Sen mukaan luonnonsuojelulain mukaiseen päätökseen saa hakea muutosta valittamalla noudattaen, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetussa laissa (808/2019) säädetään. Käytännössä muutoksenhaku ohjautuu alueelliseen hallinto-oikeuteen. Valitusoikeudesta säädetään 135 §:n 4 momentissa. Sen mukaisesti valitusoikeus on ensinnäkin asianosaisilla. Muissa kuin korvausta, tukea, avustusta tai vapaaehtoisen hyvittämisen korvaavuutta koskevasta päätöksestä valitusoikeus on myös asianomaisella kunnalla ja toiminta-alueellaan sellaisella rekisteröidyllä paikallisella tai alueellisella yhteisöllä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun edistäminen. Luonnonsuojeluohjelman hyväksymistä koskevasta valtioneuvoston päätöksestä on valitusoikeus myös valtakunnallisella yhteisöllä, joka valvoo maanomistajien etua tai edistää luonnon- taikka ympäristönsuojelua. Lisäksi valitusoikeus on myös Saamelaiskäräjillä, jos päätös heikentää saamelaisten oikeutta alkuperäiskansana ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan.

Maa-aineslaki

Maa-aineslailla (555/1981) säännellään ammattimaista ja kaupallista kiven, soran, hiekan, saven ja mullan ottamistoimintaa. Laki ei koske kaivoslakiin perustuvaa ainesten ottamista, rakentamisen yhteydessä irrotettujen ainesten ottamista ja hyväksikäyttöä, kun toimenpide perustuu viranomaisen antamaan lupaan tai hyväksymään suunnitelmaan, eikä sellaista maa-ainesten ottamista vesialueella, johon vesilain mukaan vaaditaan aluehallintoviraston lupa. Maa-ainesten ottaminen muuhun kuin omaan kotitarvekäyttöön vaatii maa-aineslain mukaisen luvan. Lupa ei ole tarpeen lainvoimaisen asemakaavan toteuttamiseen liittyvään rakentamista valmistelevaan kaivamiseen tai louhintaan (lain muutos tulee voimaan 1.1.2025).

Maa-aineslain mukaisena toimivaltaisena lupaviranomaisena toimii pääsääntöisesti kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Ennen luvan myöntämistä lupaviranomaisen on kuitenkin pyydettävä ELY-keskuksen lausunto, jos alueella on valtakunnallista tai muutoin huomattavaa merkitystä luonnonsuojelun kannalta, alueella on merkitystä vesien suojelun kannalta tai ainesten ottaminen vaikuttaa välittömästi toisen kunnan alueeseen. Maa-ainesten ottamisesta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (926/2005) säädetään muun muassa luvan hakemisesta (1§), kuulemisesta (3 §) ja lausunnoista (4 §), hakemuksen käsittelyn lykkäämisestä (5 §) sekä lupapäätöksen sisällöstä (6 §) sekä maa-ainesluvan haltijan ilmoituksesta (9 §).

Maa-aineslupahakemuksen ja ympäristölupahakemuksen yhteiskäsittelystä säädetään maa-aineslain 4 a §:ssä. Asian käsittelyssä noudatetaan ympäristönsuojelulain menettelysäännöksiä, noudattaen kuitenkin myös, mitä maa-aineslain 7 §:n 2 momentissa säädetään lausunnon pyytämisestä. Yhteiskäsittelyä koskevan lupa-asian ratkaisee ympäristönsuojelulain 34–37 §:n mukaisesti määräytyvä lupaviranomainen. Käytännössä se on pääsääntöisesti kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Yhteiskäsittelyasia kuuluu puolestaan kokonaisuudessaan valtion lupaviranomaisen toimialaan, jos ympäristölupahakemus koskee vähintään 50 000 tonnin vuotuiselle jätemäärälle mitoitettua maankaatopaikkaa taikka pilaantumattoman maa-ainesjätteen, betoni-, tiili- tai asfalttijätteen tai pysyvän jätteen muuta käsittelyä kuin sijoittamista kaatopaikalle, kun käsiteltävä määrä on vähintään 50 000 tonnia vuodessa. Samassa yhteydessä yhteiskäsittelyä koskevan lainmuutoksen kanssa ( HE 257/2014 vp ) maa-aineslain menettelysäännöksiä yhdenmukaistettiin eräiltä osin ympäristönsuojelulain menettelysäännösten kanssa (mm. muutoksenhaun osalta siirtyminen hallintovalitukseen sekä lainvoimaa vailla olevan päätöksen noudattamista koskeva sääntely).

Maa-aineslaki kuuluu myös yhteensovittamislain soveltamisalaan. Maa-aineslain 4 c §:n mukaan noudatettavaksi tulevat tällöin yhteensovittamislain 11 §, 14 ja 15 §.

Ympäristöllisten lakien välillä on lisäksi muita rajapintoja, esimerkiksi luonnonsuojelulaki tulee noudatettavaksi myös maa-aineslain soveltamisessa.

Maa-aineslain mukaiseen päätökseen haetaan muutosta hallintotuomioistuimelta. Toimivaltaisia ovat alueelliset hallinto-oikeudet. Maa-aineslain 4 a §:n yhteiskäsittelyssä annettuun lupapäätökseen haetaan muutosta kuitenkin ympäristönsuojelulain mukaisesti eli Vaasan hallinto-oikeudelta. Jatkovalitus tehdään korkeimpaan hallinto-oikeuteen, mikäli se myöntää valitusluvan.

Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetulla lailla (252/2017, jäljempänä YVA-laki ) pannaan täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/92/EU tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista (jäljempänä YVA-direktiivi ) sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2014/52/EU tiettyjen julkisten ja yksityisten hankkeiden ympäristövaikutusten arvioinnista annetun direktiivin 2011/92/EU muuttamisesta.

YVA-menettelyä sovelletaan hankkeisiin, joilla todennäköisesti on merkittäviä ympäristövaikutuksia. YVA-menettelyä aina edellyttävät hankkeet luetellaan lain liitteessä 1 olevassa hankeluettelossa. Hankeluettelon 7 kohdan e alakohta koskee tuulivoimalahankkeita. YVA-menettelyä on sen mukaan sovellettava tuulivoimalahankkeeseen, kun yksittäisten laitosten lukumäärä on vähintään 10 tai hankkeen kokonaisteho on vähintään 45 megawattia (MW).

Hankeluettelossa määriteltyjen hankkeiden lisäksi YVA-menettelyä voidaan soveltaa yksittäistapauksessa silloin, kun hanke tai sen muutos todennäköisesti aiheuttaa laadultaan tai laajuudeltaan hankeluettelossa tarkoitettujen hankkeiden vaikutuksiin rinnastettavia merkittäviä ympäristövaikutuksia. Päätöksen YVA-menettelyn soveltamisesta yksittäistapauksessa tekee ELY-keskus, lukuun ottamatta tiettyjä ydinenergialain mukaisia hankkeita, joissa päätöksen tekee työ- ja elinkeinoministeriö.

ELY-keskukset toimivat YVA-menettelyn järjestämisestä ja ohjauksesta vastaavina yhteysviranomaisina, lukuun ottamatta tiettyjä ydinenergialain mukaisia hankkeita, joissa yhteysviranomaisena toimii työ- ja elinkeinoministeriö.

Arviointimenettely alkaa, kun hankkeesta vastaava toimittaa yhteysviranomaiselle ympäristövaikutusten arviointiohjelman, jonka jälkeen yhteysviranomainen huolehtii arviointiohjelmasta tiedottamisesta kuuluttamalla, pyytää tarvittavat lausunnot ja varaa mahdollisuuden arviointiohjelmaa koskevien mielipiteiden esittämiseen. Ympäristövaikutusten arviointiohjelman sisällöstä säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksessa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (277/2017, jäljempänä YVA-asetus ).

Yhteysviranomaisen tulee antaa hankkeesta vastaavalle lausuntonsa arviointiohjelmasta kuukauden kuluessa arviointiohjelmaa koskevien lausuntojen antamiseen ja mielipiteiden esittämiseen varatun määräajan (30 päivää, erityisestä syystä 60 päivää) päättymisestä. Lausunnossa otetaan kantaa arviointiohjelman laajuuteen ja tarkkuuteen. Lausunnosta on myös käytävä ilmi, kuinka tarvittavat selvitykset sovitetaan tarpeen mukaan yhteen hanketta koskevien muissa laeissa edellytettyjen selvitysten kanssa.

Hankkeesta vastaavan tulee YVA-lain 19 §:n mukaisesti laatia ympäristövaikutusten arviointiselostus arviointiohjelman ja yhteysviranomaisen antaman lausunnon pohjalta. Arviointiselostuksen sisällöstä säädetään tarkemmin YVA-asetuksessa. Yhteysviranomaisen tulee YVA-lain 20 §:n mukaan tiedottaa hankkeesta vastaavan toimittamasta arviointiselostuksesta ja huolehtia tarvittavien lausuntojen pyytämisestä ja varata mahdollisuus mielipiteiden esittämiseen. Määräaika lausuntojen antamiselle ja mielipiteiden esittämiselle 30–60 päivää.

Arviointiselostusta koskeva kuuleminen on YVA-lain 22 a §:n ja ympäristönsuojelulain 44 a §:n mukaisesti mahdollista toteuttaa lupamenettelyn yhteydessä silloin, kun hanketta koskeva YVA-menettely ja ympäristönsuojelulain mukaisen valtion ympäristölupaviranomaisen ratkaistavaksi kuuluva ympäristölupahakemus on samanaikaisesti vireillä. Edellytyksenä on, että hankkeelle ei ole sen sijainnin, laajuuden ja teknisten ominaisuuksien kannalta muuta kuin lupahakemuksessa esitetty toteuttamiskelpoinen vaihtoehto.

Yhteysviranomaisen tulee tarkistaa ympäristövaikutusten arviointiselostuksen riittävyys ja laatu ja laatia tämän jälkeen perusteltu päätelmä hankkeen merkittävistä ympäristövaikutuksista. Perusteltu päätelmä tulee antaa hankkeesta vastaavalle kahden kuukauden kuluessa lausuntojen antamiseen ja mielipiteiden esittämiseen varatun määräajan päättymisestä. Jos yhteysviranomainen ei voi tehdä perusteltua päätelmää arviointiselostuksen puutteellisuuden vuoksi, sen on ilmoitettava hankkeesta vastaavalle, miltä osin arviointiselostusta on täydennettävä.

Hanketta koskevaan lupahakemukseen on liitettävä ympäristövaikutusten arviointiselostus ja perusteltu päätelmä, jotka viranomaisen on saatava käyttöönsä ennen kuin se saa myöntää luvan hankkeen toteuttamiseen. Lupaviranomaisen on sisällytettävä perusteltu päätelmä myös lupapäätökseen ja otettava huomioon päätöksessään, mitä arviointiselostuksesta, perustellusta päätelmästä ja kuulemisista käy ilmi. Ratkaistessaan lupa-asiaa lupaviranomaisen tulee varmistaa, että perusteltu päätelmä on ajan tasalla. Jos perusteltu päätelmä ei ole ajantasainen, sitä tulee täydentää. ELY-keskuksella on oikeus valittaa lupapäätöksestä sillä perusteella, että YVA-menettelyä ei ole suoritettu tai se on suoritettu olennaisilta osiltaan puutteellisesti. Lisäksi siihen saa vedota se, jolla muutoin on oikeus hakea lupapäätökseen muutosta valittamalla.

Laki vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä

Vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetulla lailla (1299/2004, jäljempänä vesienhoitolaki ) ja eräiden muiden lakien säännöksillä on pantu täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä yhteisön vesipolitiikan puitteista (2000/60/EY, jäljempänä vesipuitedirektiivi) sekä ja sen perusteella pohjavesiensuojelusta (2006/118/EY, muutettuna 2014/80/EU) ja prioriteettiaineista (2008/105/EY, muutettuna 2013/39/EU) annetut direktiivit. Vesienhoidon ja merenhoidon suunnittelu perustuu laajaan alueelliseen yhteistyöhön vesienhoitosuunnitelmien ja merenhoitosuunnitelman sekä niitä toteuttavien toimenpideohjelmien laatimiseksi ja toimeenpanemiseksi.

Vesienhoidon tavoitteena on pintavesien hyvän ekologisen ja kemiallisen tilan sekä pohjavesien hyvän kemiallisen ja määrällisen tilan saavuttaminen, vesien erinomaisen ja hyvän tilan ylläpito sekä tilan heikkenemisen estäminen. Hyvä vesien tila tuli lainsäädännön mukaisen tavoitteen mukaan olla saavutettuna jo vuonna 2015.

Tämän esityksen tavoitteiden kannalta merkitystä on vesienhoitolain hankekohtaista poikkeusta koskevalla sääntelyllä ja kansallisella lainsäädäntömuutoksella, joka on hyväksytty eduskunnassa ( HE 175/2024 vp , EV 157/2024 vp). Vesienhoidon ympäristötavoitteista poikkeamisesta uusien pintaveden ekologiseen tilaan, ekologiseen potentiaaliin tai pohjaveden määrälliseen tilaan vaikuttavien hankkeiden kohdalla säädetään vesipuitedirektiivin 4(7) artiklassa. Poikkeaminen on mahdollista tietyin direktiivin säännöksen edellytyksin. Direktiivin säännökseen perustuvan alkuperäisen vesienhoitolain 23 §:n mukaan poikkeamisen edellytyksenä on muun muassa, että hanke on yleisen edun kannalta erittäin tärkeä ja se edistää merkittävästi kestävää kehitystä, ihmisten terveyttä tai ihmisten turvallisuutta.

Vesienhoidon ympäristötavoitteista poikkeamisen edellytysten arvioinnista edellä mainitussa tilanteessa säädettiin ennen tehtävän vesienhoidon suunnittelumenettelyn yhteydessä. Poikkeaminen ja sen edellytykset tuli sisällyttää vesienhoitosuunnitelmiin, joista valtioneuvosto päättää kuuden vuoden välein. Lainsäädäntöön ei siten aikaisemmin ole sisältynyt mahdollisuutta poiketa vesienhoidon ympäristötavoitteista suunnittelumenettelyn ulkopuolella.

Hankekohtaista poikkeamista koskevan asian käsittely kuuden vuoden pituisen vesienhoitokauden aikana on ollut tarpeen uudistaa lupamenettelyn sujuvoittamiseksi. Eduskunta on hyväksynyt uudistusta koskevan hallituksen esitykseen ( HE 175/2024 vp ) sisältyneet lakiehdotukset laeiksi vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain, ympäristönsuojelulain ja vesilain 3 ja 11 luvun muuttamisesta. Muutokset ovat tulleet voimaan 1.1.2025. Hankkeen sisältöä kuvataan tämän esityksen kannalta merkityksellisiltä osin.

Esityksellä lisättiin vesipuitedirektiivin ja vesien tilan ympäristötavoitteita koskevien EU-tuomioistuinratkaisuihin perustuen vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annettuun lakiin uudet lupamenettelyssä sovellettavaksi tulevat säännökset vesien tilan ympäristötavoitteista (muutos 996/2024). Ympäristönsuojelulain muutoksella 997/2024 ja vesilain muutoksella 998/2024 molempien lakien lupaedellytyksiin lisättiin uusi luvanmyöntämisen edellytys perustuen EU-tuomioistuimen oikeuskäytännössä vahvistuneeseen tulkintaan vesienhoidon ympäristötavoitteiden sitovuudesta lupaharkinnassa. Vesien ympäristötavoitteista poikkeamista uuden hankkeen tai toiminnan vuoksi koskevaa sääntelyä muutettiin paremmin vastaamaan vesipuitedirektiiviä. Ympäristönsuojelulakiin ja vesilakiin tehtiin näistä muutoksista johtuvat lisäykset. Mainituissa laeissa muun muassa säädetään hankekohtaista poikkeamista ympäristötavoitteista koskeva asia käsiteltäväksi lupa-asian yhteydessä ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisessa lupaviranomaisessa.

Rakentamislaki ja alueidenkäyttölaki 1.1.2025 alkaen

Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999) tuli voimaan 1.1.2000. Maankäyttö- ja rakennuslain kokonaisuudistus käynnistettiin keväällä 2018. Rakentamista koskevat pykälät uudistettiin rakentamislailla (571/2023) , jonka eduskunta hyväksyi 1.3.2023. Rakentamislaki tuli voimaan 1.1.2025 ja maankäyttö- ja rakennuslain nimi muuttui samalla alueidenkäyttölaiksi. Alueidenkäyttölain uudistusta valmistelee marraskuussa 2023 nimetty työryhmä, jonka tehtävänä on laatia ehdotus uudeksi alueidenkäyttölaiksi. Tavoitteena on, että lakiesitys annetaan eduskunnalle kevätistuntokaudella 2025. Uusi alueidenkäyttölaki muodostuu valtakunnallisia alueidenkäyttötavoitteita, kaavoitusta ja merialuesuunnittelua koskevista säännöksistä. Alueidenkäyttölain rinnalle laaditaan yhdyskuntakehittämislaki ja yhdyskuntarakentamislaki.

Hallitusohjelman mukaisesti rakentamislakiin on valmisteltu hallitus esitys rakentamislain muuttamiseksi, joka annettiin eduskunnalle syyskuussa 2024. Ympäristövaliokunnan mietintö YmVM 15/2024 HE 101/2023 vp annettiin 4.12.2024 ja laki vahvistettiin 19.12.2024. Rakentamislain muutoksiin sisältyvät muun muassa säännökset puhtaan siirtymän sijoittamisluvasta ja rakentamisen lupien käsittelyajasta. Rakentamislakiin ehdotetut muutokset ovat tulleet voimaan samaan aikaan uuden rakentamislain kanssa eli 1.1.2025.

Voimassa olevassa alueidenkäyttölaissa säädetään alueidenkäytön suunnittelusta. Alueidenkäytön suunnittelun osalta laissa säädetään valtakunnallisista alueidenkäyttötavoitteista, jotka ohjaavat suunnittelua maakunnissa ja kunnissa. Valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden lisäksi alueidenkäytön suunnittelujärjestelmään kuuluvat maakuntakaava, yleiskaava ja asemakaava. Maakuntakaava on kartalla esitetty suunnitelma maakunnan alue- ja yhdyskuntarakenteesta, joka kuvaa rakentamisen ja ympäristön kehittämisen suunnat maakunnassa tuleville vuosikymmenille. Maakuntakaava on ohjeena kuntien kaavoitukselle (yleis- ja asemakaavat) sekä muulle viranomaistoiminnalle, jolla vaikutetaan alueidenkäyttöön. Maakuntakaavan laatii ja siitä päättää maakunnan liitto. Yleiskaavassa määritetään kunnan kehityksen suuret linjat sekä kaava-alueen käyttö, esimerkiksi asuinalueiden, työpaikkojen ja liikenneväylien sijainti. Kunta vastaa yleiskaavan laatimisesta ja sen hyväksyy kunnanvaltuusto. Asemakaava on yksityiskohtaisin kaavataso. Sillä ohjataan alueidenkäyttöä ja rakentamista paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan ja muiden yhdessä sovittujen tavoitteiden edellyttämällä tavalla. Asemakaavassa määritellään alueen tuleva käyttö: mitä säilytetään, mitä saa rakentaa, mihin ja millä tavalla. Kaavassa osoitetaan esimerkiksi rakennusten sijainti, koko ja käyttötarkoitus. Asemakaavan laatii ja hyväksyy kunta. Maakunta-, yleis- ja asemakaavan sisältövaatimukset on kuvattu maankäyttö- ja rakennuslaissa. Kaavat on otettava huomioon myös muiden lakien mukaisessa päätöksenteossa, kuten ympäristönsuojelu- ja vesilain mukaisia lupa-asioita ratkaistaessa, siten kuin siitä erikseen säädetään.

Rakentamislaissa säädetään muun muassa rakentamis-, sijoittamis-, maisematyö- ja purkamisluvasta. Näiden lupien osalta toimivaltainen viranomainen on kunnan rakennusvalvontaviranomainen. Rakentamislain säädetään tilanteista, joissa lupahakemuksesta on pyydettävä ELY-keskuksen lausunto ja vireilletulosta on ilmoitettava myös naapurille. Hakija voi liittää hakemukseensa selvityksen naapurien mahdollisesta kannasta rakentamiseen, eikä tällöin viranomaisen toimittama kuuleminen ole tarpeen. Asian vireilläolosta tiedotetaan rakennuspaikalla ja tästä huolehtii rakennushankkeeseen ryhtyvä. Jos luvanvaraisesta toimenpiteestä on tehtävä ympäristövaikutusten arviointi, on rakentamislain 75 §:n:n mukaan hakemuksen vireille tulosta sen lisäksi tiedotettava internetissä.

Rakentamista koskeva lupapäätös annetaan tiedoksi julkisella kuulutuksella ja päätöksen katsotaan tulleen asianosaisen tietoon silloin, kun se on annettu. Lupapäätös toimitetaan hakijalle, asetuksella säädettäville viranomaisille ja niille, jotka ovat sitä huomautuksessa tai erikseen pyytäneet.

Rakentamislaki kuuluu eräiden ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamisesta annetun lain 2 §:n mukaan yhteensovittamislain soveltamisalaan. Lupien yhteensovittaminen voi tulla sovellettavaksi, jos ympäristö-, vesi- tai maa-ainesluvan lisäksi hankkeelle haetaan samaan aikaan jotain muuta eräiden ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamisesta annetun lain soveltamisalaan kuuluvaa lupaa.

Kaivoslaki

Kaivoslaissa (621/2011) säädetään kaivosmineraaleja sisältävän esiintymän etsinnästä ja hyödyntämisestä, kullanhuuhdonnasta valtion omistamalla alueella ja näihin liittyvän toiminnan lopettamisesta, kaivosturvallisuudesta sekä kaivostoimituksesta. Kaivoslaissa säädetään malminetsintä, kaivostoiminta ja kullanhuuhdonta luvanvaraisiksi toimiksi. Kaivoslain 4 §:n mukaan Tukes toimii laissa tarkoitettuna kaivosviranomaisena.

Kaivoslakia muutettiin monilta osin lailla 505/2023 ( HE 126/2022 vp ). Kaivosluvan myöntämisen edellytykseksi säädettiin kunnan hyväksymä kaava ja että muut elinkeinot otettaisiin lupaharkinnassa nykyistä enemmän huomioon. Lailla muutettiin myös malminetsintäluvan voimassaolon jatkamista koskevia edellytyksiä, lisättiin yleisön kuulemista koskevaan säännökseen velvoite vuosittain pidettävistä avoimista yleisötilaisuuksista, tehtiin tarkennuksia viranomaisten neuvontavelvollisuuteen liittyvään sääntelyyn sekä eräitä muutoksia ympäristönsuojelullisten seikkojen huomioimiseksi lupaharkinnassa. Lailla myös muutettiin saamelaisten oikeuksia alkuperäiskansana koskevia säännöksiä ja niissä on otettu huomioon saamelaiskulttuurin heikentämiskielto.

Samassa yhteydessä muutettiin kaivosluvan myöntämisen edellytyksiä siten, että kaivostoiminnan tulee perustua maankäyttö- ja rakennuslain mukaiseen oikeusvaikutteiseen yleiskaavaan tai asemakaavaan. Lisäksi maisemalliset, ympäristölliset ja luonnon monimuotoisuuteen liittyvät kysymykset sekä muut elinkeinot ovat myös entistä vahvemmin osana lupaharkintaa.

Eräät kaivoslain mukaiset luvat (kaivoslain 9 §:n mukainen malminetsintälupa, 16 §:n mukainen kaivoslupa ja 22 §:n mukainen kullanhuuhdontalupa) kuuluvat osaksi yhteensovittamislain mukaista menettelyä, jossa niiden käsittely voidaan sovittaa yhteen joko ympäristönsuojelulain, vesilain tai maa-aineslain mukaisen luvan käsittelyn kanssa.

Vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annettu laki

Vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetussa laissa (390/2005, jäljempänä kemikaaliturvallisuuslaki ) säädetään muun muassa vaarallisen kemikaalin laajamittaista teollista käsittelyä ja varastointia taikka räjähteen valmistusta ja varastointia koskevasta luvanvaraisuudesta (23 §) ja lupaedellytyksistä (23 a §). Turvallisuus- ja kemikaalivirasto toimii kemikaaliturvallisuuslain mukaisena lupaviranomaisena. Ilmoituksenvaraisuudesta säädetään lain 24 §:ssä. Toiminnanharjoittajan on tehtävä ilmoitus pelastusviranomaiselle, jollei ilmoitusta ole tehtävä lain 23 §:n 2 momentin nojalla Turvallisuus- ja kemikaalivirastolle

Kemikaaliturvallisuuslain 2 luku sisältää yleiset turvallisuusvaatimukset ja tuotantolaitoksen suunnittelua ja rakentamista koskevat vaatimukset. Kaavan huomioon ottamisesta säädetään 20 §:ssä, jonka mukaan tuotantolaitosten sijoituksessa tulee ottaa huomioon sijoituspaikan ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva maankäyttö- ja rakennuslain [alueidenkäyttölain] mukaisessa oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus samoin kuin aluetta mahdollisesti koskevat kaavamääräykset.

Lupa-asiaa koskevaan menettelyyn sovelletaan kuulemista ja tiedottamista koskevia säännöksiä (12 a luku, 104 a -104 f §). Lisäksi eräiden ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamisesta annetun lain soveltamisesta säädetään 104 e §:ssä. Jos vaarallisen kemikaalin laajamittaista teollista käsittelyä ja varastointia taikka räjähteiden valmistusta ja varastointia koskevan lupahakemuksen käsittelyyn sovelletaan eräiden ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamisesta annettua lakia (764/2019) , noudatetaan mainitun lain 11 §:ää eli tiedoksiantoa ja tiedottamista koskevia säännöksiä.

Laki uusiutuvan energian tuotantolaitosten lupamenettelyistä ja eräistä muista hallinnollisista menettelyistä

Uusiutuvan energian tuotantolaitosten lupamenettelyistä ja eräistä muista hallinnollisista menettelyistä annetulla lailla (1145/2020, jäljempänä uusiutuvan energian lupamenettelylaki ) pantiin täytäntöön uusiutuvan energian direktiivin ((EU) 2018/2001) uusiutuvan energian tuotantolaitosten lupamenettelyjen organisointia ja kestoa koskeva sääntely. Lain tavoitteena on jouduttaa uusiutuvan energian tuotantolaitosten lupamenettelyitä ja eräitä muita hallinnollisia menettelyitä sekä parantaa menettelyihin liittyvän neuvonnan saatavuutta. Lain soveltamisalaan kuuluvat mm. tuuli- ja aurinkoenergia, lämpöpumput, vesivoima, biomassan poltto, biokaasun, biopolttoaineen ja bionesteen tuotanto, sekä biokaasun tuotannossa syntyvän mädätteen käsittely ja jatkojalostus.

Uusiutuvan energian lupamenettelylaissa säädetään sähköisestä asioinnista ja neuvonnasta uusiutuvan energian tuotantolaitosten lupamenettelyissä ja eräissä muissa hallinnollisissa menettelyissä sekä uusiutuvan energian voimalaitosten lupamenettelyissä ja eräissä muissa hallinnollisissa hyväksymismenettelyissä sovellettavista määräajoista: uusille hankkeille kaksi vuotta, olemassa oleville voimalaitosten päivittämiselle ja uusille sähköntuotantokapasiteetiltaan pienille hankkeille yksi vuosi. Määräaikoihin kuuluvat kaikki toiminnoissa tarvittavat lupa- ja muut hallinnolliset menettelyt, muun muassa ympäristölupa, vesilupa, vesilain ja luonnonsuojelulain mukaiset poikkeukset sekä rakennuslupa. YVA-menettelyn ei ole nykyisellään katsottu kuuluvan määräaikojen piiriin.

Laissa on nimetty kansalliseksi yhteyspisteviranomaiseksi Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus. Yhteyspisteviranomaisen tehtäväksi säädetään uusiutuvan energian direktiivissä yhteyspisteelle säädettyjen tehtävien hoitaminen sähköistä palvelukerrosta hyödyntäen. Laissa säädetään myös yhteyspisteviranomaisen neuvontavelvollisuudesta uusiutuvan energian tuotantolaitoksiin liittyvien lupamenettelyjen ja muiden hallinnollisten menettelyjen osalta. Laissa säädetään myös uusiutuvan energian tuotantolaitosten hankekehittäjille ohjeistusta sisältävästä menettelykäsikirjasta.

Ympäristöministeriössä on vireillä lakia koskeva uudistushanke (osoitteessa valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella YM036:00/2024 ), jossa valmistellaan lakiin muutokset, joita marraskuussa 2023 voimaan tullut Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2023/2413 direktiivin (EU) 2018/2001, asetuksen (EU) 2018/1999 ja direktiivin 98/70/EY muuttamisesta uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisen osalta sekä neuvoston direktiivin (EU) 2015/652 kumoamisesta (jäljempänä RED III-direktiivi ) edellyttää.

Hallintolaki

Hallintolaissa (434/2003) säädetään hyvän hallinnon perusteista ja hallintoasioissa noudatettavasta menettelystä. Hallintolaki on keskeinen hallintoasian käsittelyä koskeva yleislaki, jota sovelletaan muun muassa valtion viranomaisissa ja kunnallisissa viranomaisissa. Hallintolaki tulee siten sovellettavaksi suuressa joukossa erityislakeihin perustuvia ympäristöoikeudellisia menettelyitä joko sellaisenaan tai täydentäen erityislakien säännöksiä. Seuraavassa selostetaan lain sisältöä tämän esityksen kannalta tarkoituksenmukaisilta osin.

Hallintolaissa säädetään esimerkiksi yleisistä hyvän hallinnon perusteista, joita sovelletaan viranomaisen toimintaan. Laissa säädetään viranomaisen harkintavaltaa ohjaavista keskeisistä periaatteista. Hallintolaki sisältää myös asioinnin järjestämisen lähtökohdat sekä viranomaisilta edellytettävä hyvän kielenkäytön vaatimukset. Tämän esityksen tavoitteiden kannalta erityistä merkitystä on hallintolain 8 §:ssä säädetyllä viranomaisen velvollisuudella antaa asiakkailleen neuvontaa. Lisäksi hallintolaissa säädetään sellaisista hallintoasiassa noudatettavista keskeisistä menettelyllisistä vaatimuksista, jotka olennaisesti vaikuttavat yksityisen asemaan ja oikeussuojaan hallinnollisessa päätöksenteossa. Näihin kuuluvat asianosaisaseman perusteita, hallintoasian vireilletuloa ja asian käsittelyä koskevat säännökset. Lisäksi laissa säädetään muun muassa asiakirjojen lähettämiseen ja tiedoksiantoon liittyvistä menettelyvaatimuksista.

2.1.2EU-säädökset ja kansainväliset sopimukset

YVA-direktiivi

YVA-direktiivissä edellytetään ennakollista ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sen liitteessä I mainituille hankkeille. Liitteessä II on lueteltu hankkeet, joiden ympäristövaikutukset tulee arvioida, jos niillä on laatunsa, kokonsa ja sijaintinsa vuoksi todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia. Arvioitavat hankkeet tulee alistaa lupamenettelyyn ja lupa-asiaa ratkaistaessa tulee huomioida arviointimenettelyssä saadut tiedot.

YVA-direktiivin 5 artiklassa säädetään hankkeesta vastaavan velvollisuudesta laatia ympäristövaikutusten arviointiselostus, selostuksen sisältöön ja laatimiseen liittyvistä vaatimuksista sekä YVA-menettelyn toimivaltaisen viranomaisen velvollisuudesta antaa hankkeesta vastaavan pyynnöstä lausunto arviointiselostukseen tulevien tietojen laajuudesta ja tarkkuudesta. Jäsenvaltioilla on myös mahdollisuus vaatia toimivaltaista viranomaista antamaan lausunto riippumatta siitä, onko sitä pyydetty. Suomessa yhteysviranomainen antaa 5 artiklassa tarkoitetun lausunnon aina YVA-lain 16–18 §:ssä säädetyn mukaisesti.

Direktiivin 5 ja 6 artikloissa on vaatimuksia varata muille viranomaisille mahdollisuus ilmaista kantansa YVA-menettelyn eri vaiheista, tiedottaa yleisöä sekä varata yleisölle, jota asia koskee, ajoissa ja tehokkaalla tavalla mahdollisuus osallistua päätöksentekomenettelyihin ja esittää toimivaltaiselle viranomaiselle huomautuksensa ja mielipiteensä, tiedot lupahakemuksesta ennen kuin lupahakemuksesta päätetään, vaihtoehtojen ollessa vielä avoinna.

YVA-direktiivin 8 artiklan mukaisesti kuulemisten ja käytyjen neuvottelujen tulokset sekä 5–7 artiklan mukaisesti saadut tiedot on otettava huomioon lupamenettelyssä. Artiklojen 1 ja 8 a mukaan luvan myöntämispäätöksen tulee sisältää toimivaltaisen viranomaisen perusteltu päätelmä hankkeen merkittävistä ympäristövaikutuksista.

YVA-direktiivi 2 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat poikkeustapauksissa olla soveltamatta tiettyyn hankkeeseen direktiivin säännöksiä, kun näiden säännösten soveltaminen vaikuttaisi haitallisesti hankkeen tarkoitukseen, edellyttäen että direktiivin tavoitteet täyttyvät, sanotun kuitenkaan rajoittamatta direktiivin 7 artiklan (valtion rajat ylittävien vaikutusten arviointi) soveltamista. Soveltaessaan poikkeusta jäsenvaltioiden on tutkittava, onko jokin muu arviointimuoto sopiva. Lisäksi jäsenvaltion on asetettava yleisön, jota asia koskee, saataville muilla arviointimuodoilla saadut tiedot, vapauttamispäätöstä koskevat tiedot sekä vapauttamisen perusteet sekä annettava komissiolle tiedoksi ennen luvan myöntämistä tehdyn vapauttamispäätöksen perustelut ja liitettävä siihen, tarvittaessa, omille kansalaisille annetut tiedot. Komissio välittää saamansa asiakirjat välittömästi muille jäsenvaltioille tiedoksi sekä antaa vuosittain Euroopan parlamentille ja neuvostolle kertomuksen tämän kohdan soveltamisesta.

Tiedonannon mukaan direktiivin tavoitteiden täyttymisellä poikkeuksen myöntämisessä tarkoitetaan sitä, että poikkeuksen soveltamiskohteena oleviin hankkeisiin sovelletaan lupamenettelyä ja niiden vaikutukset arvioidaan ennen luvan myöntämistä.

Direktiivin 2 artiklan 4 kohdan mahdollistamaa poikkeusta sovellettiin vuosina 2014–2017 kolmessa tapauksessa, joissa kaikissa tarve hankkeelle oli tiedonannon mukaan niin kiireellinen, että hankkeen toteuttamatta jättäminen olisi ollut yleisen edun vastaista ja uhannut poliittista, hallinnollista tai taloudellista vakautta ja turvallisuutta. Poikkeusta on tiedonannon mukaan mahdollista soveltaa tällaisissa tapauksissa ja silloinkin rajallisesti, eli kun kaikki edellytykset täyttyvät. Vuonna 2021 poikkeusta sovellettiin komission tietojen mukaan vain kerran, vuonna 2022 kuusi kertaa ja vuonna 2023 jopa 28 kertaa. Pääosa vuoden 2023 poikkeuksista oli joko Saksassa myönnettyjä maakaasun jakelujärjestelmään liittyviä poikkeuksia tai Espanjassa myönnettyjä keinokasteluun liittyviä poikkeuksia.

Uusiutuvan energian direktiivi

Marraskuussa 2023 voimaan tulleella RED III -direktiivillä muutettiin uusiutuvan energian direktiiviä, RED-direktiiviä (EU) 2018/2001 monilta osin, myös lupamenettelyä koskevilta osin. RED III-direktiivin 16–16 f artiklat koskevat uusiutuvan energian tuotantolaitosten lupamenettelyitä.

Uusia velvoitteita ovat mm. uusiutuvan energian nopean kehittämisen alueiden määrittely, uusiutuvan energian hankkeiden määrittely erittäin tärkeän yleisen edun mukaisiksi harkittaessa vesipuitedirektiivin, lintudirektiivin ja luontodirektiivin mukaisten poikkeusten myöntämistä, uusia ja nykyistä tiukempia määräaikoja lupamenettelylle sekä YVA-menettelyn soveltumista koskevia poikkeuksia

Lupamenettelyn määräaikoihin lasketaan kaikki vaiheet lupahakemuksen täydellisyyden toteamisesta siihen asti, kun asiaankuuluva toimivaltainen viranomainen tai asiaankuuluvat toimivaltaiset viranomaiset ilmoittavat lupamenettelyn tulosta koskevan lopullisen päätöksen.

Uusiutuvan energian nopean kehittämisen alueiden osalta edellytetään, että jäsenvaltio nimeää alueita yhtä tai useampaa uusiutuvan energialähteen muotoa varten. Kutakin aluetta koskien tulee niiden perustamisen yhteydessä asettaa säännöt tehokkaista lieventävistä toimenpiteistä alueella toteutettavien uusiutuvan energian hankkeista aiheutuvien haitallisten ympäristövaikutusten välttämiseksi tai merkittäväksi vähentämiseksi. Ennen alueiden hyväksymistä tulee niitä koskevat suunnitelmat arvioida tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2001/42/EY (jäljempänä SEA-direktiivi) mukaisesti. Tarvittaessa suunnitelmat tulee lisäksi arvioida luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (jäljempänä luontodirektiivi ) 6 artiklan 3 kohdan mukaisesti.

Nopean kehittämisen alueilla sovelletaan tiukempia määräaikoja lupamenettelylle. Lisäksi sellaiset uusiutuvan energian hankkeet, jotka ovat kyseistä aluetta koskevien sääntöjen mukaisia, vapautetaan joitain poikkeuksia lukuun ottamatta velvoitteesta toteuttaa YVA-menettely ja mahdollisesti luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukainen arviointi. Arvioinneista vapautetut hankkeet tulee alistaa menettelyyn erittäin todennäköisesti merkittävien ennakoimattomien haittavaikutusten seulomiseksi. Mikäli tällaisia vaikutuksia ei havaita, hanke tulee hyväksyä ympäristönäkökohtien osalta vaatimatta toimivaltaiselta viranomaiselta nimenomaista päätöstä.

Kriittisten raaka-aineiden asetus

Euroopan komissio julkaisi 16.3.2023 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kriittisten raaka-aineiden turvatun ja kestävän tarjonnan varmistamiseksi (COM (2023) 160, Critical Raw Material Act) sekä siihen liittyvän tiedonannon (COM (2023) 165). Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2024/1252 puitteiden vahvistamisesta kriittisten raaka-aineiden turvatun ja kestävän tarjonnan varmistamiseksi ja asetusten (EU) N:o 168/2013, (EU) 2018/858, (EU) 2018/1724 ja (EU) 2019/1020 muuttamisesta (jäljempänä kriittisten raaka-aineiden asetus ) tuli voimaan 23.5.2024.

Asetusehdotuksesta ja komission tiedonannosta koostuvan kriittisten raaka-aineiden paketin tavoitteena on vahvistaa raaka-aineiden arvoketjuja Euroopassa, monipuolistaa tuontia strategisten riippuvuuksien vähentämiseksi, parantaa kriittisiin raaka-aineisiin liittyvää seurantaa ja vähentää niihin liittyviä toimitusriskejä sekä varmistaa näiden raaka-aineiden vapaa liikkuvuus sisämarkkinoilla ja ympäristönsuojelun korkea taso kiertotaloutta ja vastuullisuutta edistämällä. Asetuksen soveltamisalan piirissä olevista strategisista ja kriittisistä raaka-aineista säädetään 2 luvussa. Komission on määräajoin tarkasteltava raaka-aineluetteloiden ajantasaisuutta.

Kriittisten raaka-aineiden asetuksessa tarkoitetuissa hankkeissa voi olla kyse kriittisten tai strategisten raaka-aineiden louhinnasta, jalostuksesta tai kierrätyksestä. Uuden hankkeen lisäksi kyseessä voi olla myös nykyisen laitoksen merkittävä laajentaminen tai käyttötarkoituksen muuttaminen.

Asetukseen sisältyy useita lupamenettelyihin liittyviä ehdotuksia. Kaikkia kriittisiä raaka-aineita koskevia hankkeita koskisi velvoite osoittaa hankkeille keskitetty asiointipiste (point of single contact), joka on vastuussa lupamenettelyiden koordinoinnista. Kyseinen viranomainen on hankkeen toteuttajan ainoa yhteyspiste lupamenettelyssä ja sen on tarjottava hankkeen toteuttajalle lupamenettelyä koskevaa neuvontaa. Hankkeiden toteuttajien on voitava toimittaa kaikki lupamenettelyn kannalta merkitykselliset asiakirjat sähköisessä muodossa ja päällekkäisten selvitysten ja muiden dokumenttien vaatimista tulee välttää. Kaikkia kriittisten raaka-aineita koskevia hankkeita koskee lisäksi suunnittelua koskeva säännös, jonka mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että suunnitelmien, mukaan lukien kaavoitus, aluesuunnitelmat ja maankäyttösuunnitelmat, laatimisesta vastaavat kansalliset, alueelliset ja paikalliset viranomaiset sisällyttävät tällaisiin suunnitelmiin tarvittaessa määräyksiä kriittisiä raaka-aineita koskevien hankkeiden kehittämisestä.

Kriittisen raaka-ainehankkeen toteuttajan on mahdollista hakea komissiolta, että hanke tunnustettaisiin strategiseksi hankkeeksi. Menettelystä säädetään 3 luvun 2 jaksossa. Strategisen hankeen tulisi mm. edistää merkittävästi strategisten raaka-aineiden toimitusvarmuutta unionissa ja se tulisi toteuttaa kestävästi, erityisesti esimerkiksi ympäristövaikutusten seurannan, ehkäisyn ja minimoinnin sekä sosiaalisesti vastuullisten käytäntöjen noudattamisen osalta. Komissio päättää strategisen hankkeen aseman myöntämisestä ja siihen osallistuisi myös Euroopan kriittisiä raaka-aineita käsittelevä toimikunta. Jos jäsenvaltio, jonka aluetta ehdotettu hanke koskee, vastustaa asiaa, hanketta ei katsota strategiseksi hankkeeksi.

Asetukseen sisältyy lisäksi strategisiksi nimettyjä hankkeita koskevaa erityissääntelyä (10–12 artikla). Strategisille hankkeille tulee asetuksen mukaan osoittaa etusija hallinnollisissa ja tuomioistuinprosesseissa, jos tällainen etusijamenettely sisältyy kansalliseen lainsäädäntöön. Asetuksessa säädetään lupamenettelylle asetetuista määräajoista sekä mahdollisuudesta niiden pidentämiseen eräin edellytyksin. Strategisten hankkeiden katsotaan asetuksen mukaan olevan luontodirektiivin artiklassa 6(4) ja 16(1) ja lintudirektiivin artiklassa 9(1)(a) sekä vesipuitedirektiivin 4(7) artiklassa tarkoittamalla tavalla erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä toteutettavia hankkeita, mikäli kaikki kyseisissä direktiiveissä asetetut ehdot täyttyvät. Lisäksi asetuksessa säädetään useista erityisistä määräajoista YVA-menettelyssä yleiseen YVA-direktiivin mukaiseen sääntelyyn nähden.

Nettonollateollisuuden asetus

Komissio antoi 16.3.2023 ehdotuksen (COM(2023) 161 final) Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi toimista vahvistaa Euroopan nettonollateknologiatuotteiden valmistusekosysteemiä (Net Zero Industry Act, jäljempänä nettonollateollisuuden asetus ). Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2024/1735 Euroopan nettonollateknologiatuotteiden valmistusekosysteemiä vahvistavasta toimenpidekehyksestä ja asetuksen (EU) 2018/1724 muuttamisesta tuli voimaan 29.6.2024

Asetuksessa vahvistetaan puitteet toimenpiteille innovaatioiden edistämiseksi sekä nettonollateknologioiden valmistuskapasiteetin lisäämiseksi, millä tuetaan EU:n vuoden 2030 tavoitetta vähentää kasvihuonekaasujen nettopäästöjä vähintään 55 prosentilla vuoden 1990 tasosta ja vuodelle 2050 asetettua ilmastoneutraaliustavoitteen saavuttamista. Asetuksella pyritään varmistamaan unionin energiajärjestelmän kestävyyden turvaamiseksi tarvittavan turvallisen ja kestävän nettonollateknologian saatavuus, sekä laadukkaiden työpaikkojen luominen. Tavoite on nopeuttaa vuodeksi 2030 asetettujen EU:n ilmasto- ja energiatavoitteiden saavuttamista ja siirtymistä ilmastoneutraaliuteen.

Asetusta sovelletaan nettonollateknologioihin lukuun ottamatta sääntelyn testiympäristöjä koskevia säännöksiä, joita sovellettaisiin ehdotuksen tarkoittamiin innovatiivisiin nettonollateknologioihin. Asetusta ei sovelleta sellaisiin kriittisiin raaka-aineisiin, jotka kuuluvat kriittisten raaka-aineiden asetuksen soveltamisalaan.

Nettonollateknologioilla tarkoitettaisiin seuraavia teknologioita: uusiutuvan energian teknologiat, sähkön ja lämmön varastointiteknologiat, lämpöpumput, sähköverkkoteknologiat, ei-biologista alkuperää olevat uusiutuvat polttoaineet, kestävät vaihtoehtoiset polttoaineteknologiat, elektrolyysilaitteet ja polttokennot, kehittyneet teknologiat energian tuottamiseksi ydinenergian prosesseista mahdollisimman vähäisellä polttoaine-kierron jätteellä, pienet modulaariset reaktorit ja ydinenergiaan liittyvät luokkansa parhaat polttoaineet, hiilidioksidin talteenotto-, käyttö- ja varastointiteknologiat ja energiajärjestelmiin liittyvät energiatehokkuusteknologiat. Edellä mainituilla viitataan myös lopputuotteisiin, tiettyihin komponentteihin ja erityisiin koneisiin, joita käytetään ensisijaisesti näiden tuotteiden valmistuksessa.

Nettonollateollisuuden asetuksen lupamenettelyä koskevat säännökset muistuttavat monilta osin kriittisten raaka-aineiden asetusta (mm. keskitetyt yhteyspisteet, 6 artikla). Kaikkia nettonollahankkeita koskisivat säännökset ympäristövaikutusten arvioinnin koordinoinnista, minkä lisäksi kaikille nettonollahankkeille asetettaisiin lupakäsittelyn määräaikoja.

Asetuksessa säädetään myös strategisiksi nimettävistä nettonollahankkeista (II luvun III jakso). Näiden hankkeiden on mm. edistettävä unionin nettonollateknologioiden teknologista ja teollista häiriönsietokykyä kasvattamalla nettonollateknologian toimitusketjuun kuuluvan komponentin tai segmentin valmistuskapasiteettia riittävällä tavalla sekä unionin ilmasto- tai energiatavoitteiden saavuttamista valmistamalla nettonollateknologioita ympäristökestävyys- ja ympäristötehokkuus- tai kiertotalousominaisuuksia parantavilla käytännöillä. Strategiseksi nettonollahankkeeksi nimeämistä haettaisiin jäsenvaltiolta. Komissio voi osallistua hankkeiden arviointiin, minkä lisäksi Euroopan nettonollafoorumi voi keskustella hankkeesta, jos komission ja jäsenvaltion arviot poikkeavat toisistaan. Strategisia nettonollahankkeita koskisivat kriittisten raaka-aineiden asetuksen mukaisten strategisten hankkeiden tapaan etusija hallinnollisissa ja tuomioistuinprosesseissa (jos tällainen sääntely sisältyy kansalliseen lainsäädäntöön) sekä sääntely, jonka mukaan hankkeet katsottaisiin tiettyjen EU-säädösten tarkoittamalla tavalla erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavasta syystä toteutettaviksi hankkeiksi. Strategisia nettonollahankkeita koskisivat erilliset, muita hankkeita lyhyemmät lupamenettelyn määräajat.

Neuvoston asetus kehyksestä uusiutuvan energian käyttöönoton nopeuttamiseksi

Neuvoston asetus (EU) 2022/2577 kehyksestä uusiutuvan energian käyttöönoton nopeuttamiseksi (jäljempänä hätäasetus ) tuli voimaan 30.12.2022 ja on voimassa 18 kuukauden ajan eli 30.6.2024 asti. Asetuksella pyritään nopeuttamaan uusiutuvan energian käyttöönottotahtia unionissa. Asetuksen soveltamisala on sama kuin uusiutuvan energian direktiivissä ja edellä mainitussa uusiutuvan energian lupamenettelylaissa 1145/2020.

Asetuksessa määritetään uusiutuvan energian hankkeet erittäin tärkeän yleisen edun mukaisiksi harkittaessa vesipuitedirektiivin sekä lintu- ja luontodirektiivin mukaisten poikkeusten myöntämistä, ja asetetaan lupakäsittelyn enimmäismääräaikoja keinotekoisiin rakenteisiin asennettaville aurinkoenergialaitteille (3 kk), uusiutuvan energian voimalaitosten kapasiteetin nostamiselle (6 kk) sekä lämpöpumpuille (1–3 kk). Mahdollinen YVA-menettely lasketaan mukaan määräaikoihin arviointiselostuksen kuuluttamisesta alkaen.

Hätäasetuksen soveltamisalaan kuuluviin hankkeisiin sovelletaan samanaikaisesti myös uusiutuvan energian lupamenettelylakia. Hätäasetuksen määräaikojen noudattamisen valvontaa ei kuitenkaan ole säädetty uusiutuvan energian yhteyspisteviranomaisen (EPOELY) tehtäväksi. Asetuksen sääntelyä ei ole täytäntöönpantu kansallisella sääntelyllä, vaan työ- ja elinkeinoministeriö ja ympäristöministeriö ovat antaneet 8.2.2023 asetuksen soveltamisesta ohjeen viranomaisille. Asetuksen vaatimukset on sittemmin pääosin siirretty uusiutuvan energian direktiivin päivitykseen (RED III). Tammikuussa 2024 tuli voimaan neuvoston asetus (EU) 2024/223, jolla muutettiin hätäasetusta eräiltä osin. Usean hätäasetuksen säännöksen soveltamisaikaa pidennettiin 30.6.2025 saakka. Muutosasetus on tullut voimaan heti hätäasetuksen voimassaolon päättymiseen jälkeen eli 1.7.2024.

Luonto- ja lintudirektiivit

Luonnonsuojelua toteutetaan Euroopan unionin tasolla lainsäädännöllä pääasiassa luonto- ja lintudirektiivien kautta. Näiden direktiivien nojalla on perustettu Natura 2000 -suojelualueverkosto, joka on keskeinen Euroopan unionin luonnonsuojeluinstrumentti. Verkoston avulla jäsenvaltiot suojelevat niitä luontotyyppejä sekä lajeja ja niiden elinympäristöjä, jotka direktiiveissä on määritelty suojeltaviksi. Lintu- ja luontodirektiivi sisältävät molemmat myös lajisuojelua koskevia säännöksiä mm. lajien yksilöiden ja niiden esiintymispaikkojen turvaamiseksi.

Luontodirektiivin tavoitteena on sen 2 artiklan mukaan edistää EU:n jäsenvaltioiden alueella luonnon monimuotoisuuden säilymistä suojelemalla luontotyyppejä ja luonnonvaraista eläimistöä sekä kasvistoa. Toimenpiteillä pyritään varmistamaan, että luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläin- ja kasvilajien suotuisa suojelun taso säilytetään tai saatetaan ennalleen. Käytännössä luontodirektiivi voidaan jakaa kahteen pääosaan sen suojelun kohdentumisen perusteella. Ensimmäinen osa (3–11 artiklat) koostuu luontotyyppien sekä lajien elinympäristöjen suojelusta (lähinnä Natura 2000 -verkosto) ja toinen osa (12–16 artikla) puolestaan lajien ja niiden yksilöiden suojelusta.

Natura 2000 -verkosto rakentuu jäsenvaltioiden komissiolle ilmoittamista linnustonsuojelualueista ja niiden ehdotuksista muiksi suojeltaviksi alueiksi. Luontotyyppien ja lajien elinympäristön suojelua koskevista säännöksistä keskeisin on luontodirektiivin 6 artikla, jossa säädetään alueiden suojelutoimenpiteiden toteuttamisesta ja niiden velvoittavuudesta. Direktiivin 6 artiklassa jäsenvaltiot velvoitetaan toteuttamaan suojelutoimenpiteitä, estämään luontotyyppien heikentyminen ja lajeja koskevat merkittävät häiriöt, arvioida hankkeiden ja suunnitelmien vaikutuksia sekä säätämään niiden hyväksymisen edellytyksistä.

Lajien suojelun osalta direktiivissä säädetään tiettyjen direktiivin liitteissä lueteltujen lajien ja niiden yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojelusta sekä niistä tietyin, varsin tiukoin edellytyksin, myönnettävistä poikkeuksista. Lajien suojeluvelvoitteilla ja niistä myönnettävillä poikkeuksilla on usein keskeinen rooli erilaisten hankkeiden ja toimenpiteiden toteuttamisen sallittavuuden näkökulmasta, ja liittyvät monin tavoin myös muihin ympäristöllisiin lupa- ja hyväksymismenettelyihin.

Lintudirektiivi koskee lähtökohtaisesti kaikkia luonnonvaraisia lintuja Euroopan alueella, ja sen tavoitteena on luonnonvaraisina elävien lintulajien suojelu ja hoitaminen. Direktiivin 4 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet artiklassa määrätyillä suojelualueilla estääkseen elinympäristöjen pilaantumisen tai huonontumisen sekä lintuihin vaikuttavat, direktiivin vastaiset häiriöt. Jäsenvaltioiden on myös näiden suojelualueiden ulkopuolella pyrittävä estämään elinympäristöjen pilaantuminen sekä huonontuminen. Sekä lintu- että luontodirektiivin osalta käytännössä keskeisiä ovat yhtäältä lajien yksilöiden suojelua koskevat rauhoitussäännökset ja kiellot sekä toisaalta näistä kielloista myönnettävät poikkeukset.

Tämän osalta on tarpeen huomauttaa eräiden muiden EU-säädösten muutoksista, joilla on merkitystä myös luonto- ja lintudirektiivin soveltamisessa. EU:n kriittisten raaka-aineiden asetukseen (EU) 2024/1252 ja nettonollateollisuuden asetukseen (EU) 2024/173 sekä RED III -direktiiviin sisältyy säännöksiä, joiden perusteella tiettyjen, niiden soveltamisalaan kuuluvien toimenpiteiden katsotaan olevan erittäin tärkeän yleisen edun mukaisia hankkeita ja palvelevan kansanterveyttä ja turvallisuutta. Tämä vaikuttaa luonto- ja lintudirektiivissä säädettyjen poikkeusedellytysten arviointiin.

Teollisuuspäästödirektiivi

Teollisuuden päästöistä (yhtenäistetty ympäristön pilaantumisen ehkäiseminen ja vähentäminen) annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä (2010/75/EU, Industrial Emissions Directive, IED; jäljempänä teollisuuspäästödirektiivi, ) säädetään yleiset puitteet suurten ja keskisuurten teollisuustoimintojen sekä merkittävien jätteenkäsittelylaitosten ja eläinsuojien ympäristönsuojelulle sekä parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaiset päästöraja-arvot ja muita toimialakohtaisia erityisvaatimuksia suurille polttolaitoksille, jätteenpolttolaitoksille, liuottimia käyttäville laitoksille ja titaanidioksiditeollisuudelle. Direktiivissä säädetään lupavelvollisiksi sen liitteessä 1 tarkoitetut laitokset. Kyseiset luvanvaraiset toiminnot on määritelty Suomessa ympäristönsuojelulain liitteen 1 taulukossa 1. Direktiivissä säädetään sen soveltamisalaan kuuluvien toimintojen osalta mm. lupavelvollisuudesta, luvan myöntämistä koskevista edellytyksistä ja lupamääräysten tarkistamisesta.

Kansalaisten tiedonsaantia ja osallistumista koskevat säännökset pohjautuvat yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen sekä neuvoston direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY muuttamisesta yleisön osallistumisen sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden osalta annettuun direktiiviin 2003/35/EY. Kyseiseen direktiiviin verrattuna teollisuuspäästödirektiivissä täsmennetään kansalaisten tiedonsaantioikeuksia lupamenettelyn eräiltä osin. Direktiivin 24 artiklassa säädetään kansalaisten oikeudesta muun muassa internetin välityksellä saada tietoja tehdyistä lupapäätöksistä, päätösten perusteluista ja valvontakäyntien tuloksista sekä kansalaisten osallistumismahdollisuuksista lupamenettelyihin.

Direktiivin uudistaminen on ollut vireillä huhtikuusta 2022 lähtien, jolloin komissio antoi asiasta lainsäädäntöehdotuksen. Ehdotusta koskevista trilogineuvotteluista saatiin Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission kesken lopputulos marraskuussa 2023 ja direktiivi (EU) 2024/1785 julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä 15.7.2024. Direktiivin muutos on tullut voimaan 5.8.2024. Direktiiviä muutetaan mm. eräiden ympäristöluvan vaatimusten osalta, minkä lisäksi direktiivin soveltamisalaan lisätään mm. metallimineraalien kaivostoiminta (teollisuusmineraalien osalta asiaa tarkastellaan uudelleen vuonna 2028). Direktiivin muutoksella kannustetaan innovaatioiden edistämiseen uusien tekniikoiden käyttöönottoa edistämällä, minkä lisäksi komissio perustaisi uuden teollisen siirtymän ja päästöjen innovaatiokeskuksen (INCITE). Teollisuuslaitosten/-yritysten tulisi laatia siirtymäsuunnitelma vuosille 2030–2050 liittyen siirtymään kohti puhdasta tuotantoa, kiertotaloutta ja ilmastoneutraalia toimintaa. Sähköisen lupajärjestelmän käyttöönottoon velvoitetaan vuoteen 2035 mennessä.

Kansalaisten tiedonsaantia parannetaan lisäämällä internetissä saatavilla olevaa tietoa. Uusia julkisia tietoja olisivat valvontaan liittyvät tiedot, kuten päästömittausten tulokset, ympäristöntilaseurannat ja tarkastusmuistiot. Lupapäätöksen lisäksi internetissä tulisi tarvittaessa myös julkistaa konsolidoidut lupamääräykset. Yleisön tiedonsaantia ja vaikutusmahdollisuuksia parannettaisiin koskemaan myös kaikkia tilanteita, joissa lupaa muutetaan ja osallistumisoikeuksia täsmennettäisiin oikeustapauksien perusteella.

Osallistumisoikeusdirektiivi ja Århusin sopimus

Yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen sekä neuvoston direktiivien 85/337/ETY ja 96/61/EY muuttamisesta yleisön osallistumisen sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeuden osalta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/35/EY, jäljempänä osallistumisoikeusdirektiivi , liittyy tiedon saannista, yleisön osallistumisoikeudesta sekä muutoksenhaku- ja vireillepano-oikeudesta ympäristöasioissa tehdyn yleissopimuksen (SopS 121–122/2004, jäljempänä Århusin yleissopimus ) ratifiointiin Euroopan yhteisössä. Ympäristölupamenettelyiden kannalta keskeinen merkitys on Århusin yleissopimuksen artikloilla 6–9. Artiklat 6—8 koskevat yleisön osallistumista valmisteluun ja päätöksentekoon eri tilanteissa. Artikla 9 puolestaan koskee vireillepano-oikeutta ja muutoksenhakua. Osallistumisoikeusdirektiivillä on mukautettu yhteisön lainsäädäntö Århusin yleissopimuksen vaatimuksiin siltä osin kuin sopimuksessa on määräyksiä yleisön osallistumis- ja muutoksenhakuoikeudesta. Osallistumisoikeusdirektiiviin sisältyy säännökset yleisön osallistumisesta tiettyjen ympäristöä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien laatimiseen.

Århusin yleissopimuksen 6 artiklan mukaan yleisölle, jota asia koskee, tiedotetaan ympäristöön liittyvän päätöksentekomenettelyn alkuvaiheessa joko julkisen ilmoituksen välityksellä tai tarvittaessa henkilökohtaisesti muun muassa menettelyn aloittamisajankohdasta ja yleisön osallistumismahdollisuuksista. Artiklan mukaan yleisön osallistumismenettelyn eri vaiheissa on oltava kohtuulliset määräajat ja kukin sopimuspuoli huolehtii siitä, että yleisö voi osallistua jo alkuvaiheessa, kun kaikki vaihtoehdot ovat avoimia ja kun yleisö voi osallistua menettelyyn tehokkaasti. Yleisön on mahdollista esittää huomautuksia tai mielipiteitä liittyen ehdotettuun toimeen. Päätöksestä tiedotetaan yleisölle viipymättä soveltuvien menettelyjen mukaisesti sen jälkeen, kun viranomainen on tehnyt päätöksen.

Muutoksenhausta ja vireillepano-oikeudesta säädetään Århusin yleissopimuksen 9 artiklassa. Sen mukaan niillä, jotka kuuluvat yleisöön, joita asia koskee ja joiden etua asia riittävästi koskee, on mahdollisuus saattaa mikä tahansa 6 artiklan soveltamisalaan kuuluva päätös uudelleen tutkittavaksi toimivaltaiseen tuomioistuimeen. Yleisöön kuuluvilla tulee olla 9 artiklan mukaan uudelleentarkastelumenettelyjen lisäksi ja niiden soveltamista rajoittamatta mahdollisuus turvautua hallinnollisiin tai tuomioistuinmenettelyihin yksityishenkilöiden ja viranomaisten sellaisten toimien tai laiminlyöntien tutkimiseksi uudelleen, jotka ovat sopimuspuolen kansallisen ympäristölainsäädännön säännösten kanssa ristiriidassa. Menettelyjen tulee olla riittäviä ja tehokkaita oikeussuojakeinoja, joihin sisältyy tarvittaessa väliaikaiset turvaamistoimenpiteet. Niiden tulee olla myös oikeudenmukaisia, tasapuolisia ja nopeita, eivätkä ne saa olla niin kalliita, että se olisi este menettelyyn osallistumiselle. Århusin yleissopimuksen 9 artiklan nojalla tehdyt päätökset annetaan kirjallisesti tai kirjalliseen muotoon tallennettuina. Tuomioistuinten ja mahdollisuuksien mukaan myös muiden elinten päätökset asetetaan julkisesti saataville.

YVA-menettelyä koskevat kansainväliset sopimukset

Valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista tehty Espoon sopimus tuli voimaan 10 päivänä syyskuuta 1997. Sopimuksella määritellään sopimuspuolten velvollisuudet arvioida tiettyjen toimintojen ympäristövaikutukset varhaisessa suunnitteluvaiheessa, ja siinä asetetaan valtioille yleinen ilmoitus- ja kuulemisvelvollisuus kaikkien sellaisten suurten hankkeiden yhteydessä, joilla on todennäköisesti merkittäviä valtioiden rajojen yli ulottuvia haitallisia ympäristövaikutuksia. Sopimuspuolella on oikeus osallistua toisen sopimuspuolen ympäristövaikutusten arviointimenettelyyn, mikäli arvioitavan hankkeen todennäköisesti merkittävät haitalliset ympäristövaikutukset kohdistuvat kyseiseen valtioon.

Sopimus on saatettu voimaan asetuksella valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arviointia koskevan yleissopimuksen voimaansaattamisesta (SopS 67/1997). Sopimukseen 2004 tehdyn muutoksen Suomi hyväksyi 31 päivänä tammikuuta 2014 ja muutos tuli voimaan 23 päivänä lokakuuta 2017. Sopimusmuutos on saatettu voimaan valtioneuvoston asetuksella valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista tehdyn yleissopimuksen muuttamisesta (SopS 81/2017). Sopimus ja sen muutoksen velvoitteet on katettu YVA-laissa ja -asetuksessa.

Sopimuksen velvoitteet tulevat sovellettavaksi joko suoraan sopimuksen liitteenä I olevan hankeluettelon perusteella tai muiden kuin liitteessä I lueteltujen hankkeiden kohdalla asianosaisten sopimuspuolien näin päättäessä. Liitteessä I olevassa hankeluettelossa määritellään 22 hanketta ja näitä tarkentavia kokorajoja. Hankeluettelo vastaa pitkälti YVA-direktiivin liitteen I hankeluetteloa.

Espoon sopimuksen lisäksi Suomella on Viron kanssa kahdenvälinen YVA-sopimus, jonka Suomi hyväksyi 3 päivänä toukokuuta 2002 ja joka tuli voimaan 6 päivänä kesäkuuta 2002. Sopimus on saatettu voimaan tasavallan presidentin asetuksella Viron kanssa valtioiden rajat ylittävien ympäristövaikutusten arvioinnista tehdyn sopimuksen voimaansaattamisesta (SopS 51/2002). Sopimuksen tavoitteena on tehostaa kahdenkeskistä yhteistyötä ympäristövaikutusten arviointimenettelyssä. Sopimuksen velvoitteet vastaavat pitkälti Espoon sopimusta.

Sopimuksen 4 artiklan 1 kohdan mukaan sitä sovelletaan sopimuksen liitteen I hankeluettelossa mainittuihin hankkeisiin, jotka todennäköisesti aiheuttavat merkittäviä valtioiden rajat ylittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia.

2.2.1Ympäristöhallinto ja viranomaiset

Ympäristöön liittyvien lupamenettelyiden keskeiset valtion viranomaiset nykyisessä viranomaisrakenteessa ovat aluehallintovirasto sekä ELY-keskus. Lisäksi Turvallisuus- ja kemikaalivirasto toimii lupaviranomaisena esimerkiksi kaivoslain ja kemikaaliturvallisuuslain mukaisissa lupa-asioissa. Myös kunnilla on lupamenettelyissä merkittävä rooli erityisesti ympäristönsuojelulain ja maa-aineslain soveltamisessa, rakentamisen lupien myöntämisessä sekä lupamenettelyjä edeltävässä kaavoituksessa. Usein hanke tai toiminta vaatii useamman viranomaisen toimivaltaan kuuluvan luvan.

Valtion ympäristötehtävät on tällä hetkellä keskitetty neljään aluehallintovirastoon ja kolmeentoista ELY-keskukseen. Aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten ympäristötehtävät kytkeytyvät toisiinsa monin eri tavoin kattaen lupa-asian ennakolliset menettelyt aina jälkivalvontaan saakka.

Aluehallintovirastot

Aluehallintovirastojen toiminta-ajatuksesta, toimialasta ja tehtävistä, organisoinnista, toimivallasta, toimialueista sekä ohjauksesta ja johtamisesta säädetään aluehallintovirastoista annetussa laissa (896/2009) sekä aluehallintovirastoista annetussa valtioneuvoston asetuksessa (906/2009) . Tehtävät on keskitetty neljän aluehallintoviraston (Etelä-Suomen, Itä-Suomen, Länsi- ja Sisä-Suomen, ja Pohjois-Suomen aluehallintovirastot) ympäristölupavastuualueille.

Aluehallintovirastojen tehtävät jakautuvat karkeasti ympäristönsuojelulaissa säädettyihin lupa-, ilmoitus- ja korvausasioihin sekä vesilaissa säädettyihin lupa-, tutkimuslupa-, hallintopakko- ja erillisiin korvausasioihin, eräisiin käyttöoikeuden myöntämistä, kulkuväyläksi määräämistä, vesialueen rajan määräämistä ja valtaväylän ulottuvuuden vahvistamista koskeviksi asioiksi sekä eräiksi vesitaloushankkeisiin liittyviin erimielisyysasioihin.

Aluehallintoviraston ympäristölupa-asioita hoitava vastuualue on lupa- ja muita hakemusasioita hoitaessaan riippumaton. Toiminta on järjestettävä siten, että riippumattomuus ja puolueettomuus edellä mainituissa tehtävissä on turvattu. Viraston ympäristölupa-asioita hoitavalle vastuualueelle ei saa antaa sellaisia muita tehtäviä, jotka voivat vaarantaa lupa- ja muiden hakemusasioiden käsittelyn riippumattomuuden.

Ympäristönsuojelulain mukaiset lupatehtävät on jaettu aluehallintoviraston ja kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen kesken. Toimivallan jaosta säädetään ympäristönsuojelulaissa (34–37 §) ja ympäristönsuojelusta annetussa valtioneuvoston asetuksessa (713/2014) . Aluehallintovirastot toimivat ympäristönsuojelulain tavoin myös vesilain mukaisina lupaviranomaisina. Lupaviranomaisen tehtävänä on ratkaista lupa-, tutkimuslupa-, hallintopakko- ja erilliset korvausasiat, eräät käyttöoikeuden myöntämistä, kulkuväyläksi määräämistä, vesialueen rajan määräämistä ja valtaväylän ulottuvuuden vahvistamista koskevat asiat sekä eräät vesitaloushankkeeseen liittyvät erimielisyysasiat. Vesilaki kuuluu oikeusministeriön hallinnonalaan, mutta vesilain ohjaustehtävät on jaettu ympäristöministeriön ja maa- ja metsätalousministeriön kesken.

Aluehallintovirastot käsittelevät eräissä tilanteissa myös maa-aineslain mukaisia lupa-asioita. Maa-aineslain mukainen lupa-asia tulee vireille aluehallintovirastossa, jos hankkeeseen sovelletaan ympäristönsuojelualain 47 a §:ssä ja maa-aineslain 4 a § säädettyä ympäristölupahakemuksen ja maa-aineslupahakemuksen yhteiskäsittelymenettelyä ja ympäristönsuojelulain mukainen lupa kuuluu valtion lupaviranomaisen toimivaltaan. Käytännössä maa-aineshankkeen lupa-asia voi tulla aluehallintoviraston käsiteltäväksi varsin harvoin. Tämä koskee tilanteita, joissa hankkeessa käsitellään pilaantumatonta maa-ainesjätettä vähintään 50 000 tonnia vuodessa tai sen yhteydessä sijaitsee vähintään 50 000 tonnin jätemäärälle mitoitettu maankaatopaikka.

Lisäksi aluehallintovirastossa voidaan soveltaa lakia eräiden ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamisesta, joka koskee ympäristönsuojelulain, vesilain, maa-aineslain, kaivoslain, luonnonsuojelulain, rakentamislain (voimaan 1.1.2025) sekä vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain mukaisten lupa-asioiden käsittelyä ja yhteensovittamista. Aluehallintovirasto toimii laissa tarkoitettuna yhteensovittavana viranomaisena, mikäli yhteen sovitettavana on vesilain mukaisen luvan tai sen toimivaltaan kuuluvan ympäristönsuojelulain mukaisen luvan käsittely.

Eräät aluehallintovirastot (Pohjois-Suomen ja Itä-Suomen aluehallintovirasto) ovat toimineet vuoden 2025 alkupuolella hyväksyttyjen lakimuutosten seurauksena myös EU:n kriittisten raaka-aineiden asetuksen (EU) 2024/1252 ja nettonollateollisuuden asetuksen (EU) 2024/173 mukaisena yhteyspisteviranomaisena. Yhteyspisteviranomainen huolehtii mainittujen säädösten mukaisista lupamenettelyihin ja muihin hallinnollisiin menettelyihin liittyvistä tehtävistä, kuten neuvonnasta ja määräaikojen seurannasta.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset

Manner-Suomessa on viisitoista ELY-keskusta, joista kahdessa ei ole ympäristö- ja luonnonvarat –vastuualuetta (Y-vastuualue). Osa ELY-keskuksista hoitaa lisäksi tiettyjä asioita valtakunnallisesti keskitettynä tehtävänä. Ympäristöllisiin lupamenettelyihin liittyviä valtakunnallisia tehtäviä ovat esimerkiksi Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen tehtävä uusiutuvan energian lupamenettelyiden valtakunnallisena yhteyspisteviranomaisena sekä Varsinais-Suomen ELY-keskuksen tehtävä lintulajien suojelusta haettavien poikkeusten käsittelystä vastaavana viranomaisena.

ELY-keskukset toimivat esimerkiksi ympäristönsuojelulain ja vesilain valvontaviranomaisina, ja vastaavat luonnonsuojelulaissa sille säädetyistä lupatehtävistä ja muista viranomaistehtävistä. Lisäksi ne toimivat YVA-lain yhteysviranomaisina sekä maa-aineslain mukaisina valvovina viranomaisina eräissä lupien yhteiskäsittelyä koskevissa tilanteissa.

ELY-keskus toimii ympäristönsuojelulain mukaisena valvontaviranomaisena. Tämän lisäksi myös kunnan ympäristönsuojeluviranomaiset valvovat kunnan myöntämiä ympäristölupia, muita päätöksiä ja rekisteröintejä. ELY-keskukset valvovat aluehallintovirastojen myöntämiä ympäristölupia ja ilmoituspäätöksiä sekä suorittavat rekisteröintejä. Lisäksi ELY-keskukset toimivat maa-aineslain mukaisina valvovina viranomaisina silloin, kun hankkeeseen sovelletaan ympäristönsuojelulain 47 a §:ssä ja maa-aineslain 4 a § säädettyä ympäristölupahakemuksen ja maa-aineslupahakemuksen yhteiskäsittelymenettelyä ja ympäristönsuojelulain mukainen lupa kuuluu valtion lupaviranomaisen toimivaltaan. Lisäksi ELY-keskuksella on ohjaus- ja edistämistehtävä laissa mainittujen tehtävien osalta, yleinen valvontatehtävä ja velvollisuus käyttää yleisen edun puheenvaltaa lain mukaisessa päätöksenteossa.

ELY-keskukset vastaavat pääosin luonnonsuojelulain toimeenpanosta ja valvonnasta. Ne edistävät luonnon monimuotoisuuden suojelua ja kestävää käyttöä sekä maiseman suojelua alueellaan, vastaavat niille erikseen säädetyistä viranomaistehtävistä, valvovat luonnonsuojelulain säännösten noudattamista ja käyttävät luonnonsuojelun yleisen edun puhevaltaa. ELY-keskukset tekevät luonnonsuojelulain nojalla päätöksiä muun muassa Natura 2000 -alueita, lajien ja luontotyyppien suojelua, luontovahinkoja, luonnonsuojelulaista poikkeamista sekä valvontaa ja pakkokeinoja koskevissa asioissa. Ympäristöllisten lupamenettelyiden osalta ELY-keskuksen keskeinen tehtävä on luontotyyppi- ja lajisuojelusta haettavien poikkeushakemusten käsittely, jotka voivat samalla kytkeytyä eri lakien mukaisiin lupa- ja hyväksymismenettelyihin.

ELY-keskukset vastaavat myös EU-sääntelyn asettamien velvoitteiden toimeenpanosta ja valvonnasta sekä laajemmin luonnonsuojelun huomioon ottamiseen liittyvästä lausunnonannosta esimerkiksi kaavoituksen ja ympäristöllisten lupien osalta. Lisäksi ELY-keskukset toimivat tukiviranomaisena luonnon monimuotoisuuden suojelua ja hoitoa koskevissa tuki- ja avustusasioissa ja tukevat myös kunnan toimintaa toimialaansa kuuluvissa asioissa. Luonnon monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön edistämisen tehtäviin kuuluu myös luonnon monimuotoisuutta koskevaa yleistä viestintää, neuvontaa ja tietoisuuden lisäämistä.

ELY-keskuksen valvontatehtävään kuuluu myös vesilain ja sen nojalla annettujen alemman asteisen säännösten ja määräysten noudattamisen valvonta (laillisuusvalvonta), yleisen edun valvonta vesiasioissa, vesilain mukaisten ilmoitusasioiden käsittely, vesitaloushankkeen vaikutusten tarkkailuun liittyvien suunnitelmien vahvistaminen sekä kalatalousvelvoitteen toteuttamissuunnitelman hyväksymisasiat ja kalatalousmaksun käyttösuunnitelman vahvistamisasiat. ELY-keskuksia koskevan lain (897/2009) mukaan valvontatehtävien hoitaminen on järjestettävä siten, että asioiden käsittelyn puolueettomuus varmistetaan.

ELY-keskus on vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain ja sen nojalla annettujen asetusten mukainen vesienhoitoviranomainen. ELY-keskukselle kuuluvat vesienhoidon järjestämis- ja edistämistehtävät ja merenhoidon alueelliset tehtävät, jotka perustuvat EU-lainsäädäntöön.

ELY-keskukset toimivat YVA-laissa tarkoitettuina yhteysviranomaisina, lukuun ottamatta tiettyjä ydinenergialain mukaisia hankkeita, joissa yhteysviranomaisena toimii työ- ja elinkeinoministeriö. Yhteysviranomainen vastaa YVA-menettelyn järjestämisestä ja ohjauksesta. Sen tärkeimpiä tehtäviä on järjestää YVA-menettelyyn liittyvät ennakkoneuvottelut, järjestää arviointiohjelmaan ja arviointiselostukseen liittyvät kuulemiskierrokset, antaa lausunto arviointiohjelmasta sekä antaa perusteltu päätelmä hankkeen merkittävistä ympäristövaikutuksista.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto

Turvallisuus- ja kemikaalivirastolla on useita ympäristöön kohdistuvien hankkeiden ja toimintojen lupamenettelyihin liittyviä tehtäviä. Se myöntää ja valvoo esimerkiksi ympäristönsuojelulain mukaisiin lupiin läheisesti kytkeytyviä kemikaaliturvallisuuslupia sekä vastaa malminetsintään ja kaivostoimintaan liittyvistä lupa-asioista ja muista viranomaistehtävistä. Lisäksi se toimii yhteensovittamislaissa tarkoitettuna toimivaltaisena viranomaisena siltä osin kuin kyse on kaivoslain mukaisesta luvasta tai vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain mukaisesta luvasta.

Kunnat

Manner-Suomessa on 293 kuntaa. Kuntien ympäristönsuojeluviranomaiset toimivat valtion viranomaisten (aluehallintovirastot ja ELY-keskukset) ohella ympäristönsuojelulain mukaisina lupa- ja valvontaviranomaisina. Kuntien ympäristönsuojeluviranomaiset toimivat myös vesilain mukaisina valvontaviranomaisina, jonka lisäksi niillä on toimivaltaa ojituksessa. Lisäksi kunnat vastaavat yhdessä maakunnan liittojen kanssa maankäytön suunnittelusta (kaavat) ja rakennusvalvonnan viranomaistehtäviä hoitaa kunnan määräämä lautakunta tai muu monijäseninen toimielin, joka toimii rakentamista koskevien lupien lupaviranomaisina. Kunnat toimivat myös yhteensovittamislaissa tarkoitettuina toimivaltaisina viranomaisina siltä osin kuin kyse on sen toimivaltaan kuuluvasta ympäristönsuojelu- tai maa-aineslain mukaisesta luvasta sekä maankäyttö- ja rakennuslain (rakentamislaki sekä alueidenkäyttölaki 1.1.2025 alkaen) mukaisesta rakennusluvasta, toimenpideluvasta, rakennuksen purkamisluvasta tai maisematyöluvasta.

2.2.2Lupapäätöksiä ja ympäristöarviointeja koskeva käytäntö

2.2.2.1Lupapäätösten määrä

Ympäristöluvat ja vesilain mukaiset luvat - aluehallintovirastot

Ympäristölupien osalta toimivaltaisia viranomaisia ovat tällä hetkellä aluehallintovirastot ja kunnat. Vesilain mukaisten lupien osalta toimivaltaisia viranomaisia ovat vain aluehallintovirastot. Seuraavaan on kerätty ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisia lupahakemuksia ja päätöksiä koskevia yleisiä tietoja aluehallintovirastojen tilinpäätöksistä. Näitä ovat tiedot vireille tulleiden hakemusten määristä aluehallintovirastoissa vuosina 2020, 2021 ja 2022 sekä 2023. Myös tiedot ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisten päätösten määristä ovat vuosilta 2020, 2021 ja 2022 sekä 2023. Vireille tulleita hakemuksia tai tehtyjä päätöksiä ei ole tarkasteltu tämän hallituksen esitysluonnoksessa tarkoitettujen hankkeiden osalta, vaan tiedot määristä kattavat kaikki ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaiset lupa- ja päätösasiat.

Taulukko 1. Ympäristösuojelulain (YSL) ja vesilain mukaiset lupa-asiat, vireille tulleet

Asia	2020	2021	2022	2023
	kpl	kpl	kpl	kpl
YSL:n lupa-asiat	691	500	435	414
Vesilain mukaiset lupa-asiat	394	337	337	397
Vireille tulleet lupa-asiat yhteensä	1085	837	772	811

Aluehallintovirastojen vuoden 2023 tilinpäätöksen mukaan lupa-asioista 210 eli 27,4 prosenttia tuli vireille sähköisen asioinnin kautta. Sähköisesti vireille tulleiden lupa-asioiden määrä kasvoi 5,5 edellisvuodesta. Sähköisen asioinnin kautta lupa-asioita tuli vireille 158 vuonna 2022, 195 vuonna 2021 ja 191 vuonna 2020.

Taulukko 2. Ympäristönsuojelulain (YSL) ja vesilain mukaiset lupa-asiat, ratkaistut

Asia	2020	2021	2022	2023
	kpl	kpl	kpl	kpl
YSL:n lupa-asiat	637	628	584	465
Vesilain mukaiset lupa-asiat	423	434	361	336
Ratkaistut lupa-asiat yhteensä	1060	1062	945	801

Aluehallintovirastojen vuoden 2023 tilinpäätöksen mukaan ratkaistujen lupa-asioiden määrän laskuun vaikuttaa se, että yhä suurempi osa pienempien toimintojen lupa-asioista ratkaistaan kunnissa. Aluehallintoviraston toimivallassa olevat lupa-asiat koskevat pääasiassa laajoja kokonaisuuksia. Yhdellä päätöksellä ratkaistaan useita erilaisia luvan muuttamista edellyttäviä asioita.

Kuva

Kuva 1. Ympäristönsuojelu- ja vesilain mukaiset lupa-asiat, vireille tulleet ja ratkaistut vuosina 2013–2023. Lähde: Aluehallintovirastojen tilinpäätös 2023 ja siinä mainittu lähde.

Kuva

Kuva 2. Vireille tulleet ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaiset lupa-asiat, kpl ja ratkaistut ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaiset lupa-asiat, kpl. Lähde: Aluehallintovirastojen tilinpäätös 2023 ja siinä mainittu lähde.

Luonnonsuojelulain poikkeuslupapäätökset – ELY-keskukset

Luonnonsuojelulain poikkeuspäätösten osalta toimivaltaisena viranomaisena on alueellinen ELY-keskus. Kuten nykytilan arvioinnin kohdalla jaksossa 2.4.4. on todettu, yhteensovittamislakia koskevan hallituksen esityksen ( HE 269/2018 vp ) mukaan ELY-keskusten tekemiä luonnonsuojelulain mukaisia laji- tai luontotyyppisuojelusta poikkeamista koskevia päätöstietoja on järjestelmällisesti seurattu vasta vuodesta 2015 alkaen. Tuolloin vuosien 2015—2017 seurantatiedot osoittivat, että tällä ajanjaksolla oli myönnetty vuosittain vaihteluvälillä 9—23 luonnonsuojelulain mukaista poikkeuslupapäätöstä sellaiselle toiminnalle, jonka toteuttamiseen on todennäköisesti liittynyt myös muun lain mukainen lupa tai päätös. Vain osa näistä luvista oli sellaisia, jotka lähtökohtaisesti liittyivät ympäristönsuojelulain tai vesilain mukaiseen hakemukseen.

Seuraavaan on koottu lukumäärätiedot vuosilta 2018–2023 ELY-keskusten luonnonsuojelulain mukaisista lajisuojelun poikkeuspäätöksistä (Taulukko 3). Luontotyyppien osalta ei ole vuosina 2018–2023 tehty poikkeuspäätöksiä sellaiselle toiminnalle, jonka toteuttaminen on todennäköisesti edellyttänyt myös aluehallintoviraston (AVI) ympäristölupaa ja/tai vesilain mukaista lupaa taikka kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen (ysvo) ympäristölupaa ja/tai maa-aineslain mukaista ainesten ottamislupaa. Tiedot koskevat sekä vuoden 1996 luonnonsuojelulain että voimassa olevan vuoden 2023 luonnonsuojelulain perusteella tehtyjä päätöksiä.

Taulukko 3. Luonnonsuojelulain mukaisten lajisuojelun poikkeuslupapäätösten (vuoden 1996 LSL 48.2 § tai 49.3–4 §, LSL 83 §) lukumäärät vuosina 2018–2023 sellaiselle toiminnalle, jonka toteuttaminen on todennäköisesti edellyttänyt myös aluehallintoviraston (AVI) ympäristölupaa ja/tai vesilain mukaista lupaa taikka kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen (ysvo) ympäristölupaa ja/tai maa-aineslain mukaista ainesten ottamislupaa. Lähde: ympäristöministeriön 16.2.2024 kyselyyn saadut ELY-keskusten vastaukset.

	Lajisuojelun poikkeuslupapäätökset toiminnalle, jonka toteuttaminen on todennäköisesti edellyttänyt myös AVIn lupaa	Lajisuojelun poikkeuslupapäätökset toiminnalle, jonka toteuttaminen on todennäköisesti edellyttänyt myös kunnan ysvo:n lupaa
	2018	2019	2020	2021	2022	2023	2018	2019	2020	2021	2022	2023
Kaikki ELYt yht.	31	27	17	18	17	27	1	0	0	0	1	4

Nämä tiedot perustuvat epävarmuuksia sisältäviin arviointeihin, koska luonnonsuojelulain mukaista yhteiskäsittelyä ei ole sääntelyssä ollut. Sekä vuosien 2015–2017 että 2018–2023 lukumääräarviot kuitenkin vastaavat melko hyvin toisinaan, joten on todennäköistä, että ne antavat melko realistisen kuvan luonnonsuojelulain poikkeamislupien määristä mahdollisen yhteiskäsittelyn osalta.

2.2.2.4YVA-menettelyiden määrään ja kestoon liittyviä tietoja

YVA-lain voimassaolon ajalta vuoden 2023 loppuun on YVA-menettelyjä tullut vireille 1150. YVA-hankkeita on tullut vuosittain vireille keskimäärin 30–50. Poikkeuksen tekee vuosi 2009, jolloin hankkeita tuli vireille 72. Viime vuosina vihreä siirtymä on lisännyt YVA-menettelyjen määrää uusiutuvan energian hankkeissa. Suurin osa näistä hankkeista on ollut tuulivoimaloita. Vuonna 2023 vireille tuli yhteensä 99 YVA-menettelyä. Vuonna 2023 ELY-keskukset raportoivat antaneensa 110 hankkeesta arviointiohjelmalausunnon.

Kuva

Kuva 3. Vireille tulleiden YVA-menettelyjen määrät vuosina 1994–2023. YVA-hankkeita tulee vireille keskimäärin 30–50. Vuonna 2009 hankkeita tuli vireille 72 ja vuonna 2023 hankkeita oli 99. Lähde: Suomen ympäristökeskus ja vuosien 2022 ja 2023 osalta ympäristöministeriön 10.7.2024 lähettämään kyselyyn saadut ELY-keskusten sekä työ- ja elinkeinoministeriön vastaukset.

Yleisin hanketyyppi vuosina 1994–2023 on ollut energiantuotanto (344 vireille tullutta YVA-menettelyä), joka ohitti jätehuollon (268) yleisimpänä hanketyyppinä vuoden 2022 aikana. Kolme muuta yleisintä hanketyyppiä ovat olleet luonnonvarojen otto ja käsittely (197), liikenne (116) ja energian ja aineiden siirto sekä varastointi (71). Harvinaisemmat hanketyypit ovat kemianteollisuus (56), eläinten pito ja kalankasvatus (27), vesihuolto (18), vesistön rakentaminen ja säännöstely (11), metsäteollisuus (10) ja metalliteollisuus (9).

Kuva

Kuva 4. Vuosina 1994–2023 vireille tulleet YVA-menettelyt hanketyypeittäin. Energian tuotantohankkeet muodostavat 30 %, jätehuolto 23 %, luonnonvarojen otto- ja käsittely 17 % ja liikennehankkeet 10 % kaikista vireille tulleista YVA-hankkeista. Lähde: Suomen ympäristökeskus ja vuosien 2022 ja 2023 osalta ympäristöministeriön 10.7.2024 lähettämään kyselyyn saadut ELY-keskusten sekä työ- ja elinkeinoministeriön vastaukset.

Vireille tulleiden YVA-menettelyiden yleisin hanketyyppi on vaihdellut vuosien 2013–2023 välillä. Energian tuotantoon kuuluvien vireille tulleiden hankkeiden määrä on tällä tarkasteluvälillä kasvanut vuodesta 2017 (kuva 5). Energian tuotanto oli yleisin hanketyyppi myös vuonna 2013 (36). Tarkasteluvälillä kyseessä olevaan hanketyyppiin kuuluvia hankkeita tuli vireille kaikista eniten vuonna 2022 (59) ja 2023 (61).

Kuva

Kuva 5. Vuosina 2013–2023 vireille tulleet YVA-menettelyt hanketyypeittäin. Lähde: Suomen ympäristökeskus ja vuosien 2022 ja 2023 osalta ympäristöministeriön 10.7.2024 lähettämään kyselyyn saadut ELY-keskusten sekä työ- ja elinkeinoministeriön vastaukset.

Kaikkien vuoden 2023 loppuun mennessä päättyneiden YVA-menettelyjen (51) vireilläoloajan mediaani oli 17,1 kuukautta. Se on noussut kahden edellisen vuoden mediaanista, joka oli vuonna 2022 16,1 kuukautta ja sitä edeltävänä vuonna 13,2 kuukautta (kuva 6). YVA-menettelyiden kestossa on nähtävissä pidentymistä viime vuosina, mutta kesto korreloi enemmän hanketyypin kuin yhteysviranomaisen kanssa. Myös viime vuosina kasvaneet YVA-menettelyjen määrät voivat osaltaan selittää keston pidentymistä. YVA-menettelyiden vireilläoloajan mediaani on nyt lähellä vuosia 2010 ja 2013, jolloin päättyneiden YVA-menettelyiden kesto on ollut kaikkein pisin seurantajakson aikana. Vireilläoloaika alkaa siitä, kun arviointiohjelma tulee vireille ja päättyy perustellun päätelmän antamiseen. Mukana on myös se aika, jonka hankkeesta vastaava on käyttänyt arviointiselostuksen tekemiseen.

Kuva

Kuva 6. YVA-menettelyiden vireilläoloaikojen mediaani (kuukautta) päättymisvuoden mukaan vuosina 1995–2023. Lähde: Suomen ympäristökeskus ja vuosien 2022 ja 2023 osalta ympäristöministeriön 10.7.2024 lähettämään kyselyyn saadut ELY-keskusten sekä työ- ja elinkeinoministeriön vastaukset.

YVA-menettelyn läpikäyneet hankkeet muodostavat vain pienen osan ympäristölupapäätöksen saaneista hankkeista. Vuosina 2018–2022 YVA-hankkeita oli 3–7 % kaikista aluehallintoviraston ympäristölupapäätöksistä. Vesiluvan saaneista YVA-hankkeista ei ole käytettävissä tilastotietoa.

Taulukko 6. Aluehallintoviraston vuosina 2018–2022 antamien lupapäätösten määrä vaihteli 442 ja 629 välillä. YVA-hankkeita ympäristölupapäätöksen saaneista hankkeista oli samalla ajanjaksolla 19–29. Tilastossa ei ole mukana korvaus- ja hallintopakkoasioita, oikaisuvaatimuksia ja ilmoitusasioita, joten luvut voivat poiketa aluehallintovirastojen seurannasta. Lähde: Suomen ympäristökeskus.

Vuosi	2018	2019	2020	2021	2022
Ympäristöluvat, kpl	619	629	502	511	442
Ympäristöluvat, joissa YVA, kpl	26	19	22	29	32

Ympäristölupapäätöksen saaneiden YVA-hankkeiden lukumäärät ovat vaihdelleet 19 ja 29 välillä vuosina 2018–2022. Näistä uusia hankkeita on ollut 10–15. Hankkeiden muutoksia on ollut 12–20 hanketta paitsi vuonna 2019, jolloin hankkeiden muutoksia oli vain neljä. Muutoshankkeet muodostivat näinä vuosina 55 % YVA-hankkeille annetuista ympäristölupapäätöksistä.

Taulukko 7. Uusille YVA-menettelyn läpikäyneille hankkeille annetut ympäristölupapäätösten lukumäärät olivat 10–15 välillä vuosina 2018–2022. Samana ajanjaksona hankkeiden muutoksille annetut lupapäätösten lukumäärät olivat 12 ja 20 välillä, paitsi vuonna 2019, jolloin muutoshankkeita oli neljä. Tilastossa ei ole mukana korvaus- ja hallintopakkoasioita, oikaisuvaatimuksia ja ilmoitusasioita, joten luvut voivat poiketa aluehallintovirastojen seurannasta. Lähde: Suomen ympäristökeskus.

Vuosi	2018	2019	2020	2021	2022
Uusi hanke	10	15	10	10	12
Hankkeen muutos	16	4	12	19	20

Ympäristölupaa edellyttävien YVA-hankkeiden määrässä on vuosittaista tai pidempijaksoista vaihtelua, johtuen eri hanketyyppien yleisyyden vaihtelusta (ks. esimerkiksi kuva 5). Keskimäärin ympäristölupaa tarvitsevien hankkeiden osuus on noin 60–80 % YVA-hankkeista. Viime vuosina suuri osa YVA-menettelyistä on kuitenkin koskenut energiantuotantoa, jolloin ympäristölupaa edellyttävien YVA-hankkeiden osuus on ollut noin 30 %.

Tuulivoimaa koskevia YVA-menettelyitä oli 1.3.2024 vireillä 135. Suurin osa hankkeista on käynnistynyt hankeluettelon perusteella. Yksittäistapauksia koskevia päätöksiä on tehty vuosina 2019–2023 tuulivoimaa koskien 39, joista 19 edellytti YVA-menettelyä ja 20 ei edellyttänyt menettelyä. Päätösten jakautuminen tuulivoimaloiden lukumäärän ja tehon mukaan on esitetty kuvissa 7 ja 8.

Kuva

Kuva 7. ELY-keskusten tekemien YVA-päätösten lukumäärä voimaloiden lukumäärän mukaan 1.2.2019–31.12.2023. Pylväät kuvaavat päätöksiä, joissa YVA-menettelyä on sovellettava (vihreä) ja YVA-menettelyä ei sovelleta (ruskea).

Kuva

Kuva 8. ELY-keskusten tekemien YVA-päätösten lukumäärät voimaloiden tehon (MW) mukaan 1.2.2019–31.12.2023. Pylväät kuvaavat päätöksiä, joissa YVA-menettelyä on sovellettava (vihreä) ja YVA-menettelyä ei sovelleta (ruskea).

2.2.3Valitusasioiden käsittely hallintotuomioistuimissa

Ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisten lupa- ja velvoittamispäätöksiin kohdistuvien valitusten käsittely on keskitetty Vaasan hallinto-oikeuteen. Luonnonsuojelulain mukaisia valitusasioita käsittelevät kaikkia alueelliset hallinto-oikeudet. Maa-aineslain mukaisia valitusasioita käsitellään kaikissa alueellisissa hallinto-oikeuksissa, mutta ympäristönsuojelulain ja maa-aineslain mukaisista yhteiskäsittelyssä ratkaistuista asioista valitetaan Vaasan hallinto-oikeuteen.

Taulukko 10. Vaasan hallinto-oikeuden toimintakertomuksiin perustuvia tietoja asioiden määristä ja käsittelyajoista vuosina 2021–2023.

Manner-Suomen kaikki kuusi hallinto-oikeutta eli Itä-Suomen, Turun, Vaasan, Helsingin, Pohjois-Suomen ja Hämeenlinnan hallinto-oikeudet käsittelevät luonnonsuojelulain mukaisia asioita. Hallinto-oikeuksien diaarin mukaan ”Luonnonsuojelu” sisältää asianimet Eläinsuojelu, Maa-ainesasia, Rakennussuojelu, Luonnonsuojelulain mukainen asia, Natura 2000 -asia ja Muu luonnonsuojeluasia. Osassa hallinto-oikeuksia Natura 2000 -asiat on tilastoitu erikseen ja osassa asiaryhmä Muu luonnonsuojeluasia ei ole käytössä. Esityksen kannalta merkityksellisiä ovat luonnonsuojelulain mukaiset muut kuin Natura 2000 -verkostoa koskevat asiat. Seuraavaan on koottu tilastotietoja tällä asianimellä tilastoiduista asioiden määristä.

Hallinto-oikeuksien tilastotiedot eivät ole jaettavissa sisällöllisesti tarkemmin diaarin tietojen perusteella. Tässä esityksessä arvioidaan, että vain osa tapauksista koskee luonnonsuojelulain poikkeuspäätöksiä, joista edellä sivulla 36 taulukossa 3 on esitetty tietoja ELY-keskuksille tehdyn kyselyn perusteella.

Taulukko 11. Itä-Suomen, Turun, Vaasan, Helsingin, Pohjois-Suomen ja Hämeenlinnan hallinto-oikeuksien tilastotietoja Luonnonsuojelu -luokassa asianimellä ”Luonnonsuojelulain mukainen asia” olevat asiat. Lähde: Itä-Suomen, Turun, Vaasan, Helsingin, Pohjois-Suomen ja Hämeenlinnan hallinto-oikeudet.

Hallinto-oikeuksien kaikkien asioiden käsittelyaikojen keskiarvo on noussut vuoden 2020 7,4 kuukaudesta vuoteen 2023 9,3 kuukauteen. Valtioneuvoston oikeudenhoidosta antaman selonteon 2022:67 mukaan tavoitteellisena käsittelyaikana voidaan hallinto-oikeuksissa pitää 7 kuukautta. Vaasan hallinto-oikeudessa, jonne ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaiset asiat on keskitetty, kiireellisten asioiden osuus vuonna 2023 saapuneista asioista on ollut 49 % ja ratkaistuista asioista on ollut 43 %. Käsittelyaika oli vuonna 2023 Vaasan hallinto-oikeuden kiireellisissä asioissa 5,9 kuukautta ja ei-kiireellisissä asioissa 17,3 kuukautta. Vaasan hallinto-oikeuden ei-kiireellisten asioiden käsittelyaika ylittää merkittävästi kaikkien hallinto-oikeuksien yhteistä tilannetta kuvaavan vastaavan luvun 5,7 kuukaudella. Kaikkien hallinto-oikeuksien ei-kiireellisten asioiden käsittelyajat ovat kasvaneet vuodesta 2020 (8,9 kk) vuoteen 2023 (11,9 kk) kolme kuukautta.

Vaasan hallinto-oikeudessa asiasanalla vihreä siirtymä on luokiteltu vuonna 2024 vireille tulleet yhteensä 20 ympäristö- ja vesiasiaa, jotka liittyivät kolmeen eri valituksenalaiseen päätökseen, ja 1 erillinen yleiskaava-asia. Myös Ahvenanmaan hallintotuomioistuimessa on vireillä vaativia ympäristö- ja kaavoitusasioita. Em. asioiden käsittelyaikaa pidentää se, että Ahvenanmaan hallintotuomioistuimessa ei ole asiantuntijajäseniä ympäristöasioiden käsittelyssä, kuten Vaasan hallinto-oikeudessa on.

2.3.1Valtion aluehallinnon kehittäminen

Nykymuotoinen valtion aluehallinto muodostettiin vuoden 2010 alussa voimaan tulleessa aluehallinnon uudistuksessa (ns. ALKU-uudistus). Tuolloin toteutetun aluehallinnon uudistamisen yleistavoitteena oli saada aikaan kansalais- ja asiakaslähtöisesti, tehokkaasti ja tuloksellisesti toimiva valtion aluehallinto. Tavoitteena oli myös vahvistaa ja lisätä maakuntien liittojen roolia ja asemaa aluekehitystyössä sekä edistää valtion aluehallinnon ja maakuntien liittojen yhteistyötä.

Aluehallinnon uudistuksessa lääninhallitusten, työ- ja elinkeinokeskusten, alueellisten ympäristökeskusten, ympäristölupavirastojen, tiepiirien ja työsuojelupiirien työsuojelutoimistojen tehtävät koottiin kahteen monialaiseen valtion viranomaiseen, joita ovat aluehallintovirastot (AVI) sekä ELY-keskukset. Ahvenanmaalla valtion aluehallintoviranomaisena toimii Ahvenanmaan valtionvirasto.

Aluehallintovirastoille koottiin tehtäviä lääninhallituksilta, alueellisilta ympäristökeskuksilta, ympäristölupavirastoilta ja työsuojelupiirien työsuojelutoimistoilta. Aluehallintovirastot edistävät alueellista yhdenvertaisuutta hoitamalla lainsäädännön toimeenpano-, ohjaus- ja valvontatehtäviä alueilla. ELY-keskusten tehtävät puolestaan muodostuvat aiemmin työ- ja elinkeinokeskusten, alueellisten ympäristökeskusten, lääninhallitusten ja tiepiirien hoitamista tehtävistä. ELY-keskukset edistävät alueellista kehittämistä hoitamalla valtionhallinnon toimeenpano- ja kehittämistehtäviä alueilla.

Juha Sipilän hallitus käynnisti vuonna 2016 edellisen valtion aluehallintoa koskeneen uudistushankkeen. Sen myötä oli tarkoitus perustaa erillisten maakuntien ohella myös Valtion lupa- ja valvontavirasto (ns. LUOVA), jonka oli määrä aloittaa toimintansa 1.1.2019. Sen oli tarkoitus toimia perusoikeuksien ja yleisen edun turvaajana ja hoitaa sosiaali- ja terveysalaan, opetukseen ja kulttuuriin, ympäristöön sekä työsuojeluun liittyviä lupa-, ohjaus- ja valvontatehtäviä. Tehtäviä uuteen virastoon olisi koottu aluehallintovirastoista, ELY-keskuksista, KEHA-keskuksesta, Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontavirasto Valvirasta ja Maatalousyrittäjien eläkelaitos Melasta. Tarkoitus oli luoda uudenlainen valtion lupa-, ohjaus- ja valvontaviranomainen, joka toimisi valtakunnallisesti, yhdenmukaisesti ja asiakaslähtöisesti alueilla lähellä asiakasta. Lisäksi uudistukseen sisältyi ehdotukset eräiden tehtävien siirtämisestä uusille perustettaville maakunnille, erityisesti vesi- ja kalatalouden sekä maataloushallinnon osalta. Lähtökohdiltaan tämä edellinen aluehallinnon uudistus vastasi osin nyt valmisteilla olevaa aluehallinnon uudistusta, joskin tuolloin oli tarkoitus perustaa myös maakuntahallinto, toisin kuin nyt. Hallituksen esitys kuitenkin raukesi.

2.3.2Valtion ympäristöhallinnon rakenteellinen yhdentäminen

Valtion lupa- ja valvontaviranomaistoimintojen yhdistäminen on usein esitetty yhtenä keinona edistää investointien viivytyksetöntä lupakäsittelyä (mm. Investointien tehokas lupamenettely säädetyn aikarajan puitteissa -selvitys; Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimushanke 2020:29, julkaisut.valtioneuvosto.fi ). Myös asiakkaiden näkökulmasta ympäristötehtävien kokoamisen yhteen virastoon on arvioitu selkeyttävän tilannetta ja helpottavan asiointia (Rainio 2012). Valtion aluehallinnon virastorakenteen ja tehtävienjaon selvityshankkeen loppuraportissa, saatavilla osoitteessa valtioneuvosto.fi/hankkeet tunnuksella VM094:00/2021 , valtakunnallisen viraston perustaminen nähtiin mahdollisuutena sekä poikkihallinnolliseen että valtakunnallisesti yhdenmukaiseen toimintaan ja lupamenettelyjen ja muiden hallinnollisten hyväksymismenettelyjen sekä valvonnan valtakunnallisen organisointitavan vaikuttavan positiivisesti yhdenvertaisuuden ja tasapuolisuuden sekä menettelyjen sujuvuuden ja käsittelyaikojen näkökulmista.

Myös eduskunta on vastauksessaan EV 188/2022 vp ottanut kantaa ympäristöllisten menettelyjen nykytilaan ja kehittämiseen. Eduskunnan vastaukseen sisältyvässä ympäristövaliokunnan mietinnössä (YmVM 13/2022 vp) todetaan, että ympäristöllisten menettelyjen sujuvoittamisessa keskeistä on viranomaisten riittävien resurssien ja digitalisaation tehokkaan hyödyntämisen ohella selkeä hallinnollinen rakenne, jossa voidaan tehokkaasti edistää korkeatasoisen asiantuntemuksen kehittymistä ja hyödyntämistä toiminnan sijainnista riippumatta. Tämä edellyttää valiokunnan mukaan lupa- ja valvontatehtävien osaamisen yhdistämistä yhteen valtakunnallisen viraston malliin. Valiokunta on pitänyt hyvänä ympäristöministeriön pyrkimystä rakenteellisiin uudistuksiin ympäristöllisten menettelyjen yhdentämiseksi kohti yhden luukun lainsäädäntöä ja lupaa, kun se on esittänyt perustettavaksi valtakunnallisen toimivallan omaavan lupa-, ohjaus- ja valvontaviranomaisen, johon yhdistettäisiin ELY-keskusten ja aluehallintovirastojen ympäristövastuualueen tehtävät.

Rakenne- ja lainsäädäntömuutosten lisäksi olisi valiokunnan mukaan tarpeen vauhdittaa erityisesti vihreän siirtymän investointien lupien ja muiden menettelyiden viranomaiskäsittelyä digitalisaation ja riittävien henkilövoimavarojen turvin. Vastaavasti eduskunnan ympäristövaliokunta on lausunnoissaan 1/2023 vp ja 2/2023 vp korostanut ympäristölupamenettelyn toimivuuden ja sujuvuuden kannalta olennaisina tekijöinä ajanmukaisen lainsäädännön ohella hallinnollista selkeyttä, viranomaisten riittäviä resursseja ja digitalisaation tehokasta hyödyntämistä ja todennut, että keskittämällä hallinto yhteen valtakunnalliseen ympäristöviranomaiseen toiminnassa olisi mahdollista saavuttaa toiminnallisia ja menettelyllisiä etuja. Ympäristöllisillä lupamenettelyillä on valiokunnan mukaan merkittävä rooli paitsi ilmasto- ja luontotavoitteiden saavuttamisessa myös vihreän siirtymän investointien toteutumisen ja ennakoitavan toimintaympäristön, talouskasvun ja ympäristöriskien hallinnan kannalta. Valiokunta on korostanut, että yhden valtakunnallisen viraston mallissa voidaan tehokkaasti edistää korkeatasoisen asiantuntemuksen kehittymistä ja hyödyntämistä toiminnan sijainnista riippumatta.

2.3.3Lupamenettelyjen kehittäminen

Ympäristöllisten lupamenettelyiden kehittämistä on selvitetty viimeisen vuosikymmenen aikana useissa tutkimus- ja selvityshankkeissa. Esimerkiksi vuonna 2015 valmistui ministeri Lauri Tarastin johtaman arviointiryhmän raportti Ympäristömenettelyjen sujuvoittaminen ja tehostaminen . Hankkeessa arvioitiin erilaisia ympäristölainsäädännön tehostamistoimenpiteitä, joiden avulla investointi- ja elinkeinohankkeet voisivat edetä sujuvasti ja tehokkaasti ympäristönsuojelun tavoitteista tinkimättä. Raportissa tunnistettiin selvä tarve vähentää ympäristönkäytön sääntelyssä menettelyjen päällekkäisyyksiä ja koordinoida menettelyjä nykyistä paremmin. Raportissa suositeltiin perusteellisempaa selvitystä erillisten ympäristöllisten lupamenettelyjen yhdistämisen hyödyistä ja haitoista niin sanotun yhden luukun periaatteen toteuttamisessa.

Vuonna 2016 toteutettiin Yhden luukun periaatteen toteuttaminen ympäristöasioissa -selvitys, jonka laativat Itä-Suomen yliopiston ja Enlawin Consulting Oy:n konsortio (Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimus­ toiminnan julkaisusarja 29/2016). Selvityksessä ehdotettiin yhden luukun periaatteen toteuttamista menettelyjä yhteen sovittavan oikeudellisen sääntelyn ja sähköisen asioinnin kehittämisen avulla. Asiaa koskevan lainsäädäntöhankkeen tueksi Suomen ympäristökeskus yhteistyössä Itä-Suomen yliopiston kanssa laati selvityksen ” Ympäristöllisten lupamenettelyjen yhden luukun lainsäädäntöhankkeen vaikutusten arviointi ” (Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimus­ toiminnan julkaisusarja 71/2017). Arvioinnissa tarkasteltiin yhteensovittamislain valmistelun aikana laadittua väliraporttia hankkeen lainsäädännöllisistä linjauksista (Yhden luukun periaate ympäristöllisessä lupamenettelyssä, 3.5.2017). Nämä selvitykset loivat keskeisen pohjan vuonna 2019 hyväksytylle yhteensovittamislaille.

Edellä mainitussa Investointien tehokas lupamenettely -hankkeessa vuonna 2020 selvitettiin mahdollisuuksia rajata investointeihin (uudet hankkeet ja olemassa olevien toimintojen merkittävät muutokset) liittyvien lupien viranomaistoimien käsittelyaika enintään vuoteen. Selvityksessä todettiin, että käsittelyajan sääntelyä voidaan toteuttaa monilla tavoin. Sääntely voi perustua esimerkiksi käsittelyajan arvioimiseen ja siitä tiedottamiseen taikka lupakäsittelyn määräajasta, ajan laskemissäännöistä, poikkeamismahdollisuuksista sekä määräajan ylityksen seuraamuksista säätämiseen.

2.3.4Ympäristövaikutusten arviointimenettely

YVA-menettelyn ja lupamenettelyn välistä suhdetta on tarkasteltu useissa eri selvitys- ja kehittämishankkeissa. YVA-lain toimivuutta vuonna 2010 arvioineessa Suomen ympäristökeskuksen Ympäristövaikutusten arviointimenettelyn toimivuus ja kehittämistarpeet –selvityksessä (Suomen ympäristö 18/2010) tunnistettiin tarve selvittää mahdollisuutta toteuttaa olemassa olevien hankkeiden muutosten ja laajennusten ympäristövaikutusten arviointi ympäristölupamenettelyjen yhteydessä. Kehittämisen katsottiin olevan mahdollista, koska osa muutoksista rajautuu rakennusten sisälle, muutoksesta tai laajennuksesta johtuvia ympäristövaikutuksia ei pidetä yleensä merkittävinä ja vaihtoehtoasetelma on yleensä kovin rajattu ja tekninen. Sen sijaan YVA-menettelyn ja lupamenettelyn tiiviimpään yhteensovittamiseen toimivuusarviointi suhtautui kriittisesti muun muassa siksi, että keskeisten YVA-menettelyn vahvuutena pidettävien tekijöiden, vaihtoehtotarkastelun ja hankkeiden varhainen julkitulo kansalaisten tietoon menetettäisiin. Toimivuusarvioinnissa nostettiin esiin myös YVA-lain ja esimerkiksi ympäristönsuojelulain ympäristövaikutuskäsitteen ero ja se, että osa YVA-menettelyssä kerätystä vaikutustiedosta jää sektorilakien mukaisissa lupamenettelyissä lupaharkinnan ulkopuolelle.

Edellä mainitun toimivuusarvioinnin seurauksena ympäristöministeriö asetti työryhmän kehittämään yhteysviranomaistoimintaa vuosina 2012–2014, jonka työssä myös tarkasteltiin YVA-menettelyn ja muiden menettelyiden yhteensovittamista (Ympäristöministeriön raportteja 8/2015, YVA-yhteysviranomaistoiminnan kehittäminen -työryhmän raportti). Työryhmän johtopäätökset olivat yhteneväiset toimivuusarvioinnin kanssa. YVA-menettelyn ja ympäristöluvan tiiviimpää yhteensovittamista ei pidetty useimmiten mahdollisena, koska menettelyt eroavat toisistaan sisällöllisesti ja ajoittuvat hankkeen suunnittelun ja valmistelun eri vaiheisiin. Sen sijaan muutoksissa, kuten teollisuuslaitosten muutoshankkeissa katsottiin tiiviimmän yhteensovittamisen olevan mahdollista. Vaihtoehtojen liikkumavara on yleensä pieni ja menettelyjen vaiheet ovat ajallisesti lähellä toisiaan. Lisäksi kehittämistoimena ehdotetaan, että yhteensovittamisen vahvistamiseksi tulisi lupaviranomaisella olla vahvempi lakisääteinen velvoite tehdä yhteistyötä yhteysviranomaisen kanssa YVA- ja ympäristölupamenettelyn yhteensovittamiseksi.

Menettelyjen yhteensovittamisen mahdollisuuksia on ympäristöministeriön toimeksiannosta selvittänyt aikanaan myös professori Erkki J. Hollo (Selvitys ympäristövaikutusten arviointimenettelyn integroimiseksi ympäristölupamenettelyyn, Helsinki 2011).

Lauri Tarastin arviointiryhmän em. raportti vuodelta 2015 ( Ympäristömenettelyjen sujuvoittaminen ja tehostaminen ) tarkasteli lyhyesti myös YVAn ja lupamenettelyn suhdetta. Arviointiryhmä piti tärkeänä, että YVA-menettelyn tuloksia hyödynnetään entistä tehokkaammin ympäristöllisissä lupamenettelyissä. Raportissa todetaan, ettei laajemmalle yhteensovittamiselle erillisenä uudistuksena näyttäisi olevan perusteita ottaen huomioon YVAn erilaiset funktiot lupamenettelyihin nähden sekä YVA-velvollisten hankkeiden luvituskokonaisuuksien ja lupien hakemisjärjestyksen vaihtelevuuden. YVAn tehtävänä on palvella tiedon tuottamista, hankesuunnittelua ja vaikutusten hallintaa lupamenettelyjä laajemmin. Arviointiryhmä esitti lisäksi, että YVA-menettelyn ja ympäristölupamenettelyn suhdetta arvioitaisiin ympäristöministeriön asettamassa YVA-lain uudistamista valmistelleessa työryhmässä.

Vuonna 2016 Etelä-Suomen aluehallintovirasto ja Uudenmaan ELY-keskus toteuttivat kokeilu- ja kehittämisprojektin Sujuvammat ympäristömenettelyt yhteistyöllä – YVA- ja lupamenettelyjen yhteyden vahvistaminen (Elinvoimaa alueelle 1/2017, Liisa Nyrölä, Ilona Joensuu, Arja Johansson, 2017). Projektin loppuraportin mukaan yhdistetyllä YVA- ja lupamenettelyllä ei saavuteta menettelyjen perustarkoitusta. Jos menettelyt yhdistettäisiin, hankkeesta vastaava joutuisi valmistelemaan YVA-vaiheessa myös lupahakemuksen edellyttämät yksityiskohtaiset asiakirjat, mikä ei raportin mukaan aikataulullisesti ja teknisesti suuressa osassa hankkeita olisi mahdollista. Raportissa kuitenkin todetaan, että nykyisten YVA- ja lupamenettelyjen tiiviimpi limittyminen voi sopia sellaisiin toiminnan muutosta koskeviin hankkeisiin, joilla on vain yksi mahdollinen toteutusvaihtoehto ja joissa hankerajaus YVA-menettelyssä ja lupahakemuksessa on sama. Raportissa korostetaan yhteysviranomaisen ja lupaviranomaisen yhteistyön merkitystä menettelyjen sujuvoittamiseksi.

YVA-yhteysviranomaisille tehty tukiaineisto päivitettiin oman kehittämishankkeenaan uuden YVA-lain mukaiseksi ja julkaistiin koekäyttöön Ymparistö.fi/yva -verkkosivuilla (YVA-yhteysviranomaisen tukiaineisto 6.4.2021). Tukiaineistossa ohjataan myös ympäristövaikutusten arvioinnin ja lupamenettelyn yhteensovittamista.

Ympäristöministeriön toimeksiannosta laaditussa selvityksessä Kaavoitus-, YVA- ja lupamenettelyjen keskinäissuhteet ja prosessien sujuvoittamismahdollisuudet keskitetyillä teollisuusalueilla (selvitys ympäristöministeriölle 15.1.2024, Ismo Pölönen, Aleksi Heinilä, Heikki Salonen) analysoitiin keskitettyihin teollisuusalueisiin (ns. teollisuuspuistot) sovellettavaa ympäristölainsäädäntöä ja sen kehittämismahdollisuuksia. Pääpaino oli keskitettyjen teollisuusalueiden kaavoitus-, YVA- ja lupamenettelyjen keskinäissuhteissa ja prosessien sujuvoittamismahdollisuuksissa jättäen YVA-menettelyn ja lupamenettelyn suhteen yksityiskohtaisemman tarkastelun ulkopuolelle.

YVAn osalta selvityksessä nostetaan esille mahdollisuus keventää YVA-ohjelmavaihetta tilanteissa, joissa teollisuuspuisto on ehditty kaavoittaa ennen YVA-menettelyä. YVA-ohjelma tulisi esitetyssä mallissa laadittavaksi vain hankkeesta vastaavan pyynnöstä tai yhteysviranomaisen sitä erityisistä syistä edellyttäessä. Vaihtoehtoisena YVA-menettelyn sujuvoittamismahdollisuutena selvitys nostaa esille YVAn loppuvaiheen integroimisen ympäristölupamenettelyyn. Tässä mallissa YVA-selostusvaihe toteutettaisiin ajallisesti samaan aikaan kuin lupahakemusvaihe ja sen katsotaan mahdollistavan olennaisen aikasäästön. Integroimisen todetaan kuitenkin edellyttävän YVA-selostuksen ja lupahakemusten laatimista laadukkaasti.

2.3.5Nykyiset sähköiset järjestelmät ja sähköinen asiointi

Aluehallintovirastoissa on ollut käytössä vuodesta 2017 sähköinen ympäristölupajärjestelmä. Siinä toiminnanharjoittaja voi tehdä ja lähettää ympäristölupahakemuksen ja vesilain mukaisen lupahakemuksen aluehallinnon asiointipalvelussa ja täydentää tarvittaessa hakemusta sekä aluehallintovirasto lupaviranomaisena voi lähettää päätöksen. Järjestelmää on laajennettu palvelukokonaisuudeksi, jossa edellä mainittujen toiminnallisuuksien lisäksi valmistellaan ja ratkaistaan lupapäätökset sekä julkaistaan hakemusasiakirjat ja päätökset Lupatietopalvelussa.

ELY-keskusten Ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueiden toteuttamaa ympäristönsuojelun valvontaa tukemaan kehitettiin vuodesta 2003 alkaen VAHTI-tietojärjestelmää. Järjestelmän vanhennuttua teknisesti työtä on 2015 alkaen vähitellen uudistettu YLVA-tietojärjestelmäksi (Ympäristönsuojelun valvonnan ja kuormituksen tietojärjestelmä). Nykyään YLVA-palvelukokonaisuus koostuu ilmoitus- ja rekisteröintilomakkeista sekä valvontakohteiden raportointi- ja seurantalomakkeista Aluehallinnon asiointipalvelussa, viranomaisten valvontaosasta (YLVA), asianhallintajärjestelmä USPA:sta sekä raporttien koostamiseen tarvittavista MYLLY-tietoalustan tiedoista. Teknisesti sekä eLUPA-palvelukokonaisuuden että YLVA-palvelukokonaisuuden osia toteutetaan KEHA-keskuksen ylläpitämillä alustoilla ja tietojärjestelmillä, kuten asiointipalvelutoimintoja suorittavalla SPAv2-alustalla (käyttöliittymänä Aluehallinnon asiointipalvelu) sekä ympäristöviranomaistoimintoja palvelevalla Y-alustalla.

Rekisteröinti- ja ilmoitusasioissa toiminnanharjoittajat voivat asioida sähköisesti jätehuoltorekisteriin merkitsemistä, jätteiden hyödyntämistä maanrakentamisessa, pilaantuneen maaperän ja pohjaveden puhdistamista ja selvittämistä koskevissa asioissa. Lisäksi sähköinen ilmoitus voidaan tehdä ojittamisesta sekä ruoppauksesta ja niitosta. Toiminnanharjoittajat voivat raportoida ympäristöluvassa, ilmoituksesta tehdyssä päätöksessä tai rekisteröintiä koskevassa asetuksessa määrätyt tiedot sähköisesti aluehallinnon asiointipalvelussa.

ELY-keskusten myöntämissä luonnonsuojelulain mukaisissa rauhoittamisesta poikkeamisissa on asiakkaiden mahdollista hyödyntää sähköistä aluehallinnon asiointipalvelun lomakkeita. Suuri osa luonnonsuojelun sähköisestä asioinnista hoidetaan asiointipalvelun yleisellä lomakkeella.

Useissa Tukesin myöntämissä luvissa sähköinen asiointi on mahdollista aluehallinnon asiointipalvelussa. Kemikaaliturvallisuuslupaa haetaan Luvat ja valvonta -palvelussa.

Vuonna 2023 ympäristö- ja vesilupia haettiin sähköisesti 256, mikä on noin 34 % kaikista aluehallintovirastojen ympäristölupaviranomaiselle vireille tulleista lupahakemuksista. Muut hakemukset ovat tulleet vireille kirjaamoon lähetetyillä lomakkeilla ja muilla liitetiedostoilla. Aluehallintoviraston toimivaltaan kuuluvat ympäristölupa-asiat on integroitu Luvat ja valvonta -palveluun. Integroinnilla pyritään osaltaan mahdollistamaan ympäristöön vaikuttavia hankkeita koskevien eri hakemusten yhtäaikainen jättäminen ja käsittely.

Vuonna 2023 YLVA-palvelukokonaisuudessa asioitiin yli 9000 kertaa. YLVAa käyttävät asiointikanavana ympäristönsuojelulain nojalla luvanvaraiset, rekisteröitävät ja ilmoitusvelvolliset toiminnanharjoittajat. Lisäksi ELY-keskusten ja kuntien ympäristöviranomaiset käyttävät sitä valvontatyössään. YLVAn aineistoista tuotettuja raportteja hyödyntävät myös Suomen ympäristökeskus ja Tilastokeskus.

Kuntien ympäristönsuojelu- ja rakennusvalvontaviranomaisten sähköisen asioinnin ratkaisut vaihtelevat kuntakohtaisesti. Esimerkiksi kaupallista Lupapiste.fi -palvelua hyödyntää sähköisessä asioinnissa 185 kuntaa. Lisäksi on kuntia, joilla voi olla jokin muu kaupallinen tai itse kehitetty sähköisen asioinnin ratkaisu. Edellä kuvatut sähköisen asioinnin ratkaisut ovat yleisemmin käytössä kunnan rakennusvalvonnan tehtävissä kuin kunnan ympäristönsuojelutehtävissä. Kunnan ympäristönsuojelutehtävissä vain 14 prosentilla kunnista on käytössä sähköiset järjestelmät. Osassa kuntia sähköinen asiointi ei ole mahdollista.

2.4.1Ympäristöllisten lupamenettelyiden yhdenmukaisuus

Ympäristöön vaikuttavan hankkeen tai toiminnan käynnistymisen edellytyksenä on usein yksi tai useampi, mahdollisesti eri lakeihin ja eri viranomaisten toimivaltaan perustuva ympäristöllinen lupa. Lisäksi hankkeen käynnistäminen voi edellyttää myös muiden hallinnonalojen viranomaisten lupia tai muita päätöksiä. Aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten toimivaltaan kuuluvat keskeisistä ympäristöllisistä menettelyistä ympäristönsuojelulain, vesilain, luonnonsuojelulain sekä YVA-lain mukaiset tehtävät. Tukes toimii kaivoslain ja kemikaaliturvallisuuslain mukaan toimivaltaisena viranomaisena. Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen on toimivaltainen viranomainen maa-aineslain mukaisissa lupa-asioissa sekä niissä ympäristönlupa-asioissa, jotka ympäristönsuojelulain mukaan sille kuuluvat. Kunnan rakennusvalvontaviranomainen on toimivaltainen rakentamista koskevien lupien osalta. Lupamenettelyiden lisäksi hanke tai toiminta edellyttää usein myös yhteensopivuutta kunnan toimivaltaan kuuluvan kaavoituksen (maakuntakaavan osalta maakunnan liitto) kanssa.

Eri lakeihin perustuvia ympäristöllisiä lupamenettelyjä on osin yhdistetty säätämällä esimerkiksi ympäristönsuojelulain ja vesilain sekä ympäristönsuojelulain ja maa-aineslain mukaisten lupahakemusten yhteiskäsittelystä, siltä osin kuin ne kuuluvat saman lupaviranomaisen toimivaltaan. Esimerkiksi ympäristöluvan osalta lupaviranomaisena toimii joko aluehallintovirasto tai kunnan viranomainen. Yhteiskäsittelyn ohella vuonna 2020 voimaan tullut laki eräiden ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamisesta mahdollistaa tiettyjen lupamenettelyiden ajallisen yhteensovittamisen. Yhteiskäsittelystä poiketen yhteensovittamisessa on kyse eri viranomaisten toimivaltaan kuuluvista luvista. YVA-laissa puolestaan on säännökset esimerkiksi arviointimenettelyn toteuttamisesta kaavan laadinnan yhteydessä siten kuin alueidenkäyttölaissa säädetään sekä säännöksiä saman hankkeen eri lakeihin perustuvien selvitystarpeiden yhteensovittamisesta. Lisäksi luonnonsuojelulaissa säädetään, että YVA-menettely ja Natura-arviointi tulisi tehdä pääsääntöisesti yhdessä.

Näistä muutoksista huolimatta lupaharkinta tapahtuu eri lakien nojalla useimmiten itsenäisesti kussakin toimivaltaisessa viranomaisessa. Viranomaisten välinen vuorovaikutus toteutuu pääsääntöisesti lausuntomenettelyn kautta. Viranomaiset toimivat itsenäisesti, ja vastuu hankkeen ennakkovalvontamenettelyistä tai niiden etenemisestä saattaa jäädä puutteelliseksi. Menettelyjen moninaisuus, erillisyys ja eriaikaisuus voi olla ongelmallista paitsi lupaa hakeneelle toiminnanharjoittajalle, myös muille osallisille tai haitankärsijöille, joita kuullaan samasta hankkeesta useassa menettelyssä moneen eri otteeseen.

Lupamenettelyjen lukumäärä, kesto, sujuvuus ja ennakoitavuus vaikuttavat eri tavoin esimerkiksi ympäristöhallinnolle aiheutuvaan työmäärään ja kustannuksiin, yrityksille aiheutuvaan hallinnolliseen taakkaan, yleisön osallistumismahdollisuuksiin sekä päätöksenteon laatuun ja läpinäkyvyyteen.

Eri lupia koskevissa laeissa säädetään lupahakemuksen käsittelyvaiheista osin melko yhteneväisesti. Lupamenettelyä, osallistumista ja muutoksenhakua koskevat säännökset ovat esimerkiksi ympäristönsuojelulaissa, vesilaissa ja kaivoslaissa melko saman sisältöiset, joskin myös eroja löytyy. Sen sijaan esimerkiksi alueidenkäyttölain ja rakentamislain vastaavat säännökset eroavat jo varsin paljon edellä mainituista laeista, kun taas luonnonsuojelulain mukaisissa menettelyissä noudatetaan pääosin hallintolain yleissäännöksiä. Menettelysäännösten erilaisuus perustuu paitsi niiden säätämiseen eri ajankohtana, myös kyseisen lupa-asian luonteeseen ja säänneltävän toiminnan erilaisiin vaikutuksiin. Myös lupamenettelyyn osallistuvien asianosaisten piiri on tarpeen ulottaa kussakin menettelyssä niihin, joihin siinä ratkaistava toiminta tosiasiassa vaikuttaa. Esimerkiksi luonnonsuojelulain mukaisen poikkeamisluvan osalta vaikutukset harvemmin kohdistuvat suojelun kohteena olevien luontoarvojen lisäksi muihin kuin hakijaan.

Lupamenettelyn vireilletulosta tiedotetaan ja hakemuksista voidaan kuulla eri lupamenettelyissä eri tavalla. Muita kuin asianosaisia tai haitankärsijöitä ja niitä edustavia yhteisöjä kuullaan osassa lupamenettelyjä laajasti, kun joissain lupa-asioissa kuullaan käytännössä vain hakijaa. Myös päätösten muutoksenhaun ohjautumisessa ja valitusoikeuden määräytymisessä on lakikohtaisia eroja. Ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisista lupapäätöksistä valitetaan ensi asteessa Vaasan hallinto-oikeuteen, jossa päätöksen valmisteluun ja antamiseen on käytettävissä erikseen säädettyä luonnontieteellistä ja teknistä asiantuntemusta. Muissa lupa-asioissa muutoksenhaku ohjautuu toiminnan sijaintipaikan mukaan alueellisesti toimivaltaiseen hallinto-oikeuteen. Myös valitusoikeuden laajuus tai määräytymisen perusteet voivat eri lakien mukaisissa lupapäätöksissä vaihdella.

Vaikka ympäristöllisten lupa- ja menettelysäännösten eroavaisuudet ovat osin perusteltuja, sääntely on usein monimutkaista ja vaikeaselkoista nykyisessä hallinnon rakenteessa. Eri lakien menettelysäännöksiä on koordinoitu jossain määrin puutteellisesti keskenään, eikä eri lakien mukaisiin säännöksiin ole muodostunut vakiintuneita sanamuotoja. Tämän ohella myös tulkinnat alueellisten viranomaisten välillä saattavat jossain määrin vaihdella. Ympäristöllisten menettelysäännösten suhde hallinnolliseen yleissääntelyyn ei myöskään näytä aivan selväpiirteiseltä. Ympäristöä koskevissa laeissa säädetään usein samoista menettelykysymyksistä kuin hallintolaissa ja hallintoprosessilaissa, mutta kuitenkin hieman eri tavalla. Vaikuttaa myös osin sattumanvaraiselta, mitkä menettelykysymykset on jätetty kussakin ympäristölaissa sääntelemättä ja siten yleislainsäädännön varaan. Vaikuttaa osin siltä, että kunkin lain säätämisen yhteydessä menettelysäännöksiä on lähestytty osin lain sisäisistä tarpeista käsin, kiinnittämättä ehkä riittävästi huomiota menettelyjen kokonaisuuteen.

Menettelysäännösten nykyistä vahvemmalle yhdentämiselle ja ehkä myös yksinkertaistamiselle on nykyisen ympäristösääntelyn valossa mahdollisuuksia. On kuitenkin otettava huomioon, että eri lakien menettelysäännösten läpileikkaava yhdentäminen, ja erityisesti niiden yhdistäminen, edellyttäisi merkittäviä muutoksia aineelliseen lainsäädäntöön. Aluehallinnon uudistuksen myötä perustettava Lupa- ja valvontavirasto yhdessä tämän yhden luukun lainsäädäntöhankkeen ehdotusten kanssa voi osaltaan edistää lupamenettelyiden sujuvuutta ja yhdenmukaisuutta. Valtakunnallisessa virastossa sen käytössä olevia resursseja on mahdollista kohdentaa koko valtakunnan alueella tarpeiden mukaisesti ja joustavasti. Valtakunnallisesti toimiva lupaviranomainen mahdollistaisi lupa-asioiden käsittelyn yhdenmukaisuutta käsittelypaikasta riippumatta ja edistäisi ennakoivaa keskustelua lupa-asioihin liittyvistä velvollisuuksista, selvitystarpeista ja reunaehdoista luvanhakijoiden sekä muiden viranomaisten kanssa.

2.4.2Ympäristöhallinnon toimivaltajako ja resurssit

Lupamenettelyiden lainsäädännöllisten yhdenmukaisuushaasteiden lisäksi asioiden käsittelyyn ja niiden sujuvuuteen sekä käsittelyaikoihin vaikuttavat sekä valtion alueellisten viranomaisen toimivalta ja käytännöt, että käytössä olevat resurssit. Valtion lupa- ja valvontatehtävistä sekä niihin liittyvistä ohjaustehtävistä vastaavien virastojen tehtäviä, niiden mahdollista päällekkäisyyttä tai sijoittumista eri virastoihin sekä virastojen organisatorisia ratkaisuja on selvitetty useasti edellisten hallituskausien aikana vuodesta 2012 lähtien. Kaikille selvityksille yhteistä on, että virastojen alueellisesti rajattu toimivalta ja työmäärään nähden riittämätön henkilöstömäärä aiheuttaa ympäristöhallinnon lupa- ja valvontatehtäville selkeitä haasteita.

Alueellisen toimivallan aluehallintovirastot sekä ELY-keskukset toimivat samojen ympäristöön vaikuttavien toimintojen ympärillä, aluehallintovirastojen myöntäessä ympäristö- ja vesitalousluvat ja ELY-keskusten vastatessa alkuvaiheen YVA-menettelystä ja luonnonsuojelulain mukaisista menettelyistä ja ohjauksesta, jälkivalvonnasta sekä osallistumisesta viranomaisroolissa lupamenettelyyn sen eri vaiheissa. Aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten alueellinen toimivalta ja tehtäväjako ei kuitenkaan ole optimaalinen lupa- ja muiden hallinnollisten menettelyjen sujuvuuden, asiantuntijuuden, asiakkaan tai yhden luukun palveluiden näkökulmasta. Esimerkiksi ELY-keskusten jakautuminen kolmeentoista yksikköön eri puolille Suomea aiheuttaa haasteita hakijoiden yhtenäisen ja tasapuolisen kohtelun varmistamisessa.

Vaikka viranomaisten välistä yhteistyötä, erityisesti lupa- ja valvontaviranomaisen yhteistyötä, on pyritty tiivistämään ja siinä monin tavoin myös onnistuttu, asioiden kokonaisvaltaiseen käsittelyyn liittyy puutteita. Esimerkiksi YVA-menettelyn ja lupamenettelyn suhteessa on tunnistettu haasteita siinä, että YVA-menettelyn aikana ei ole välttämättä pystytty parhaalla mahdollisella tavalla tunnistamaan lupamenettelyssä edellytettäviä selvityksiä. Lisäksi YVA-menettelyn tulokset eivät aina ole parhaalla mahdollisella tavalla tulleet huomioiduksi ja hyödynnetyksi lupamenettelyssä, vaikka muun muassa YVA-lain 4 luvun säännökset edellyttävät arvioinnin huomioonottamista lupaharkinnassa. Vastaavasti esimerkiksi luonnonsuojelukysymysten yksityiskohtaisuus ja niitä koskevan oikeudellisen sääntelyn erityispiirteet saattavat jäädä päätöksenteossa vaillinaisesti huomioiduiksi. Tästä voi seurata näiden seikkojen tunnistaminen vasta muutoksenhakuvaiheessa, ja joissain tilanteissa asian palauttaminen lupaviranomaisen käsiteltäväksi, mikä hidastaa tarpeettomasti lupaprosessia.

Myös ympäristöhallinnon resurssit ovat merkittävästi vähentyneet viimeisten noin kymmenen vuoden aikana. Esimerkiksi ELY-keskusten Y-vastuualueiden voimavarat ovat vähentyneet vuoden 2010 ALKU-uudistuksen jälkeen. Erityisesti ELY-keskusten henkilöstöä vähennettiin neljän vuoden ajanjaksolla vuosien 2013–2017 aikana, jolloin ELY-keskusten henkilötyövuodet vähenivät yli tuhannella vuoden 2013 noin 4 000:stä vuoden 2017 noin 2 950:een. Voimavarojen niukkuus on saattanut pidentää ympäristöllisten menettelyjen käsittelyaikoja. Ympäristöhallinnon palvelukyky on kuitenkin välttämätön sekä asukkaille että elinkeinoelämälle, erityisesti ottaen huomioon lupakäsittelyjen ja muiden menettelyjen sujuvoittamis- ja nopeuttamistavoitteet.

On myös havaittavissa, että erilaiset viranomaiselle suunnatut ennakolliset neuvonta- ja palvelupyynnöt ovat esimerkiksi lupa-asioissa lisääntyneet, mikä kuormittaa viranomaisia jo usein ennen asioiden vireilletuloa. Toisaalta ennakkoneuvonta ja muu vastaava toiminta voi edistää menettelyiden sujuvuutta ja parantaa esimerkiksi lupahakemusten laatua, mikä voi osaltaan nopeuttaa asioiden käsittelyä. Tältä osin on otettava kuitenkin huomioon, että esimerkiksi hallintolain mukainen viranomaisen neuvonta on pääasiassa maksutonta toimintaa, mikä saattaa nykyisessä valtion taloustilanteessa olla viranomaisen resurssien ja kustannusten jakautumisen näkökulmasta haasteellista. Lupamaksuista uudessa Lupa- ja valvontavirastossa tullaan säätämään erillisessä maksuasetuksessa, joka valmistellaan aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten nykyisten maksuasetusten ja maksutaulukoiden pohjalta. Lisäksi ympäristöministeriössä on käynnistetty erillinen lainsäädäntöhanke, jossa arvioidaan esimerkiksi ennakollisuuden ja mahdollisesti muiden viranomaistehtävien maksullisuuteen liittyviä sääntelytarpeita.

2.4.3Ympäristö- ja vesiasioiden käsittelystä valtion viranomaisessa

Eräiden ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelystä aluehallintovirastossa annetussa laissa säädetään nimensä mukaisesti ympäristö- ja vesiasioiden käsittelystä, toisin sanoen niiden valmistelusta ja ratkaisemisesta. Laki on ollut voimassa vuoden 2010 alusta. Asioita valmisteltaessa ja ratkaistaessa on oltava asian laadun edellyttämä oikeudellinen, tekninen ja luonnontieteellinen asiantuntemus. Tämä vaatimus koskee sekä valmistelua että päätöksentekoa. Laissa säädetään myös lupa-asioiden ratkaisemisessa käytettävistä ratkaisukokoonpanoista, joilla on turvattu lupa-asioiden käsittelyn riippumattomuus ja asiantuntemus. Näiden asioiden käsittelyä koskevaa lakia on pidetty pääasiassa toimivana, eikä siihen ole kohdistunut merkittäviä muutostarpeita.

Vuonna 2022 eräiden ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelyssä aluehallintovirastossa annettuun lakiin lisättiin uusi väliaikaisesti voimassa oleva pykälä (2 a §) etusijasta lupakäsittelyssä, jolla mahdollistettiin vihreää siirtymää edistävän lupahakemuksen nopeampi käsittely aluehallintovirastossa. Etusija tarkoittaa käytännössä lupahakemuksen käsittelyä kiireellisenä lupaviranomaisessa kaikissa menettelyn vaiheissa. Samalla vesilakia ja ympäristönsuojelulakia muutettiin väliaikaisesti siten, että niihin lisättiin uusi pykälä eräitä lupa-asioita koskevien valitusten käsittelystä kiireellisenä suhteessa muihin näiden lakien mukaisiin lupa-asioita koskeviin valituksiin. Etusijamenettely on osoittautunut pääasiassa toimivaksi, ja sitä on hyödynnetty melko laajasti. On kuitenkin otettava huomioon, että kyseinen etusijaa koskeva aluehallintovirastossa sovellettava pykälä on voimassa vuoden 2026 loppuun asti ja hallintotuomioistuimissa sovellettavat pykälät vuoden 2028 loppuun asti.

Lakiin on vuoden 2025 alussa lisätty myös EU:n kriittisten raaka-aineiden asetukseen (EU) 2024/1252 sekä nettonollateollisuuden asetukseen (EU) 2024/173 perustuvat säännökset yhteyspisteviranomaisen nimeämisestä (Pohjois- ja Itä-Suomen aluehallintovirastot) ja sen tehtävistä sekä näiden asetusten mukaisten strategisten hankkeiden etusijasta.

Käynnissä olevan valtion aluehallintouudistuksen myötä aluehallintovirastot lakkautetaan, minkä vuoksi myös eräiden ympäristö- ja vesiasioiden käsittelyä aluehallintovirastossa koskeva laki on kumottava, ja siinä säädetyistä asioista on säädettävä tarpeen mukaan muussa lainsäädännössä. Tässä hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi osin vastaava laki eräiden ympäristöllisten asioiden käsittelystä Lupa- ja valvontavirastossa, jonne nykyisen lain säännökset ajantasaistettuna siirrettäisiin.

ELY-keskusten osalta ei vastaavaa asioiden käsittelyä koskevaa lakia ole, vaan päätöksenteosta säädetään lähinnä ELY-keskuksista annetussa laissa sekä niiden työjärjestyksissä. Lain nimike on muuttunut 1.1.2025 alkaen laiksi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten kehittämis- ja hallintokeskuksesta. Tämän ohella päätöksenteossa noudatetaan luonnollisesti myös hallintolain säännöksiä.

2.4.4Yhteiskäsittelyn soveltaminen

Eräitä eri lakeihin, mutta saman lupaviranomaisen toimivaltaan perustuvia lupamenettelyjä on yhdistetty säätämällä ympäristönsuojelulain ja vesilain sekä ympäristönsuojelulain ja maa-aineslain mukaisten lupahakemusten yhteiskäsittelystä. Muihin ympäristöllisiin lupamenettelyihin ei sisälly säännöksiä yhteiskäsittelystä. Lupien yhteiskäsittelyssä on lähtökohtaisesti kyse siitä, että eri lakien mukaiset lupahakemukset on käsiteltävä yhdessä ja ratkaistava samalla päätöksellä, jollei sitä erityisestä syystä ole pidettävä tarpeettomana. Erityiset syyt voivat liittyä esimerkiksi siihen, ettei hakemuksen kohteena olevilla asioilla ole riittävää ajallista tai toiminnallista yhteyttä, vaikka ne koskisivat samalla toiminta-alueella toteutettavaa hanketta. Yhteiskäsittelyn tulee olla tarkoituksenmukaista toimintakokonaisuudesta aiheutuvien vaikutusten arvioimiseksi.

Ympäristönsuojelulain ja vesilain lupien osalta säädetään, että vesien pilaantumisen vaaraa aiheuttavaa toimintaa koskevat vesi- ja ympäristölupahakemukset tulee pääsääntöisesti käsitellä yhdessä, jollei sitä ole pidettävä tarpeettomana. Yhteiskäsittelyä koskevat säännökset ovat olleet voimassa vuoden 2000 ympäristönsuojelulain muutoksista lähtien. Näitä lakeja koskevia yhteispäätöksiä annetaan vuosittain arviolta joitakin kymmeniä. Ympäristönsuojelulain ja maa-aineslain osalta säännökset ovat olleet voimassa vuodesta 2015 lähtien. Hallituksen esityksessä 257/2014 vp todettiin, että maa-aineslain toimivuuden arviointiraportin (Suomen Ympäristö 12/2013) tietojen perusteella voidaan arvioida, että vuosina 2001–2012 maa-ainesten ottamishankkeita, joihin on sovellettu sekä maa-aineslain että ympäristönsuojelulain lupamenettelyä, oli keskimäärin noin 200–250 vuodessa. Vesilain ja maa-aineslain mukaisten lupien yhteiskäsittelystä ei ole säädetty. Vesilupia maa-ainesten ottamishankkeisiin on myönnetty vuosina 2001–2012 arviolta noin 20 vuodessa. Hankkeita, jotka vaativat ympäristönsuojelulain, maa-aineslain ja vesilain mukaiset luvat on arvioitu olevan muutamia vuosittain. Myöskään voimassa olevassa luonnonsuojelulaissa ei ole säännöksiä lupien yhteiskäsittelystä.

Yhteiskäsittelyn osalta on otettava huomioon viranomaisten toimivalta, sillä yhteiskäsittely edellyttää, että lupa-asiassa toimivalta on samalla viranomaisella. Voimassa olevan ympäristölainsäädännön perusteella ympäristönsuojelulain mukaisten lupien toimivalta kuuluu aluehallintovirastolle ja kunnalle. Vesilain osalta toimivaltainen lupaviranomainen on aluehallintovirasto. Maa-aineslain osalta toimivalta kuuluu pääasiassa kunnalle, mutta tiettyjen laajojen hankkeiden osalta aluehallintovirastolle. Luonnonsuojelulain mukaisten päätösten toimivalta kuuluu ELY-keskukselle.

Yhteiskäsittelyä koskevien säännösten on katsottu edistävän yhtenäistä ja laaja-alaisempaa ympäristöhaittojen ehkäisemistä. Ympäristönsuojelun tason näkökulmasta yhteiskäsittely mahdollistaa ympäristökuormituksen kokonaishallintaa. Joiltain osin eri lakien mukaiset menettelysäännökset voivat asettaa yhteiskäsittelylle myös haasteita, koska ympäristönsuojelulain, vesilain ja maa-aineslain säännökset eivät ole kaikilta osin aivan yhdenmukaisia.

Eräiden luonnonsuojelulain luontotyyppien ja etenkin lajien suojelusta vaadittavien poikkeusten käsittelyn osalta olisi kuitenkin tarvetta tiivistää niiden suhdetta ympäristö- ja vesitalouslupiin. Koska aluehallinnon uudistuksen myötä toimivalta luonnonsuojelun poikkeuspäätösten osalta olisi jatkossa Lupa- ja valvontavirastolla, niiden sisällyttäminen osaksi yhteiskäsittelyä olisi mahdollista. Yhteensovittamislakia koskevan hallituksen esityksen ( HE 269/2018 ) mukaan ELY-keskusten tekemistä luonnonsuojelulain mukaisten laji- tai luontotyyppisuojelusta poikkeamista koskevia päätöstietoja on järjestelmällisesti seurattu ympäristöministeriössä vasta vuodesta 2015 alkaen. Tuolloin vuosien 2015—2017 seurantatiedot osoittivat, että tällä ajanjaksolla oli myönnetty vuosittain vaihteluvälillä 9—23 luonnonsuojelulain mukaista poikkeuslupapäätöstä sellaiselle toiminnalle, jonka toteuttamiseen on todennäköisesti liittynyt myös muun lain mukainen lupa tai päätös. Tällaisten poikkeuslupien määrä ei siten ole vuositasolla ollut suuri, mutta se ei välttämättä korreloi päätösten merkittävyyden kanssa.

Luonnonsuojelulain edellyttämät poikkeusluvat erityisesti lajien suojelun poikkeusten osalta ovat usein hankkeen tai toiminnan toteuttamiskelpoisuuden näkökulmasta varsin merkityksellisiä. Mikäli hankkeen toteuttaminen vaatii ympäristöluvan tai vesilain mukaisen luvan lisäksi myös luonnonsuojelulain mukaisen poikkeusluvan myöntämisen, kysymys saattaa olla koko hankkeen kannalta ratkaiseva. Ilman tarvittavaa luonnonsuojelulain poikkeuslupaa ei hanketta – ainakaan sellaisenaan – voi toteuttaa. Nykytilanteessa luonnonsuojelulain mukainen poikkeamislupa ratkaistaan itsenäisesti, ilman välitöntä kytkentää esimerkiksi ympäristölupaan tai vesilain mukaiseen lupaan. Käänteisesti, ympäristö- ja vesilupa voidaan ratkaista ilman tietoa luonnonsuojelulain poikkeusluvan tarpeesta tai sen myöntämisestä. Tämä saattaa hidastaa hankkeen tai toiminnan edellyttämien lupien kokonaiskäsittelyaikaa sekä johtaa myös pitkiin valitusprosesseihin.

Luonnonsuojelulain mukaiset poikkeamisluvat edellyttävät usein yksityiskohtaisia ja tiettyyn ajankohtaan sidottuja luontoselvityksiä. Jotta luontoselvitysten avulla saatu tieto olisi mahdollisimman luotettavaa, tulee osa selvityksistä toteuttaa tiettyihin vuodenaikoihin kulloinkin tarkasteltavan lajin osalta. Esimerkiksi luontodirektiivin liitteen IV (a) -lajeista saukon havainnointi onnistuu parhaiten kevättalvella, jolloin saukon oleskelun alueella paljastaa lumeen muodostuneet jäljet. Toisen luontodirektiivin lajin eli viitasammakon todentaminen alueella onnistuu lähinnä lumien sulaessa kevättulvan aikaan. Myös liito-oravaa tai esimerkiksi hyönteislajeja koskevat selvitykset voidaan tehdä usein melko rajallisessa aikaikkunassa. Jotta vaaditut selvitykset ja poikkeamisen edellytysten arviointi ei tarpeettomasti viivästyttäisi hankkeiden lupamenettelyitä, ennakointi ja koko hankkeen aikataulun huomioiminen on tarpeen. Tästä syystä luonnonsuojelulain edellyttämien poikkeuslupien kytkeminen osaksi yhteiskäsittelyä siten, että kaikki vaadittavat luvat käsitellään ja ratkaistaan yhdessä, olisi usein tarkoituksenmukaista. Toisaalta on tarpeen myös turvata mahdollisuus tapauskohtaiseen joustavuuteen, mikäli lupien erillinen käsittely olosuhteiden tai hakijan tarpeiden osalta sitä perustellusti edellyttää.

2.4.5Eräiden ympäristöllisten lupien yhteensovittaminen

Yhteensovittamislaki tuli voimaan 1.9.2020 ja sen tarkoituksena oli mahdollistaa luvanhakijalle usean luvan yhtäaikainen sähköinen vireillepano ja käsittely. Lain tavoitteena oli siten sujuvoittaa ja nopeuttaa hakijan lupa-asiointia. Yhteensovittamislailla tavoiteltiin lupamenettelyjen tehostamista ja niiden kokonaiskestoajan lyhentymistä yhteensovittamisen ja lupamenettelyiden päällekkäisten vaiheiden yhdistämisen avulla. Ensisijaisesti menettelyjä pyrittiin kehittämään hallinnon asiakkaiden (luvanhakijat ja muut menettelyihin osallistuvat tahot) näkökulmasta. Yhteensovittamisen tavoitteiden toteutumisen reunaehtona oli sähköisen asiointijärjestelmän toimivuus lupahakemusten käsittelyssä. Olennaista on, että lupien yhteensovittaminen laissa säädetyllä tavalla perustuu hakijan aloitteellisuuteen ja on siten toiminnanharjoittajalle vapaaehtoista. Samassa yhteydessä tehtiin muutoksia myös YVA-menettelyn ja ympäristölupamenettelyn väliseen suhteeseen, jota tarkastellaan jäljempänä erikseen YVA-menettelyä koskevassa jaksossa.

Yhteensovittamislakia on voimaan tulonsa jälkeen sovellettu kuitenkin vain kerran. Kyseessä oli uusi kuumasinkityslaitos, jonka toiminta edellytti sekä ympäristönsuojelulain että kemikaaliturvallisuuslain mukaisia lupia. Yhteensovittamismenettelyä edelsivät useat ennakkotapaamiset sekä toteutettu YVA-tarveharkinta. Lupahakemusten samanaikaisessa vireillepanossa hyödynnettiin Luvat ja valvonta –palvelua. Palvelusta lupahakemusten tiedot siirtyivät aluehallintoviraston ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston sähköisiin lupajärjestelmiin, joissa asiointi eteni eri vaiheissa. Lupaviranomaisten keskinäinen yhteydenpito ja hankkeen koordinointi tapahtui sähköpostitse tai virtuaalitapaamisina. Yhteensovittavan viranomaisen mukaan yhteensovitus aiheutti merkittävää lisätyötä verrattuna yksittäisen lupamenettelyn läpiviemiseen. Yhteensovitus saatiin kuitenkin läpivietyä suunnitellusti ja aikataulussa. Toiminnanharjoittajan kokemus yhteensovittamisesta oli positiivinen ja kokemus menettelystä tavanomaista sujuvampi ja selkeämpi. Lupapäätökset annettiin 22.6.2023 (Aluehallintovirasto: Dnro ESAVI/41179/2022 ja Turvallisuus- ja kemikaalivirasto: päätös 11294/03.01/2022). Etelä-Suomen aluehallintovirasto toimi asiassa yhteensovittavana viranomaisena.

Yhteensovittamislain vähäinen soveltaminen osoittaa, ettei laki ole toiminut ennakoidulla tavalla tai vastannut sille asetettuihin odotuksiin lupamenettelyiden sujuvuuden edistämiseksi. Esimerkiksi hallituksen esityksessä ( HE 269/2018 ) lupamenettelyjen yhteensovittamista koskevien ehdotusten vaikutuksia arvioitiin oletuksella, että yhteensovittamista sovellettaisiin vuosittain noin 200 hankkeen lupamenettelyissä. Yhteensovittamislakia ei ole toiminnanharjoittajilta ja viranomaisilta saatujen kommenttien perusteella koettu houkuttelevaksi, eikä sen hyödyntämistä ole nähty erityisen tarpeelliseksi. Usein toiminnanharjoittajien omien prosessien kannalta on ollut tarpeellista tai muuten selkeämpää, että eri lakeihin perustuvat lupa-asiat käsitellään eriaikaisesti, kulloisenkin tarpeen ja aikataulun mukaan. Myös sähköisten asiointijärjestelmien ja niiden yhteensopivuuden puutteet ovat osaltaan vaikuttaneet siihen, että lain tavoitteet eivät ole täyttyneet. Sinänsä eri lupamenettelyiden yhdenmukaistamisen ja nykyistä toimivamman yhteensovittamisen tarve ei ole poistunut, mutta voimassa oleva laki ei tähän tarpeeseen ole riittävällä tavalla kyennyt vastaamaan.

Lisäksi on otettava huomioon 1.1.2025 voimaan tulleeseen rakentamislakiin sisältyvät ja yhteensovittamislain soveltamisalaan vaikuttavat muutokset. Niiden myötä on tehty muutoksia myös nykyisen yhteensovittamislain soveltamisalaan kuuluvien rakentamisen lupien käsittelyaikoihin, millä on vaikutusta edellytyksiin sovittaa rakentamislupien menettelyvaiheita ajallisesti yhteen muiden lupien kanssa. Tämän vuoksi yhteensovittamislain soveltamisalaa on tarpeen arvioida uudelleen ja sitä olisi mahdollisesti kavennettava tai muutoin tarkennettava.

2.4.6EU-säädöksiin pohjautuva lupamenettelyjen sujuvoittaminen

Voimassa olevaan kansalliseen lainsäädäntöön sisältyy säädöksiä, joissa nimetään EU-sääntelyn edellyttämällä tavalla kansallinen yhteyspisteviranomainen. Erityisesti voidaan tässä yhteydessä mainita Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus, joka toimii RED II-direktiivin (EU) 2018/2001 mukaisena yhteyspisteviranomaisena. Asiasta säädetään kansallisesti edellä mainitussa uusiutuvan energian lupamenettelylaissa. Laissa säädetään sähköisestä asioinnista ja neuvonnasta sekä lupamenettelyn määräajoista ja niiden laskemisesta ja seuraamisesta. Uusiutuvista energialähteistä peräisin olevan energian tuotantoon sovellettavan lupamenettelyn määräajoista eräiden teknologioiden tai hanketyyppien osalta säädetään tällä hetkellä myös hätäasetuksessa, jota sovelletaan kansallisesti ilman erillistä täytäntöönpanevaa kansallista sääntelyä (asetuksen soveltamista koskeva ohje 8.2.2023; ks. jakso 2.1.2).

Uusiutuvan energian lupamenettelylaissa yhteyspisteviranomaisen tehtäväksi säädetään RED II-direktiivissä yhteyspisteelle säädettyjen tehtävien hoitaminen sähköistä Luvat ja valvonta –hankkeessa kehitettyä digitaalista palvelukerrosta hyödyntäen. RED II:n 16 artiklan 1 kohdassa edellytetty yhteyspisteen nimeäminen on toteutettu kansallisesti paitsi sähköisellä yhteyspisteellä, myös nimeämällä yhteyspisteviranomainen, jolle osoitetaan laissa tietyt tehtävät. Yhteyspisteviranomaisen tehtävänä on huolehtia hankekehittäjien keskitetystä neuvonnasta uusiutuvan energian tuotantolaitokseen liittyvien lupamenettelyiden ja muiden hallinnollisten menettelyjen osalta. Yhteyspisteviranomaisen neuvontavelvollisuus kohdistuu erityisesti menettelyllisiin kysymyksiin. Yhteyspisteviranomaisen on myös seurattava lupamenettelyiden ja muiden hallinnollisten hyväksymismenettelyiden määräaikojen toteutumista.

Uusiutuvan energian lupamenettelylain tarkoituksena on, että hakija pystyisi hoitamaan laissa erikseen soveltamisalaan määriteltyihin lupamenettelyihin ja muihin hallinnollisiin menettelyihin liittyvän asioinnin sähköisen yhteyspisteen kautta. Hakija voisi toimittaa asiaankuuluvat asiakirjat toimivaltaiselle viranomaiselle sekä saada asiaansa liittyvää neuvontaa sähköisen yhteyspisteen kautta toimivaltaiselta viranomaiselta. Hakija voisi päättää, asioiko sähköisen yhteyspisteen kautta, ja hakija voisi edelleen halutessaan hoitaa lupiin ja muihin hallinnollisiin menettelyihin liittyvän asioinnin suoraan toimivaltaisen viranomaisen kanssa.

Sähköisten asiointijärjestelmien ja niiden yhteensopivuuden puutteiden vuoksi uusiutuvan energian lupamenettelylain tavoitteet eivät ole täysin täyttyneet. Kun hakemuksia ei ole pantu vireille sähköisen yhteyspisteen kautta, viranomaiset eivät ole myöskään pystyneet hyödyntämään sen tarjoamia toiminnallisuuksia esimerkiksi määräaikojen seurannassa. Nykyisellään kun sähköinen asiointi ei täysipainoisesti ole käytössä, viranomaiset joutuvat käytännössä kokoamaan käsin hankkeiden vireillä olevia menettelyjä koskevat tiedot ja siirtämään ne erikseen sähköiseen palveluun.

Yhteyspisteviranomaisen työ on painottunut neuvontaan ja tiedottamiseen. Viranomaisen toiminnan aikana neuvontapalveluun on saatu n. 1200 puhelua, minkä lisäksi myös sähköpostilla tulee paljon yhteydenottoja. Menettelykäsikirjaa on päivitetty useita kertoja lainsäädäntömuutosten vuoksi ja verkkosivuille on viety myös eri muodossa aiheesta tietoa. Menettelykäsikirjan ohjaavaa vaikutusta myös selvitetään erikseen. Yhteyspisteviranomaisen kokemus on, että eri viranomaiset ja hanketoimijat eivät ole laajasta tiedottamisesta huolimatta saaneet riittävästi tietoa menettelykäsikirjasta, neuvontapisteestä ja ylipäätään kyseisestä menettelystä. Neuvonnan tarjoamisessa Ympäristöasioiden asiakaspalvelu (ns. Y-Aspa) on ollut keskeinen toimija puhelimitse tarjottavan neuvonnan järjestämiseksi. Sen puhelinpalvelujärjestelmän kautta tietopyynnöt on voitu siirtää toimivaltaisille viranomaisille ja asiantuntijoille vastaamista varten.

Vuoden 2025 alussa myös lakiin ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelystä aluehallintovirastossa on lisätty EU:n kriittisten raaka-aineiden asetukseen (EU) 2024/1252 sekä nettonollateollisuuden asetukseen (EU) 2024/173 perustuvat säännökset yhteyspisteviranomaisen nimeämisestä (Pohjois- ja Itä-Suomen aluehallintovirastot) ja sen tehtävistä sekä näiden asetusten mukaisten strategisten hankkeiden etusijasta. Näillä on tarkoitus edistää kyseisiin EU-säädöksiin pohjautuvia velvoitteita lupamenettelyjen sujuvoittamiseksi.

2.4.7YVA-menettelyn ja lupamenettelyiden yhteensovittaminen

Hallitusohjelmaan on kirjattu tehtäväksi selkiyttää ja yhteensovittaa YVA-menettelyä ja lupakäsittelyä. Lainsäädäntöhankkeen valmistelussa on käyty keskusteluja yhteysviranomaisten, aluehallintovirastojen lupaviranomaisten, toiminnanharjoittajien ja konsulttien edustajien kanssa tilanteen selventämiseksi. Toiminnanharjoittajien kanssa käydyissä keskusteluissa nousi esiin toive YVA-menettelyn ja lupamenettelyn paremmasta yhteistyöstä ennen kaikkea yhteysviranomaisen ja lupaviranomaisen välillä. Toiveena oli, että lupaviranomaisena toimiva aluehallintoviraston edustaja voisi osallistua vahvemmin YVA-menettelyyn ja sen yhteydessä järjestettäviin ennakkoneuvotteluihin. Näin hankkeessa tarvittavista ympäristövaikutusselvityksistä ja -arvioinneista muodostuisi parempi kokonaiskuva, mikä puolestaan sujuvoittaisi hankkeesta vastaavan suunnittelua. Myös yhteysviranomaiset toivat esiin lupaviranomaisten YVA-menettelyyn osallistumisen tarpeellisuuden.

Syitä yhteiskuulemismahdollisuuden vähäiselle käytölle on monia. Ensinnäkin nykylainsäädännössä asetettu tiukka edellytys yhteiskuulemiselle rajaa jo itsessään soveltamista, kun se koskee vain vaihtoehdottomia hankkeita. Toisena syynä vähäiselle käytölle on todennäköisesti erillisen YVA-menettelyn hyödyt hankkeesta vastaavalle. YVA-menettelyn läpikäyminen osoittaa niin hankkeesta vastaavalle kuin rahoittajillekin tietoa hankkeen etenemisestä ja toteuttamiskelpoisuudesta hankkeen suunnitteluvaiheessa. Tällöin voidaan punnita eri vaihtoehtoja ja muunnella hanketta sellaiseksi, että se aiheuttaa vähemmän ympäristövaikutuksia ja lisää näin hankkeen hyväksyttävyyttä toimintaympäristössään niin asukkaiden kuin eri sidosryhmien keskuudessa. Hankkeesta vastaava yleensä myös hyödyntää YVAn tuloksia hankkeen lupahakemuksen valmistelussa. Mikäli hanke edellyttää kaavoitusta, palvelevat YVAssa tehtävät selvitykset myös kunnan vastuulla olevaa kaavoitusprosessia.

2.4.8YVA-menettelyn ja Natura-arvioinnin yhteensovittaminen

YVA-direktiivin 2 artiklan 3 kohta asettaa jäsenmaille velvoitteen tapauksen mukaan varmistaa, että käyttöön otetaan yhteen sovitettuja ja/tai yhteisiä menettelyjä, mikäli arviointivelvollisuus johtuu samanaikaisesti sekä YVA-direktiivistä että luonto- tai lintudirektiivistä. Säännöksen tavoitteena on päällekkäisten arviointimenettelyjen välttäminen. Luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohtaan perustuvan arviointimenettelyn tarkoituksena on tuottaa hankkeita hyväksyville tai suunnitelmia vahvistaville viranomaisille varmuus siitä, että niiden toteuttamisella ei ole merkittävän kielteisiä vaikutuksia Natura 2000 -verkostoon kuuluvien alueiden koskemattomuuteen.

Kansallisesti tästä säädetään luonnonsuojelulaissa. Jos hankkeeseen sovelletaan YVA-lain 3 luvussa tarkoitettua arviointimenettelyä ja se edellyttää myös luonnonsuojelulain 35 §:n mukaista Natura-arviointia, voimassa olevan luonnonsuojelulain 35 §:n 4 momentin nojalla Natura-arviointi tehdään tapauskohtaisesti YVA-menettelyn yhteydessä. Asiasta säädettiin lähes vastaavalla tavalla jo edellisessä, vuonna 1997 voimaantulleessa luonnonsuojelulaissa. Erona oli, että nykyisessä laissa käytetään termiä tapauskohtaisesti, kun taas vanhassa oli direktiiviä vastaava tapauksen mukaan. Muutos oli kuitenkin vain kielellinen, eikä sen sisältöä ollut tarkoitus muuttaa.

On kuitenkin tarpeen arvioida, onko nykyisen lain säännös riittävän selkeä sen korostamiseksi, että arvioinnit tulisi pääsääntöisesti tehdä yhdessä. Esimerkiksi eräiden EU-velvoitteiden myötä (mm. RED III –direktiivi) lähtökohtana on, että YVA- ja Natura-arvioinnit tulisi tehdä yhdessä. Esimerkiksi mainitun RED III -direktiivin mukaan sen 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun uusiutuvan energian hankkeen osalta säädetään, että mikäli YVA-direktiivin tai luontodirektiivin nojalla edellytetään ympäristöarviointia, se on tehtävä yhdellä menettelyllä, jossa yhdistyvät kaikki tietyn uusiutuvan energian hankkeen asiaankuuluvat arvioinnit.

Tähän liittyvä luonnonsuojelulain muutosta koskeva hallituksen esitys annettiin eduskunnalle 18.4.2024 ( HE 41/2024 ) ja hyväksyttiin eduskunnassa 28.6.2024. Laki tuli voimaan 1.7.2024. Luonnonsuojelulain 35 §:n 4 momenttia on täydennetty siten, että RED II -direktiivin uuden 16 b artiklan edellyttämällä tavalla Natura 2000 -verkostoon kohdistuvien vaikutusten arviointi tehdään aina YVA-menettelyn yhteydessä, jos kyse on YVA-menettelyä edellyttävästä uusiutuvan energian tuotantolaitosten, eri uusiutuvia energialähteitä yhdistävien laitosten, lämpöpumppujen ja samalla paikalla sijaitsevien energiavarastojen, rakentamista, päivittämistä ja käyttöä koskevasta hankkeesta tai tällaisten laitosten, lämpöpumppujen ja varastojen sähköverkkoon liittämistä ja uusiutuvan energian lämmitys- ja jäähdytysverkkoihin liittämistä koskevasta hankkeesta.

Käytännössä voi kuitenkin olla tilanteita, joissa Natura-arvioinnin tyhjentävä suorittaminen ei kaikilta osin ole mahdollista tai järkevää vielä YVA-menettelyn vaiheessa käytettävissä olevilla hankkeen tiedoilla. Sen vuoksi nykyisessä laissa on pidetty harkintamahdollisuus arviointien tapauskohtaiseen erillisyyteen YVA-direktiivin sanamuodon sallimissa puitteissa. Käytännössä arviointi tehtäisiin YVA-menettelyn puitteissa siinä laajuudessa kuin se, YVA-menettelyn tarkkuustaso huomioon ottaen, on mahdollista. Joidenkin luonto- ja lintudirektiivien edellyttämien erillisselvitysten täydentäminen voi olla YVA-menettelyn päättymisen jälkeenkin vielä tarpeen. Viime kädessä lupaviranomaisen tehtävänä on ratkaista, ovatko yhteen sovitetut menettelyt tuottaneet luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdassa edellyttämät tiedot päätöksenteolle.

Lupamenettelyiden sujuvuuden lisääminen saattaa kuitenkin edellyttää sen arviointia, tulisiko YVA- ja Natura-arviointien yhtäaikaisuutta edelleen vahvistaa. Samalla olisi kuitenkin huolehdittava siitä, että yhtäaikaisuuden vahvistaminen ei tarpeettomasti jäykistäisi prosesseja.

2.4.9YVA-menettelyn muu tarkastelu

Hallituksen esityksen valmisteluvaiheessa käydyissä keskusteluissa viranomaisten, toiminnanharjoittajien ja muiden sidosryhmien kanssa nousi esille erityisesti YVA-ohjelmien ja -selostusten laajuuden kasvaminen ja YVA-menettelyssä vaadittavien tietojen tarkkuuden lisääntyminen viimeisen kymmenen vuoden aikana, etenkin viime vuosina. Tämän osalta on syytä huomioida, että jo voimassa oleva lainsäädäntö mahdollistaa, ja vuoden 2017 YVA-lain uudistuksen seurauksena pikemminkin edellyttää, arvioinnin kohdentamista merkittäviin ympäristövaikutuksiin. Saadun palautteen perusteella näyttää kuitenkin siltä, että vuoden 2017 merkittäviin ympäristövaikutuksiin kohdentamista koskeva muutos ei käytännössä ole vaikuttanut YVA-selostusten sisältöä rajaavasti.

Kehitykseen ei ole esitettävissä yhtä yksittäistä syytä. Esityksen valmistelussa on noussut esiin muun muassa viime vuosina tapahtunut vaihtuvuus YVAan liittyviä tehtäviä hoitavassa henkilöstössä niin ELY-keskuksissa kuin vaikutusarviointeja laativissa konsulttiyrityksissä. Lisäksi uusiutuvan energian hankkeiden, etenkin tuulivoimaloiden YVA-menettelyjen määrä on lisääntynyt nopeasti ja henkilöresurssia on ollut vaikea kasvattaa samassa suhteessa. On tulkittavissa, että kiire yhdistettynä henkilöstön vähäisyyteen ja nopeaan uudistumiseen sekä ELY-keskuksissa että konsulttitoimistoissa sekä määräaikaisesti YVA-tehtäviä hoitavien suuri lukumäärä ELYissä on johtanut siihen, ettei laadukkaiden YVA-ohjelmien ja -selostusten tekemiseen eikä laadun varmistamiseen ole ollut riittävästi aikaa. Liiallisen tarkkuuden lisääntymisen yhtenä syynä on tuotu esiin se, että lupamenettelyä koskevista tehtävistä YVA-menettelyyn siirtyneet saattavat edellyttää lupamenettelyssä vaadittavaa tarkkuustasoa myös YVAa koskevilta selvityksiltä. Toisaalta on syytä huomioida se, että ympäristötiedon lisäännyttyä osa YVAn laajuuden ja tarkkuuden kasvusta on perusteltua.

YVA-menettelyssä vaikuttaa siis olevan tarve nykyistä selkeämmin rajata arviointi todennäköisesti merkittäviin ympäristövaikutuksiin. Tämä edellyttää niin hankkeesta vastaavien vastuulla olevien YVA-ohjelmien kuin yhteysviranomaisen niistä antamien lausuntojen tarkentamista merkittävien ympäristövaikutusten tunnistamiseen ja arvioinnin rajaamiseen. Sama koskee YVA-selostuksia. Havaittavissa on lisäksi ympäristön nykytilan kuvauksen osin tarpeeton laajuus suhteessa siihen, mitä tietoja arvioinnissa todella tarvitaan. YVA-selostusten tarkoitus on toimia koontina hankkeen ympäristövaikutuksista myös alueen asukkaille ja toimijoille sekä palvella tiedonsaantia ja osallistumismahdollisuuksia. Asiakirjojen liika laajuus ja kohdentamattomuus ei palvele tätä tarkoitusta.

Voimassa oleva lainsäädäntö mahdollistaa jo sellaisenaan arviointien vahvemman rajaamisen ja esimerkiksi maltillisemmat asiakirjojen sivumäärät. Parhaiten tilannetta voidaan korjata voimassa olevan lainsäädännön toimeenpanon ohjauksella. Mahdollisuuksia vaikuttaa asiaan YVA-ohjelman ja -selostuksen sisältövaatimuksilla on kuitenkin syytä arvioida YVA-direktiivin vaatimukset huomioiden.

Esityksen valmisteluvaiheessa käydyissä keskusteluissa on noussut esille myös YVA-menettelyn soveltamisalaa koskevia muutostarpeita. Etenkin olemassa olevien laitosten sisälle tehtäviin muutoksiin sovellettavat YVA-menettelyt koetaan turhina erityisesti hankkeissa, joissa olemassa olevassa laitoksessa siirrytään ympäristövaikutusten näkökulmasta parempaan teknologiaan. Mikäli hankkeen muutos ylittää YVA-lain hankeluettelon koon, on YVA-menettely pakollinen. Sen sijaan yksittäistapauspäätöksenteossa on jo nykylainsäädännön mukaisesti mahdollista huomioida hankkeesta vastaavan esittämät hankkeen ominaisuudet ja erityiset toimenpiteet, joilla pyritään välttämään tai ehkäisemään hankkeen merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia, jolloin arviointivelvollisuus voidaan välttää. Kyseistä säännöstä olisi lainsäädännössä mahdollista korostaa.

Valmistelussa on noussut esille myös se, että hankeluettelon soveltamisalaan kuulumattomien hankkeiden osalta YVA-menettelyn soveltumista koskevan yksittäistapauspäätöksen antaminen viivästyttää joissain tilanteissa tarpeettomasti menettelyn aloittamista. Voimassa olevan lainsäädännön ja hallintokäytännön mukaan YVA-menettely katsotaan voitavan aloittaa ainoastaan tilanteissa, joissa hanke joko kuuluu hankeluettelon soveltamisalaan tai menettelyn soveltuminen on ratkaistu yksittäistapauspäätöksellä. Tämä saattaa aiheuttaa tarpeetonta hallinnollista taakkaa ja hankkeesta vastaavalle aika- ja muun resurssin kulumista tilanteissa, joissa YVA-menettelyn tarve on ilmeinen.

Jaksossa 2.1.2 käsitelty YVA-direktiivin 2 artiklan 4 kohdan jäsenvaltioille antamaa mahdollisuutta poikkeustapauksissa olla soveltamatta tiettyyn hankkeeseen direktiivin säännöksiä ei ole pantu kansallisesti täytäntöön. Säännöksen täytäntöönpano on jäsenvaltioille vapaaehtoista. Vaikka poikkeuksen soveltamiselle ei ole toistaiseksi ollut tarvetta, voisi kansallisen varautumisen näkökulmasta olla tarkoituksenmukaista mahdollistaa direktiivin mukainen poikkeaminen.

Hallitusohjelman jaksossa 7.1 (Edullista, puhdasta ja toimitusvarmaa sähköä suomalaisille ja heidän työpaikoilleen) linjataan tuulivoiman osalta, että tuulivoiman YVA-rajaa lasketaan kattamaan kaikki teolliset hankkeet. Voimassa oleva tuulivoimaa koskeva hankeluettelon 7 kohta kattaa tuulivoimahankkeet, joissa yksittäisten laitosten lukumäärä on vähintään 10 tai hankkeen kokonaisteho on vähintään 45 megawattia (MW). Kokoraja määritettiin alun perin vuonna 2011 sen mukaan, minkä kokoisilla tuulivoimahankkeilla keskimäärin oli ennen kokorajan asettamista katsottu YVA-menettelyn soveltamista koskevien yksittäistapauspäätösten perusteella olevan todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia. Kokonaistehoraja oli alun perin 30 MW, mutta sitä korotettiin 45 MW:iin vuonna 2019 vastaamaan alalla tapahtunutta teknologista kehitystä. Voimassa oleva kokorajan perusteena ei ole ollut teollisen hankkeen määritelmä, joten se edellyttää kokorajan uudelleentarkastelua.

Tuulivoimarakentaminen ja hankkeiden suunnittelu on ollut viime vuosina edelleen voimakkaassa kasvussa Suomessa. Myös tuulivoimaloiden yksikköteho on kasvanut ja sen odotetaan edelleen kasvavan. Suomen Tuulivoimayhdistys ry:n tietojen mukaan vuonna 2023 Suomeen asennettujen tuulivoimaloiden keskimääräinen nimellisteho oli noin 6 MW. Vuoteen 2023 mennessä asennetuista ja yhä käytössä olevista tuulivoimaloista noin 51 % oli nimellisteholtaan 3–5 MW ja noin 10 % nimellisteholtaan pienempiä kuin 3 MW. Nimellistehon kasvun on mahdollistanut tuulivoimaloiden dimensioiden kasvu. Esimerkiksi vuonna 2019 valmistuneen voimalan napakorkeus oli keskimäärin noin 140 m ja roottorilavan pituus 75 metriä (halkaisija noin 150 metriä). Vuoden 2024 alkuun mennessä asennettujen voimaloiden keskimääräinen napakorkeus on noin 150 metriä ja roottorilavan keskimääräinen pituus noin 80 metriä (halkaisija noin 160 metriä).

2.4.10Sähköisen asioinnin kattavuus

Yhden luukun sähköistä asiointipalvelua on kehitetty työ- ja elinkeinoministeriön johdolla vuodesta 2017 alkaen Luvat ja valvonta -hankkeessa, ja työ jatkuu vahvana edelleen. Hankkeessa pyritään uudistamaan lupa- ja valvontatoiminnan toimintamalleja digitalisaatiota hyödyntämällä. Tavoitteena on luoda asiakkaan liiketoimintatapahtumien tarpeisiin vastaavia lupa- ja valvontakokonaisuuksia, niin että myös palvelu- ja käsittelyprosesseja yhteensovitetaan asiakaslähtöisesti yli organisaatio- ja viranomaisrajojen.

Luvat ja valvonta -palvelu on otettu ensimmäisten lupien osalta käyttöön 1.9.2020. Luvat ja valvonta -palvelun kautta voidaan hakea teollisuuslaitoksen perustamiseen tai muutokseen liittyviä aluehallintoviraston myöntämiä ympäristölupia sekä Tukesin myöntämiä kemikaaliturvallisuuslupia yhtenä kokonaisuutena. Vuonna 2025 tähän palvelukokonaisuuteen liitetään ainakin aluehallintoviraston myöntämä vesilupa. Parhaillaan käynnissä on lisäksi kaivosvalvonnan pilotti yhdessä Kittilän kaivoksen kanssa sekä lausunto- ja kuulemispalvelun toteutus.

Laki uusiutuvan energian tuotantolaitosten lupamenettelyistä tuli voimaan 30.6.2021. Siinä edellytetään mm. sähköisen asioinnin mahdollistamista luvanhakijalle sekä lupa-asioinnin sujuvoittamista yhden asiointipisteen periaatteella. Yhteyspisteviranomainen yhdessä Luvat ja valvonta -palvelun kanssa mahdollistavat lain mukaisten vaatimusten toteutumisen, mutta luvanhakijaa tämä kokonaisuus palvelisi täysimääräisesti vasta siinä vaiheessa, kun uusiutuvan energian tuotantolaitosten lupien käsittelystä vastaavat toimivaltaiset viranomaiset ovat liittyneet Luvat ja valvonta -palveluun, mukaan lukien kunnat toimivaltaisina viranomaisina.

Kuntien ja valtion viranomaisten tietojärjestelmien sujuvampaan ja kattavampaan yhteentoimivuuteen pyritään luomaan tehokkaampia yhteistyötä edistäviä ratkaisuja yhden luukun palvelua kehitettäessä. Ympäristöllisen asioinnin piiriin kuuluvat myös ELY-keskusten vastuulla olevat luonnonsuojelulaista poikkeamisen lupamenettelyt, joita varten on käytössä sähköisiä asiointilomakkeita aluehallinnon asiointipalvelussa. Samoin aluehallinnon asiointipalveluun sisältyy useita asiointilomakkeita mm. jätelain ja vesilain nojalla, jotka eivät sinänsä liity ympäristölliseen luvitukseen, mutta ovat kuitenkin olennaisesti osa ympäristöllisen asioinnin kokonaisuutta, ja ne tulisi ottaa huomioon kehitettäessä ns. yhden luukun teknisiä palveluratkaisuja. Myös näillä muilla lomakkeilla on omia käsittelyjärjestelmiä Y-alustalla ja asianhallintaratkaisuja aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten asianhallintajärjestelmässä (USPA).

Asiakkaiden moninaisten tarpeiden kannalta olennaista on varmistaa myös kuntien rakennusvalvonta- ja ympäristönsuojeluviranomaisten liittyminen yhteisiin palvelukanaviin. Vain siten voidaan taata asiakkaille yhdenvertaiset mahdollisuudet sähköiseen asiointiin. Valtaosa kunnista on jo ottanut sähköisen lupa-asioinnin käyttöön rakennusvalvonnassa, ja yhtenäisen rakenteisen luvitus- ja kaavoitustiedon kehittäminen edistyy hyvin ns. Ryhti-hankkeessa. Sen sijaan kuntien ympäristöviranomaisista vain osa on ottanut sähköiset ympäristölliset asiointipalvelut käyttöön tarpeen vähäisen volyymin ja niukkojen resurssien vuoksi. Kuntien ympäristöasioinnissa käyttämät tietojärjestelmät eivät toistaiseksi ole yhteydessä valtion ympäristöviranomaisten järjestelmiin.

4.1.1Ehdotusten kytkeytyvyys ja suhde aluehallintouudistukseen

Tämän esityksen ehdotukset muodostuvat osin erillisistä, mutta toisiinsa tiiviisti kytkeytyvistä muutoksista ympäristöllisten lupamenettelyiden sujuvuuden edistämiseksi. Keskeisenä taustatekijänä on valtion aluehallinnon uudistuksen myötä tehtävät muutokset viranomaisrakenteisiin. Ehdotusten tarkoituksena on osaltaan toteuttaa ympäristöön liittyvien asioiden käsittelyä yhden luukun palveluna siten, että lupa- ja valvontatehtävät muodostavat Lupa- ja valvontavirastossa yhtenäisen kokonaisuuden.

Aluehallintouudistuksessa ehdotetaan säädettäväksi lait Lupa- ja valvontavirastosta, elinvoimakeskuksista ja Ahvenanmaan valtionvirastosta. Lupa- ja valvontavirastoon koottaisiin pääasiassa nykyisten aluehallintovirastojen ja Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston (Valvira) tehtävät sekä eräät ELY-keskuksen Ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle kuuluvat tehtävät. Ympäristölainsäädännön täytäntöönpanotehtäviä hoidettaisiin uudistuksen jälkeen Lupa- ja valvontavirastossa, elinvoimakeskuksissa, maakuntien liitoissa ja kunnissa. Näiden viranomaisten yhteistyö on keskeinen edellytys uudistusten onnistuneelle toteuttamiselle.

Ympäristötehtävien osalta perustettava Lupa- valvontavirasto hoitaisi jatkossa nykyisten aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten toimivaltaan kuuluvia lupa-, ohjaus- ja valvontatehtäviä sekä niihin kytkeytyviä muita tehtäviä. Näitä ovat EU-ympäristölainsäädäntöön liittyvät tehtävät sekä kansallisesti erityisesti ympäristönsuojelulain, vesilain, jätelain, luonnonsuojelulain, ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain, vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain, alueidenkäyttölain, maa-aineslain, rakentamislain, rakennusperinnön suojelemisesta annetun lain sekä eräiden muiden ympäristöä koskevien lakien mukaiset tehtävät sekä ympäristöasioiden yleisen edun valvonnan tehtävät.

Kuva 9. Keskeisten lupa- ja valvontatehtävien jako ympäristöviranomaisen tehtävien osalta.

Kuvassa 9 on esitetty tämän esityksen näkökulmasta keskeisten lupa- ja valvontatehtävien jakautumisen päälinjat ympäristöviranomaisen tehtävien osalta. Kuva on yksinkertaistettu, eikä tehtäväluettelo ole tyhjentävä. Kuvassa on esitetty keskeisten ympäristöviranomaisten tehtävien nykytila ja aluehallintouudistuksen myötä ehdotetut muutokset. Kuvaan ei sisälly samassa yhteydessä perustettavia elinvoimakeskuksia, joihin koottaisiin pääasiassa nykyisten elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten tehtävät, lukuun ottamatta Lupa- ja valvontavirastolle siirtyviä ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle kuuluvia tehtäviä.

Lakiesityksen ehdotukset ovat käytännössä riippuvaisia valtion aluehallintouudistuksesta ja uudesta viranomaisrakenteesta, koska Lupa- ja valvontavirasto toimisi jatkossa toimivaltaisena lupaviranomaisena keskeisissä ympäristöön vaikuttavissa menettelyissä. Tällä lähtökohdalla on olennaista merkitystä lainsäädäntöhankkeessa esitetyille ehdotuksille. Aluehallinnon uudistus ja sen pohjalle rakentuvat, tässä hallituksen esityksessä ehdotetut lainsäädäntömuutokset mahdollistaisivat siirtymisen kohti aikaisempaa yhdennetympää lupamenettelyä. Valtakunnallinen toimivalta ympäristötehtävissä edistää toiminnan suunnitelmallisuutta, läpinäkyvyyttä ja valvonnan yhdenmukaistumista sekä paikkariippumattomien ja alueellisten prosessien arviointia, kehittämistä ja yhdentämistä.

Tämän lisäksi ehdotuksen osalta on otettava huomioon toimintaympäristössä käynnissä olevat muut lainsäädäntömuutokset. Tältä osin merkittäviä ovat erityisesti EU:n kriittisten raaka-aineiden asetus, nettonollateollisuuden asetus ja RED III-direktiivi, joissa asetetaan useita lupamenettelyä koskevia velvoitteita. Asetukset ovat jäsenvaltioissa suoraan sovellettavaa oikeutta, ja niihin liittyvät kysymykset on otettu huomioon tämän esityksen yhteydessä. Lakiin ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelystä aluehallintovirastossa on jo vuoden 2025 alussa lisätty kriittisten raaka-aineiden asetukseen sekä nettonollateollisuuden asetukseen perustuvat säännökset yhteyspisteviranomaisen nimeämisestä ja strategisten hankkeiden etusijasta. Jatkossa näistä säädettäisiin kootusti uudessa ympäristöasioiden käsittelylaissa. RED III direktiivin täytäntöönpanon osalta ympäristöministeriössä on lisäksi käynnissä kansallisen uusiutuvan energian lupamenettelyitä koskevan lain uudistaminen, jota koskeva hallituksen esitys on tarkoitus antaa eduskunnalle keväällä 2025.

Yhden luukun palvelujen toteutuessa keskeiset ympäristöön liittyvät lupamenettelyt, kuten ympäristönsuojelulain, vesilain, luonnonsuojelulain ja ympäristövaikutusten arviointimenettelyn tehtävät hoidettaisiin yhdessä viranomaisessa ja näihin liittyviä lupia haettaisiin sähköisen asianhallintajärjestelmän kautta yhdestä paikasta. Perustettava Lupa- ja valvontavirasto pyrkisi edistämään menettelyiden sujuvuutta ja huolehtisi lupamenettelyyn liittyvien tarvittavien selvityksien koostamista. Tämä viranomainen vastaisi myös siitä, että luvan hakijalla on mahdollisuus etukäteen keskustella lupamenettelyihin liittyvistä velvollisuuksista, selvitystarpeista ja reunaehdoista.

Esityksen keskeiset ehdotukset kohdistuvat erityisesti valtion toimivaltaan kuuluvien ympäristölupien ja vesilain mukaisten lupien ja eräitä luonnonsuojelulain poikkeuksia koskevien lupa-asioiden käsittelyä ja ratkaisemista sekä ympäristövaikutusten arviointia koskeviin menettelyllisiin säännöksiin. Tämä lisäksi ehdotuksilla huolehditaan eräiden em. EU-säännösten edellyttämien velvoitteiden toimeenpanon kehittämisestä ja yhdenmukaistamisesta uudessa virastorakenteessa. Tyypillisiä tässä tarkoitettuja asioita ovat ympäristöön vaikuttavan hankkeen tai toiminnan toteuttamiseen liittyvät ympäristönsuojelu-, vesi- ja luonnonsuojelulain edellyttämät luvat sekä näihin kytkeytyvä ympäristövaikutusten arviointimenettely tai Natura 2000 -alueiden vaikutusten arviointi. Ympäristöllistä lupaa tarvitaan esimerkiksi metsäteollisuuden ja metalliteollisuuden laitoksiin, energiantuotantolaitoksiin, kemianteollisuuden laitoksiin, polttoaineiden valmistukseen, kalankasvatuslaitoksiin, veden ottamiseen vesihuoltolaitoksen tarpeisiin, vedenkorkeuden nostamiseen, tekopohjavesihankkeeseen, ja tietyt edellytykset täyttävään ruoppaushankkeeseen. Nämä hankkeet ja toiminnat voivat edellyttää useampia lupia, poikkeusta luonnonsuojelulain kielloista sekä ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Esimerkiksi vihreän siirtymän edistämistä tukevat hankkeet edellyttävät usein ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisia lupia, osin myös poikkeuksia luonnonsuojelulain säännöksistä sekä YVA-menettelyiden toteuttamista. Esimerkkejä etusijan saaneista hankkeista ovat tuotantolaitosta koskeva hakemus, jonka toimintaan tarvitaan ympäristölupa ja jäädytysveden ottoon vesilain mukainen lupa sekä lämpövaraston rakentamishanke pohjavesialueelle. Myös vihreän vedyn ja metaanin tai vihreän vedyn ja ammoniakin tuotantolaitosten toimintaa koskevia ympäristölupa-asioita voi kuulua kiireellisenä käsiteltävien hakemusten joukkoon. Osaan niistä liittyy myös vesilain mukaisen luvan tarve eri perustein.

Lupamenettelyt sisältävät useita, osin päällekkäisiä vaiheita tai selvityksiä. Näitä ovat esimerkiksi lupahakemuksen laatiminen ja täydentäminen, tarvittavien muiden lupien tai hallinnollisten päätösten tarpeen selvittäminen, ympäristöselvitysten tekeminen, kuulemismenettelyt, päätöksenteko sekä muutoksenhaku. Lisäksi lupamenettelyt voivat edellyttää myös YVA-menettelyn toteuttamista tai Natura 2000 -verkostoon kuuluviin alueisiin kohdistuvien vaikutusten yksityiskohtaista selvittämistä.

Tämän esityksen ehdotuksilla pyritään yhdenmukaistamaan ja sujuvoittamaan lupa-asioiden kokonaisvaltaista käsittelyä, vähentämään eri vaiheiden päällekkäisyyksiä, hyödyntämään Lupa- ja valvontaviraston keskitettyä asiantuntemusta, lyhentämään käsittelyaikoja ja huolehtimaan lupamenettelyitä koskevien EU-velvoitteiden sujuvasta huomioon ottamisesta lupaprosessin yhteydessä. Yhdessä aluehallinnon uudistuksen yhteydessä tehtävien viranomaisrakenteen muutosten kanssa esityksen ehdotusten arvioidaan esimerkiksi vähentävän lupa-asioiden käsittelyaikaa muutamasta viikosta useisiin kuukausiin, hankkeen tai toiminnan luonteesta riippuen, sekä vähentävän sekä viranomaisten että luvan hakijoiden hallinnollista taakkaa.

Näiden tavoitteiden edistämiseksi tässä esityksessä ehdotetaan sekä kokonaan uutta lainsäädäntöä, nykyisen lainsäädännön kehittämistä, että käytännön toimenpiteiden tehostamista. Keskeiset menettelyitä edistävät ehdotukset liittyvät uuden ympäristöasioiden käsittelylain säätämiseen, eräiden lupien yhteensovittamista koskevan sääntelyn muutoksiin, eräiden lupien yhteiskäsittelyn laajentamiseen, vihreän siirtymän etusijamenettelyn jatkamiseen, EU-säädöksiin pohjautuvien lupamenettelyjen sujuvoittamiseen, YVA-, Natura- ja lupamenettelyiden yhteensovittamiseen, YVA-sääntelyn muuhun sujuvuuteen sekä sähköisten järjestelmien hyödyntämiseen.

4.1.2Ympäristöasioiden käsittelylain säätäminen

Hallituksen esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki eräiden ympäristöasioiden käsittelystä Lupa- ja valvontavirastossa. Laki korvaisi nykyisen ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelystä aluehallintovirastossa annetun lain (ns. AVI-käsittelylaki), joka tulisi aluehallintouudistuksen seurauksena kumottavaksi.

Ehdotus toteuttaisi hallitusohjelman keskeisiä kirjauksia lupamenettelyiden sujuvuuden edistämisestä. Hallitusohjelman mukaan säädetään laki lupamenettelyistä yhdistämällä laki eräiden ympäristöllisten lupamenettelyjen yhteensovittamisesta ja muita yhden luukun mallia edistäviä lakeja. Lisäksi laissa säädettäisiin tarkoituksenmukaisista ja tehokkaista luvituksen menettelysäännöistä, kuten käsittelyperiaatteista.

Lakiin ehdotetaan otettavaksi nykyiseen AVI-käsittelylakiin sisältyvät, mutta tarpeen mukaan päivitettävät säännökset asioiden käsittelyn asiantuntemuksesta, eräiden ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisten lupahakemusten etusijasta sekä ratkaisukokoonpanoista. Näiden lisäksi lakiin lisättäisiin Lupa- ja valvontaviraston toimintaa uutena viranomaisena osaltaan ohjaavia säännöksiä ennakollisesta ohjaamisesta ja viranomaisten yhteistyöstä, sähköisestä asioinnista, käsittelyaikojen arvioinnista, eräiden ympäristöllisten lupien yhteiskäsittelystä ja eräiden lupa-asioiden yhteensovittamisesta sekä EU-säädösten mukaisesta yhteyspisteviranomaisesta.

Ennakollista ohjaamista ja yhteistyötä sekä asiantuntemusta koskevilla ehdotuksilla vahvistettaisiin asiakasohjausta ja selkeytettäisiin viranomaisen tietynlaista prosessinjohdollista roolia, jossa luvan hakijalla olisi mahdollisuus etukäteen keskustella luvitukseen liittyvistä velvollisuuksista, selvitystarpeista ja reunaehdoista. Hallitusohjelman mukaisesti tavoitteena on, että yllättäviä lisäselvitys- ja täydennyspyyntöjä voitaisiin hyvällä yhteistyöllä ja ennakoinnilla vähentää, hyödyntäen myös viranomaisten ja hanketoimijoiden yhteistyötä.

Lupahakemusten käsittelyaikaa koskevan tiedon osalta ehdotetaan, että Lupa- ja valvontaviraston tulisi esittää arvionsa lupapäätöksen antamisajankohdasta ja julkaista se tietoverkossa. Arviota tulisi myös päivittää, mikäli se muuttuisi merkittävästi käsittelyn edetessä.

Valtion viranomaisten toimivaltaan kuuluvasta yhteiskäsittelystä ehdotetaan säädettäväksi nykyisen substanssilainsäädännön (ympäristönsuojelulaki ja vesilaki) sijaan ympäristöasioiden käsittelylaissa, sen nykyistä soveltamisalaa osin laajennettaisiin ja kokonaan uutena yhteiskäsittelyn alaisiin päätöksiin lisättäisiin eräät luonnonsuojelulain mukaiset poikkeusasiat (ks. tarkemmin kohta 4.1.3). Lisäksi selvennettäisiin eräissä tilanteissa valtion viranomaisen toimivaltaan kuuluvien maa-aineslain mukaisten lupien kytkeytymistä yhteiskäsittelyyn. Ehdotus toteuttaisi osaltaan hallitusohjelman tavoitetta siitä, että lupakäsittelyjä yhdistämällä hakemus johtaa lähtökohtaisesti yhteen viranomaispäätökseen ja valitusmahdollisuuteen.

Ehdotuksiin sisältyy myös esitys yhteensovittamislain kumoamisesta (ks. tarkemmin kohta 4.1.4), minkä seurauksena ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisten lupahakemusten sekä kaivoslain ja vaarallisten kemikaalien ja räjähteiden käsittelyn turvallisuudesta annetun lain mukaisten lupahakemusten yhteensovittamisesta ehdotetaan säädettäväksi uudessa ympäristöasioiden käsittelylaissa. Yhteensovittaminen koskisi jatkossa vain Lupa- ja valvontaviraston sekä Turvallisuus- ja kemikaaliviraston toimivaltaan kuuluvia lupia. Muiden lupien osalta (esimerkiksi luonnonsuojelulain poikkeukset ja rakentamisen luvat) yhteensovittamisesta koskevasta menettelystä luovuttaisiin.

Ratkaisukokoonpanoa koskevat säännökset ajantasaistettaisiin vastaamaan uuden Lupa- ja valvontaviraston organisaatiorakennetta. Lisäksi sääntelyä osin tarkennettaisiin nykyisten ELY-keskusten tehtävien huomioimiseksi, koska nykyinen säännös pohjautuu aluehallintovirastojen toimivallassa olevien ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelyyn.

4.1.3Yhteiskäsittelyn kehittäminen

Esityksessä ehdotetaan samaa hanketta tai toimintaa koskevien ympäristönsuojelulain, vesilain ja luonnonsuojelulain mukaisten poikkeusten Lupa- ja valvontaviraston toimivaltaan kuuluvien lupahakemusten yhteiskäsittelyn mahdollistamista. Ympäristönsuojelulain ja vesilain yhteiskäsittelyn soveltamisalaa osin lavennettaisiin nykyisestä, ja lisäksi eräitä luonnonsuojelulain poikkeuksia koskevat hakemukset lisättäisiin kokonaan uutena hakemustyyppinä yhteiskäsittelyyn. Lisäksi eräät maa-aineslain mukaiset, valtion viranomaisen toimivaltaan kuuluvat luvat kytkeytyisivät yhteiskäsittelyyn.

Hallitusohjelman tavoitteena on, että lupakäsittelyjä yhdistämällä hakemus johtaa lähtökohtaisesti yhteen viranomaispäätökseen ja valitusmahdollisuuteen. Tätä kirjausta edistetään yhteiskäsittelyn laajentamisella. Voimassa olevaan ympäristönsuojelulakiin, vesilakiin ja maa-aineslakiin sisältyy säännöksiä, joiden perusteella näiden lakien mukaiset lupahakemukset voidaan tietyissä tilanteissa käsitellä yhdessä ja ratkaista samalla päätöksellä, ellei sitä ole erityisestä syystä pidettävä tarpeettomana (yhteiskäsittely). Yhteiskäsittely edellyttää, että lupahakemukset kuuluvat saman lupaviranomaisen toimivaltaan. Yhteiskäsittelystä on säädetty yhtäältä ympäristönsuojelulain ja vesilain, ja toisaalta ympäristönsuojelulain ja maa-aineslain välillä.

Valmistelussa arvioitiin mahdollisuutta säätää yhteiskäsittelystä nykyistä kattavammin. Ympäristönsuojelulain, vesilain ja luonnonsuojelulain lupatehtävät olisivat virastouudistuksen myötä Lupa- ja valvontaviraston toimivallassa, minkä vuoksi näiden lakien mukaisten lupien yhteiskäsittelyä on luontevaa vahvistaa. Sen sijaan maa-ainesluvat kuuluvat pääasiassa kuntien toimivaltaan, eikä tätä toimivaltaa ole ollut tarkoitus muuttaa.

Ehdotuksen mukaan ympäristönsuojelulaissa, vesilaissa ja luonnonsuojelulain 66 tai 83 §:ssä tarkoitetut samaa toimintaa tai hanketta koskevat tai siihen olennaisesti liittyvät lupahakemukset on käsiteltävä yhdessä ja ratkaistava samalla päätöksellä, jollei sitä ole erityisestä syystä pidettävä tarpeettomana. Luonnonsuojelulain poikkeusten osalta erillinen käsittely voisi tulla myös kyseeseen, jos se olisi muutoin perusteltua. Päätökseen haettaisiin myös muutosta yhdellä kertaa.

Voimassa olevan sääntelyn mukaan ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisten samaa toimintaa koskevien hakemusten yhteiskäsittely on rajattu vesien pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan, mutta yhteiskäsittelyn ehdotetaan jatkossa koskevan kaikkia ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisia hakemuksia, jollei sitä ole pidettävä tarpeettomana. Edellytyksenä kuitenkin yhä olisi, että hakemukset koskevat samaa hanketta tai toimintaa. Luonnonsuojelulain poikkeusten osalta yhteiskäsittely rajattaisiin vain niihin hakemuksiin ja tilanteisiin, joilla pääsääntöisesti voi olla toiminnallinen yhteys ympäristölupahakemukseen tai vesilain mukaiseen lupahakemukseen. Luonnonsuojelulain nojalla tehdään Lupa- ja valvontavirastossa myös muita päätöksiä, joilla ei kuitenkaan ole pääsääntöisesti yhteyttä muihin lupamenettelyihin.

Nykyisestä tilanteesta poiketen yhteiskäsittelystä ei enää säädettäisi kussakin laissa erikseen, vaan yhteiskäsittelystä säädettäisiin kootusti uudessa ympäristöasioiden käsittelylaissa (ks. ehdotus edellä kohdassa 4.1.2). Käytännössä luonnonsuojelulain poikkeusten yhteiskäsittely ympäristönsuojelulain ja tai vesilain mukaisen hakemusten kanssa johtaisi siihen, että lupa-asian käsittelyssä noudatettava menettely olisi kytketty kulloinkin sovellettavana olevan lain mukaiseen menettelyyn.

Yhteiskäsittelyn laajentaminen edellyttää samalla muutoksenhakuun liittyvän sääntelyn tarkentamista erityisesti siltä osin, kuin kyse on luonnonsuojelulain mukaisesta poikkeushakemuksesta osana yhteiskäsittelyä. Jatkossa yhteiskäsittelyssä annettuun päätökseen haettaisiin muutosta yhdenmukaisesti Vaasan hallinto-oikeudelta ja valitusoikeus määräytyisi näiden lakien perusteella. Yhteiskäsittelyssä noudatettavasta menettelystä ja valitusoikeudesta säädettäisiin ympäristöasioiden käsittelylaissa.

Tällä olisi vaikutusta erityisesti luonnonsuojelulain mukaista asiaa käsittelevän muutoksenhakutuomioistuimen kokoonpanoon sekä valitusoikeuden laajuuteen. Kun yhteisen luvan muutoksenhakuun sovellettaisiin ympäristönsuojelulain tai vesilain muutoksenhakujärjestelmää, laajentaisi tämä Vaasan hallinto-oikeuden ja Korkeimman hallinto-oikeuden ympäristönsuojelu- ja vesilain mukaisten asioiden kokoonpanossa käsiteltäviä asioita aineellisesti luonnonsuojelulain puolelle.

Hallinto-oikeuden kokoonpanosta ympäristönsuojelulain tai vesilain mukaisissa asioissa säädetään hallinto-oikeuslain (430/1999) 12 §:n 2 momentissa, jonka mukaan kokoonpanoon kuuluu lainoppineiden jäsenten lisäksi aina luonnontieteen tai tekniikan alaan perehtynyt jäsen tai jäseniä. Koska yhteiskäsittelyssä lupa annettaisiin ympäristönsuojelulain tai vesilain mukaisessa menettelyssä ja siihen sovellettaisiin näiden lakien muutoksenhakusäännöksiä, se käsiteltäisiin lainkohdassa säädetyssä kokoonpanossa. Samalla valitusoikeus yhteiskäsittelyssä käsiteltävien asioiden osalta olisi luonnonsuojelulain säännöksiä hieman laajempi. Tämä johtuisi siitä, että luonnonsuojelulaissa yhteisöjen valitusoikeus on osin ympäristönsuojelulakia tai vesilakia rajatumpaa yhteisöjen tarkoituksen ja alueellisuuden osalta. Esitykseen sisältyy myös laki korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain muuttamisesta, laki tuomioistuinlain muuttamisesta ja laki hallinto-oikeuslain muuttamisesta. Mainittujen lakien pienillä muutoksilla täsmennettäisiin ratkaisukokoonpanoa koskevaa sääntelyä tilanteissa, joissa sovellettaisiin ympäristöasioiden käsittelylaissa säädettäväksi ehdotettavaa yhteiskäsittelyä.

4.1.4Yhteensovittamislain kumoaminen

Hallituksen esityksessä ehdotetaan voimassa olevan yhteensovittamislain kumoamista (nykyisessä muodossaan). Ympäristöllisiä lupamenettelyitä koskevan sääntelyn ja yhden luukun mallin toteuttamisen edistämisen keskeinen tunnistettu kehityskohde oli voimassa oleva yhteensovittamislaki, jota on voimaantulonsa jälkeen sovellettu vain yhteen lupaan.

Valmistelussa arvioitiin lain yleisiä lähtökohtia, sen havaittuja puutteita sekä lain toimivuutta ja tarvetta kokonaisvaltaisemmin. Kuten edellä on jo todettu, yhteensovittamislain kehittäminen kytkeytyy monin tavoin tämän esityksen muihin ehdotuksiin, joten ehdotuksia ei voi tarkastella toisistaan erillään. Ehdotus uudeksi ympäristöasioiden käsittelylaiksi, siihen ehdotettu lisäys eräiden luonnonsuojelulain mukaisten poikkeuslupien yhteiskäsittelystä ympäristönsuojelu- ja vesilain mukaisten päätösten kanssa sekä samaan aikaan valmisteilla olevat rakentamislain muutokset rakentamisen lupien sitovasta käsittelyajasta on huomioitu yhteensovittamislain toimivuuden ja soveltamisalan arvioinnissa.

Luonnonsuojelulain luontotyyppi- ja lajisuojelua koskevat poikkeukset sisältyisivät jatkossa Lupa- ja valvontaviraston toimivaltaan kuuluvina lupina ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisten lupien yhteiskäsittelyyn, mikä käytännössä poistaisi ne yhteensovittamislain soveltamisalasta. Tämän lisäksi rakentamislakiin ehdotettu muutos kolmen tai kuuden kuukauden käsittelyn määräajasta (lupahakemuksesta riippuen) rakentamista koskevien kunnan toimivaltaan kuuluvien lupien osalta saattaa johtaa käytännössä siihen, että niiden ajallinen yhteensovittaminen ympäristö-, vesi- ja maa-aineslupien kanssa olisi käytännössä mahdotonta. Ympäristölupien, vesilupien ja yhteiskäsittelyn osaksi ehdotettavien eräiden luonnonsuojelulain poikkeusten kokonaiskäsittelyajat olisivat väistämättä rakentamisen lupien määräaikaa pidempiä, mikä vaikeuttaisi lupien ajallista yhteensovittamista.

Edellä todettu ehdotus yhteiskäsittelyn laajentamisesta luonnonsuojelun poikkeuksiin sekä rakentamislain muutokset käsittelyaikaan kaventaisivat nykyisen yhteensovittamislain soveltamisalaa.

Yhteensovittamista koskevan lainsäädännön arvioinnissa on otettu myös huomioon kaivoslain muuttamisen yhteydessä hyväksytty eduskunnan lausuma lupien yhteensovittamisesta. Lausumassaan eduskunta edellytti, että kaivosluvan ja ympäristöluvan yhteensovittamista edistetään ja lupaprosessien yhteensovittamisessa tulee turvata prosessin nopeus, sujuvuus ja ennakoitavuus ympäristötavoitteita vaarantamatta (Eduskunnan vastaus EV 295/2022 vp ─ HE 126/2022 vp Hallituksen esitys eduskunnalle laiksi kaivoslain muuttamisesta). Yhteensovittamislain vähäisestä soveltamisesta huolimatta mahdollisuus lupien yhteensovittamiseen on siten tarpeen säilyttää, erityisesti ympäristönsuojelulain ja kaivostoimintaan liittyvien lupien osalta.

Lain kumoamisen seurauksena Lupa- ja valvontaviraston sekä Turvallisuus- ja kemikaaliviraston toimivaltaan kuuluvien lupien yhteensovittamista koskevat säännökset ehdotetaan (osin muutettuina) sisällytettäväksi ympäristöasioiden käsittelylakiin.

4.1.5Etusija lupamenettelyssä ja muutoksenhaussa

Ehdotettava ympäristöasioiden käsittelylaki sisältäisi kaksi etusijaa koskevaa pykäläehdotusta.

Ympäristöasioiden käsittelylaissa säädettäisiin eräiden vihreän siirtymän hankkeiden määräaikaisesta etusijasta Lupa- ja valvontavirastossa vuoden 2030 loppuun saakka. Kyse olisi nykyisin voimassa olevasta vihreän siirtymän hankkeiden etusijasta, jonka voimassaoloaikaa jatkettaisiin tällä esityksellä neljällä vuodella. Sääntely vastaisi pääpiirteissään nykyisen AVI-käsittelylain sääntelyä. Nykyiseen sääntelyyn nähden lisäyksenä olisi, että etusijaa voisi hakea myös sellainen luvanhakija, joka hakee lupaa palvelinkeskukselle, jonka tuottamasta hukkalämmöstä pääosa hyödynnetään sekä ydinvoimalaitokselle. Määräaikaisessa etusijamenettelyssä käsiteltäville lupa-asioille säädettäisiin myös enintään 12 kuukauden käsittelyaika.

Lisäksi etusijamenettelyä yhdenmukaistettaisiin eräiden EU-säädösten mukaisten hakemusten käsittelyn osalta. Tämän etusijasääntelyn taustalla ovat eräät EU-asetukset: kriittisten raaka-aineiden asetus ja nettonollateollisuuden asetus. Lakiin ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelystä aluehallintovirastossa on vuoden 2025 alussa jo lisätty kriittisten raaka-aineiden asetukseen ja nettonollateollisuuden asetukseen perustuvat säännökset yhteyspisteviranomaisen nimeämisestä ja sen tehtävistä sekä näiden asetusten mukaisten strategisten hankkeiden etusijasta. Ympäristöasioiden käsittelylakiin ehdotettava sääntely koskisi ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisten sekä yhteiskäsittelyssä ratkaistavien lupa-asioiden käsittelyä Lupa- ja valvontavirastossa. Viraston olisi käsittelyssä annettava etusija kyseisissä asetuksissa tarkoitettuja strategisia hankkeita koskeville lupahakemuksille suhteessa muihin vireille tulleisiin lupahakemuksiin.

Samalla pidennettäisiin myös etusijamenettelyssä annetuista päätöksistä tehtyjen valitusten käsittelyn kiireellisyyttä hallintotuomioistumissa koskevien väliaikaisten säännösten voimassaoloaikaa neljällä vuodella eli vuoden 2032 loppuun saakka. Valitusasioiden kiireellinen käsittely koskisi jatkossa myös uudessa EU-asetusten mukaisten strategisten hankkeiden etusijamenettelyssä käsiteltyjä asioita.

Etusijamenettelyssä käsiteltyjä lupa-asioiden lukumääriä ja käsittelyaikoja on kuvattu edellä jaksossa 2.2.2. Kiireellisinä käsiteltyjen tai käsittelyssä olevien valitusasioiden lukumäärää koskevia tietoja hallintolainkäyttömenettelyssä sisältyy samaan osioon. Näiden tietojen pohjalta voidaan arvioida, että etusijan saaneiden lupa-asioiden lukumäärä ei ole kovin suuri suhteutettuna kaikkien ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisten lupahakemusasioiden määriin nähden. Vastaavalla tavalla voidaan arvioida myös hallintolainkäyttömenettelyssä kiireellisinä käsiteltyjen valitusasioiden osalta.

Etusijaa koskevan sääntelyn laajentaminen palvelinkeskuksiin ja ydinvoimalaitoksiin sekä eräiden EU-säädösten mukaisten hakemusten yhdenmukaistaminen olisi perusteltua ottaen huomioon mainitut EU:n asetukset, tavoitteet vihreän ja puhtaan siirtymän edistämiseksi ja voimassa olevasta etusijasta tähän saakka saadut kokemukset. Ehdotusten tavoitteita ovat vihreän siirtymän investointien edistäminen nopeuttamalla sitä koskevia lupamenettelyjä. Esimerkiksi Suomessa on käynnissä useita hankkeita ydinenergian tuottamiseksi tulevaisuudessa. Ympäristövaikutusten arviointiselostuksen laadinta on parhaillaan käynnissä koskien OL1- ja OL2 –ydinvoimalaitosyksiköiden käyttöluvan jatkamista ja mahdollista tehonkorotusta. Tähän liittyvät luvat tulevat suunnitelmien mukaan viranomaisten käsittelyyn ennen vuotta 2030. Joutuisan lupakäsittelyn lisäksi kansalliseen etusijasääntelyyn kytkeytyvien valitusten käsittelyn nopeuttaminen hallintotuomioistuimissa olisi siten myös perusteltua.

Eduskunnan ympäristövaliokunta on mietinnössään YmVM 13/2022 vp – HE 128/2022 vp käsitellyt vuonna 2022 nyt voimassa olevan etusijan perusteita. Mietintöön sisältyvät näkökohdat kuten energiamurros fossiilisesta energiasta luopumiseksi on edelleen välttämätön ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi. Samoin Venäjän jatkettua hyökkäystään Ukrainaan myös irrottautuminen Venäjän energiasta on edelleenkin johtanut tarpeeseen toteuttaa uusiutuvaan energiaan perustuva energiamurros vieläkin nopeammin. Siirtymä ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi on toteutettava siten, ettei paine luonnolle ja luonnonvarojen käytölle kasva kestämättömästi.

Ehdotukset ovat tarpeellisia investointien pitkän tähtäimen näkökulmasta samoin kuin myös ennakoitavan ja vakaan toimintaympäristön näkökulmasta.

4.1.6EU-säädöksiin pohjautuva lupamenettelyjen sujuvoittaminen

4.1.7YVA-menettelyn ja lupamenettelyiden yhteensovittaminen

Lupamenettelyn ja YVA-menettelyn yhteensovittamista esitetään edistettäväksi niin, että YVA-selostuksen ja lupahakemuksen yhteiskuulemisen soveltamisalaa laajennetaan. Jatkossa yhteiskuuleminen voitaisiin järjestää kaikissa siihen soveltuvissa hankkeissa, joiden ratkaisijana toimii Lupa- ja valvontavirasto.

Yhteiskuulemisessa hankkeesta vastaava tekisi asiassa aloitteen yhteysviranomaiselle ennen arviointimenettelyn alkamista ja asiaa käsiteltäisiin ennakkoneuvottelussa. Yhteysviranomainen ja lupaviranomainen voivat sopia yhteiskuulemisesta YVA-lain 5 §:n mukaisesti. Yhteysviranomainen, jonka tehtävänä on arviointimenettelyn järjestämisestä vastaavana viranomaisena varmistaa arviointimenettelyn tarkoituksenmukainen toteutustapa, ilmoittaisi ratkaisun asian käsittelytavasta niin, että hankkeesta vastaava voisi huomioida asian arviointiohjelmaa laatiessaan. Yhteiskuuleminen edellyttää, että hankkeen toteutusvaihtoehto olisi valittu arviointiselostuksessa.

Kuulemisten yhdistäminen olisi edelleenkin vapaaehtoista ja hankkeesta vastaava voisi jatkossa tehdä YVA-menettelyn edelleen myös erillisenä menettelynä tai yhteismenettelynä hankekaavoituksen kanssa. YVA-menettelyn ja hankekaavoituksen kuulemiset on myös mahdollista yhdistää.

Koska lupaviranomainen tarkastaa lupahakemuksen ennen kuulemista, siirtyy YVA-selostuksen kuulemisen aloittaminen vastaavasti. Tämän johdosta arviointiselostuksen kuuluttamisen ajankohtaa olisi tarkistettava, koska sitä ei voitaisi yhteiskuulemisessa välttämättä tehdä viipymättä.

4.1.8YVA-menettelyn ja Natura-arvioinnin yhteensovittaminen sekä muu luonnonsuojelulain tarkentaminen

YVA-menettelyn ja Natura-arvioinnin yhteensovittamista edistettäisiin vahvistamalla pääsääntöä Natura-arvioinnin toteuttamisesta YVA-menettelyn yhteydessä. Pääsäännöstä voitaisiin poiketa ainoastaan erityisestä syystä.

Mikäli kyseessä olisi uusiutuvaa energiaa koskeva RED III -direktiivin mukainen hanke, erityistä syytä koskevaa poikkeusta ei kuitenkaan voisi soveltaa, vaan arvioinnit tulisi tehdä aina yhdessä. RED III -direktiivin edellyttämät muutokset on osin toteutettu luonnonsuojelulain 1.7.2024 voimaan tulleella muutoksella 422/2024, joka perustui hallituksen esitykseen ( HE 41/2024 vp ). Nyt tässä esitettävät muutokset tarkentaisivat lain sanamuotoja pääsääntönä olevan YVA- ja Natura-arviointien yhtäaikaisuuden selkeyttämiseksi.

Virastouudistuksen myötä ELY-keskukset lakkautetaan ja niiden tehtävät siirtyvät Lupa- ja valvontavirastolle. Tästä syystä esityksessä ehdotetaan, että Lupa- ja valvontavirastolta ei pyydettäisi Natura-arvioinnista nykyisen kaltaista lausuntoa, mikäli se olisi itse samalla toimivaltainen lupaviranomainen. Vaikka sisäisestä lausuntomenettelystä ei enää säädettäisi, olennaisten näkökohtien huomioimisen tulisi viraston sisällä lähtökohtaisesti perustua kirjalliseen muotoon. Lupa- ja valvontavirasto antaisi lausunnon nykyistä vastaavalla tavalla ainoastaan luvan myöntävälle tai suunnitelman hyväksyvälle muulle viranomaiselle.

Samalla ehdotetaan myös muutosta Natura 2000 -arvioinnin edellyttämän viranomaisen tai alueen haltijan lausunnon antamisen määräaikaan käsittelyjen nopeuttamiseksi tilanteissa, joissa Lupa- ja valvontaviraston lausunto olisi yhä tarpeen. Voimassa olevan lain mukaan lausunnon antamisen määräaika on kuusi kuukautta, mutta aikaa ehdotetaan lyhennettäväksi kolmeen kuukauteen. Uudessa virastossa kolmen kuukauden määräaikaa voidaan pitää riittävänä lausunnon antamiseen. Määräaika kytkeytyy osin myös YVA-arviointiin, sillä voimassa olevan lain mukaan lausuntoaika on jo tällä hetkellä 2–4 kuukautta, mikäli arvioinnit tehdään yhdessä.

4.1.9YVA-menettelyn muu tarkastelu

Esitykseen sisältyy myös useita muita YVA-menettelyn sujuvuutta edistäviä ehdotuksia.

Esityksen valmistelussa esiin nousseen YVA-ohjelmien ja -selostusten sisältöjen laajentumisen ja YVAssa edellytettäviltä selvityksiltä vaaditun liiallisen tarkkuustason korjaamiseksi esitettäisiin muutoksia ennen kaikkea YVA-asetuksessa olevan YVA-ohjelman sisältövaatimuksiin. YVA-direktiivin kansallinen täytäntöönpano ei mahdollista juurikaan muutoksia YVA-selostuksen sisältövaatimuksiin.

Lisäksi tilanteen korjaaminen edellyttää toimintatapojen mittavaa kehittämistä. Työ voitaisiin liittää luontevasti osaksi Yhden luukun palvelujen toimeenpanohanketta, jossa kehitetään ja laaditaan uuden Lupa- ja valvontaviraston ympäristötehtävien toimintatapoja. Kehittämistyöhön olisi otettava mukaan myös hankkeesta vastaavia, konsultteja sekä sellaisia viranomaisia ja sidosryhmiä, jotka lausuvat ympäristövaikutusten arvioinnin laajuudesta ja tarkkuudesta.

Hankkeesta vastaavalta päätöksentekoa varten edellytettävien tietojen lieventämistoimia koskeva maininta siirrettäisiin selkeyden vuoksi YVA-asetuksen 1 §:ään, jossa luetellaan muut hankkeesta vastaavalta päätöksentekoa varten edellytettävät tiedot. Muutoksella pyrittäisiin tuomaan paremmin esiin mahdollisuus lieventämistoimien esittämiseen.

YVA- lakiin esitetään menettelyä, jossa hankkeesta vastaava voisi tehdä aloitteen YVA-menettelyn aloittamisesta ilman yksittäistapauksessa tehtävää päätöstä. Ehdotuksen tarkoituksena on nopeuttaa YVA-menettelyn aloittamista ilmiselvissä tapauksissa ja välttää hallinnollisen taakan syntymistä niin hankkeesta vastaavalle kuin päätöksen antamisesta vastaavalle yhteysviranomaiselle. Nopeimmillaankin arviointimenettelyn tarpeen määrittämiseen menee useampi kuukausi, kun päätöksentekoa varten kerätään tietoja ja kuullaan viranomaisia ennen päätöksentekoa. Määräysvalta menettelyn soveltuvuudesta hankkeeseen säilyisi toimivaltaisella viranomaisella.

Lisäksi YVA-lakiin esitetään lisättäväksi mahdollisuus myöntää poikkeus YVA-menettelyn soveltamisesta YVA-direktiivin 2 artiklan 4 kohdan mahdollistamalla tavalla. Poikkeus YVA-menettelyn soveltamisesta voitaisiin myöntää yksittäiselle hankkeelle tilanteessa, jossa YVA-menettely olisi hankkeen kiireellisyydestä johtuen mahdoton toteuttaa vaarantamatta hankkeen tarkoitusta. Vaikka tällaisen poikkeuksen soveltamiselle ei toistaiseksi ole tullut esiin kansallista tarvetta, katsotaan poikkeusmahdollisuuden lisäämisen kansalliseen lainsäädäntöön olevan tarpeen vastaisuuden varalta. Euroopan komission ohjeistusten ja EU-tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan säännöksen soveltamisala on kapea ja poikkeusta voidaan soveltaa vain poikkeuksellisissa tilanteissa. Poikkeuksen soveltamisalaan kuuluvien hankkeiden katsottaisiin olevan yleisen edun kannalta niin merkittäviä, että asian ratkaiseminen kuuluisi valtioneuvoston yleisistunnolle.

Edelleen ehdotetaan hallitusohjelman tuulivoimahankkeiden YVA-menettelyn soveltumista koskevan kirjauksen toimeenpanemiseksi tuulivoimahankkeiden YVA-rajan laskemista 10 voimalan hankkeesta 5 voimalaan. Kokonaisteho ehdotetaan säilytettäväksi 45 MW:ssa. Hallitusohjelmassa on kirjaus siitä, että kokorajan tulisi jatkossa kattaa kaikki teolliset hankkeet. Teollisen mittakaavan toiminnalle ei ole olemassa yksiselitteistä määritelmää. YVA-direktiivin kemianteollisuutta koskevassa kohdassa viitataan teolliseen mittakaavaan. Komission laatimassa YVA-direktiivin hankeluettelon tulkintaoppaassa (Interpretation of definitions of project categories of annex I and II of the EIA Directive (2015)) viitataan teollisen mittakaavan määrittelyn osalta teollisuuspäästödirektiivin ohjeistukseen (Q&A osa. IED Annex I.9 What is the meaning of "production on an industrial scale in Annex I section 4"?) seuraavasti: Teollisen mittakaavan määrittelyssä tulee ottaa huomioon useita näkökohtia, muun muassa tuotteen luonne, tuotannossa käytetyn laitoksen tai laitteiden teollinen luonne, tuotannon määrä sekä kaupallinen tarkoitus (vastikkeellinen toiminta). Ohjeistuksessa todetaan, että tuotanto kaupallisiin tarkoituksiin on vahva osoitus teollisesta mittakaavasta, mutta se ei riitä ainoaksi kriteeriksi. Myös ympäristövaikutukset nostetaan esiin. Ei-teollista mittakaavaa puolestaan olisi valmistus yksinomaan omaan käyttöön (kotitalous, tutkimus, laboratoriokäyttö). YVA-laki edellyttää hankeluettelon hankkeiden aiheuttavan aina, ympäristöstä riippumatta, todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia (YVA-laki 3 § 1 mom.), mikä on otettu huomioon kokorajan määrittelyssä. Vaikka yksittäinenkin tuulivoimala voi olla kaupallinen, sen ei voida katsoa täyttävän YVA-lain edellä mainittua edellytystä hankeluetteloon sisällytettävälle hankkeelle. On huomioitava, että hankeluettelon kokorajan alittava hanke voidaan alistaa YVA-menettelyyn yksittäispäätöksellä, mikäli sen todettaisiin aiheuttavan todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.

4.1.10Sähköisen asioinnin kehittäminen

Osana yhden luukun palvelujen hanketta kehitetään digitaalisia palveluita. Sähköisten järjestelmien toimivuus on keskeinen edellytys ympäristöasioiden käsittelyn sujuvuuden ja yhdenmukaisuuden saavuttamiseksi sekä tämän esityksen ehdotusten toteuttamiseksi. Sähköisen asioinnin kehittämistä koskevien ehdotusten osalta kyse on tätä esitystä laajemmasta kokonaisuudesta.

Ympäristöasioiden käsittelylaissa ehdotetaan säädettäväksi hanketta koskevien hakemusten toimittamisesta Lupa- ja valvontavirastolle sähköisesti. Toiminnanharjoittajan asemassa oleva luonnollinen henkilö voisi kuitenkin jättää lupahakemuksen edelleen paperisina. Yhteyspisteviranomaisen tehtävien osalta tarkoituksena olisi hyödyntää yhdenmukaistesti sähköistä yhteyspistettä.

Yhden luukun palvelujen digitalisaation yleisenä tavoitteena on koota perustettavan Lupa- ja valvontaviraston lupa- ja valvontapalveluiden asiointi Luvat ja valvonta –palveluun. Palvelut kootaan siihen vaiheittain niin, että olemassa oleva palvelu integroidaan siihen tai vaihtoehtoisesti luodaan uusi sähköinen asiointi. Jos palvelua ei ole vielä sähköistetty, niin lähtökohtaisesti sähköistettäväksi valittavat asiointipalvelut perustetaan Luvat ja valvonta -palveluun.

Luvat ja valvonta -palvelu on osa Suomen digikompassin elämäntapahtumien ja liiketoimintatapahtumien digitalisointia ns. mahdollistavana kokonaisuutena. Sitä kehitetään aktiivisesti, ja uusia lupia sekä ilmoituksia lisätään palveluun vaiheittain. Vuoden 2024 alusta alkaen työ- ja elinkeinoministeriö ja ympäristöministeriö ovat tehostaneet yhteistyötään Luvat ja valvonta -palvelun käyttöönottamiseksi ympäristöllisen asioinnin yhden luukun palveluna aluehallinnon uudistuksen yhteydessä.

Ympäristöministeriö on vuonna 2023 sopinut valtiovarainministeriön kanssa yhteistyösopimuksen lupaprosessien ja valvonnan prosessien tuottavuuden parantamisesta digitalisaatiota kehittämällä (LUVAKE), jossa tuottavuusrahoituksella kehitetään palvelukokonaisuuksia vuoteen 2027 saakka. Tässä hankkeessa otetaan huomioon myös yhteiskehittäminen, jolla varmistetaan hankkeessa toteutettavien ratkaisujen asiakaslähtöisyyttä, tehokkuutta ja yhteentoimivuutta niin ELY-keskusten ja aluehallintovirastojen välillä kuin muidenkin digitalisaatiohankkeiden kesken. Myös moniviranomaispalvelukanavaa kehittävän Luvat ja valvonta -hankkeen sekä rakennetun ympäristön tietojärjestelmää rakentavan Ryhti -hankkeen mahdollisuudet ja tarpeet otetaan huomioon. Vuoden 2024 alusta ympäristöministeriö on käynnistänyt lisäksi ympäristönsuojelun tietorakenteita ja yhteentoimivuutta kehittävän ns. YTY-hankkeen. Tässä hankkeessa tavoitteena on tunnistaa ja tietomallintaa eri tietojärjestelmille yhteisiä tietoja ja mahdollistaa integraatioiden ja rajapintojen avulla valittujen tietojen yhtenäistä virtaamista ja käyttöä eri järjestelmien välillä.

Ympäristöasioiden ”digiluukku” syntyy useiden digihankkeiden yhteistyönä. Yhden luukun palvelujen digitalisaation koordinointi -hanke (YLP Digi) on osa ympäristöministeriön yhden luukun palvelujen hanketta. Keväällä 2024 aloittanut YLP Digi -hanke koordinoi yhden luukun palvelujen digitalisaation kokonaisuuden etenemistä. Työ- ja elinkeinoministeriön Luvat ja valvonta -palvelusta pyritään kehittämään kattava lupien digitaalinen hakukanava, jonka kautta hakemukset ohjautuvat kustakin luvasta vastaavalle viranomaiselle ja sen tietojärjestelmiin. Sen kautta toiminnanharjoittaja voi hakea keskeiset ympäristöön liittyvät luvat ja asioida uudessa valtion virastossa. Tavoitteena on, että viranomaiset pystyvät hyödyntämään muiden viranomaisten lupamenettelyissä kertynyttä tietoa. Nykyisiä käytössä olevia palveluita voidaan hyödyntää kehitystyössä.

RED III –direktiivin vaatimat digitalisaatiota koskevat muutokset on luonnollista toteuttaa Luvat ja valvonta- palvelussa jo olevan RED II-palvelua täydentäen. Lisäksi tulee selvittää nettonollateollisuuden asetuksen ja kriittisten raaka-aineiden asetuksen digitalisaation vaatimat toimet. Yhteisölainsäädännön keväällä 2024 päätettävien muutosten vuoksi tulee vuodesta 2026 alkaen lisää tarpeita koota tietoa, saattaa sitä yleisön saataville, julkaista tietoverkossa ja toimittaa Euroopan komissiolle. Tiedon hallinta ja julkaiseminen pyritään toteuttamaan mahdollisimman laajasti nykyisiä KEHA-keskuksen tuottamia palveluja hyödyntäen. Kehittäminen tulee kuitenkin vaatimaan resursseja, mihin ei julkisen talouden suunnitelmassa ole vielä varauduttu.

4.2.1Yleistä

Lupa- ja valvontaviraston toimivaltaan kuuluvien lupamenettelyjen toteuttamiseen ehdotettujen muutosten vaikutusten arviointi on haasteellista, koska ehdotukset ovat monilta osin riippuvaisia sekä Lupa- ja valvontaviraston toimintatapojen kehittymisestä ja sujuvuudesta, että digitaalisten välineiden toimivuudesta. Tämän lisäksi on otettava huomioon yleisen yhteiskunnallisen toimintaympäristön muutokset sekä muut lupamenettelyiden kehittämiseen eri tavoin kytkeytyvät hankkeet, joita on käsitelty tarkemmin jaksossa 11.1. Uuden Lupa- ja valvontaviraston monialaisuuden, valtakunnallisuuden ja vahvistuvan keskitetyn asiantuntijuuden voidaan arvioida yhdessä tässä tehtyjen ehdotusten kanssa parantavan lupamenettelyiden sujuvuutta ja ennakoitavuutta, mutta arviointiin liittyy vielä tässä vaiheessa epävarmuuksia. On otettava huomioon, että tässä esitetyt ehdotukset liittyvät osin vasta vuoden 2026 alusta voimaan tuleviin viranomaisrakenteen muutoksiin ja uuden viranomaisen toiminnan kehittymiseen.

Ympäristövaliokunta toteaa ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelystä aluehallintovirastossa annetun lain muuttamista koskevassa mietinnössään (YmVM 14/2024 vp – HE 196/2024 vp ) jo aiemmin korostaneensa (YmVL 1/2023 vp—U 7/2023 vp), että ympäristöllisillä lupamenettelyillä on merkittävä rooli paitsi ilmasto- ja luontotavoitteiden saavuttamisessa myös vihreän siirtymän investointien toteutumisen ja ennakoitavan toimintaympäristön, talouskasvun ja ympäristöriskien hallinnan kannalta. Valiokunta on pitkäjänteisesti kannustanut ympäristölupamenettelyjen kehittämiseen ja korostanut ympäristölupamenettelyn toimivuuden ja sujuvuuden kannalta olennaisina tekijöinä ajanmukaisen lainsäädännön ohella hallinnollista selkeyttä, viranomaisten riittäviä resursseja ja digitalisaation tehokasta hyödyntämistä. Valiokunnan mukaan keskittämällä hallinto yhteen valtakunnalliseen ympäristöviranomaiseen toiminnassa olisi mahdollista saavuttaa toiminnallisia ja menettelyllisiä etuja.

Tässä esitetyt ehdotukset esimerkiksi Lupa- ja valvontaviraston ympäristöasioiden käsittelyä koskevasta laista, ja siihen sisältyvät säännökset ennakollisesta ohjauksesta ja yhteistyöstä, yhteensovittamisesta ja yhteiskäsittelystä pohjautuvat osaltaan jo nykyiseen sääntelyyn, mutta niiden päivittäminen, laajentaminen ja kokoaminen yhteen lakiin edistää lupamenettelyiden muodostaman kokonaisuuden hallintaa. Ehdotukset voivat olla omiaan myös lyhentämään lupamenettelyn kokonaiskestoa sekä lisäämään ennakoitavuutta. Luvan hakijan näkökulmasta ehdotettujen muutosten arvioidaan näkyvän esimerkiksi asioiden käsittelyn yhdenmukaisuuden ja ennakoitavuuden paranemisena, viranomaisen kanssa käydyn ennakollisen keskustelun ja ohjaamisen vahvistumisena, menettelyiden selkeytenä, sähköisen asioinnin tehostumisena sekä käsittelyaikojen lyhentymisenä.

Uusi laki eräiden ympäristöasioiden käsittelystä Lupa- ja valvontavirastossa korvaisi nykyisen ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelystä aluehallintovirastossa annetun lain. Jälkimmäinen laki tulisi aluehallintouudistuksen ja siitä seuraavan aluehallintovirastojen lakkauttamisen seurauksena kumottavaksi. Näin ollen uudistusta voi pitää välttämättömänä.

Yhteensovittamislain ehdotettu kumoaminen perustuu analyysiin nykyisen lain toimimattomuudesta ja sen soveltamisalan kaventumisesta sääntely-ympäristön muutosten vuoksi. Koska yhteensovittamista koskeva mahdollisuus on ollut hakijan päätettävissä, eikä tätä mahdollisuutta ole käytännössä juuri hyödynnetty, voidaan arvioida, ettei lain kumoamisesta seuraa erityisen merkittäviä vaikutuksia lupamenettelyiden sujuvuuden näkökulmasta. Lupa- ja valvontaviraston perustaminen sekä lupamenettelyitä koskevan sääntelyn selkeytyminen kuitenkin todennäköisesti osaltaan edistää sujuvuuden kannalta tärkeätä viranomaisten yhteistoimintaa lupamenettelyissä sekä Lupa- ja valvontaviraston sisällä että suhteessa muihin viranomaisiin. On tarpeen myös huomioida, että valtion lupatehtävien keskittäminen ja sen ennakollisuuden vahvistuminen, sekä esimerkiksi kriittisten raaka-aineiden asetuksen mahdolliset vaikutukset saattavat myös lisätä toiminnanharjoittajien kiinnostusta yhteensovittamismenettelyyn. Myös YVA-menettelyyn liittyvät ELY-keskuksissa sijainneet viranomaistehtävät siirtyvät Lupa- ja valvontavirastoon, mikä edistää saman toiminnan eri menettelyvaiheiden yhdentämistä.

Yhteiskäsittelyn laajentamisen vaikutukset kytkeytyvät lähinnä luonnonsuojelulain mukaisiin poikkeuksiin, koska ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisten lupien yhteiskäsittely on jo vakiintunut toimintatapa, eikä sääntelyyn ehdoteta tältä osin merkittäviä muutoksia. On kuitenkin huomattava, että myös ympäristönsuojelulain ja vesilain osalta yhteiskäsittelyn soveltamisala hieman laajenisi nykyisestä, kattaen lähtökohtaisesti vesien pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan ohella myös muut mahdolliset ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaiset samaan toimintaan tai hankkeeseen liittyvät hakemukset, ellei yhteiskäsittely olisi tarpeetonta. Käytännössä tämän ei kuitenkaan arvioida tuovan merkittävää muutosta nykytilaan. Yhteiskäsittelyn laajentamisen vaikutukset lupaprosesseihin yleisellä tasolla ovat todennäköisesti määrällisesti melko vähäisiä. Tilanteita, joissa Lupa- ja valvontavirastossa tulisi käsiteltäväksi luonnonsuojelulain mukainen poikkeamislupa yhdessä vesilain mukaisen luvan tai ympäristöluvan kanssa, arvioidaan vuosien 2015–2023 poikkeamispäätösmäärien perusteella olevan vuosittain enintään muutamia kymmeniä. Toisaalta luonnonsuojelulain edellyttämät poikkeukset erityisesti lajisuojelusta ovat usein toiminnan aloittamisen kannalta merkityksellisiä. Ellei poikkeusta myönnetä, myöskään toiminnan aloittaminen suunnitellulla tavalla ei yleensä ole mahdollista. Tällöin ympäristö- ja vesitalouslupien sekä luonnonsuojelulain poikkeuslupien samanaikainen käsittely samassa viranomaisessa, annettava yksi lupapäätös ja siihen liittyvä valitusoikeus, voivat sujuvoittaa ja nopeuttaa lupaprosessia kokonaisuutena olennaisella tavalla.

Siltä osin, kun kyse olisi Lupa- ja valvontaviraston yhteiskäsittelystä, sen voidaan arvioida jossain määrin vaikuttavan lupahakemusten kokonaiskäsittelyaikaan. Tämä tulisi kyseeseen erityisesti niissä tilanteissa, joissa mukana olisi luonnonsuojelulain mukainen poikkeuslupa. Arvioinnissa on otettava huomioon, että nykyisessä tilanteessa luonnonsuojelulain poikkeukset on ratkaistu ELY-keskusten toimesta itsenäisesti, muusta aluehallintoviraston lupamenettelystä riippumatta, minkä vuoksi laajentuvan yhteiskäsittelyn vaikutusta kokonaiskestoon on vaikea arvioida. Nykytilanteessa poikkeuslupaprosessi on voinut olla vireillä jo ennen muita lupahakemuksia, mutta myös joko samaan aikaan tai niitä myöhemmin. Yksinomaan luonnonsuojelulain poikkeamista koskevan hakemuksen käsittelyaika voi olla ympäristö- ja vesilupia lyhyempi. Käsittelyajan osalta on kuitenkin olennaista ottaa huomioon hankkeen edellyttämien lupien kokonaisuus. Yhteiskäsittelyn laajentamisesta johtuva käsittelyn mahdollinen nopeutuminen johtuisi siitä, että luonnonsuojelulain poikkeukset ja niihin liittyvät selvitykset voidaan ennakoida ja ottaa huomioon samanaikaisesti muiden selvitysten kanssa, muun lupaprosessin osaksi nivoen.

Lupamenettelyn ja YVA-menettelyn yhteensovittamista koskevilla ehdotuksilla arvioidaan yleisellä tasolla olevan lupamenettelyä sujuvoittava vaikutus. YVA-selostuksen ja lupahakemuksen yhteiskuulemisen soveltamisalan laajentaminen mahdollistaa tarvittavien selvitysten paremman yhteensovittamisen ja nopeuttaa menettelyjä. Yhteiskuulemiseen soveltuvien hankkeiden määrässä on ennakoitavissa vuosittaista tai jaksottaista vaihtelua. ELY-keskusten arvion mukaan vuonna 2022 lupahakemuksen ja YVA-menettelyn yhteiskuulemiseen olisi voinut soveltua noin 8 hanketta (7 % vuoden aikana alkaneista YVA-hankkeista) ja vuonna 2023 soveltuvia hankkeita olisi voinut olla noin 19 (19 % vuoden aikana alkaneista YVA-hankkeista).

Vaikutusten arvioinnin kannalta olennainen reunaehto liittyy myös sähköisten järjestelmien toimivuuteen. Vaikka osa ehdotuksista on toteutettavissa ilman kattavaa ja yhteensopivaa sähköistä lupajärjestelmää, suuri osa ehdotuksista edellyttää toimivaa sähköistä asianhallintaa. Tämä koskee sekä alkuvaiheen ennakollista ohjausta ja yhteistyötä, että lupahakemusten käsittelyä ja ratkaisemista. Kuten jaksossa 4.1.10 on todettu, tätä koskeva kehitystyö on käynnissä. Yhden luukun palvelujen digitalisaation koordinointi -hanke käynnistyi keväällä 2024 ja osa ympäristöministeriön yhden luukun palvelujen hanketta.

4.2.2Taloudelliset vaikutukset

4.2.3Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Ympäristölainsäädännön ja sen toimintaympäristön voidaan arvioida muuttuneen aiempaa vaativammaksi lupa- ja valvontaviranomaisille. Muutos on tapahtunut hitaasti pidemmän aikavälin sisällä. Käsiteltävät kysymykset ovat jatkuvasti monimutkaistuneet ja muuttuneet aiempaa syvällisempää sekä laajempaa asiantuntemusta vaativiksi. Myös menettelyihin sitoutuva työmäärä on samalla kasvanut.

Esimerkiksi vihreä siirtymä on tuonut mukanaan nopeasti kehittyvän toimintakentän, jossa uudet ja hyvin moninaiset teknologiat haastavat niin toimijoiden kuin viranomaisten osaamista. Lähivuosina on odotettavissa merkittävä määrä esiselvitys- ja lupavaiheeseen eteneviä vihreän siirtymän hankkeita investointisuunnitelmien edetessä, mikä haastaa viranomaisten toimintaa ja niiden edellyttämien resurssien riittävyyden. Esimerkiksi resurssien riittävyys on nähty jo nykytilassa yhdeksi keskeiseksi lupakäsittelyä hidastavaksi tekijäksi.

Viranomaisvaikutusten osalta on otettava huomioon tässä esitettyjen ehdotusten välitön yhteys valtion aluehallinnon uudistukseen, millä olisi huomattava vaikutus viranomaisiin, sekä hallinnollisesti, sisällöllisesti että toimintatapojen osalta. Näitä vaikutuksia on arvioitu valtion aluehallinnon uudistusta koskevassa esitysluonnoksessa. Aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten pitkälti vakiintuneiden toimintojen ja niiden henkilöstön yhdistäminen uuteen Lupa- ja valvontavirastoon olisi merkittävä muutos nykytilanteeseen. Tässä hallituksen esityksessä tehtyjen ehdotusten vaikutusten erottaminen aluehallintouudistuksen vaikutuksista on kuitenkin haasteellista, koska ne limittyvät monin osin toisiinsa.

Ympäristölainsäädännön tehtäviä hoidettaisiin uudistuksen jälkeen Lupa- ja valvontavirastossa, elinvoimakeskuksissa, maakuntien liitoissa ja kunnissa. Ympäristöasioiden osalta siirtyminen aluehallintovirastoista ja ELY-keskuksista yhteen lupa-, ohjaus- ja valvontaviranomaiseen parantaa toiminnan sujuvuutta ja sillä voidaan osaltaan saavuttaa myös merkittäviä synergiaetuja, kun lupa- ja valvontatehtävät ovat hallinnollisesti samassa viranomaisessa. Muutos myös vahvistaa asioiden kokonaisvaltaisempaa käsittelyä, tehostaa tiedonkulkua, vähentää viranomaisilta pyydettävien lausuntojen määrää sekä tarvetta muutoksenhakuun. Muutos kuitenkin edellyttää toimivia viraston sisäisiä menettelyjä eri tehtäväkokonaisuuksien yhteensovittamiseksi ja esimerkiksi lupakäsittelyiden sujuvuuden edistämiseksi.

Valtion ympäristöllisten lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien kokoamisella ja yhdistämisellä valtakunnallisesti toimivaltaiseen Lupa- ja valvontavirastoon luodaan edellytykset näiden tehtävien nykyistä asiakaslähtöisemmälle, sujuvammalle, kustannustehokkaammalle ja yhdenmukaisemmalle toimeenpanolle. Valtakunnallisen viraston malli mahdollistaa samalla resurssien joustavamman kohdentamisen ja työn tasaisemman jakautumisen. Lisäksi valtakunnallisen viraston malli mahdollistaa nykyistä laajemmin erikoistumisen kulloinkin tarvittavan osaamisen mukaisesti.

Asiakkaalle, kuten luvan hakijalle, Lupa- ja valvontavirastossa pyritään tarjoamaan kokonaispalvelua, jossa samaan asiointikokonaisuuteen liittyvät ympäristölliset lupamenettelyt tuotetaan toisiinsa kytkeytyvänä kokonaisuutena. Tällöin viraston eri substanssialueiden asiantuntijat tuottaisivat omien tehtäviensä lisäksi palvelua, joka edellyttää koordinaatiota, menettelyihin liittyvien vaiheiden yhdistämistä sekä tarvittaessa kokonaan yhteensovitettuja menettelyitä. Tarkoituksena on koota esimerkiksi YVA, Natura-arviointi, ympäristö- ja vesiluvat, luonnonsuojelun poikkeukset sekä niihin liittyvä valvonta yhdeksi kokonaisuudeksi, ja mahdollisuuksien mukaan kytkeä samaan kokonaisuuteen myös alueidenkäytön, luonnonsuojelun ja vesienhoidon asiantuntemus.

Ympäristöasioiden käsittelyä Lupa- ja valvontavirastossa koskevan lakiehdotuksen myötä esimerkiksi yhteyspisteviranomaisen tehtävä, yhteiskäsittelyn vahvistaminen, sekä lupa-asioiden ennakollinen ohjaus ja yhteistyö edellyttävät viranomaiselta osin uudenlaista osaamista, mahdollisesti myös projektinhallintaan liittyvää osaamista. Toisaalta tämän hallituksen esityksen ehdotuksiin ei sisälly merkittäviä aineellisen lainsäädännön muutoksia, vaan pääasiassa asioiden käsittelyyn ja lupamenettelyihin liittyvää kehittämistä. Tältä osin aineellisen sääntelyn soveltamisen lähtökohdat pysyvät pääasiassa samoina.

On kuitenkin selvää, että viranomaisten yhdistyessä myös asioiden valmistelu, käsittely ja päätöksenteko osin muuttuu, millä on läpileikkaava vaikutus viranomaisiin. Tästä syystä Lupa- ja valvontavirastolle olisi alkuvaiheessa – käytännössä jo ennen vuotta 2026 – perustelua järjestää koulutusta uuteen tilanteeseen, jotta tavoiteltu ennakollisuus ja asioiden käsittelyn sujuvuus siirtyisi myös käytäntöön. Viraston henkilöstöä tulisi erityisesti yhteyspisteviranomaisen tehtävän hoitamisen kannalta kouluttaa ottamaan huomioon lupatyyppien erilaiset asianosaispiirit, kuulemis- ja lausuntovelvoitteet sekä päätösten antaminen. Tähän liittyvän koulutuksen valmistelu on jo käynnistynyt Jatkuvan oppimisen ja työllisyyden palvelukeskuksen hankintaprosessilla (osoitteessa jotpa.fi/fi/rahoitus/hankinnat/puhtaan-siirtyman-investointien-sujuvoittamiseen-liittyva-osaaminen ).

Lupahakemuksen käsittelyvaiheeseen liittyvä ennakollinen ohjaus ja yhteistyö vaatii viranomaiselta voimavaroja ja työaikaa, joskin viranomaisten yhdistyminen voi tuottaa myös huomattavaa etua. Ennakollisuuden painottaminen ei saisi olla pois hakemusten käsittelyyn käytetystä ajasta. Sen sijaan tavoitteena tulisi olla, että alkuvaiheen ennakollisen ohjauksen ja yhteistyön myötä lupahakemusten laadullinen paraneminen erityisesti riittävän aikaisessa vaiheessa tuotettuine tarpeellisine selvityksineen voisi nopeuttaa lupa-asian käsittelyä. Ennakollisuuden vahvistamisesta saattaa aiheutua viranomaisille jonkin verran lisää hallinnollista taakkaa, mutta sen arvioidaan jäävän ehdotuksista saatavia hyötyjä pienemmäksi. Ennakollisuus, yhdenmukaisuus ja menettelyiden oikea-aikaisuus mahdollistavat viranomaisten työn ja käytössä olevien resurssien tehokkaamman kohdentamisen.

Ohjauksesta ja neuvonnasta huolimatta vastuu hakemusten aineistojen riittävyydestä ja niiden toimittamista olisi edelleen hakijalla, jotka hyödyntäisivät luvan hakemiseen edelleen ulkopuolisia konsulttipalveluja tai hakemuksen tekemiseen erikoistunutta henkilöstöä. On kiinnitettävä erityistä huomiota siihen, ettei ehdotuksilla esimerkiksi ennakollisesta ohjauksesta tai yhteyspisteviranomaisesta ole tarkoitus sinänsä siirtää toiminnanharjoittajan tehtäviä tai kustannuksia viranomaiselle. Edelleen hakijan vastuulla on lupahakemuksen laatiminen sekä oikean ja riittävän tiedon tuottaminen lupakäsittelyn tueksi. Jos ennakollisuuden tai neuvonnan toteuttamiseksi järjestetään tapaaminen, se vaatii runsaasti viranomaisten lupahakemusten käsittelyyn käyttämää työaikaa. Lisäksi viranomainen joutuu toiminnassaan huolehtimaan siitä, että luvanhakijat tulevat ennakolliseen ohjaamiseen käytetyn työajan osalta kohdelluiksi yhdenvertaisesti.

Yhteiskäsittelyn laajentaminen Lupa- ja valvontavirastossa käsiteltävissä asioissa siten, että luonnonsuojelulain mukainen poikkeamista koskeva hakemus voidaan käsitellä yhdessä ympäristölupahakemuksen tai vesilain mukaisen hakemuksen kanssa, ei todennäköisesti käytännössä aiheuttaisi merkittäviä vaikutuksia viranomaisten tehtäviin. Tälläkin hetkellä näiden lupien käsittely kuuluu viranomaisten tehtäviin, vaikka toimivalta on jaettu aluehallintoviraston ja ELY-keskusten kesken. Näiden lupien tai poikkeusten käsittelyn yhdistäminen ei siten toisi olennaisia uusia tehtäviä, ja tehtävien käytännön järjestäminen Lupa- ja valvontavirastossa voidaan toteuttaa nykyisillä voimavaroilla viraston sisäisin järjestelyin.

Lupien yhteensovittamisen osalta vaikutusten arvioidaan olevan varsin pieniä, sillä kumottavaksi ehdotettavan yhteensovittamislain vähäiselle soveltamiselle jääneet säännökset siirrettäisiin osin ympäristöasioiden käsittelylakiin. On kuitenkin tarpeen ottaa huomioon, että esimerkiksi valtion lupatehtävien keskittäminen, ennakollisen ohjauksen vahvistaminen, yhteyspisteviranomaisen tehtävät sekä kriittisten raaka-aineiden asetuksen toimeenpano saattaa lisätä toiminnanharjoittajien kiinnostusta ja yleistä tarvetta ympäristö- ja vesilupien sekä kaivostoiminnan lupien yhteensovittamiseen. Tämän vuoksi yhteensovittamista koskevien säännösten sisällyttäminen uuteen käsittelylakiin on tarpeen, ja voi vaikuttaa myös viranomaisten tehtäviin. Tähän kuitenkin vaikuttavat sekä kansainvälinen että kansallinen toimintaympäristö ja sen mahdolliset muutokset, joten vaikutusta viranomaisten toimintaan on vaikeaa vielä tässä vaiheessa tarkemmin arvioida.

Vihreän siirtymän etusijan jatkamista ja osittaista laajentamista koskevan ehdotuksen osalta voidaan todeta, että voimassa oleva etusijamenettely on tehdyn selvityksen (Gaia Consulting, ks. jakso Vaikutukset yrityksiin) mukaan toiminut aluehallintoviranomaisten ja toiminnanharjoittajien kokemusten mukaan pääasiassa hyvin. Etusijamenettelystä on myös laadittu viranomaisohjeistusta, jotka koetaan varsin selkeiksi ja toimiviksi. Etusijamenettelyn keskeinen hyöty viranomaisen näkökulmasta on tuoda esiin vihreän siirtymän kannalta keskeiset hankkeet, jotka mahdollisesti vaativat lisäresursseja ja kokeneita lupakäsittelijöitä laadukkaan ja tehokkaan lupaprosessin varmistamiseksi. Etusijaan oikeutetut hankkeet ovat kuitenkin tyypillisesti moniulotteisia ja vaativia, minkä lisäksi esimerkiksi käsittelyaika ei riipu yksin lupaviranomaisesta vaan myös hakijan resursseista ja hakemuksen mahdollisten täydennystarpeiden määrästä. On myös hyvä kiinnittää huomiota siihen, että etusijan myöntäminen ei sellaisenaan ennakoi luvan myöntämistä eikä esimerkiksi ei merkittävää haittaa -arviointi ole rinnasteinen lupamenettelyn ympäristövaikutusten arvioinnille. Tällaisia mahdollisia väärinymmärryksiä voidaan kuitenkin välttää esimerkiksi viranomaisen ennakollisen ohjauksen ja yhteistyön sekä yhteyspisteviranomaisen tehtävien avulla, joita koskevat ehdotukset sisältyvät tähän esitykseen.

YVA-selostuksen ja lupahakemuksen yhteiskuulemisen arvioidaan tiivistävän yhteysviranomaisen ja lupaviranomaisen välistä yhteistyötä ja tehostavan viranomaisen toimintaa. Sen arvioidaan ensivaiheessa tapahtuvan käytäntöjen hiomisen jälkeen voivan jossain määrin vähentää viranomaisen yhteenlaskettua työmäärää niissä tapauksissa, joissa yhteiskuulemisen seurauksena järjestetään yksi kuuleminen vähemmän. Hankkeesta vastaavan mahdollisuus tehdä aloite ja sopia YVA-menettelyn aloittamisesta ilman toimivaltaisen viranomaisen yksittäistapauksessa tekemää päätöstä vähentäisi toimivaltaisen viranomaisen työmäärää, kun YVAn soveltumista koskevaa päätöstä ei tarvitsisi valmistella ja antaa.

Tuulivoimaloiden YVA-menettelyä koskevan kokorajan alentamisen arvioidaan lisäävän jossain määrin arviointimenettelyjen määrää, mikä voi kasvattaa yhteysviranomaisresurssin tarvetta.

Uusi lupa- ja valvontavirasto tulee toimimaan valtakunnallisella toimivallalla. Viraston toimivalla johdolla sekä sen henkilöstöllä tulee olemaan nykyistä merkittävästi laajempi kokonaisvastuu muun muassa lupamenettelyjen sujuvuuden kehittämisen, digitalisaation edistämisen, sekä valtakunnallisten toimintamallien luonnin osalta. Uudistus tulee siis vahvistamaan YVA- ja lupamenettelyiden kehittämistä entistä vahvemmin myös lain voimaantulon jälkeen.

Ehdotuksilla ei arvioida olevan merkittäviä vaikutuksia kuntiin. Aluehallinnon uudistus ei sinänsä vaikuta valtion ja kuntien viranomaisten toimintaan, eikä esimerkiksi lupaviranomaisten toimivaltaan esitetä tässä esityksessä muutoksia. Tästä huolimatta on tarpeen ottaa huomioon toimintaympäristön muutokset, sillä Lupa- ja valvontavirastoon kootaan myös kuntiin eri tavoin liittyviä valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtäviä. Lupa- ja valvontavirastolla on valtakunnallinen toimivalta, joten se pystyy organisoimaan prosessinsa valtakunnallisesti, soveltamaan toiminnassaan yhtenäisiä ratkaisukäytäntöjä sekä kohdistamaan resursseja ja hyödyntämään erityisasiantuntemusta joustavasti. Ohjaus ja valvonta selkeytyvät myös kuntien näkökulmasta. Ohjaus- ja valvontakäytännöistä arvioidaan tulevan yhdenmukaisempaa, mutta käytännön kehitystyö uusissa rakenteissa tulee vaatimaan aikaa

Ehdotuksilla saattaa kuitenkin olla välillistä vaikutusta kuntien viranomaismenettelyjen osalta, sillä ehdotettu ympäristöasioiden käsittelylaki ja yhteensovittamislain kumoaminen voivat osin muuttaa kuntien ja valtion yhteistyörakennetta ympäristöhallinnossa. Toisaalta aineelliseen lainsäädäntöön sisältyviä säännöksiä valtion viranomaisen jakuntien välisestä yhteistyöstä ei muutettaisi. Kuntien ja valtion välisiä yhteistyömahdollisuuksia on kuitenkin tarpeen edelleen edistää, jotta alueelliset ja paikalliset ympäristöviranomaiset eivät eriytyisi liikaa toisistaan.

Lisäksi on huomioitava kuntien ja valtion viranomaisten tietojärjestelmien yhteensopivuuteen liittyvät haasteet yhden luukun palvelua kehitettäessä. Esimerkiksi kuntien ympäristöviranomaisista vain osa on ottanut sähköiset ympäristölliset asiointipalvelut käyttöön tarpeen vähäisen volyymin ja niukkojen resurssien vuoksi. Kuntien ympäristöasioinnissa käyttämät tietojärjestelmät eivät toistaiseksi ole yhteydessä valtion ympäristöviranomaisten järjestelmiin.

4.2.4Vaikutukset hallintotuomioistuimiin

Ehdotuksilla on eräiltä osin vaikutuksia myös hallintotuomioistuinten toimintaan. Kuten edellä jaksossa 4.2.2 on esitetty, erityisesti yhteiskäsittelyn laajentaminen sekä etusijamenettelyn määräaikainen jatkaminen ja osittainen laajentaminen kytkeytyvät myös hallintotuomioistuinten ratkaisutoimintaan.

Yhteiskäsittelyn laajentamista luonnonsuojelulain mukaisiin poikkeuksiin koskevan ehdotuksen johdosta on tarpeen tehdä täsmennyksiä hallinto-oikeuksia koskevaan lainsäädäntöön. Hallinto-oikeuslaissa, tuomioistuinlaissa sekö laissa korkeimmasta hallinto-oikeudesta on säännöksiä siitä, millaisessa kokoonpanossa ympäristö- ja vesiasioita tulee käsitellä. Yhteiskäsittelyn laajentaminen myös osin luonnonsuojelulain mukaisiin poikkeamisiin edellyttää tämän huomioon ottamista, mutta muutokset ovat pitkälti teknisiä tarkennuksia, joilla ei arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Lisäksi yhteiskäsittelyn laajentamisella saattaa olla vähäisiä vaikutuksia työmäärän jakaantumiseen eri hallinto-oikeuksissa olettaen, että päätökseen haetaan muutosta. Yhteiskäsittelyssä annetusta päätöksestä haettaisiin jatkossa kokonaisuudessaan muutosta Vaasan hallinto-oikeudelta. Vaasan hallinto-oikeudessa työmäärä voisi tältä osin hieman kasvaa, koska nykyisten ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisten päätösten lisäksi jatkossa myös yhteiskäsittelyssä ratkaistu luonnonsuojelulain poikkeamispäätöksestä tehty valitus ohjautuisi Vaasan hallinto-oikeuteen riippumatta siitä, minkä hallinto-oikeuden tuomiopiirin alueella poikkeamislupa on myönnetty. Yhteiskäsittelyllä saattaa olla vaikutusta myös Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisukokoonpanojen laajuuteen. Vastaavasti muiden alueellisesti toimivaltaisten hallinto-oikeuksien työmäärä tältä osin vähenisi. Joka tapauksessa vaikutuksen arvioidaan jäävän vähäiseksi, koska uusien yhteiskäsittelyssä annettavien päätösten lukumäärän arvioidaan jäävän vuosittain maltilliseksi.

Yhteiskäsittelyn ulottaminen eräissä tilanteissa luonnonsuojelulain mukaisiin poikkeuksiin vaikuttaisi jossain määrin myös luonnonsuojelulain mukaista asiaa käsittelevän muutoksenhakutuomioistuimen kokoonpanoon sekä valitusoikeuden laajuuteen. Kun yhteisen luvan muutoksenhakuun sovellettaisiin ympäristönsuojelulain tai vesilain muutoksenhakujärjestelmää, laajentaisi tämä Vaasan hallinto-oikeuden ja Korkeimman hallinto-oikeuden ympäristönsuojelu- ja vesilain mukaisten asioiden kokoonpanossa käsiteltäviä asioita aineellisesti osin luonnonsuojelulain puolelle. Tällöin kokoonpanoon kuuluu lainoppineiden jäsenten lisäksi aina luonnontieteen tai tekniikan alaan perehtynyt jäsen tai jäseniä. Koska yhteiskäsittelyssä lupa annettaisiin ympäristönsuojelulain tai vesilain mukaisessa menettelyssä ja siihen sovellettaisiin näiden lakien muutoksenhakusäännöksiä, se käsiteltäisiin lainkohdassa säädetyssä kokoonpanossa. On kuitenkin otettava huomioon, että voimassa olevan luonnonsuojelulain mukaisesti Vaasan hallinto-oikeus toimii jo nyt myös luonnonsuojeluasioita ratkaisevana alueellisena hallinto-oikeutena. Ehdotetulla muutoksella ei siten arvioida olevan merkittäviä vaikutuksia tuomioistuimen, eikä myöskään luvan hakijan ja toiminnanharjoittajan oikeusturvan kannalta.

Yhteiskäsittelyn ohella myös etusijamenettelyn jatkamisella vuosille 2027–2032 ja osin tästä – EU-velvoitteiden ohella – seuraavalla käsiteltävien asioiden oikeudellisella haastavuudella voi olla vaikutuksia hallintotuomioistuinten toimintaan. Tuomioistuinten taloudellisten mittareiden kehittämistä käsittelevä työryhmä (TIV/983/2021) on todennut muistiossaan keväällä 2023, että hallinto-oikeuksissa ns. perusasian käsittelyn perustuntimäärä on 30 tuntia. Hallinto-oikeuksissa tulee kuitenkin vireille myös erittäin laajoja asioita, ja lähtökohtana erittäin laajan asian arvioinnissa on pidettävän esittelijän työn määrää ja suhteutettava se etenkin korkeamman vaativuusluokan esittelijän työmäärään nähden. Edelleen työryhmä on todennut, että Vaasan hallinto-oikeuden ympäristö- ja vesiasioiden joukossa on asioita, jotka ovat työmäärältään poikkeuksellisen suuria ja joiden työmäärää ei edes uusi korkeampi vaativuusluokka (E) vastaa. Erittäin laajat asiat saattavat työllistää tuomioistuinta tavalla, jossa työmäärän arvioinnissa käytetyt painokertoimet eivät täysin ota huomioon asian vaatimaa työmäärää. Työryhmä arvioi, että tällaisia erittäin laajoja asioita tulisi Vaasan hallinto-oikeuteen vireille keskimäärin noin 10 asiaa vuodessa. Toistaiseksi järjestelmistä ei suoraan saada tietoja esittelevän jäsenen asiaan käyttämästä ajasta.

Oikeusturvan ja yhdenvertaisuuden näkökulmasta esimerkiksi eduskunnan apulaisoikeusasiamies on kiireellisten asioiden käsittelystä hallinto-oikeuksissa antamassaan ratkaisussa 6.2.2023 EOAK/8164/2020 todennut käsityksenään, että eri laeissa olevien kiireellisyyssäännösten yhteisvaikutusta hallinto-oikeuksien toimintaan, tulisi jatkossa kunkin yksittäisen lain ja lainmuutoksen kohdalla arvioida aikaisempaa tarkemmin ottaen huomioon myös se, että yhden asiaryhmän säätäminen kiireelliseksi saattaa vaikuttaa kaikkiin muihin asioihin hallinto-oikeuksien soveltamassa kiireellisyyshierarkiassa ja joka tapauksessa viivyttää muiden kuin kiireelliseksi säädettyjen asioiden käsittelyä. Hyvän lainvalmistelun toimintatapojen noudattaminen edellyttää Eduskunnan oikeusasiamiehen käsityksen mukaan sitä, että lakien yhteisvaikutukset otetaan huomioon ja arvioidaan myös siltä osin kuin kysymys on eri lakien yhteisvaikutuksista tuomioistuimiin ja tuomioistuinten resursointiin.

4.2.5Ympäristövaikutukset

Lupamenettelyjen osittaisella yhdenmukaistamisella ja tehostamisella ei arvioida olevan olennaisia tai välittömiä ympäristövaikutuksia. Lakiesityksen ehdotukset koskevat pääasiassa ympäristöasioiden käsittelyyn ja lupamenettelyihin liittyviä säännöksiä. Aineelliseen sääntelyyn ei esitettäisi merkittäviä muutoksia, eikä esimerkiksi lupien myöntämisen edellytyksiä muutettaisi.

Ympäristövaikutusten arvioinnin osalta on lisäksi tarpeen ottaa huomioon ehdotusten välitön kytkentä valtion aluehallintouudistuksen yhteydessä perustettavan uuden Lupa- ja valvontaviraston rakenteisiin ja toimintaan. Virastouudistuksen myötä ympäristölainsäädännön keskeisten lupatehtävien hoidon järjestäminen Lupa- ja valvontavirastossa aiotulla tavalla toisi selkeän toimivaltajaon perustettavien uusien viranomaisten välillä. Uudistuksen yhteydessä myös toimintatapoja uudistettaisiin, mikä mahdollistaisi ympäristölainsäädännön tehokkaampaa täytäntöönpanoa ja lupamenettelyiden selkeyttämistä. Tässä esitetyillä ehdotuksilla on siten välitön kytkentä ympäristöhallintoa ja viranomaisten keskinäistä toimivaltajakoa koskevien säännösten uudistamiseen.

Aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten melko vakiintuneiden tehtävien yhdistyessä samaan virastoon on oletettavaa, että alkuvaiheessa tähän saattaa liittyä joitakin haasteita ja epävarmuuksia, joita kuitenkin pyritään jo uudistuksen toimeenpanovaiheessa ratkaisemaan mm. henkilöstöä ja asiakkaita kehitystyöhön osallistamalla sekä uusia toimintamalleja luomalla. Ympäristövaikutusten näkökulmasta Lupa- ja valvontaviraston arvioidaan kuitenkin edistävän lupamenettelyiden selkeyttä, vahvistavan asiantuntemusta ja ympäristöön liittyvien tietojen ja selvitysten yhdenmukaisempaa käsittelyä, mikä välillisesti edistää myös ympäristövaikutusten parempaa arviointia ja voi osaltaan turvata ympäristönsuojelun tasoa.

Tällä hallituksen esityksellä tehdyillä ehdotuksilla pyritään parantamaan ympäristöllisten asioiden valmistelua ja käsittelyä vahvistamalla sekä viranomaisen ennakollista ohjausta ja yhteistyötä että päätöksenteon laaja-alaista asiantuntemusta. Jatkossa nykyisten aluehallintovirastojen ja ELY-keskusten asiantuntijuutta kyettäisiin myös hyödyntämään keskitetymmin, koska tarvittavaa osaamista voitaisiin kohdentaa valtakunnallisesti lupa-asioiden edellyttämällä tavalla. Tämän voidaan arvioida edistävän myös hankkeiden ja toimintojen ympäristövaikutusten kokonaisuuden parempaa hallintaa ja valtakunnallista yhtenäisyyttä.

Lupamenettelyjen tavoitellun nopeutumisen vaikutus ympäristönsuojelun tasoon riippuu osin myös siitä, millaisesta toiminnasta kulloinkin on kyse. Jos kyse on olemassa olevan toiminnan muuttamisesta, ovat uudet lupaehdot yleensä tiukempia kuin aiemmat, jolloin nopeutuminen merkitsisi ympäristönsuojelun tason nopeampaa paranemista. Jos kyse on puolestaan kokonaan uudesta toiminnasta, voisi nopeutuminen joissakin tilanteissa merkitä lupaa aloittaa ympäristön tilaa heikentävä toiminta aikaisemmin. Tämän vaikutuksen osalta on merkitystä myös sillä, tarkastellaanko asiaa vain Suomen osalta vai laajemmin niin, että Suomi on yksi mahdollinen sijoitusvaihtoehto ympäristön pilaamista mahdollisesti aiheuttavalle toiminnalle. Ympäristövaikutusten kannalta voidaan myös olettaa, että erityisesti teollisten toimintojen muutos- ja laajennushankkeissa otetaan yleensä käyttöön uutta, aiempaa puhtaampaa tekniikkaa. Koska aineellista lainsäädäntöä ei muuteta, ei edellä kuvattujen välillisten vaikutusten arvioida kuitenkaan olevan ympäristövaikutuksiltaan merkittäviä.

Kriittisten raaka-aineiden asetuksen piiriin kuuluvien kaivoshankkeiden välittömät ympäristövaikutukset keskittyvät alueellisesti pääosin hankkeiden lähialueille ja ajallisesti toiminnan aikaisiin vaikutuksiin. Kaivoshankkeiden ympäristövaikutusten laajuuteen ja laatuun vaikuttavat muun muassa kaivoshankkeiden sijainti ja koko, käytettävä ottamis- ja louhintatekniikka sekä hyödynnettävä malmi- ja mineraalityyppi.

Ehdotettu säännös strategisten hankkeiden etusijasta sekä kriittisten raaka-aineiden asetuksessa strategisten hankkeiden lupamenettelylle asetetut määräajat voivat lisätä strategisten raaka-aineiden louhintaa, kun yritysten toimintaympäristön ennakoitavuus lisääntyy niiden myötä. Toisaalta strategisten raaka-aineiden louhinnan lisääntymiseen on myös muita merkittäviä taustavaikuttimia, kuten niiden kysynnän kasvu ja merkitys vihreän siirtymän kannalta. Kyseiset säännökset edistävät toisaalta myös strategisten raaka-aineiden kierrätyshankkeiden toimintaympäristöä. Siten kokonaisuutena arvioiden sääntelyllä ei voida katsoa olevan merkittävää vaikutusta luonnonvarojen käyttöön.

Eri lupamenettelyjen nykyistä parempi keskinäinen koordinaatio myös niihin liittyvien selvitystarpeiden osalta parantaa selvitysten kohdentamista, oikea-aikaisuutta, laatua ja kattavuutta. Kattavampien ja laadukkaampien selvitysten ansiosta lupapäätöksen ehdot voivat olla myös ympäristön kannalta parempia ja keskenään johdonmukaisempia siten, että ympäristön suojelun taso paranee. Lupapäätösten ja niihin sisältyvien määräysten yhdenmukaisuus voi parantua viranomaisten keskinäisen yhteistyön lisääntymisen myötä. Hankkeen koolla ja luonteella, lupajärjestelmien toimivuudella sekä viranomaisten antamalla ohjauksella ja yhteistyöllä on merkittävä rooli sen suhteen, ovatko vaikutukset myönteisiä vai kielteisiä. Ympäristövaikutusten osalta merkitystä voi olla myös sillä, miten ja millaisilla resursseilla viranomaisen toimintaa tullaan käytännössä järjestämään.

YVA-selostuksen ja lupahakemuksen yhteiskuulemisesta ei arvioida aiheutuvan merkittäviä ympäristövaikutuksia, koska viranomaisella olisi mahdollisuus ohjata kuulemiseen siihen soveltuvat hankkeet. Yhteiskuulemisen soveltaminen rajoittuisi Lupa- ja valvontaviraston lupapäätöksiä koskeviin hankkeisiin, joten merkittävät ympäristövaikutukset tulisivat menettelyissä huomioiduiksi. Yhteiskuuleminen voisi käytännössä vaikuttaa myös niin, että hankkeesta vastaava pyrkii laatimaan mahdollisimman korkeatasoisen arviointiselostuksen, mikä tukisi laadukasta hankesuunnittelua ja lupahakemusta. Muussa tapauksessa hakijalle voisi syntyä riski siitä, että hanketta ja arviointia on kuulemisen ja perustellun päätelmän vuoksi vielä tarpeen muuttaa tai täydentää, jolloin menettelyjen nopeutumisesta saatava hyöty menetettäisiin. Oletuksena on, että yhteiskuulemismahdollisuutta tullaan soveltamaan sellaisiin hankkeisiin, joiden osalta on mahdollista ja tarkoituksenmukaista tehdä tarkemman tason selvityksiä jo YVA-vaiheessa. Todennäköisesti säännöstä sovellettaisiin ennen kaikkea hankkeiden muutoksiin ja sellaisiin uusiin hankkeisiin, joiden suunnittelutilanne on ristiriidaton, ympäristövaikutukset hyvin hallittavissa ja vaihtoehtoja on vain vähän.

Alentamalla tuulivoimaloiden YVA-menettelyn kokorajaa, pystytään ympäristövaikutukset arvioimaan YVA-lain laajan ympäristövaikutuskäsitteen mukaisesti useammassa hankkeessa, jolloin todennäköisesti merkittävät ympäristövaikutuksia pystytään paremmin lieventämään ja osin poistamaan.

4.2.6Yhteiskunnalliset vaikutukset

Ehdotuksilla ei arvioida olevan merkittäviä yhteiskunnallisia vaikutuksia. Ehdotukset kohdentuvat pääasiassa viranomaisten toimintaan sekä erilaisten lupamenettelyiden sujuvuuden edistämiseen, mutta aineellista lainsäädäntöä ei juurikaan muutettaisi. Sen sijaan tavoitteena on yhdenmukaistaa eri lakien mukaisia lupamenettelyitä ja tarkentaa niihin liittyvää sääntelyä. Siten päätösten tasalaatuisuus ja ennakoitavuus paranisivat. Välillisesti lupamenettelyiden nopeutuminen ja sujuvoittaminen voi kuitenkin vaikuttaa myönteisesti elinkeinotoimintaan ja investointeihin, mutta samalla esimerkiksi eri intressiryhmien osallistumisen edellytyksiin. Esimerkiksi eri lupien yhteiskäsittelyn laajentamista koskevan ehdotuksen myötä tietyissä tilanteissa ympäristöluvat ja vesilain mukaiset luvat sekä luonnonsuojelun poikkeusluvat käsiteltäisiin yhdessä, luparatkaisu annettaisiin samalla päätöksellä ja myös muutoksenhaku kohdistuisi vain yhteen päätökseen.

Yhteiskunnan ja kansantalouden näkökulmista on perusteltua edistää investointeja käyttäjälähtöisten lupaprosessien, keskitettyjen ja digitaalisten asiointipalvelujen sekä resurssien ja osaamisen tehokkaamman hyödyntämisen avulla. Valtion ympäristöhallinnon keskittämisellä yhteen valtakunnalliseen viranomaiseen sekä ehdotuksilla ympäristöllisten lupamenettelyiden sujuvoittamiseksi ja yhdenmukaistamiseksi voidaan osaltaan myös vahvistaa ilmasto- ja luontotavoitteiden saavuttamista esimerkiksi vihreän siirtymän investointien toteutumisen ja ennakoitavan toimintaympäristön, talouskasvun ja ympäristöriskien hallinnan kautta. Esimerkiksi ehdotettu eräiden hakemusten etusijaa koskeva sääntely on nähtävissä osana laajempaa yhteiskunnallista muutosta kohti puhdasta ja vihreää siirtymää ja sen vauhdittamista. Tämän ohella myös ehdotukset lupa-asioiden määrä- ja käsittelyaikojen seurannasta ja arvioinnista osaltaan edistävät yhteiskunnallisesti kestävien investointien kansallisia toteutumisedellytyksiä.

Menettelyjen nopeutuminen ja eri lupien sekä YVA-menettelyn kuulemisten yhteensovittaminen voi käytännössä joiltain osin vaikeuttaa haitankärsijöiden ja asianosaisten käytännön mahdollisuuksia osallistua kuulemiseen, kun samalla kertaa on nähtävillä mielipiteitä ja muistutuksia varten useampi lupahakemus selvityksineen. Osa vaikuttamismahdollisuuksista ja sitä kautta hankkeeseen liittyvästä paikallistuntemuksesta voisi tällaisessa tilanteessa jäädä hyödyntämättä, jos tieto kuulemisesta ei jostain syystä tavoittaisi osallisia ja tilaisuus olisi tarjolla vain kertaalleen. YVA-selostuksesta esitetyn palautteen vaikuttavuus ympäristövaikutusten huomioonottamiseen yhteiskuulemisessa olevassa hankkeessa saattaa heiketä, kun hanketta ei enää kuulemisvaiheen jälkeen pystyttäisi kehittämään YVAsta saadun palautteen tai perustellun päätelmän perusteella samalla tavoin kuin lupamenettelystä erillään järjestettävässä YVA-menettelyssä. YVA-selostuksen kommentointi saattaisi myös vähentyä, kun yhteiskuulemisessa annettava palaute todennäköisesti kohdistuisi ensisijaisesti lupahakemukseen. On kuitenkin huomioitava, että yhden viranomaisen ja osin yhdennettyjen menettelyiden avulla on myös mahdollisuus saada parempi käsitys kokonaiskuvasta, mikä vähentää em. riskejä. Lisäksi viranomaisella on mahdollisuus ohjata yhteiskuulemiseen vain sellaiset hankkeet, joissa se on tarkoituksenmukaista.

Laajat, yhtä aikaa kuultavana olevat aineistot voivat olla haaste myös hakemuksista lausuntonsa antaville viranomaisille. Lupa- ja valvontaviraston osalta on kuitenkin otettava huomioon lausuntomenettelyiden vähentyminen sen myötä, että Lupa- ja valvontaviraston sisäistä lausuntomenettelyä ei lähtökohtaisesti olisi. Tiedonkulku ja eri näkökulmien tarvittava dokumentointi tulisi viraston sisällä järjestää muulla tavoin, mikä osin myös keventäisi prosesseja. On kuitenkin kiinnitettävä huomiota lupa-asioiden käsittelyn alati monimutkaistuviin ja laajeneviin kysymyksiin, mikä osaltaan kuormittaa kaikkia osapuolia. Myös esimerkiksi saamelaisten oikeusturvan ja kulttuurin ylläpitämisen kannalta on tarpeen huolehtia riittävästä asiantuntemuksesta ja vaikutusten arvioinnista saamelaisten kulttuurille, kuten perinteisille elinkeinoille ja niiden harjoittamisedellytyksille, erityisesti saamelaisten kotiseutualueelle sijoittuvien asioiden osalta.

Suomen digikompassin tavoitteiden mukaisesti kuluvan hallituskauden toimenpiteisiin kuuluu muun muassa digitaalisen asioinnin ensisijaisuuden edistäminen. Käytännössä merkittävä osa julkisista palveluista pyritään digitalisoimaan tai automatisoimaan, niiden keskinäistä yhteentoimivuutta edistäen, millä mahdollistetaan sujuvaa asiointia kansalaisille, yrityksille ja organisaatioille. Ympäristöhallinnon fokuksessa on erityisesti vihreän siirtymän luvituksen sujuvoittaminen, mutta tämä edellyttää tietojärjestelmien ja yhteentoimivuuden kehittämistä muillakin toimialoilla.

Sähköisten järjestelmien ansiosta kansalaisten ja järjestöjen tiedonsaantimahdollisuudet tulevat parantumaan. Sähköisten järjestelmien avulla hankkeista ja päätöksistä voidaan tiedottaa enemmän ja hankkeesta saa tietoa myös virka-ajan ulkopuolella. Sähköiset järjestelmät lisäävät osaltaan kansalaisten ja järjestöjen osallistumis- ja vaikuttamismahdollisuuksia muistutusten ja mielipiteiden antamiseen. Lupamenettelyjen sujuvuus edellyttää sähköisten asiointipalveluiden kehittämistä ja digitaalisaation etenemistä valtion hallinnossa. Sähköisen asioinnin kehittämisellä vähennetään hallinnollista taakkaa, mikä vaikuttaa yritysten kilpailukyvyn kasvuun.

Sähköisten asiointijärjestelmien toteuttamisen on tarkoitus edetä Lupa- ja valvontaviraston osalta vaiheittain. Vuoden 2025 aikana toteutetaan yhden luukun palvelun edellyttämät sähköisen asioinnin velvoitteet sekä eräiden EU-säädösten (RED III, NZIA ja CRMA) edellyttämät digitalisaatiotoimet niin, että ne täyttävät minimivaatimukset vuoden 2026 alussa. Etusijamenettelyssä ja määräaikojen seurannassa hyödynnetään Työ- ja elinkeinoministeriön Luvat ja valvonta -palvelua. EU-säädösten mukaiset toimet valmistellaan yhteistyössä käynnistettävien pilottiprojektien ja väliaikaisten (vuodeksi 2025) viranomaisten kanssa. Tavoitteena on, että vuoden 2026 alusta Lupa- ja valvontaviraston ympäristöosaston asiointi ohjataan Luvat ja valvonta -palveluun, jossa menettelystä riippuen asiointi järjestetään tai ohjataan KEHA-keskuksen ylläpitämään SPAv2-palveluun. Vuonna 2026 Luvat ja valvonta -palvelua kehitetään edelleen niin, että se sisältää ennakollisen vaiheen tuen ja ennakollisen keskustelun alustan. YVA-menettelyn osalta digitalisaatiolta vaadittavia toimia määritetään vuonna 2025, jonka perusteella laaditaan kustannusarvio ja alustava toteuttamissuunnitelma.

Sähköisten järjestelmien muutoksiin liittyy myös riskejä, jotka voivat vaikuttaa sekä hallinnon asiakkaiden palvelukokemukseen että viranomaisten tehtävien hoitamiseen. Keskeiset riskit liittyvät viivästyksiin, teknisiin ongelmiin, riippuvuuksiin eri järjestelmien välillä sekä vastuiden ja koordinoinnin epäselvyyksiin. Tietojärjestelmämuutosten viivästyminen voi aiheuttaa huomattavia haittoja. Asiakkaiden näkökulmasta palveluiden saatavuus ja toimivuus voivat heikentyä, ja sähköisten järjestelmien toiminnalliset puutteet voivat viivästyttää esimerkiksi vesi- ja ympäristölupien käsittelyä, mikä heijastuu suoraan yhteiskunnan toimintaan. Sähköiset järjestelmät ovat keskeisiä viranomaisten päätöksenteossa ja asiakirjojen hallinnassa, mutta niihin liittyy riskejä erityisesti yhteensopivuuden ja integraatioiden osalta. Vesi- ja ympäristölupajärjestelmien viivästykset voivat vaikeuttaa lupaprosessien sujuvuutta ja hidastaa elinkeinoelämän toimintaa.

Myös useat samanaikaiset muutoshankkeet muodostavat riskin toimeenpanolle. On olennaista kiinnittää huomiota järjestelmien välisten riippuvuuksien hallintaan, selkeään omistajuuteen ja vastuiden määrittelyyn sekä resursoinnin, erityisesti henkilövoimavarojen riittävyyteen. Muutosten aikataulut ja budjetit tulisi laatia realistisesti, jotta vältetään yllätykset ja niiden vaikutukset budjettiin ja toiminnallisiin tavoitteisiin. Riskien tehokas hallinta, konkreettisten kehitysvaiheiden suunnittelu ja vastuunjako sekä riittävä resursointi niin määrärahoina ja henkilötyövuosina kuin osaamisenakin ovat keskeisiä riskien hallitsemiseksi ja onnistuneen lopputuloksen saavuttamiseksi.

Tässä esityksessä ehdotettujen muutosten ei katsota olevan tiedonhallinnan kannalta siinä määrin merkittäviä, että se vaatisi erillistä tiedonhallinnan muutosvaikutusten arviointia. Tiedonhallinnan muutosvaikutuksia on arvioitu aluehallintouudistusta koskevassa hallituksen esityksessä, mikä kattaisi myös tämän esityksen muutosvaikutukset. Varsinaiset tiedonhallintaan liittyvät muutokset perustuvat aluehallintoa koskevaan lainsäädäntöuudistukseen.

Pitkällä aikavälillä lupamenettelyjen yhtenäistämisellä ja Lupa- ja valvontaviraston valtakunnallisella toiminnalla voidaan arvioida olevan välillisiä kansantaloudellisia vaikutuksia muun muassa työllisyyteen. Eri lupaprosessien päällekkäisten vaiheiden vähentyminen ja sen myötä myös nopeutuminen voi kiihdyttää yritysten halukkuutta investoida suunniteltuun hankkeeseen, jolloin taloudellista hyötyä syntyy tuotannon aikaistamisesta ja siitä seuranneiden lisääntyneiden tuottojen perusteella.

Yhdistämällä YVA-selostuksesta ja lupahakemuksesta kuuleminen voidaan menettelyjen yhteenlaskettua kestoa nopeuttaa 2–4 kuukaudella verrattuna tilanteeseen, että lupahakemus tulee vireille vasta, kun perusteltu päätelmä arviointiselostuksesta on annettu. Menettelyjen käsittelyaikojen lyhenemistä arvioitaessa on otettava huomioon, että lupahakemusta on usein tarpeen täydentää sen vireille tulon jälkeen, mikä voi omalta osaltaan viivästyttää kuulemisten alkamista.

4.2.7Vaikutukset perusoikeuksiin

Perusoikeuksien turvaaminen ja edistäminen ovat julkisen vallan velvollisuuksia, ja lainsäädäntö on keskeinen väline tämän velvoitteen toteuttamisessa. Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnilla tarkoitetaan sen arviointia, miten ehdotettu säädös tai politiikkatoimi vaikuttaa konkreettisesti ihmisten ja ihmisryhmien perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen.

Perus- ja ihmisoikeusvaikutusten arvioinnissa perus- ja ihmisoikeuksiin liittyvät oikeudelliset velvoitteet tuodaan arjen tasolle ja analysoidaan, miten esityksen vaikutukset näkyvät ihmisten jokapäiväisessä elämässä. Esityksellä on eräitä konkreettisia vaikutuksia ihmisten perusoikeuksien toteutumiseen, joten omina vaikutuslajeinaan on seuraavassa käsitelty yhdenvertaisuuteen ja ympäristöperusoikeuteen liittyviä vaikutuksia. Näkökulmana on, miten ja missä laajuudessa ehdotettu sääntely vaikuttaa ihmisten käytännön arkeen.

Vaikutuksia tarkasteltaessa on huomioitava, että ehdotettavassa ympäristöasioiden käsittelylaissa, kuten muissakin lupamenettelyjä sääntelevissä laeissa, luvan hakijana olisi pääsääntöisesti oikeushenkilöitä, mutta hakijana voisi joissakin tilanteissa olla myös luonnollinen henkilö, toiminimellä toimiva toiminnanharjoittaja tai asemaltaan luonnolliseen henkilöön rinnastuva oikeushenkilö (esimerkiksi yhden omistajan osakeyhtiö). Ehdotuksessa nykyiset menettelyt pääosin pysytettäisiin siten, että niistä säädettäisiin uudessa ympäristöasioiden käsittelylaissa voimassa olevan sääntelyn sijaan. Aineelliseen sääntelyyn ei esitettäisi merkittäviä muutoksia.

5.1.1Vaihtoehtojen arvioinnin lähtökohdat

Yhden luukun lainsäädäntöhankkeen tarkoituksena on ollut arvioida ja kehittää nykyistä ympäristöä koskevaa lainsäädäntöä, jotta Lupa- ja valvontavirasto voisi käsitellä eri lakeihin perustuvia ympäristöön liittyviä lupahakemuksia asiakaslähtöisesti, sujuvasti ja yhdenmukaisesti. Valmistelun aikana on selvitetty sääntelyvaihtoehtoja, joiden avulla ympäristöllisiä lupamenettelyitä ja niihin liittyvien prosessien sujuvuutta ja nopeutta voisi edistää, ympäristöön kohdistuvien vaatimusten turvaamista tai haitankärsijöiden ja muiden intressiryhmien osallistumismahdollisuuksia vaarantamatta.

Vaihtoehtojen arvioinnissa on otettu huomioon eräitä lainsäädännön kehittämiseen liittyviä reunaehtoja. Yhden luukun lainsäädäntöhankkeen kohdalla osin vaihtoehtoja mahdollistavia, ja samalla rajaavia reunaehtoja ovat erityisesti valtion aluehallinnon uudistuksen myötä perustettavan Lupa- ja valvontaviraston toiminta ja sen ominaispiirteet, sähköisten asiointijärjestelmien toimivuus sekä eräät lupamenettelyitä koskevat EU-säännökset.

Tässä hankkeessa esitetyt ehdotukset ovat käytännössä riippuvaisia valtion aluehallintouudistuksesta ja uudesta viranomaisrakenteesta, koska Lupa- ja valvontavirasto toimisi jatkossa toimivaltaisena lupaviranomaisena keskeisissä ympäristöön vaikuttavissa menettelyissä. Näitä ovat erityisesti ympäristönsuojelulain, vesilain ja luonnonsuojelulain mukaiset asiat, sekä näihin liittyvät ympäristövaikutusten arviointia koskevat menettelyt. Tällä lähtökohdalla on olennaista merkitystä myös lainsäädäntöhankkeessa selvitettyjen vaihtoehtojen ja niiden toteuttamisedellytysten arvioinnissa.

Virastouudistuksen ohella toinen yhden luukun lainsäädäntöhankkeen keskeinen lähtökohta on lupamenettelyiden digitaalisuuden kehittäminen. Ilman toimivaa ja kattavaa sähköistä lupa-alustaa ja -järjestelmää, johon liittyy myös ympäristövaikutusten arviointimenettely, lupamenettelyn merkittävä sujuvoittaminen ei ole käytännössä mahdollista. Erilaisten vaihtoehtojen arvioinnin osalta tämä on otettu huomioon siten, että ehdotukset edellyttävät sähköisten menetelmien hyödyntämistä. Tältä osin on tarpeen nostaa esiin myös sähköisen asioinnin ja digitaalisuuden kehittämiseen liittyvä Yhden luukun palvelujen digitalisaation koordinointi -hanke” (YLP Digi), joka on osa ympäristöministeriön yhden luukun palvelujen hanketta. Tätä on esitelty tarkemmin jaksossa 4.1.10.

Kolmas selkeä vaihtoehtojen valintaa rajaava reunaehto liittyy EU-säädösten lupamenettelyä koskevien säännösten toimeenpanoon. Nämä velvoitteet asettavat usein varsin yksityiskohtaisia vaatimuksia kansalliselle täytäntöönpanolle, jättäen melko vähän tilaa erilaisille kansallisille vaihtoehdoille. Lisäksi osa velvoitteista (kuten eräiden EU-hankkeiden etusija ja yhteyspisteviranomainen) on jo sisällytetty voimassa olevaan lainsäädäntöön vuonna 2025 hyväksytyillä lakimuutoksilla.

Valmistelun pohjana olleiden työpakettien (ks. jakso 1.2.) ja mahdollisten vaihtoehtoisten ratkaisujen kehittämisen lähtökohtiin vaikuttivat osaltaan muissa työpaketeissa tehdyt arvioinnit ja valinnat. Eräiden ympäristöllisten lupien yhteiskäsittely, YVA-menettelyn ja lupamenettelyn lähentämisen mekanismit sekä EU-sääntelystä seuraavien velvoitteiden toimeenpano vaikuttivat varsin merkittävästi esimerkiksi voimassa olevan yhteensovittamislain kehittämisen edellytyksiin. Lisäksi huomioon otettiin muuhun lainsäädäntöön ehdotetut muutokset (erityisesti rakentamislaki), muutoksenhakuun liittyvät erityiskysymykset sekä nykyiset säännökset ympäristönsuojelu- ja vesiasioiden käsittelystä aluehallintovirastossa. Tämä näkyy ehdotusten ja niiden mahdollisten vaihtoehtojen osalta esimerkiksi siten, että yhdessä asiakokonaisuudessa tehty valinta vaikutti rajaavasti muiden ehdotusten toteuttamiskelpoisuuteen. Esimerkiksi yhteiskäsittelyn laajentaminen kavensi yhteensovittamislain soveltamisalaa, ja on siten vaikuttanut sen kehittämisedellytyksiin.

Lisäksi vaihtoehtojen arvioinnin osalta on tarpeen nostaa esiin niiden vahva kytkeytyminen uuden Lupa- ja valvontaviraston käytännön toimintaan. Lainsäädännön ja hallinnon rakenteellisen uudistuksen lisäksi tavoiteltu yhden luukun palvelumalli edellyttää uuden viraston käytännön menettelyiden toimivaa organisointia. Viraston toimivuudella on huomattava vaikutus lainsäädäntöön tehtyjen ehdotusten toteutumiseen. Tämän edistämiseksi on keväällä 2024 käynnistänyt ympäristötehtävien toimeenpanohanke (YLP-toimeenpanohanke), jotta tässä esitetyt ehdotukset olisi mahdollisimman hyvin sisäänrakennettu viraston ympäristötehtävien toimintamalliin ja prosesseihin. Tämän lainsäädäntöhankkeen ehdotukset menettelyiden sujuvuuden edistämiseksi on kuitenkin pääasiassa kohdennettu ympäristölainsäädäntöön, ja viraston rakenteita ja toimintamalleja koskeva kehitystyö etenee omana kokonaisuutenaan.

5.1.2Yhteensovittamislain kehittäminen

Lainsäädäntöhankkeen tarkoituksena oli hallitusohjelmakirjauksenkin mukaisesti arvioida ja tarpeen mukaan kehittää erityisesti voimassa olevaa yhteensovittamislakia sekä mahdollisesti myös muita yhden luukun toimintamallia edistäviä lakeja uuden valtion lupa- ja valvontaviranomaisen toimivaltaan kuuluvien tehtävien osalta. Lupa- ja valvontaviraston perustamisen vuoksi yhteensovittamislaki oli vähintään tarpeen päivittää vastaamaan uutta hallinnollista rakennetta. Kehittämisen vaihtoehtojen keskeiseksi lähtökohdaksi tunnistettiin se, että nykyisen lain vähäinen soveltaminen osoittaa, ettei laki ole toiminut ennakoidulla tavalla tai vastannut sille asetettuihin odotuksiin lupamenettelyiden sujuvuuden edistämiseksi.

Nykyistä ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaista yhteiskäsittelyä ehdotetaan tässä esityksessä vahvistettavaksi uuden valtion Lupa- ja valvontaviraston toimivallan osalta siten, että soveltamisalan rajoituksia kavennetaan ja myös eräät luonnonsuojelulain mukaiset poikkeusluvat kytketään menettelyyn mukaan. Ehdotuksella on vaikutusta myös yhteensovittamislain soveltamiseen, koska ajallista yhteensovittamista pidemmälle menevä Lupa- ja valvontaviraston lupien yhteiskäsittely sulkisi luonnonsuojelulain poikkeusluvat samalla pääsääntöisesti pois yhteensovittamislain soveltamisalasta.

Yhteensovittamislain kehittämisessä on ollut huomioitavana myös EU-sääntelystä (kriittisiä raaka-aineita koskeva kriittisten raaka-aineiden asetus, nettonollateollisuuden asetus sekä RED III-direktiivi) tulevat velvoitteet, joilla on kytkentä myös yhteensovittamislain soveltamisalaan kuuluviin lupamenettelyihin. Esimerkiksi EU-säädösten sisältämä velvoite säätää erillisestä yhteyspisteviranomaisesta voidaan nähdä osin päällekkäisenä yhteensovittamislaissa tarkoitetun yhteensovittavan viranomaisen tehtävien kanssa, vaikkakin yhteensovittamislaissa lupamenettelyt sovitetaan ajallisesti huomattavasti tiiviimmin yhteen kuin edellä mainituissa EU-säädöksissä.

Viime hallituskaudella hyväksyttyyn rakentamislakiin on sen jälkeen tehty eräitä muutoksia, joista yhteensovittamislain soveltamisen kannalta ehkä keskeisin on rakentamislupien käsittelyyn ehdotettava kolmen tai kuuden kuukauden sitova määräaika (luvasta riippuen). Koska rakentamisen luvat kuuluvat myös voimassa olevan yhteensovittamislain soveltamisalaan, määräaika haastaa rakentamisen lupien ajallista yhteensovittamista muiden ympäristöllisten lupien kanssa. Esimerkiksi ympäristö- ja vesilupien käsittelyajat ovat väistämättä selvästi rakentamisen lupia pidempiä. Tämän vuoksi yhteensovittamislain ja rakentamislain keskinäissuhdetta olisi tarkennettava määräajan soveltamisen tai mahdollisen poissuljennan osalta.

Yhteensovittamislain osalta hankkeessa tarkasteltiin useampaa vaihtoehtoa, joilla oli riippuvuussuhde muihin hankkeessa tunnistettuihin kehittämiskohteisiin, erityisesti yhteiskäsittelyn vahvistamiseen sekä uuden ympäristöasioiden käsittelylain kehittämiseen. On tarpeen huomioida, että vaikka vaihtoehdot voidaan esittää osin toisistaan erillisinä, niihin liittyvät mahdollisuudet ja kehitysehdotukset voivat tulla kyseeseen myös rinnakkain tai toisiaan täydentäen. Tarkastelussa olleet vaihtoehdot voidaan yksinkertaistaa seuraavalla jaottelulla:

1. Yhteensovittamislain edellyttämät vähimmäismuutokset , jotta laki vastaisi valtion aluehallinnon uudistuksesta aiheutuviin muutostarpeisiin (kuten viranomaisten nimet ja toimivalta).

2. Yhteensovittamislain aineellinen kehittäminen , jolloin lakiin tehtäisiin – em. vähimmäismuutosten ohella – myös lain toimivuutta ja yhteensovittamista edistäviä muutoksia. Tällaisia voisivat olla esim. yhteensovittamisen yleisten periaatteiden sisällyttäminen lakiin muun muassa hakijan neuvonnasta nykyistä tarkemmin, viranomaisten yhteistyöstä, käsittelyn kokonaiskestosta jne.

3. Yhteensovittamislain kumoaminen , minkä seurauksena mahdollisesti osa yhteensovittamislain edelleen tarpeellisista säännöksistä siirrettäisiin uuteen ympäristöasioiden käsittelylakiin.

Yhteensovittamislain vähimmäismuutoksia koskevan vaihtoehdon (1) osalta voimassa oleva yhteensovittamislaki olisi pitänyt päivittää vastaamaan Lupa- ja valvontaviraston tehtäviä. Yhteensovittamislain osalta tämä olisi edellyttänyt mm. aluehallintovirastolle asetettujen tehtävien siirtämistä Lupa- ja valvontavirastolle. Yhteensovittamislakiin sisältyy myös useita viittauksia yhteensovittavaan viranomaiseen ja toisaalta toimivaltaiseen viranomaiseen, joiden osalta olisi tullut arvioida aluehallintoviraston ja ELY-keskuksen yhdistymisen edellyttämiä sääntelyn muutostarpeita.

Luonnonsuojelulain osalta lakiin olisi pitänyt tehdä muutokset siltä osin kuin luonnonsuojelulain poikkeamista koskevat luvat sisällytettäisiin ympäristönsuojelulain ja vesilain yhteiskäsittelyyn, koska yhteensovittamista ei näiden poikkeamislupien osalta sovellettaisi. Myös rakentamislakiin ehdotettu rakentamislupien sitova käsittelyaika olisi edellyttänyt yhteensovittamislain osalta muutoksia, koska rakentamisen luvat kuuluvat yhteensovitettaviin lupiin. Ehdotettua kolmen tai kuuden kuukauden käsittelyaikaa olisi vaikea yhdistää yhteensovittamiseen, jonka perusajatuksena on ajallisesti ja menettelyllisesti koordinoida samanaikaisesti vireillä olevien eri lakien lupahakemusten käsittelyvaiheet yhteen.

Lisäksi yhteensovittamislain vähimmäismuutosten osalta olisi tullut pohtia nykyisen AVI-käsittelylain kumoamisen ja uuden ympäristöasioiden käsittelylain edellyttämiä muutoksia. Tämän hankkeen keskeisenä ehdotuksena on uuden ympäristöasioiden käsittelylain säätäminen siten, että siihen sisältyisi osin myös yhteensovittamislaissa säädettyjä asioita mm. ennakollisuudesta, tapaamisen järjestämisestä ja viranomaisten yhteistyöstä. Vähimmäismuutoksia koskevan vaihtoehdon ongelmana olisi sen hallinnollinen raskaus ja osin vaikeaselkoisuus, soveltamisalan kaventuminen ja suhde muuhun sääntelyyn. Näin ollen sen tuoma lisäarvo lupamenettelyiden sujuvuuden edistämiselle jäisi todennäköisesti edelleen vähäiseksi.

Toisena vaihtoehtona (2) pohdittiin nykyisen yhteensovittamislain sisällöllistä ja toiminnallista laajentamista, jotta se vastaisi paremmin toiminnanharjoittajien tarpeisiin. Tällöin yhteensovittamislakia olisi voinut kehittää enemmän siihen suuntaan, että lakiin sisältyisi nykyistä tarkempaa sääntelyä esimerkiksi neuvonnasta, yhteistyöstä ja käsittelyajoista. Tältä osin haasteena kuitenkin olisi esimerkiksi yhteensovittamisen nykyinen vapaaehtoisuus toiminnanharjoittajalle, ja erityisesti sääntelyn päällekkäisyys yhtäältä aineellisen lainsäädännön ja toisaalta ympäristöasioiden käsittelylain kanssa. Yhteensovittamisen muuttaminen vapaaehtoisuuden sijaan pakolliseksi olisi sekä tehtyjen kyselyiden että kokonaisarvion mukaan lisännyt menettelyn jäykkyyttä, eikä sitä pidetty perusteltuna. Ongelmana olisi myös edelleen sama kuin vähimmäismuutoksia koskevassa vaihtoehdossa, eli yhteensovittamislain soveltamisalan merkittävä kaventuminen.

Valmistelussa on näin ollen päädytty kolmanteen vaihtoehtoon (3), eli yhteensovittamislain kumoamiseen ja sen säännösten osittaiseen siirtämiseen osaksi ympäristöasioiden käsittelylakia. Vaikka kumottavaksi ehdotettu laki on melko uusi (voimaantulo 1.1.2020), kumoamista puoltavat useat tämän lainsäädäntöhankkeen taustalla olevat seikat sekä hankkeen muut ehdotukset. Laki on ollut voimassa jo niin pitkään, että sen toimivuutta on mahdollista arvioida. Laissa tarkoitettua yhteensovittamista on sovellettu vasta yhteen tapaukseen. Lupa- ja valvontaviraston perustamisen myötä lupamenettelyitä voidaan edistää ja yhdenmukaistaa nykyistä vahvemmin.

Näiden ohella tässä hankkeessa esitetyt kehitysehdotukset ympäristöasioiden käsittelylain vahvistamisesta, yhteiskäsittelyn laajentamisesta, YVA-menettelyn ja lupamenettelyiden suhteen tiivistämisestä ja EU-velvoitteiden toimeenpanosta sekä samanaikaisesti ehdotetut muutokset rakentamisen lupien käsittelyaikoihin vähentävät sekä erillisen yhteensovittamislain tarvetta että sen jäljelle jäävää soveltamisalaa.

5.1.3Yhteiskäsittelyn kehittäminen

Hankkeessa tarkasteltiin edellytyksiä laajentaa voimassa olevaa sääntelyä eräiden lupa-asioiden yhteiskäsittelystä uuden Lupa- ja valvontaviraston mallissa. Nykyisin ympäristönsuojelulaissa, vesilaissa ja maa-aineslaissa säädetään erikseen yhtäältä ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisten päätösten ja toisaalta ympäristönsuojelulain ja maa-aineslain mukaisten päätösten yhteiskäsittelystä. Näiden lakien mukaiset lupa-asiat on käsiteltävä yhdessä ja ratkaistava samalla päätöksellä, jollei sitä ole erityisestä syystä pidettävä tarpeettomana. Ympäristönsuojelulain ja vesilain yhteiskäsittely on kohdennettu vesien pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan. Hallitusohjelman tavoitteena on, että lupakäsittelyjä yhdistämällä hakemus johtaa lähtökohtaisesti yhteen viranomaispäätökseen ja valitusmahdollisuuteen. Tämän edistämiseksi lupien yhteiskäsittelyä on mahdollista osin vahvistaa uuden valtion Lupa- ja valvontaviraston toimivallan osalta siten, että myös eräät luonnonsuojelulain mukaiset poikkeusluvat kytketään tähän menettelyyn mukaan.

Yhteiskäsittelyyn ehdotettavilla muutoksilla on vaikutuksia myös yhteensovittamislain soveltamiseen, kuten edellä on todettu. Ajallista yhteensovittamista pidemmälle menevä Lupa- ja valvontaviraston lupien yhteiskäsittely sulkisi luonnonsuojelulain poikkeusluvat samalla pääsääntöisesti pois yhteensovittamislain soveltamisalasta.

Vaihtoehtoisina sääntelytapoina yhteiskäsittelyn osalta arvioitiin sekä yhteiskäsittelyn asiallista ulottuvuutta että sitä koskevien säännösten sijaintia. Yhteiskäsittelyn asiallisen ulottuvuuden ja soveltamisalan osalta tarkasteltiin mahdollisuutta kytkeä maa-aineslaki tiiviimmin mukaan yhteiskäsittelyyn, koska sitä koskevaa sääntelyä ei vesilain ja luonnonsuojelulain osalta ole. Koska maa-aineslupien osalta toimivalta kuuluu käytännössä valtaosin kunnille, valmistelussa päädyttiin jättämään maa-aineslain mukaiset luvat yhteiskäsittelyn ulkopuolelle, lukuun ottamatta niitä varsin harvinaisia tilanteita, joissa toimivalta lupa-asiassa kuuluu Lupa- ja valvontavirastolle. Siltä osin kuin maa-aineslupien ja ympäristölupien yhteiskäsittelystä on säädetty jo voimassa olevassa lainsäädännössä, säännökset jäisivät ennalleen. Valmistelussa arvioitiin myös ympäristönsuojelulain ja vesilain yhteiskäsittelyn osalta tarvetta säilyttää nykyisen sääntelyn rajaus yhteiskäsittelystä vain vesien pilaantumiseen liittyen. Sääntelyn yhdenmukaisuuden edistämiseksi – myös maa-aineslain ja ympäristönsuojelulain yhteiskäsittely huomioiden – katsottiin olevan perustelua pitää lähtökohtana kaikkien eri lakien mukaisten hakemusten yhteiskäsittelyä ilman niiden välittömiä sisällöllisiä rajauksia. Yhteiskäsittelyn tulee kuitenkin olla tarkoituksenmukaista ja säännökset jättävät lupaviranomaiselle tämän osalta harkintavaltaa. Toinen kysymys liittyi siihen, tulisiko yhteiskäsittelystä jatkossakin säätää nykyiseen tapaan substanssilaeissa vai keskitetymmin uudessa, sisällöllisesti laajennettavassa ympäristöasioiden käsittelylaissa. Sääntelyn sijoittamista nykyiseen tapaan substanssilakeihin puoltaisi jatkuvuus, koska nykyiset yhteiskäsittelyä koskevat säännökset ovat jo melko vakiintuneita. Toisaalta yhteiskäsittelyn laajentaminen koskemaan myös luonnonsuojelulain poikkeuksia edellyttäisi nykyisten ohella uusia säännöksiä sekä ympäristönsuojelulakiin, vesilakiin ja luonnonsuojelulakiin, mikä tekisi yhteiskäsittelyä koskevasta säännöskokonaisuudesta osin päällekkäistä ja vaikeaselkoista.

Tältä osin on arvioitu eri lakeihin perustuvien menettelyiden selkeyttä. Luonnonsuojelulain mukaisten poikkeusten sisällyttäminen tietyissä tilanteissa yhteiskäsittelyyn johtaa siihen, että luonnonsuojelulain mukaiset poikkeukset voidaan käsitellä useamman eri lain mukaisessa menettelyssä riippuen siitä, käsitelläänkö poikkeuslupa erikseen vai yhteiskäsittelyssä ympäristöluvan ja/tai vesilain mukaisen luvan kanssa. Joissain tapauksissa menettelyyn tulee sovellettavaksi nyt säädettävän eräiden ympäristöasioiden käsittelystä Lupa- ja valvontavirastossa annetun lain lisäksi sekä vesilain, että ympäristönsuojelulain säännökset. Tilanne ei ole optimaalinen, mutta pääsääntönä yhteiskäsittelyssä olisi ympäristönsuojelulain mukainen menettely. Mikäli mukana olisi vesilain mukainen lupa, tällöin noudatettaisiin kuitenkin vesilakia. Ympäristöasioiden käsittelylain tarkoituksena olisi juuri säätää noudatettavasta menettelystä ja myös muutoksenhausta mahdollisimman selkeästi, ja lupaviranomaisen ollessa sama sovellettavasta laista riippumatta, arvioidaan yhteiskäsittelyssä noudatettavan menettelyn muodostuvan melko selkeäksi.

Vaihtoehtojen arvioinnissa on otettu huomioon myös tavoite selkeyttää ja yhdenmukaistaa sääntelyä, vahvistaa Lupa- ja valvontaviraston roolia lupaprosessin ennakollisen ohjaamisen, käsittelyn etenemisen ja osin koordinoinnin osalta sekä myös edistää sääntelyn ymmärrettävyyttä toiminnanharjoittajien ja muiden intressitahojen näkökulmasta. Koska ympäristöasioiden käsittelylakiin on muutoinkin ehdotettu sääntelyä ennakollisesta ohjaamisesta ja yhteistyöstä, käsittelyn sujuvuuden edistämisestä, yhteensovittamisesta ja yhteyspisteviranomaisen tehtävistä lupaprosessien hallintaan liittyen, on perusteltua sisällyttää siihen myös yhteiskäsittelyä koskevat säännökset aineellisen lainsäädännön sijaan.

5.1.4Ympäristöasioiden käsittelylaki

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi laki ympäristöasioiden käsittelystä Lupa- ja valvontavirastossa. Lailla korvattaisiin nykyisin voimassa oleva ympäristö- ja vesiasioiden käsittelystä aluehallintovirastosta annettu laki, joka ehdotetaan samassa yhteydessä kumottavaksi. Uuden ehdotettavan lain sisällön osalta valmistelussa on ollut kaksi pääasiallista vaihtoehtoa: muuttaa nykyisin voimassa oleva aluehallintovirastoa koskeva laki vastaamaan uutta virastorakennetta (Lupa- ja valvontavirasto) eli toteuttaa uuteen lakiin tästä näkökulmasta vain vähimmäismuutokset voimassa olevaan säädökseen nähden, taikka muuttaa uutta lakia laajemmin kokoamalla siihen eräitä virastossa käsiteltäviä ympäristöasioita koskevia yhteisiä menettelyllisiä säännöksiä, joihin myös hallitusohjelmassa viitataan.

Ympäristöasioiden käsittelystä Lupa- ja valvontavirastossa annettavan lain säilyttäminen suppeana nykyisen kumottavan lain tapaan tukisi lainsäädännön selkeyttä ja jatkuvuutta, jolloin kaikki menettelysäännökset säilyisivät selkeästi omissa aineellisissa säädöksissään (ympäristönsuojelulaki, vesilaki, luonnonsuojelulaki). Kun uudessa virastossa asioiden käsittelyä ja eri viranomaisten toimintoja tuodaan lähemmäs toisiaan, oli kuitenkin perusteltua tarkastella vaihtoehtoa, jossa yhteiseen säädökseen tuotaisiin eräitä yhteisiä menettelyllisiä säännöksiä.

Esimerkiksi edellä mainittujen säädösten mukaisten lupa- ja muiden hakemusten yhteiskäsittelyä koskeva sääntely voisi olla tarkoituksenmukaista säätää yhtenäisesti yhdessä säädöksessä, ilman että se hajaantuisi moneen eri säädökseen kolmen eri menettelyn osalta. Lisäksi EU-säädöksistä johtuva yhteyspisteviranomaista koskeva sääntely olisi tarkoituksenmukaista sijoittaa tämän tyyppiseen, Lupa- ja valvontaviraston toimintaa laajemmin koskevaan säädökseen sen sijasta, että se sijoitettaisiin johonkin aineelliseen lupamenettelyä koskevaan säädökseen, sillä yhteyspisteviranomaisten tehtävä koskee laajaa, eri lupa- ja muita hallinnollisia menettelyjä käsittävän kokonaisuuden koordinointia. Yhteensovittamislain kumoamisen myötä kyseistä menettelyä koskevan sääntelyn siirtäminen (soveltamisalaltaan nykyistä suppeampana) toiseen säädökseen tuli valmistelun kuluessa myös pohdittavaksi.

Ympäristöasioiden käsittelystä Lupa- ja valvontavirastossa annettava laki arvioitiin tarkoituksenmukaisimmaksi vaihtoehdoksi. Uusi ympäristöasioiden käsittelylaki on luonteva paikka säätää ympäristöasioiden koordinointia ja käsittelyä sekä lupamenettelyitä koskevasta kokonaisuudesta Lupa- ja valvontavirastossa.

5.1.5EU-säädöksiin pohjautuva lupamenettelyjen sujuvoittaminen

Yhden luukun lainsäädäntöhankkeessa tarkasteltavissa kaikissa kolmessa EU-säädöksessä eli kriittisten raaka-aineiden asetuksessa, nettonollateollisuuden asetuksessa ja RED III-direktiivissä säädetään monista samankaltaisista elementeistä lupa- ja muiden hallinnollisten menettelyjä koskien. Näitä ovat mm. velvoite nimetä kansallinen yhteyspisteviranomainen koordinoimaan menettelyjä ja toimimaan ainoana yhteyspisteenä hakijaan päin; mahdollisuus etusijan myöntämiseen säädösten soveltamisalaan kuuluville (strategisille) hankkeille hallinnollisissa ja oikeudellisissa menettelyissä, jos tällainen etusija sisältyy kansalliseen lainsäädäntöön; lupakäsittelylle asetettavat määräajat; sekä säädösten soveltamisalaan kuuluvissa (strategisissa) hankkeissa erittäin tärkeän yleisen edun kriteerin täyttyminen eräiden luonnonsuojelua koskevien EU-säädösten (luonto-, lintu- ja vesipuitedirektiivi) mukaisia poikkeuksia arvioitaessa.

Valmistelussa nousi esiin vaihtoehto, jossa kaikkien kolmen EU-säädöksen mukainen lupamenettelyjä koskeva sääntely toteutettaisiin kansallisesti yhtenäisellä säädöksellä. Ratkaisua puoltaisivat monet edellä mainitut samankaltaiset elementit sekä kaikkien kolmen säädöksen osalta yhden yhteisen yhteyspisteviranomaisen nimeäminen (Lupa- ja valvontavirasto). Eräänä vaihtoehtoisena säädöksenä, johon sääntelyn yhdistettäisiin, nousi esiin yhteensovittamislaki. Sen soveltamisalan piirissä olevien lupamenettelyiden osalta erityisesti kriittisen raaka-aineiden asetus voisi soveltua tähän tarkoitukseen parhaiten, sillä muun muassa louhinnassa vaadittavia lupia ovat erityisesti ympäristönsuojelulain, vesilain sekä kemikaaliturvallisuuslain ja kaivoslain mukaiset luvat. Ongelmana kuitenkin tässä lähestymistavassa on yhteensovittamislain toiminnanharjoittajalle vapaaehtoinen soveltaminen. Tämä lähtökohta ei soveltuisi EU-säädösten mukaisen sitovan sääntelyn täytäntöönpanemiselle.

Kuitenkin valmistelun kuluessa merkittäväksi haasteeksi edellä mainitun kaltaisen yhdennetyn sääntelyn luomiseen muodostui se, että eri EU-säädöstyyppien vaatima täytäntöönpanotapa asettaa rajoitteensa tälle sääntelyratkaisulle. Hankkeessa tarkasteltavien EU-säädösten joukossa on kaksi asetusta ja yksi direktiivi, ja ne vaativat erilaista kansallista täytäntöönpanoa: direktiivi on täytäntöönpantava kansallisesti hyvinkin tarkasti, kun taas asetuksia ei kansallisesti ole mahdollista täytäntöönpanna kuin vain hyvin poikkeuksellisesti ja erityisen syyn vuoksi. Kriittisten raaka-aineiden asetuksessa ja nettonollateollisuuden asetuksessa on osoitettavissa vain hyvin harvoja kansallista täytäntöönpanoa vaativia säännöksiä, joista keskeisin on velvoite nimetä yhteyspisteviranomainen. Vain tältä osin on katsottu mahdolliseksi toteuttaa kaikkia kolmea EU-säädöstä koskeva yhtenäinen kansallinen täytäntöönpano.

Yhteyspisteviranomaista koskevat säännökset ehdotetaan siten sisällytettäväksi kootusti uuteen ympäristöasioiden käsittelylakiin. RED III-direktiivin osalta taas kansallinen täytäntöönpano voidaan parhaiten toteuttaa voimassa olevaa uusiutuvan energian lupamenettelylakia muuttamalla. Tätä koskeva valmistelu on käynnissä ympäristöministeriössä, ja asiaa koskeva hallituksen esityksen luonnos on tarkoitus antaa eduskunnalle samaan aikaan tämän hallituksen esityksen kanssa keväällä 2025.

5.1.6YVA-menettelyn ja lupamenettelyiden yhteensovittaminen

Lainsäädäntöhankkeen lähtökohtana on ollut tarkastella ympäristöllisten lupamenettelyiden ja YVA-menettelyn suhdetta, yhteensovittamisista ja selkeyttämistä, joten tarkastelu on rajautunut Lupa- ja valvontaviraston lupamenettelyihin. Lupa- ja valvontaviraston toimivallassa olevien lupamenettelyiden osalta tarkasteltiin kahta vaihtoehtoa, joista kummatkin olivat lausuntovaiheessa mukana. Vaihtoehdossa 1 yhteiskuuleminen olisi mahdollista voimassa olevien lupien muutoksiin liittyvissä YVA-hankkeissa ja vaihtoehdossa 2. kaikissa Lupa- ja valvontaviraston ratkaistavaksi kuuluvissa luvissa. Kumpaankin vaihtoehtoon sisältyi ennakkoneuvottelu. Vaihtoehdoilla ei ollut vaikutusta hankkeesta vastaavan mahdollisuuteen valita erillinen YVA-menettely myös jatkossa tai ehdottaa yhteismenettelyä hankekaavoituksen kanssa.

Hallituksen esitykseen päädyttiin ehdottamaan vaihtoehtoa 2, jossa yhteiskuuleminen olisi mahdollista sekä uusissa että muutoshankkeissa. Vaihtoehdon valintaan vaikutti lausuntopalautteen lisäksi se, että muutoshankkeiden lisäksi osa uusistakin YVA-menettelyä edellyttävistä hankkeista on luonteeltaan sellaisia, että niiden ympäristövaikutukset ovat vähäiset tai hanke sijaitsee alueella, jossa yleisön mielenkiinto osallistua hankkeen suunnitteluun ja ympäristövaikutusten arviointiin on vähäinen. Tällaisissa hankkeissa menettelyjen yksinkertaistaminen on tarkoituksenmukaista.

Lupamenettelyiden ja YVA-menettelyn yhteensovittamisen tarkastelussa on noussut esille myös esimerkiksi Ruotsissa käytössä oleva malli, jossa YVA-menettely toteutetaan tiiviimmin lupamenettelyn yhteydessä ja jossa hankkeesta vastaavalla on suurempi vastuu YVA-menettelyyn liittyvien kuulemisten järjestämisestä ja joissa lupaviranomainen on perustellun päätelmän antamisesta vastaava taho. Valmistelussa on kuitenkin todettu, että mainittu malli ei sellaisenaan sovellu kansalliseen järjestelmäämme, jossa hanke edellyttää useita eri lupia ja sen sovittaminen kansalliseen järjestelmäämme edellyttäisi pidemmälle meneviä lupa- ja viranomaisjärjestelmään tehtäviä muutoksia kuin tässä esityksessä. Hankkeesta vastaavalle kohdennettu lisävastuu kuulemisista ei myöskään ollut kehittämiskelpoinen vaihtoehto.

5.1.7YVA-menettelyn ja Natura-arvioinnin yhteensovittaminen

Lainsäädäntöhankkeessa on tarkasteltu mahdollisuutta Natura-arvioinnin nykyistäkin tiiviimpään yhteensovittamiseen YVA-menettelyn kanssa. Voimassa olevassa luonnonsuojelulaissa muutettiin edellisen lain 65 §:n 4 momentin sanamuotoa, jonka mukaan pykälän 1 momentissa tarkoitettu Natura-arviointi tehdään tapauksen mukaan arviointimenettelyn yhteydessä. Uuden luonnonsuojelulain 35 §:n 4 momentissa säädetään, että arviointi tehdään tapauskohtaisesti arviointimenettelyn yhteydessä. Muutos oli kielellinen, eikä sisältöä ollut tarkoitus muuttaa.

YVA-menettelyn ja Natura-arvioinnin tekeminen yhdessä perustuu YVA-direktiiviin, jossa on käytetty samaa, aiemmin luonnonsuojelulakiin sisältynyttä termiä tapauksen mukaan. Myös EU:n lupamenettelyä koskevat asetukset ja direktiivit (kriittisten raaka-aineiden asetus, nettonollateollisuuden asetus sekä RED III-direktiivi) korostavat näiden arviointien yhtäaikaisuutta. Tästä syystä valmistelussa on arvioitu, tulisiko luonnonsuojelulain sanamuotoa täsmentää, jotta pääsääntö arviointien tekemisestä yhdessä ei jäisi tulkinnanvaraiseksi. Vaihtoehtoina on ollut luonnonsuojelulain 35 §:n 4 momentin perusteluiden täsmentäminen, pykälän sanamuodon palauttaminen aiempaan muotoon tai pykälän muotoilun muu täsmentäminen.

Ainoastaan lain perusteluiden muokkaamista ei pidetty asianmukaisena, vaan mahdollinen tarkennus edellyttää pykälän muuttamista. Vaikka luonnonsuojelulain aiempi sanamuoto olisi todennäköisesti riittävä, pidettiin koko pykälän muokkaamista perustellumpana. Tästä syystä luonnonsuojelulain 35 §:n 4 momenttia ehdotetaan tarkennettavaksi siten, että YVA- ja Natura-arviointien tekeminen erillään edellyttää erityistä syytä, eikä olisi lainkaan mahdollista, jos kyse on RED III-direktiivin mukaisesta hankkeesta.

Samassa yhteydessä on pohdittu myös mahdollisia muutostarpeita Lupa- ja valvontaviraston lausuntomenettelyyn luonnonsuojelulain Natura-arviointimenettelyn osalta. Voimassa olevan lain mukaan viranomaisen on pyydettävä arvioinnista lausunto ELY-keskukselta ja siltä, jonka hallinnassa Natura 2000 -verkostoon kuuluva alue on. Virastouudistuksen myötä ELY-keskukset lakkautetaan ja niiden lupatehtävät siirtyvät pääasiassa Lupa- ja valvontavirastoon. Tilanteissa, joissa Lupa- ja valvontavirasto on luvan myöntävä tai suunnitelman hyväksyvä viranomainen, ei olisi tarkoituksenmukaista, että se pyytäisi itseltään lausuntoa. Tämän vuoksi ehdotetaan, että nykyiseen lakiin perustuvasta lausuntomenettelystä luovuttaisiin, ja olennaisten näkökohtien huomioimisen tulisi viraston sisällä lähtökohtaisesti perustua kirjalliseen muotoon. Tällä varmistettaisiin se, että lupa- ja muiden asioiden laissa säädettyjen edellytysten täyttyminen ja esimerkiksi Natura 2000 arvioinnin asiamukaisuutta ja siihen mahdollisesti liittyviä puutteita koskevat näkökohdat sisällytettäisiin täysimääräisesti päätöksentekoon ja tämä olisi myös jälkikäteen todennettavissa. Muita mahdollisia vaihtoehtoja tältä osin rajoitti osaltaan aluehallintouudistusta koskeva esitys, jossa viraston sisäisistä lausunnoista ehdotettiin luovuttavan.

Valmistelussa on myös arvoitu lausunnon antamisen enimmäisaikaa, joka voimassa olevassa laissa on kuusi kuukautta. Vaihtoehtona oli tämän säilyttäminen ennallaan. Lupamenettelyjen sujuvoittamiseksi aika olisi kuitenkin uudessa valtakunnallisessa ja keskitettyä osaamista sisältävässä Lupa- ja valvontavirastossa tarpeettoman pitkä. Niissä tilanteissa, joissa lausunto jollekin muulle lupaviranomaiselle on edelleen tarpeen, on varattava riittävän pitkä aika sen antamiseen, koska Natura-arviointia koskeva luonnonsuojeluviranomaisen lausunto on päätöksenteon kannalta varsin merkittävä. Enimmäisajan lyhentämistä ehdotetaan kuitenkin lyhennettävän kuudesta kuukaudesta kolmeen kuukauteen, ja tällöinkin tulisi pyrkiä lausunnon antamiseen viivytyksettä jo ennen kolmen kuukauden enimmäisaikaa. Tämä olisi mahdollista Lupa- ja valvontaviraston laajan sisäisen osaamisen hyödyntämisen ja sisäisten toimintatapojen tehostumisen myötä.

5.1.8YVA-menettelyn muu tarkastelu

YVA-ohjelmien ja -selostusten laajentumisen ja YVAn liiallisen tarkkuustason korjaamiseksi on tarkasteltu mahdollisuuksia säätää YVA-ohjelman ja -selostuksen enimmäissivumäärästä. Lainsäädännössä asetettu enimmäissivumäärä velvoittaisi käytännössä hankkeesta vastaavaa tai sen puolesta YVA-ohjelmaa ja -selostusta laativaa konsulttia kuvaamaan hankkeen ympäristövaikutuksia nykyistä tiiviimmin. Valmistelussa on kuitenkin todettu, että tietystä sivumäärää koskevasta enimmäiskoosta säätäminen ei hankkeiden moninaisuudesta johtuen olisi tarkoituksenmukaista. YVA-lainsäädännön soveltamista koskevien toimintatapojen kehittämistyössä on kuitenkin syytä arvioida mahdollisuutta esimerkiksi sivujen määrää koskevia suosituksia tai sitä, että selostus olisi lähtökohtaisesti tiivis ja havainnollinen, mutta tukeutuisi vaikutusten arvioinnista tehtyyn liiteaineistoon niiltä osin kuin on tarpeen.

Ilman päätöstä aloitettavan YVA-menettelyn osalta on tarkasteltu kahta vaihtoehtoa. Kummassakin vaihtoehdossa hankkeesta vastaavalla olisi ollut oikeus aloittaa YVA-menettely toimittamalla arviointiselostus yhteysviranomaiselle, mikäli olisi vaikuttanut todennäköiseltä, että hankkeeseen olisi tullut sovellettavaksi YVA-menettely viranomaisen yksittäistapauksessa tehtävällä päätöksellä. Ensimmäisessä vaihtoehdossa tarkasteltiin mahdollisuutta säätää siitä, että hankkeesta vastaavan aloittama YVA-menettely voitaisiin jättää kesken, mikäli yhteysviranomainen YVA-ohjelmasta antamassaan lausunnossa katsoisi YVA-menettelyn olevan ilmeisen tarpeeton. Tämän tavoitteena olisi ollut varmistaa se, että viranomaisresursseja ei käytettäisi ilmeisen tarpeettomiin YVA-menettelyihin. Tällainen ratkaisu olisi kuitenkin saattanut muuttaa YVA-ohjelmalausunnon roolia niin, että lausunnosta olisi muodostunut YVA-lain soveltamista koskevalle yksittäistapauspäätökselle rinnakkainen menettely, mikä ei olisi ollut tarkoituksena. Lisäksi kesken jätetty YVA-menettely sitoisi viranomaisten ja lausunnonantajien resursseja ja olisi yleisön osallistumisoikeuksien näkökulmastakin ongelmallinen ratkaisu. Toinen vaihtoehto oli lausunnoilla ollut, joka sisälsi hankkeesta vastaavan arviointimenettelyn aloittamisoikeuden, koska ennakoitiin niiden hankkeiden määrän olevan vähäinen, joissa hankkeesta vastaava oma-aloitteisesti haluaisi aloittaa YVA-menettelyn ilman päätöstä. Lausuntopalautteen perusteella päädyttiin edellyttämään asiasta sopimista hankkeesta vastaavan ja yhteysviranomaisen kesken, jotta YVA-menettelyyn ei ohjautuisi hankkeita, jotka eivät ole lain soveltamisalan mukaisia. Mikäli yhteysviranomainen katsoisi, ettei YVA-menettelyä tarvitse soveltaa, ohjaisi se hankkeen päätöksentekomenettelyyn.

Yksittäistä hanketta koskevan YVA-menettelyn soveltamista koskevan poikkeuksen osalta ehdotuksen valmistelussa on tarkasteltu mahdollisuutta säätää asiasta niin, että poikkeuksen myöntävä taho olisi valtioneuvoston yleisistunnon sijaan Lupa- ja valvontavirasto. Poikkeuksen pohjana olevassa YVA-direktiivin 2(4) artiklassa ei ole kuitenkaan asetettu poikkeuksen myöntämiselle sillä tarkkuustasolla olevia ehtoja, että asiasta päättäminen olisi voitu säätää virastolle. Käytännössä säännöksen tarkempi sisältö tulee tarkentumaan EU-tuomioistuimen oikeuskäytännössä ja sitä valvotaan vahvasti Euroopan komission toimesta. Valmistelussa onkin katsottu, että kansallisen säännöksen sisällön on tarkoituksenmukaisinta vastata mahdollisimman pitkälle YVA-direktiivin vastaavaa säännöstä.

5.2.1Lupamenettelyiden sujuvoittaminen

5.2.2YVA-menettely

EU-maiden on noudatettava YVA-direktiiviä, mutta eri maiden järjestelmissä on silti eroja esimerkiksi lainsäädäntötavassa ja siinä onko YVA-menettely erillinen menettelynsä vai integroitu esimerkiksi lupamenettelyyn. Vertailutarkastelun kohteeksi on valittu Ruotsi. Tarkastelussa kiinnitetään huomiota arviointijärjestelmien yleispiirteisiin, etenkin siihen, millaisella lainsäädännöllä YVA-menettelystä säädetään, mikä on YVA-menettelyn suhde muihin menettelyihin, sekä mitkä ovat menettelyn keskeiset piirteet ja viranomaiset.

5.2.3Yksi sähköinen luukku ympäristöllisissä asioissa

Tanskassa Byg og Miljø on verkkopalvelu rakentamis- ja ympäristöhakemuksille. Hakija voi luoda hakemuksen palvelun kautta, ja palvelu antaa hakijalle yleiskuvan siitä, mitä tietoja hakijan on täytettävä ja toimitettava, jotta hakemus on pätevä. Kun hakija on syöttänyt kaikki tarvittavat tiedot, lähetetään hakemus automaattisesti toimivaltaiselle viranomaiselle, eli sähköinen hakemuspalvelu toimii yhden luukun palveluna. Tanskassa on myös käytössä yksi sähköinen muutoksenhakupalvelu, joka opastaa muutoksenhakijaa valituksen laatimisessa ja välittää tietoa sen etenemisestä. Sähköisessä palvelussa (Digital Miljø Administration) on tietoa hankkeista ja esimerkiksi viranomaisten julkaisemista päätöksistä ja raporteista.

Hollannissa on käytössä ympäristö- ja suunnittelupalvelu (Omgevinsloket), joka sisältää tietoa kuntien, maakuntien, vesiviranomaisten ja hallituksen säännöksistä ja suunnitelmista. Hakija voi käyttää palvelua tarkastaakseen, edellyttääkö toiminta lupaa. Sähköistä palvelua voi käyttää lupahakemusten lisäksi myös YVA-menettelyyn liittyvien asiakirjojen jättämiseen. Palvelu sisältää kulloiseenkin menettelyyn soveltuvat ohjeet, säännökset ja lisätiedot. Lupaviranomainen hyödyntää YVAan liittyviä lausuntoja ja arvioita digitaalisesti.

Saksassa kansalaisilla on pääsy sähköisesti YVA-menettelyjä koskeviin tietoihin sekä liittovaltion että osavaltioiden tasolla. Liittovaltion ympäristövaikutusten arviointiportaalissa (Umweltprüfungsportal des Bundes, UVP-Portal) on tietoa liittovaltion viranomaisten toimivaltaan kuuluvista YVA-menettelyistä ja liittovaltiotason SOVA-menettelyistä. Osavaltio tasolla voi olla vastuualuehakuportaaleja (esim. Schleswig-Holsteinissa Zuständigkeitsfinder), jossa on yleistä tietoa toimivaltaisista viranomaisista, lupamenettelyistä ja YVA-menettelystä.

6.2.1Yleiset huomiot esityksestä

Lausuntopalautteessa esitettiin melko laajasti huomioita samaan aikaan lausuntokierroksella olleen valtion aluehallintouudistuksen teemoista. Esitysluonnoksessa on tältä osin huomautettu, että esitetty lainsäädäntö on tiiviisti sidoksissa valtion aluehallinnon uudistusta koskevaan lainsäädäntöhankkeeseen. Osa lausuntopalautteen huomioista ei kuulunut tässä esityksessä ratkaistaviin ehdotuksiin, joten tältä osin viitataan myös aluehallintouudistukseen ja sen lausuntoyhteenvetoon, joka on julkaistu osoitteessa valtioneuvosto.fi/hankkeet hanketunnuksella VM114:00/2023.

Lausuntopalaute oli hallituksen esityksen ehdotusten luonteesta ja niiden osittaisesta fragmentaarisuudestakin johtuen paikoin hajanaista sekä eri teemojen osalta päällekkäistä, minkä vuoksi lausuntopalautteen yksityiskohtaista ja lausunnonantajiin kohdennettua yksityiskohtaista erittelyä ei pidetty perusteltuna. Lausuntopalautetta on tässä jaksossa pyritty sen sijaan koostamaan tarkoituksenmukaisella tavalla. Annettuja lausuntoja on kuitenkin mahdollisuuksien mukaan avattu keskeisten sidosryhmien, ministeriöiden, tuomioistuinten sekä viranomaisten palautteen näkökulmasta.

Esityksen pääasiallinen tavoite lupamenettelyiden ennakoitavuuden, yhdenmukaisuuden ja sujuvuuden edistämisestä sai varsin laajaa kannatusta sekä viranomaisilta, kansalaisjärjestöiltä että elinkeinoelämältä. Esitettyjä tavoitteita pidettiin pääasiassa hyvinä ja niiden katsottiin tehostavan lupamenettelyitä. Lausuntopalautteessa katsottiin melko yleisesti, että lupamenettelyjen yhdenmukaistaminen, valtion ympäristöviranomaisten yhdistäminen, eri luvissa tehtävien päällekkäisten asioiden karsiminen, sekä lupaviranomaisen ennakko-ohjaus mahdollistaa lupaprosessien sujuvuuden kehittämisen.

Aluehallintovirastot, oikeusministeriö, oikeuskansleri ja korkein hallinto-oikeus kuitenkin nostivat esiin joitakin ehdotuksiin liittyviä haasteita esimerkiksi sääntelyn yhdenmukaisuuden ja toisaalta hajautumisen näkökulmasta, ja kiinnittivät huomiota ehdotettujen säännösmuutosten yksityiskohtiin.

Ehdotuskokonaisuudesta esitetiin lausuntopalautteessa myös kriittisiä huomioita. Esimerkiksi kansalaisjärjestöjen (muun muassa Suomen luonnonsuojeluliitto, WWF Suomi, BirdLife Suomi) näkemyksissä nostettiin eri tavoin esiin, että hyvistä tavoitteista huolimatta lakiesityksen yleisperusteluissa korostuvat ympäristön hyvän tilan turvaamiseksi säädettyjen lakipykälien lieventäminen tai heikentäminen ja lupaprosessien nopeuttaminen ja sujuvoittaminen hanketoimijoiden edun näkökulmasta. Saimaa ilman kaivoksia ry ilmoitti vastustavansa hallituksen esityksen mukaisia lakimuutoksia nykyisessä muodossaan. Toisaalta osa lausunnonantajista (esimerkiksi Fingrid Oyj, Helen Oy, Microsoft Oy, Lapin kauppakamari, AmCham Finland) katsoi, että ehdotetut uudistukset eivät kaikilta osin vastaa lupamenettelyiden haasteisiin.

Lausunnoissa nostettiin yleisesti esiin myös muita ehdotuksiin sisältyviä haasteita. Näitä olivat esimerkiksi lupa- ja valvontaviranomaisen alueellisen osaamisen heikentyminen, muutosvaiheen hidasteet vakiintuneiden toimintatapojen muuttuessa, , lupa-asioiden laajentuminen ja valitusprosessien kesto. Esimerkiksi eräät kansalaisjärjestöt (kuten Suomen luonnonsuojeluliitto, WWF Suomi, Saimaa ilman kaivoksia) sekä ELY-keskukset kiinnittivät huomiota yleisen edun valvonnan mahdolliseen heikentymiseen ja tarpeeseen huolehtia sen turvaamisesta. Joissakin lausunnoissa (esimerkiksi Kaivosteollisuus, Fingrid, Teknologiateollisuus, Rakennusteollisuus) todettiin, että esityksessä ei ole riittävästi huomioitu esimerkiksi tiettyjen hanketyyppien, kaavoituksen tai muutoksenhaun merkitystä investointiluvitukselle. Saamelaiskäräjät esitti huolensa siitä, että ennakollinen ohjaus, lupaharkinta ja lupien myöntäminen sekä valvonta olisivat yhdessä virastossa ja totesi, että tulisi selvittää ja toteuttaa huolellisesti toimia, joilla jokainen edellä mainituista osa-alueista saadaan hoidettua objektiivisesti ja asiantuntevasti hyvän hallinnon periaatteita kunnioittaen.

Oikeusministeriö huomautti, että mikäli ympäristölainsäädäntöä ja ympäristölupia koskevaa sääntelyä halutaan yhdenmukaistaa, paras tapa tähän olisi sektorilainsäädännön menettelyllisen yhteensovittamisen lisäksi lainsäädännön aineellinen yhteensovittaminen niissä tapauksissa, joissa se on perusteltua. Lisäksi oikeusministeriö kiinnitti vakavaa huomiota laadukkaaseen lainvalmistelutapaan ja totesi, että esitysluonnokseen on oikeusministeriön käsityksen mukaan jäänyt merkittäviä puutteita, eikä siinä ole tunnistettu riittävällä tavalla ehdotettujen säädösmuutosten merkitystä ja ehdotettujen säännösten vaikutuksia sekä niistä aiheutuvia ristikkäisvaikutuksia. Valtiovarainministeriö piti ongelmallisena sen, että esityksessä esitetään ympäristötoimialan tehtäviin lisää budjettirahoitusta ilman tarkempia perusteluja, mutta samanaikaisesti ympäristöministeriön valmistelemalla esityksellä oltaisiin siirtämässä maksullisen toiminnan piiriin kuuluvia lupa-asioiden valmistelutoimia enenevissä määrin maksuttoman toiminnan piiriin.

Lausuntopalautteessa pidettiin varsin yksimielisesti tärkeänä varmistaa ympäristöhallinnolle riittävät voimavarat. Tätä korostivat lausunnoissaan sekä viranomaiset, kansalaisjärjestöt, elinkeinoelämä sekä useat muut tahot. Lausuntopalautteessa nostettiin esiin, että ilman riittäviä resursseja lupakäsittelyt saattavat entisestään hidastua ja päätösten laatu heikentyä, mikä saattaisi lisätä päätöksistä tehtäviä valituksia, ruuhkauttaa tuomioistuimia ja hidastaa hankkeiden toteutumista. Yhtenä resursseihin liittyvänä erityiskysymyksenä nostettiin esiin sinänsä kannatusta saanut eräiden lupahakemusten väliaikaisen etusijan jatkaminen Lupa- ja valvontavirastossa vuoden 2030 loppuun saakka, jonka osalta resurssien turvaaminen nähtiin keskeiseksi

Monissa lausunnoissa (esimerkiksi ELY-keskukset, SAK, Luonnon-, ympäristö- ja metsätieteilijöiden liitto Loimu ry) korostettiin eri tavoin sitä, että henkilöstön sopiva työkuorma ja resurssien riittävyys ovat avainasemassa uudistuksen onnistumisen kannalta. Lisäksi esimerkiksi Pirkanmaan ELY-keskus huomautti, että uudistuksella ei välttämättä tulla saavuttamaan säästöjä viraston alkuvuosien aikana, koska erilaiset järjestelmät ja viraston työtapojen luominen vaativat sekä henkilöstöllisiä että taloudellisia resursseja. Toisaalta useissa lausunnoissa nähtiin resurssien keskittäminen Lupa- ja valvontavirastoon toimiessaan hyvänä uudistuksena, koska se tukee keskitettyä osaamista ja yhdenmukaistaa päätöksentekoa.

Lausunnoissa esitetiin myös yleisiä huomioita lupajärjestelmään liittyvistä lähtökohdista ja eri lupien yhteensovittamisesta. Lupamenettelyiden yhdenmukaistamista ja pidemmälle menevää lupien yhteiskäsittelyä (yksi yhteinen lupa) kannatettiin, mutta pidettiin myös perusteltuna mahdollisuutta vaiheittaisuuteen nopeasti muuttuvassa sääntely-ympäristössä. Lausunnoissa kiinnitettiin huomiota tarpeeseen huolehtia esimerkiksi EU:n kriittisten raaka-aineiden asetuksen, nettonolla-asetuksen ja RED III -direktiivin kansallisen täytäntöönpanotoimien yleistason koordinoinnista.

Erityisesti kansalaisjärjestöjen lausunnoissa todettiin, että sujuvan, luotettavan ja korkealaatuisen ympäristöllisen lupamenettelyn edellytyksiä ovat lupa- ja valvontaviranomaisen riittävät resurssit, valtion viranomaisen itsenäinen ja riippumaton asema sekä kansalaisten osallistumisoikeus virastorakenteesta ja lainsäädännön muista yksityiskohdista riippumatta. Useissa elinkeinoelämän lausunnoissa puolestaan Lupa- ja valvontaviraston tärkeäksi tehtäväksi katsottiin elinkeinojen toimintaedellytysten ja ympäristöllisten näkökohtien yhteensovittaminen, ja todettiin lupajärjestelmän sujuvoittamisen kannalta olevan keskeistä lupaprosessien keskinäissuhteiden määrittely sekä erityisesti kussakin vaiheessa vaadittavan sisällön määrittely. Luvituksen kehittämisessä tulisi ottaa paremmin huomioon Suomeen suunniteltujen hankkeiden toteuttamisen lupajärjestelmä kokonaisuutena. Esimerkiksi Microsoft korosti lausunnossaan, että uudistuvan puhtaan ja vihreän siirtymän sääntelyn soveltamisessa on huomioitava koko uudistuva ympäristöluvituksen kokonaisuus ja tarve yhteensovittaa uudet rakentamislain, alueidenkäyttölain (132/1999) ja nyt kyseessä olevan yhden luukun lainsäädäntöhankkeen säännökset. Vastaavanlaisia näkemyksiä esitettiin myös useissa muissa elinkeinoelämän lausunnoissa.

Lisäksi lausunnoissa kiinnitettiin huomiota myös lupa-asioiden eriytymiseen erityisesti EU-sääntelystä johtuen. Elinkeinoelämän keskusliitto esimerkiksi esitti, että Suomeen voisi olla syytä säätää yksi ympäristöllisiä lupamenettelyjä koskeva säädös, joka kokoaisi yhteen eri toimintoja ja hankkeita koskevat lupamenettelyt. Eri viranomaisten välinen yhteistyö on ratkaisevan tärkeää investointien sujuvaksi etenemiseksi eri puolella Suomea ja merkitystä on muun muassa kunnan toimivaltaan kuuluvan kaavoituksen ja kunnan eri lupien yhteydellä luvituksen kokonaisuuteen. Elinkeinoelämän osalta todettiin varsin laajasti (esimerkiksi WSP Finland Oy, Suomen Malmijalostus Oy, Energiakaupungit, Sontek Oy, Helen Oy, Fortum Oy), että keskeinen toive investointiluvituksen sujuvoittamiseksi liittyy paitsi käsittelyaikojen lyhenemiseen ja viranomaisten välisen koordinaation parantamiseen, myös lupien ennakoitavuuden paranemiseen.

Lausuntopalautteessa esitettiin myös huomioita hallituksen esitysluonnoksen vaikutusten arviointia koskevasta osiosta. Esimerkiksi oikeusministeriö, valtiovarainministeriö ja oikeuskansleri kiinnittivät huomiota erilaisten viranomaisille ja yrityksille aiheutuvien kustannusvaikutusten arviointiin sekä ennakollisen ohjauksen ja neuvonnan järjestämisen resursseihin. Ylipäätään resurssien riittävyyden turvaamiseen kiinnitettiin lausuntopalautteessa laajasti huomiota, niin viranomaisten, elinkeinoelämän, kansalaisjärjestöjen, ministeriöiden ja tuomioistuinten puolesta. Lisäksi kiinnitettiin huomiota mm. perusoikeuskysymyksiin, tietosuojaan, oikeusturvaan ja osallistumisoikeuksiin.

Lausuntopalautteessa nousi esiin myös muita huomioita, joilla on jossain määrin väljempi liityntä yhden luukun lainsäädäntöhankkeelle asetettuun tehtävään. Näitä olivat esimerkiksi voimajohtojen rakentaminen, vesien tilan ja lupien mukaisten ympäristöön vaikuttavien hankkeiden seurannassa tarvittavan tiedon tuottaminen, muutoksenhakuprosessit, tuuli- ja aurinkovoimahankkeiden luvanvaraisuus, kuntien rooli lupamenettelyssä sekä käynnissä olevien eri lainsäädäntöhankkeiden kokonaisuuden arviointi.

Tehdyt muutokset

Lausuntopalautteen perusteella on tarkennettu ja laajennettu vaikutusarviointeja sekä säätämisjärjestysperusteluita. Huomiota on kiinnitetty erityisesti taloudellisten vaikutusten arviointiin ja viranomaisten resursseihin. Lisäksi suhdetta valtion aluehallintouudistuksessa ratkaistaviin asioihin sekä muihin valmistelussa oleviin lupamenettelyihin liittyviin lakeihin on pyritty mahdollisuuksien mukaan perustekuissa avaamaan sekä tarkentamaan. Lisäksi hallituksen esityksen yleisperusteluita sekä yksityiskohtaisia perusteluita on täsmennetty sekä lisätty ehdotuksiin ympäristönsuojelulain puuttuneet muutettavat säännökset.

6.2.2Ympäristöasioiden käsittelylakia koskevat huomiot

Yleiset lähtökohdat

Ehdotus uudeksi ympäristöasioiden käsittelyä koskevaksi laiksi Lupa- ja valvontavirastossa sai varsin laajaa kannatusta. Kannatusta saivat esimerkiksi ennakollisen ohjauksen ja koordinaation vahvistaminen, sähköisen asianhallintajärjestelmän hyödyntämisen edistäminen, vihreän siirtymän etusijamenettelyn jatko ja osittainen laajentaminen, eräiden lupien yhteiskäsittely (varauksin) sekä YVA-menettelyyn ehdotetut joustot. Myös voimassa olevan yhteensovittamislain kumoamista ja sen sääntelyn osittainen sisällyttäminen ympäristöasioiden käsittelylakiin sai kannatusta.

Ympäristöasioiden käsittelylain koettiin sisältävän hyvin monen tyyppistä sääntelyä, minkä vuoksi lain selkeyteen ja systematiikkaan tulisi kiinnittää erityistä huomiota. Esimerkiksi Korkein hallinto-oikeus ja oikeusministeriö pitivät ehdotettua käsittelylakia osin sekavana ja vaikeaselkoisena. Oikeusministeriö ehdotti myös määritelmäsäännöksen sisällyttämistä lain alkuun lain luettavuuden ja sovellettavuuden parantamiseksi. Samassa lausunnossa katsottiin, että osa säännöksistä vaikuttaisi yleislainsäädäntö huomioon ottaen ainakin osittain tarpeettomilta.

Oikeusministeriö nosti myös yleisemmin lausunnossaan esiin ympäristösääntelyn paikoin hyvin yksityiskohtaisen, yleislainsäädännöstä poikkeavan lupia koskeva menettelysääntelyn ongelmallisuuden. Esityksessä olisi siten tarve arvioida tarkemmin ehdotusten suhdetta yleislainsäädäntöön, erityisesti hallintolakiin. Oikeusministeriön mukaan sääntely on osittain suoraan päällekkäistä hallintolain kanssa, mikä on omiaan lisäämään sääntelytaakkaa sekä tarpeettoman kasuistista sääntelyä. Oikeusministeriön mukaan yleislaista ei tulisi poiketa ja lainsäädäntö on pyrittävä säilyttämään selkeänä. Yleislaista poikkeamiseen tarvitaan aina erityinen, painava syy.

Esimerkiksi aluehallintovirasto, oikeuskansleri ja oikeusministeriö katsoivat, että lain soveltamisalaa olisi tarpeen tarkentaa. Soveltamisalan kattavuutta pidettiin epäselvänä, koska perusteluissa viitataan erityisesti lupa-asioihin. Valtion lupaviranomaisen toimivaltaan kuuluu kuitenkin myös muita kuin lupa-asioita (ilmoitus-, korvaus- ja hallintopakkoasiat sekä muut hakemusasiat).

Tehdyt muutokset

Lausuntopalautteen perusteella ympäristöasioiden käsittelylain rakennetta on muokattu järjestämällä säännökset osin uudella tavalla. Lakia on selkeytetty ja sen asiakokonaisuuksia jäsennetty toisin. Tämä tarkoittaa samalla sitä, että käsittelylain pykälänumerointi eroaa merkittävällä tavalla lausuntokierroksella olleesta luonnoksesta. Tästä syystä lausuntopalautteen selosteessa ei lakiin tehtyjä muutoksia lähtökohtaisesti yksilöidä pykälänumerokohtaisesti sekaannusten välttämiseksi.

Lisäksi lain tarkoitusta ja soveltamisalaa koskevia säännöksiä on selkeytetty, ja arvioitu säännösten suhdetta hallinnon yleislakeihin. Joltain osin päällekkäisyyttä on poistettu, mutta osa ehdotettavista säännöksistä on katsottu olevan ympäristölainsäädännön näkökulmasta edelleen tarpeen. Erillistä määritelmäsäännöstä ei pidetty tarpeellisena, mutta säännöksiä on pyritty tarkentamaan.

Ennakollinen ohjaus ja neuvonta

Lausunnoissa esitettiin laajasti huomiota käsittelylain ennakollista ohjausta ja neuvontaa koskevista säännöksistä. Ennakollista ohjausta, neuvontaa ja viranomaisen koordinaatiovastuuta kannattivat lupamenettelyn toteuttamisen kannalta sekä viranomaiset ja kansalaisjärjestöt. Pääsääntöisesti katsottiin, että ennakollisella ohjauksella voidaan parantaa menettelyjen sujuvuutta kiinnittämällä lupahakemusten sisältöön ja laatuun jo hankkeen suunnitteluvaiheessa, ja ehdotuksia pidettiin perusteltuina. Ennakollisuus nähtiin monissa lausunnoissa tärkeäksi ja kannatettavaksi, jotta hankkeen kaikki tahot ymmärtävät yhtä aikaa ja samalla tavalla hankkeen vaikutukset ja velvoitteet.

Toisaalta useissa lausunnoissa nostettiin esiin, että ennakollisen ohjauksen rooli ja sisältö jää osin epäselväksi. Erityisesti viranomaiset (aluehallintovirasto, ELY-keskukset, Tukes), hallinto-oikeudet ja kansalaisjärjestöt korostivat tarvetta huolehtia viranomaisen riippumattomuuden turvaamisesta ja hakijan vastuun merkitystä. Hakijan ja lupaviranomaisen kiinteä yhteistyö voisi vaarantaa haitankärsijänä olevan osapuolen luottamusta riippumattomaan käsittelyyn eikä näin ollen ainakaan vähentäisi muutoksenhaun mahdollisuutta.

Aluehallintovirasto totesi myös lausunnossaan, että hakijan ohjauksesta, neuvonnasta ja yhteistyöstä säädetään myös ympäristönsuojelulain 39 a ja 44 b §:issä. Jatkovalmistelussa tulisi kiinnittää erityistä huomiota siihen, ettei säännösten välille jää ristiriitoja ja ettei lainsäädäntö pirstoudu ilman tarkoitusta.

Erityiskysymyksenä valtiovarainministeriö totesi, että ehdotettu käsittelylaki vaikuttaisi siirtävän lupaprosessin painopistettä kokonaisuudessaan ennakolliselle neuvonnalle ja asiakkaalle maksuttoman viranomaistoiminnan suuntaan, mitä voidaan pitää ongelmallisena valtion maksuperustelain (150/1992, maksuperustelaki) näkökulmasta. Julkisoikeudellisista suoritteista valtiolle perittävän maksun suuruuden tulee lähtökohtaisesti vastata valtiolle aiheutuvien kokonaiskustannusten määrää (omakustannusarvo) maksuperustelain 6 §:n 1 momentin mukaisesti.

Aluehallintovirasto esitti, että esimerkiksi lupamenettelyihin liittyvät ennakolliset neuvottelut tai osa ennakollisesta ohjauksesta säädettäisiin maksulliseksi, sillä niihin liittyvä neuvonta on paljon laajempaa ja syvällisempää kuin hallintolain 8 §:ssä neuvonta. Toisaalta Suomen ampumaurheiluliitto katsoi, että hakijalle tarjottavan neuvonnan maksuttomuus on erittäin tärkeää ja se tulee turvata. Maksujen osalta tulisi huomioida, että lupaprosessit ovat kokonaisuudessaan jo erittäin kalliita.

Tehdyt muutokset

Lausuntopalautteen perusteella esitysluonnoksessa olleet erilliset pykälät ennakollisesta ohjauksesta (2 §) ja neuvonnasta (6 §) yhdistettiin yhteen pykälään (uusi 3 §), säännöksen sanamuotoa ja suhdetta luvan hakijan tehtäviin tarkennettiin ja perusteluita täsmennettiin. Lisäksi käsittelylain rakenteen muutoksilla on tarkoitus selkeyttää ennakollisen ohjauksen asemaa ympäristöasioiden käsittelyssä. Maksullisuuden osalta käynnistetään oma erillinen lainsäädäntöhanke, jossa arvioidaan kysymystä ennakollisuuden maksullisuuden laajentamisesta sekä muita tähän liittyviä kysymyksiä koko ympäristölainsäädännön osalta laajemmin.

Yhteyspisteviranomaista koskevat näkökohdat

EU-lainsäädännöstä (CRMA, RED III, NZIA,) tulevien yhteyspisteviranomaisen tehtävien keskittämistä uuteen Lupa- ja valvontavirastoon pidettiin lausunnoissa pääsääntöisesti kannatettavana. Lupa- ja valvontaviraston nimeämistä EU-lainsäädännön edellyttämäksi yhteyspisteviranomaiseksi pidettiin lausuntopalautteessa perusteltuna (esimerkiksi työ- ja elinkeinoministeriö, Keskuskauppakamari, Bioenergia ry, Teknologiateollisuus). Metsäteollisuus totesi, että samalla tulisi huolehtia, että lupamenettelyssä on käytettävissä riittävä alueellinen osaaminen ja resurssit sekä yhteistyö toimivaltaisten viranomaisten kanssa. Energiateollisuus katsoi, että lain selkeyden vuoksi yhteyspisteviranomaisen koordinointitehtävä ja sen sisältö voisi olla tarpeen kirjoittaa kootummin ja täsmällisemmin. Myös aluehallintovirastot katsoivat, että uudet menettelyt ja tehtävät tulisi ilmaista riittävän täsmällisesti.

Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus nosti esiin, että yhteyspisteviranomaisen toimintaan tarvitaan ehdottomasti yhden luukun periaatetta noudattava sähköinen asiointipalvelu. Lupa- ja valvontaviraston yhteyspisteviranomaistehtävän kannalta olisi perusteltua koota perustettavan viraston lupa- ja valvontapalveluiden asiointi Luvat ja valvonta -palveluun.

Tehdyt muutokset

Lausuntopalautteen perusteella yhteyspisteviranomaista koskevaa sääntelyä osin tarkennettiin ja yhdenmukaistettiin muun asiaa koskevan lainsäädännön kanssa. Esimerkiksi lakia uusiutuvan energian tuotantolaitosten lupamenettelyistä ja eräistä muista hallinnollisista menettelyistä uudistetaan, mikä on pyritty ottamaan huomioon yhteyspisteviranomaista koskevan sääntelyn muotoilussa. Käsittelylain rakenteellisten muutosten myötä yhteyspisteviranomaista koskeva luku siirrettiin lain loppuosaan kokonaisuuden selkeyttämiseksi.

Puhtaaseen siirtymään ja etusijaan liittyvät näkökohdat

Lausuntopalautteessa suhtauduttiin pääosin positiivisesti ehdotettuun etusijamenettelyn jatkamiseen sekä sen laajentamiseen koskemaan tiettyjä EU-lainsäädännöstä tulevia hankkeita. Erityisesti elinkeinoelämän edustajat katsoivat, että vihreiden investointien etusijamenettely on tärkeä työkalu ympäristötavoitteiden saavuttamisen ja kestävän talouskasvun yhdistämiseksi, ja sen koettiin olleen hyödyllinen menettely voimaantulonsa jälkeen. Myös näihin liittyvien valitusten käsittely kiireellisenä on koettu laajasti olleen merkittävä parannus aikaisempaan. Vihreän siirtymän nopeaksi edistymiseksi on olennaista huomioida myös muutoksenhakuvaihe sujuvoittamistoimien kohteena.

Toisaalta nostettiin esiin, ettei etusijamenettelyn jatkuminen saisi tarkoittaa muiden hankkeiden viivästymisestä nykyisestään. Osa lausunnonantajista (esimerkiksi Metsäteollisuus, Tukes, Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus) katsoi, että etusijan myöntäminen tietyille hankkeille voi myös asettaa toiminnanharjoittajat eriarvoiseen asemaan.

Joissakin lausunnoissa nostettiin esiin, että ehdotetun säännöksen mukaista 12 kuukauden käsittelymääräaikaa koskevaa säännöstä tulisi tarkentaa niin, että sen sitovuus viranomaisen osalta kävisi säännöksen sanamuodosta selvästi ilmi. Toisaalta eräissä lausunnoissa 12 kuukauden määräaika koettiin ongelmalliseksi, ja katsottiin, että joissain tilanteissa se voi olla asianosaisten asemaa heikentävä.

Kannatusta sai ehdotus lisätä vihreän siirtymän etusijahankeluetteloon uusi 6 kohta, johon sisältyvät palvelinkeskukset eli datakeskukset, joiden tuottamasta hukkalämmöstä pääosa hyödynnetään. Lisäksi useissa, erityisesti elinkeinoelämän lausunnoissa ehdotettiin, että ydinenergia tulisi lisätä esitysluonnoksen 11 §:n mukaisen eräiden vihreän siirtymän hankkeiden määräaikaisen etusijamenettelyn hankeluetteloon teknologianeutraaliuden periaatteen mukaisesti (esimerkiksi Teollisuusliitto, Steady Energy Oy, Keskuskauppakamari, työ- ja elinkeinoministeriö, Tekniikan Akateemiset TEK ry, Helen Oy, FinNuclear, WePlanet – Suomen Ekomodernistit ry, Teollisuuden voima ry).

Lausuntopalautteessa esimerkiksi Turvallisuus- ja kemikaalivirasto Tukes nosti myös esiin, että se ei voi oman toimialansa lainsäädännön nojalla asettaa vihreän siirtymän hankkeita muiden lupa-asioiden edelle. Etusijahankkeiden tavoitteellinen määräaika ei myöskään velvoita Tukesia. Tästä voi aiheutua ongelmia muun muassa silloin, kun Lupa- ja valvontavirasto ja Tukes sopivat tavoitteellisesta määräajasta eräiden ympäristöasioiden käsittelystä Lupa- ja valvontavirastossa annetun lain 13 §:n nojalla.

Tehdyt muutokset

Lausuntopalautteen perusteella tarkennettiin etusijamenettelyä koskevia säännöksiä, ja myös vaihdettiin vihreän siirtymän etusijan ja EU-säädösten mukaisten hankkeiden etusijan järjestystä laissa. Näiden välistä suhdetta myös tarkennettiin ja täsmennettiin 12 kuukauden määräajan velvoittavuutta. Lisäksi hankeluetteloon lisättiin ydinvoimalaitokset.

Lupien yhteensovittaminen

Lupien yhteensovittamista koskevan ehdotuksen osalta lausunnonantajien näkemykset vaihtelivat, ja lausuntoihin sisältyi myös epäselvyyttä, ja mahdollisia väärinymmärryksiä. Lausunnoissa pidettiin pitkälti perusteltuna, että nykyisellään voimassa oleva sääntely eräiden lupien yhteensovittamisesta siirretään kumottavasta laista ehdotettuun käsittelylakiin (esimerkiksi Teknologiateollisuus, Elinkeinoelämän keskusliitto, Elintarviketeollisuusliitto, Matkailu- ja Ravintolapalvelut MaRa ry). Siltä osin kuin eräiden lupamenettelyjen yhteensovittamista koskevat pykäläluonnokset/menettelyt sisältyvät uuteen käsittelylakiin, yhteensovittamisen käytännön toteutukseen katsottiin liittyvän osin vastaavia haasteita kuin nykyiseen lakiin. Erityisesti elinkeinoelämän edustajat suhtautuivat yhteensovittamista koskevaan ehdotukseen melko myönteisesti, kun taas viranomaiset kriittisemmin. Esimerkiksi Vaasan hallinto-oikeus katsoi, että tulkinnallisten epäselvyyksien ja menettelyvirheiden mahdollisuus ovat omiaan pidentämään hakemusten tosiasiallista käsittelyaikaa nykyisestä. Aluehallintovirastot katsoivat yhteensovittavan menettelyn käytännön toteutukseen liittyvän haasteita Lupa- ja valvontaviraston ja Tukesin järjestelmien eroavaisuuksien vuoksi ja perusteluista saa liian positiivisen kuvan järjestelmien yhteensopivuudesta. Korkein hallinto-oikeus arvioi, että ehdotettujen säännösten käytännön merkitys jäänee edelleen kuitenkin vähäiseksi, ottaen huomioon, millaisia kokemuksia on saatu ympäristöllisten lupien yhteensovittamisesta.

Lausunnoissa tunnistettiin lisäksi ennakollisen ohjauksen ja neuvonnan tärkeys myös yhteensovittamistilanteissa. Eräät tahot myös huomauttivat, että asianosaisille tai yhdistyksille voi olla kohtuutonta lausua yhteensovitetuissa lupaprosesseissa yhtenä kokonaisuutena kahdesta tai useammasta lupahakemuksesta samassa ajassa (vähintään 30 päivää) verrattuna siihen, jos kyseessä olisi nykyisen lain mukaisesti lausuminen yhdestä lupahakemuksesta kerrallaan (esimerkiksi Suomen luonnonsuojeluliitto, Saimaa ilman kaivoksia ry, Kansalaisten kaivosvaltuuskunta, Varsinais-Suomen ELY-keskus).

Tehdyt muutokset

Lausuntopalautteen perusteella yhteensovittamista koskeva luku siirrettiin selkeyden vuoksi lain loppuosaan. Lisäksi säännöksiä ja perusteluita tarkennettiin.

Yhteiskäsittely

Ehdotusta yhteiskäsittelyn laajentamisesta luonnonsuojelulain poikkeuslupiin kannatettiin yleisellä tasolla laajasti. Samalla kuitenkin erityisesti elinkeinoelämän edustajat toivoivat lisää joustomahdollisuuksia lupien erilliseen käsittelyyn (esimerkiksi Elinkeinoelämän keskusliitto, Suomen Malmijalostus Oy, Microsoft Oy, Teknologiateollisuus, Kemianteollisuus ry). Aluehallintovirastot esittivät, että yhteiskäsittelyä koskevat ympäristönsuojelulain ja vesilain säännökset pidettäisiin nykyisellään ja nyt kyseessä olevassa laissa vain viitattaisiin näihin.

Oikeusministeriön lausunnossa nostettiin esiin, että ympäristölupien yhteiskäsittely voi olla tarkoituksenmukaisissa tilanteissa sinänsä kannatettava asia. Yhden käsittelyn ja yhden päätöksen kautta asiakokonaisuus on mahdollista hahmottaa paremmin ja toisaalta lupamääräyksiä pystytään tietyiltä osin sovittamaan yhteen, mikä osaltaan sekä selkeyttää lupakokonaisuutta että vähentää tarvetta muutoksenhaulle. Joissain tapauksissa taas eri substanssilakien mukaisten lupamenettelyjen erilaisuuden tai tarkoituksellisen eriaikaisuuden vuoksi menettelyjen yhdistäminen ei ole perusteltua. Monissa lausunnoissa nostettiin samanaikaisesti esiin sekä puoltavia että kriittisiä näkemyksiä yhteiskäsittelyn vaikutuksista.

Esimerkiksi Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus totesi, että luonnonsuojelulain mukaisen poikkeuksen saaminen voi joissakin tapauksissa olla hankkeen toteuttamisen kannalta oleellinen tekijä ennen lupahakemukseen liittyvien selvitysten tekemistä. Toisaalta poikkeuksen myöntäminen voi olla tarpeetonta, jos lupamääräyksillä voidaan ehkäistä haittoja eliöille, jolloin yhteiskäsittely voi olla perusteltua. Samaan tapaan totesi myös Korkein hallinto-oikeus.

Joissakin lausunnoissa nostettiin esiin, että luonnonsuojelulain mukaisten poikkeusten osalta yhteiskäsittelyyn ei sisälly täytäntöönpano-oikeutta luonnonsuojelulain mukaisille poikkeusluville (esimerkiksi Microsoft Oy, AmCham). Yhteiskäsittely saattaa myös osin laajentaa valitusoikeutettujen piiriä, mitä ei ole hallituksen esityksessä riittävästi otettu huomioon tai perusteltu (esim. oikeuskansleri, korkein hallinto-oikeus, Varsinais-Suomen ELY-keskus, Kuntaliitto, Bioenergia ry).

Joissakin lausunnoissa (esimerkiksi Pohjois-Pohjanmaan ELY-keskus, Uudenmaan ELY-keskus) pidettiin jossain määrin ongelmallisena, että ehdotetussa yhteiskäsittelyssä (vesilaki, ympäristönsuojelulaki, luonnonsuojelulaki) sovellettaisiin luonnonsuojelulain mukaisiin poikkeamismenettelyihin vesilain ja ympäristönsuojelulain menettelysäännöksiä.

Lausunnoissa nostettiin myös esiin yhteiskäsittelyn epäselvä suhde maa-aineslakiin (Hämeen ELY-keskus, Rakennusteollisuus).

Lausunnoissa nousi esiin myös käsittelyaikojen mahdollinen pidentyminen luonnonsuojelun poikkeuspäätösten osalta hallinto-oikeudessa (esimerkiksi Itä-Suomen hallinto-oikeus, Helen Oy).

Tehdyt muutokset

Lausuntopalautteen perusteella yhteiskäsittelyä koskevaa sääntelyä täsmennettiin ja selkeytettiin. Luonnonsuojelulain osalta lisättiin joustavuutta ja maa-aineslain osalta tarkennettiin, missä tilanteissa ne voivat olla osa yhteiskäsittelyä. Lisäksi lakiin lisättiin uusi säännös yhteiskäsittelyssä annetun päätöksen valitusoikeudesta. Myös perusteluita tarkennettiin kauttaaltaan.

Asioiden käsittely, asiantuntemus ja ratkaiseminen

Lausunnoissa pidettiin lähtökohtaisesti tärkeänä asiantuntemuksen varmistamista päätöksenteossa, ja korostettiin käsittelyn edellyttämän asiantuntemuksen läpinäkyvyyttä uudessa Lupa- ja valvontavirastossa. Esimerkiksi useampi ELY-keskus totesi, että asioiden käsittelyn edellyttämän asiantuntemuksen läpinäkyvyys tulee korostumaan uudessa lupa- ja valvontavirastossa. (Kainuun ELY-keskus, Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus, Varsinais-Suomen ELY-keskus). Osassa lausuntoja esitettiin, että viranomaisen asiantuntemusta koskeva säännös on määritelty liian suppeasti, sillä luonnontieteellistä asiantuntemusta ja esimerkiksi luonnonsuojelulain tuntemusta tarvitaan hyvin moninaisten lupa-asioiden käsittelyssä.

Valtiovarainministeriö piti esitettyä asiantuntemusta koskevaa säännöstä ongelmallisena ja epäsymmetrisenä suhteessa tulevan lupa- ja valvontaviraston tehtäväkokonaisuuteen. Sen mukaan esitetty säännös saattaa tiukasti tulkittuna olla ongelmallinen myös tulevan virastokokonaisuuden ohjauksen ja johtamisen kannalta. Ministeriö totesi, että mikäli asiantuntemusta koskeva sääntely on tarpeen, tulisi se pikemminkin sisällyttää erillisen pykälän sijasta esitysluonnoksessa ehdotettuun ratkaisukokoonpanoja koskevaan säännökseen. Oikeusministeriön mukaan asiantuntemusta koskeva säännös vaikuttaa tarpeettomalta, ja on itsestään selvää, että Lupa- ja valvontavirastossa on oltava sen tehtäviin kuuluvien asioiden käsittelyssä tehtävien edellyttämä asiantuntemus.

Melko laajasti nostettiin esiin myös se, että luovuttaessa uuden viraston sisällä lausuntomenettelystä, tulisi huomioida, millä tavalla varmistetaan valmistelun läpinäkyvyys. Lausunnoissa nostettiin esiin, että päätöksen lainmukaisuuden arvioinnin kannalta on olennaista, että jälkikäteen on selvitettävissä päätöksen perusteena olleiden selvitysten asianmukaisuus ja riittävyys sekä se, miten ne on otettu päätöksenteossa huomioon (esimerkiksi Korkein hallinto-oikeus, Microsoft, Kainuun ELY-keskus, Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus, Suomen Asianajajaliitto, Kansalaisten kaivosvaltuuskunta).

Lupa- ja hakemusasioiden ratkaisukokoonpanojen osalta erityisesti ELY-keskukset nostivat keskeisenä seikkana esiin sen, että kokoonpanossa on oltava riittävästi ja laaja-alaisesti osaamista kaikilta niiltä osa-alueilta, mitä ratkaistavassa asiassa on tarvetta. Esimerkiksi Pirkanmaan ELY-keskus totesi, että ratkaisukokoonpanoja ei tule viedä nykyisen mallin mukaisina suoraan aluehallintovirastoista, vaan uudistuksessa tulee huomioida uuden viraston tavoitteet, uudet toimintatavat sekä koko henkilöstön osaaminen. Aluehallintovirasto edellytti, että uuden Lupa- ja valvontaviraston tehtäviä organisoitaessa on varmistettava ratkaisukokoonpanojen riippumattomuus.

Aluehallintovirastot nostivat esiin, että ratkaisukokoonpanon osalta 6 luvun soveltamisalaa olisi syytä käsitellä esityksessä tarkemmin. Soveltamisala poikkeaa ehdotuksessa nykytilanteesta, eikä tätä ole perusteltu. Korkein hallinto-oikeus kiinnitti huomiota siihen, ettei ratkaisukokoonpanoa koskeva ehdotettu 19 § koskisi yleisen edun valvonnan yksikössä tapahtuvaa päätöksentekoa. Ehdotettuun 19 §:ään sisältyvä otto-oikeuden kielto ei siten tulisi sovellettavaksi yksittäisissä asioissa ja epäselvää on, estääkö Lupa- ja valvontavirastosta annetun lain 4 §:n 4 momentti otto-oikeuden käyttämisen sellaisenaan. Tältä osin KHO kiinnitti myös esimerkinomaisesti huomiota siihen, että esitykseen liittyvän luonnonsuojelulain 35 §:n muutosehdotuksen mukaan erillistä Natura-arviointilausuntoa ei enää annettaisi asiassa, jossa Lupa- ja valvontavirasto on luvan myöntävä viranomainen.

Tehdyt muutokset

Lausuntopalautteen perusteella tarkennettiin sekä lain että ratkaisukokoonpanoa koskevan säännöksen soveltamisalaa. Käsittelylain rakenteellisten muutosten seurauksena asiantuntemusta koskeva säännös siirrettiin lain yleisiin säännöksiin (luku 1), millä korostetaan asiantuntemuksen merkitystä Lupa- ja valvontaviraston ympäristöasioiden käsittelyä ohjaavana yleisenä lähtökohtana. Lausuntomenettelyn, yleisen edun ja otto-oikeuden osalta sääntelyyn on tehty tarkennuksia aluehallintouudistusta koskevassa kokonaisuudessa, jotka on tässä esityksessä huomioitu tarpeen mukaan.

Sähköinen asiointi ja tietojärjestelmät

Lausunnoissa kannatettiin vahvasti sähköisten menettelyiden ja digitaalisuuden hyödyntämistä. Monissa lausunnoissa korostettiin jo olemassa olevien järjestelmien kehittämistarpeita, ja toisaalta nykyisten järjestelmien keskinäistä yhteensopimattomuutta (esimerkiksi Aluehallintovirastot, työ- ja elinkeinoministeriö, Hämeen ELY-keskus, Suomen Kuntaliitto). Digitaalisten palveluiden kehittäminen koskee yhden luukun palvelujen hanketta läpileikkaavasti, ja ilman hyvin toimivaa sähköistä lupa-alustaa ja -järjestelmää lupamenettelyn merkittävä sujuvoittaminen ei ole käytännössä mahdollista. työ- ja elinkeinoministeriö korosti, että digitaalisten palveluiden kehittäminen koskee yhden luukun palvelujen hanketta läpileikkaavasti. Esimerkiksi aluehallintovirasto totesi, että muun muassa yhteensovitettavissa lupamenettelyissä tulisi pystyä hyödyntämään täysimääräisesti käytössä olevien sähköisten lupien käsittelyjärjestelmien ominaisuuksia, joka tällä hetkellä ei toteudu. Yhteyspisteviranomaisen tehtävien osalta katsottiin, että toimintaan tarvitaan ehdottomasti yhden luukun periaatetta noudattava sähköinen asiointipalvelu. Uusiutuvan energian yhteyspisteviranomaisen kokemuksen mukaan digitaalinen Luvat ja valvontapalvelu on otettu huonosti käyttöön kunnissa sekä osin valtion ympäristöhallinnossa (Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus).

Useissa lausunnoissa yhden luukun toimintamallin todettiin nojaavaan sähköiseen asiointiin, ja sitä pidettiin onnistumisen kannalta lähes kriittisenä kysymyksenä. Oikeuskansleri totesi lausunnossaan, että vaikutusarvioinnissa tulisi tarkemmin arvioida oikeuden asioiden viivytyksettömään käsittelyyn toteutumista osana oikeutta hyvään hallintoon ja oikeusturvaan, sekä sähköistä asiointia koskevan sääntelyn toimivuutta sen riskejä.

Tehdyt muutokset

Sähköinen asiointi kytkeytyy laajempaan digitaalisuuden kehityskokonaisuuteen, eikä tämän lain osalta ole tehty merkittäviä muutoksia. Sähköistä asiointia koskevaan pykälään on kuitenkin tehty muutos, jonka mukaisesti lupahakemuksen toimittamista ei ole enää kytketty sähköiseen yhteyspisteeseen, jotta säännös ei ole ristiriidassa muun sääntelyn kanssa. Lisäksi vaikutusarviointeja on tarkennettu.

Käsittelyajat/määräajat

Käsittelyaikojen ja määräaikojen osalta on todettavissa, että lausunnonantajien näkemykset määräaikojen ja käsittelyaikojen tavoitteellisuuden ja sitovuuden osalta vaihtelivat. Erityisesti monet elinkeinoelämän edustajat pitivät sitovaa käsittelyaikaa tärkeänä, kun taas viranomaiset katsoivat tavoiteajan olevan perustellumpi. Huomiota kiinnitettiin myös sääntelyn osittaiseen epäselvyyteen, koska lakiin ehdotetaan säännöksiä sekä yhteyspisteviranomaisen määräaikojen seurannasta, että muiden lupapäätösten käsittelyaikaa koskevasta arviosta. Elinkeinoelämän keskusliitto myös huomautti, että käsittelyaikoja koskeva sääntely on eriytymässä hankekohtaisesti ja sen nojalla, onko kyseessä EU:n vai kansallinen lainsäädäntö.

Oikeusministeriön mukaan säännös käsittelyaikaa koskevan arvion antamisesta, päivittämisestä ja tietoverkossa julkaisemisesta vaikuttaisi lisäävän hallinnollista taakkaa tarpeettomasti, ja mahdollisesti merkittävästi. Oikeusministeriön näkemyksen mukaan ehdotetun kaltainen menettely vaikuttaa viranomaisen näkökulmasta hyvin raskaalta, ja se olisi voimassa olevaan lainsäädäntöön verrattuna merkittävä muutos. Lisäksi oikeuskansleri kiinnitti huomiota käsittelyaikoja koskevien eri säännösten keskinäisiin suhteisiin.

Yhteyspisteviranomaisen määräaikojen seurannan osalta monissa lausunnoissa esitettiin, että ehdotetun 12 kuukauden määräajan tulisi olla sitova tavoitteen sijaan. Joissakin lausunnoissa todettiin, että vihreän siirtymän vauhdittamiseksi vihreän siirtymän hankkeiden käsittelyajasta tulisi määrätä tavoitteellisen sijaan sitovasti uusiutuvan energian, nettonolla- ja strategisia hankkeita vastaavasti. Valtaosassa ehdotusta lupapäätöksen aikatauluarvion antamisesta pidettiin perusteltuna ja tärkeänä, ja sen nähtiin lisäävän ennakoitavuutta. Aikatauluarvio nähtiin myös joissakin lausunnoissa osana viraston asiakaslähtöistä toimintaa.

Toisaalta myös tavoitteellista aikaa pidettiin perusteltuna, koska hankkeet vaihtelevat ja mahdolliset täydennykset ja puutteet hakemuksissa voivat vaikuttaa tosiasiallisen ajan kulumiseen. Joissakin lausunnoissa nostetiin myös esiin, että liian tiukka määräaika saattaa johtaa käsittelyn perusteettomaan kiirehtimiseen ja selvitysten puutteellisuuteen, mikä voi heikentää päätösten laatua ja samalla lisätä alttiutta muutoksenhakuun.

Tehdyt muutokset

Lausuntopalautteen perusteella selkeytettiin lain rakennetta, täsmennettiin käsittelyaikaa koskevan arvion antamisen ajankohtaa ja tarkennettiin yksityiskohtaisia perusteluita etusijamenettelyä koskevan 12 kk määräajan velvoittavuuden selventämiseksi.

Osallistuminen ja asioiden selvittäminen

Useissa lausunnoissa nostettiin esiin kysymys osallistumisen turvaamisesta menettelyiden nopeutuessa. Esimerkiksi monet kansalaisjärjestöt sekä Suomen ammattiliittojen keskusjärjestö (SAK) nostivat esiin, että jatkossa samanaikaisesti olisi nähtävillä ja lausuttavana useita samaa hanketta koskevia ja mahdollisesti laajoja lupahakemuksia. Siksi pidettiin tärkeänä, että asianosaisilla ja haitankärsijöillä säilyisi mahdollisuus saada hakemuksista kokonaiskuva hankkeesta ja sen vaikutuksista elinympäristöön ja ympäristöperusoikeuden toteutumiseen.

Lisäksi esimerkiksi joissakin ELY-keskusten ja elinkeinoelämän lausunnoissa nostettiin esiin, että koska Lupa- ja valvontavirastossa ei ole tarkoitus ottaa käyttöön sisäistä lausuntomenettelyä, asianosaiset eivät välttämättä saa tietoonsa kaikkia ratkaisuun vaikuttaneita asiantuntijakannanottoja. Siksi olisi tärkeää, että hallintolain 34 §:n mukainen asianosaisen oikeus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun, toteutuu. Päätöksentekoon vaikuttavien olennaisten näkökohtien ja kannanottojen huomioiminen ja sisältö tulisikin perustua kirjalliseen muotoon, jotta ratkaisuun vaikuttavat kannanotot ovat jälkikäteen todennettavissa.

Lausuntopalautteessa nostettiin esiin myös yhden luukun mallin edellyttävän riittävien ja huolella laadittujen selvitysten tekemistä ajallaan sekä lupahakemusten tietojen ja mahdollisten mallinnusten tarkastamista. Kaivosteollisuus nosti erityisesti esiin kaivoshankkeiden osalta sen, että laajojen selvitysten ja mallinnusten tulkinta ja ymmärrys vaativat myös käsittelijältään erittäin paljon osaamista.

Tehdyt muutokset

Lausuntopalautteen perusteella yksityiskohtaisia perusteluita täsmennettiin ja Lupa- ja valvontaviraston sisäisen kirjallisen dokumentaation kriteereitä arvioitiin aluehallintouudistusta koskevan hallituksen esityksen näkökulmasta yhdenmukaisuuden edistämiseksi.

Muutoksenhakua koskevat näkökohdat

Lausuntopalautteessa nostettiin esiin erityisesti luonnonsuojelulain mukaisten poikkeamislupapäätösten ohjautuminen yhteiskäsittelytilanteissa Vaasan hallinto-oikeuteen ja toisaalta alueellisiin hallinto-oikeuksiin muissa kuin yhteiskäsittelytilanteissa. Hallituksen esityksen mukaisesti jatkossa yhteiskäsittelyssä annettuun päätökseen haettaisiin muutosta ympäristönsuojelulain tai vesilain säännösten kanssa yhdenmukaisesti Vaasan hallinto-oikeudelta ja myös valitusoikeus määräytyisi näiden lakien perusteella. Lausuntopalaute oli tältä osin sekä positiivista että kriittistä. Keskittäminen voi toimia, mutta samalla olisi varmistettava riittävien resurssien varaaminen Vaasan hallinto-oikeudelle valitusasioiden käsittelyyn.

Lausunnoissa nostettiin esiin myös valitusaikojen erot yhteiskäsittelyssä olevien laajojen asiakokonaisuuksien ja toisaalta yksittäisen luonnonsuojelulain poikkeamisen osalta, millä voi olla vaikutusta prosessin kokonaiskestoon. Korkein hallinto-oikeus totesi, että luonnonsuojelulain mukaisen poikkeusluvan myöntäminen lupa-asian yhteydessä olisi muutoksenhaun osalta ehdotettu säädettäväksi luonnonsuojelulaissa melko monimutkaisella tavalla. Oikeusministeriö katsoi, että esityksessä tulisi tehdä nykyistä paremmin selkoa, että mikä vaikutus on sillä, että jatkossa mainitut luonnonsuojelulain mukaiset poikkeuslupapäätökset voidaan käsitellä edelläkin esiin tuodusti jopa neljän eri lain mukaisessa menettelyssä riippuen siitä, käsitelläänkö poikkeuslupa erikseen vai yhteiskäsittelyssä ympäristöluvan ja/tai vesilain mukaisen luvan kanssa. Myös Vaasan Hallinto-oikeus ja oikeuskansleri pitivät ongelmallisena tilannetta, jossa hallinto-oikeuden alueellinen toimivalta ja ratkaisukokoonpanon jäsenten perehtyneisyys vaihtelisivat sen mukaan, liittyykö luonnonsuojelulain mukainen poikkeamishakemus vesilain tai ympäristönsuojelulain mukaiseen lupahakemukseen vai onko se tehty siitä erillään. Toisaalta esimerkiksi Varsinais-Suomen ja Hämeen ELY-keskus pitivät valitusten keskittämistä hyvänä asiana, kunhan varmistutaan riittävien resurssien varaamisesta Vaasan hallinto-oikeudelle valitusasioiden käsittelyyn.

Lausunnoissa kiinnitettiin lisäksi huomiota siihen, että yhteiskäsittelyssä myönnettävä luonnonsuojelulain poikkeuslupa tarkoittaisi esimerkiksi järjestöjen valitusoikeuden laajentumista luonnonsuojeluasiassa vesilain tai ympäristönsuojelulain mukaiseksi. Osin tätä pidettiin perusteltuna, koska se vastaisi enemmän ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaista sääntelyä. Toisaalta olisi huomattava, että tilanteessa, jossa luonnonsuojelulain mukainen poikkeuslupa koskee hankkeen toteuttamisen kannalta vain rajattua aluetta, on varsinaisten asianosaisten piiri yleensä suhteellisen suppea.

Lausunnoissa korostettiin myös riittävän resursoinnin merkitystä valitustuomioistuimissa, jotta valitusten käsittelyaikoja saataisiin lyhyemmiksi. Tältä osin on otettava huomioon myös aiemmin viitattu viranomaisten resursseista annettu lausuntopalaute.

Tehdyt muutokset

Lausuntopalautteen perusteella selkeytettiin sääntelyä, tarkennettiin yksityiskohtaisia perusteluita sekä syvennettiin vaikutusarviointeja. Tämän ohella käsittelylakiin lisättiin kokonaan uusi säännös yhteiskäsittelyssä annetun päätöksen valitusoikeudesta, koska sääntelyn nykytilaa pidettiin oikeudellisesti epäselvänä.

6.2.3Muu lainsäädäntö

Luonnonsuojelulain osalta lausuntopalautteessa kiinnitettiin huomiota ehdotettuun Natura-lausuntoajan antamisen määräajan lyhentämiseen kuudesta kuukaudesta kolmeen kuukauteen (LSL 35 §). Esimerkiksi oikeusministeriö huomautti, että tavanomaisesti tämänkaltainen muutos edellyttäisi sitä, että viranomaiselle varattaisiin lisäresursseja tehtävän hoitamiseen. Toisaalta määräajan lyhentämistä myös kannatettiin. Esimerkiksi aluehallintovirastojen ympäristövastuualueet pitivät menettelyjen sujuvoittamisen näkökulmasta kannatettavana määräajan lyhentämistä kolmeen kuukauteen.

Ehdotuksen (35 §) mukaan Lupa- ja valvontavirasto ei antaisi sisäistä Natura-arviointilausuntoa siinä tapauksessa, että LVV toimii asiassa myös luvan myöntävänä tai suunnitelman hyväksyvänä viranomaisena. Tähän suhtauduttiin sekä myönteisesti että kriittisesti. Monissa lausunnoissa korostettiin, että sisäisestä lausuntomenettelystä luopumisen yhteydessä on tarve varmistaa erilaiset näkemykset kirjallisessa muodossa varmistamaan, että Natura-arviointi täyttää EU-oikeuteen perustuvat vaatimukset (erityisesti ELY-keskukset). Kansalaisjärjestöt korostivat yleisen edun valvonnan mahdollista heikentymistä tilanteissa, jossa lupaviranomainen on lupa- ja valvontavirasto, mikäli enää ei pyydettäisi Natura-arvioinnista lausuntoa. Toisaalta esimerkiksi elinkeinoelämän lausunnoissa ehdotus sai kannatusta ja sen katsottiin lisäävänä sujuvuutta.

Luonnonsuojelulain mukaisten poikkeuslupien yhteiskäsittelyn osalta monet lausunnot olivat osin päällekkäisiä yhteiskäsittelystä lausutun asiakohdan kanssa.

Lausunnoissa nostettiin esiin myös ehdotus vahvistaa pääsääntöä Natura-arvioinnin toteuttamisesta YVA-menettelyn yhteydessä. Hankesuunnitelmien tulisi olla riittävän yksityiskohtaisia myös niissä tapauksissa, joissa hanke ei edellytä uuden viraston myöntämää lupaa tai joissa kaavoitus ei ole vielä edennyt riittävän pitkälle. Muutoin Natura-arviointiin voisi jäädä epävarmuuksia, joiden takia sitä voidaan joutua päivittämään uudelleen esimerkiksi kaavaprosessin tai tiesuunnittelun yhteydessä.

Ympäristönsuojelulain ja vesilain osalta lausuntopalautteen huomiot olivat enemmän teknisiä tarkennuksia ja selvennyksiä. Valtaosa ympäristönsuojelulain ja vesilain huomioista liittyi YVA-menettelyn muutosehdotuksiin YVA-selostuksen ja lupamenettelyn yhteiskuulemisen laajentamisesta, mitä käsitellään jäljempänä. Erityiskysymyksenä oikeusministeriö totesi mahdollisen puutteen eräiden ympäristönsuojelulain säännösten osalta siinä, että esitysluonnoksessa ei ehdoteta muutettavaksi muun ohella ympäristönsuojelulain 34 §:n 1 momentin 3 kohtaa, 196 §:n 3 momenttia tai 175 §:n 3 momenttia.

Tehdyt muutokset

Lausuntopalautteen perusteella säännösehdotuksia ja perusteluita tarkennettiin. Ympäristösuojelulakiin lisättiin puuttuneet muutosehdotukset.

6.2.4Laki ympäristövaikutusten arviointimenettelystä

YVA-selostuksen sekä ympäristö- ja vesilupahakemuksen yhteiskuuleminen

Lausuntopalaute jakautui melko tasan sen osalta, kannatettiinko YVA-selostuksen sekä ympäristö- ja vesilupahakemuksen samanaikaista kuulemisen rajaamista hankkeiden muutoksiin (vaihtoehto 1) tai kaikkiin Lupa- ja valvontavirastossa käsiteltäviin hankkeisiin (vaihtoehto 2). Vaihtoehtoa 1 kannattivat erityisesti viranomaiset ja useat kansalaisjärjestöt. Vaihtoehtoa 2 kannattivat ennen kaikkea elinkeinoelämää edustavat tahot. Lisäksi pidettiin tärkeänä säilyttää mahdollisuus myös erillisiin kuulemisiin. Osa lausuneista vastusti kumpaakin muutosta.

Etenkin oikeusministeriön ja oikeuskanslerin palautteessa tuotiin esiin, että perusteluissa kuvattu kuulemisen vapaaehtoisuus ja edellytys hankkeesta vastaavan aloitteesta eivät näy säännöstasolla. Lisäksi oikeusministeriö piti tarkoituksenmukaisena sitä, että viranomaisella on määräämisoikeus noudatettavan prosessin valinnassa.

Eri tahoja edustavat lausuivat, ettei yhteiskuuleminen sovellu kaikkiin hankkeisiin, vaan esimerkiksi tilanteisiin, joissa suunnitelmat ovat riittävän yksityiskohtaisella tasolla arviointiselostusvaiheessa. Ehdotuksen mahdollisina vaikutuksina pidettiin YVAssa tarkasteltavien vaihtoehtojen ja osallistumisen merkittävyyden vähenemistä. Osa piti yhteiskuulemisen kuulemisaikaa liian lyhyenä.

Tehdyt muutokset

Jatkovalmisteluun valittiin vaihtoehto 2. Säännösehdotusta ja sen perusteluja tarkennettiin niin, että menettelyn vapaaehtoisuus, edellytys hankkeesta vastaavan aloitteesta ja viranomaisen määräysvalta menettelystä kävisivät paremmin ilmi.

Muut ehdotukset

Kaksitoista lausunnonantajaa oli ottanut kantaa hankkeesta vastaavan oikeuteen aloittaa YVA-menettely ilman yksittäispäätöstä. Suurin osa lausuneista, kuten jotkin ELY-keskukset ja elinkeinoelämää edustavat tahot, kannattivat muutosta. Osa lausuneista ei pitänyt ehdotettua pakollista ennakkoneuvottelua tarpeellisena. Lausunnoissa peräänkuulutettiin selkeämpää toimintatapaa sille, miten viranomaisen ja hankkeesta vastaavan yhteinen kanta arviointimenettelyn tarpeellisuudesta todetaan, jotta sitä jatkossakin sovellettaisiin vain hankkeisiin, joilla on todennäköisesti merkittäviä ympäristövaikutuksia.

Muutosehdotuksia, joissa hankkeen lieventämistoimien huomioimista selkeytettäisiin YVA-lain 12 ja 13 §:ssä sekä YVA-asetuksen 1 §:ssä pääasiassa kannatettiin. Palautteessa pidettiin tärkeänä varmistaa lieventämistoimien velvoittavuus ja suunniteltujen toimenpiteiden säilyminen osana hanketta sen edetessä lupamenettelyyn. Oikeusministeriö toi esiin 13 §:n lisäysehdotuksen tarpeettomuuden sillä perusteella, että lieventämistoimien huomiointi käy pykälästä muutenkin ilmi. Muutenkin hallintolain 31 § tulisi huomioida ehdotuksessa.

Säännösehdotusta YVA-menettelyn soveltamatta jättämisestä valtioneuvoston päätöksellä kommentoi kahdeksan lausunnonantajaa. Seitsemän tahoa, jotka olivat pääasiassa kansalaisjärjestöjä, ei kannattanut ehdotusta tai suhtautui siihen varauksella. Perusteluina esitettiin esimerkiksi YVA-menettelyn merkityksen menettäminen sekä vaara hankkeiden eriarvoisesta käsittelystä. Lisäksi todettiin, ettei YVA-direktiivin 2 artiklan 4 kohtaa ole pakko kansallisesti panna täytäntöön. Perustelujen kattavuutta ei pidetty riittävänä. Lisäksi lausunnoissa ehdotettiin muun muassa säännöksen soveltamisalan rajaamista ja julkisen kuulemisen lisäämistä poikkeusmenettelyyn. Oikeusministeriö esitti, että jatkovalmistelussa asiaa tulisi arvioida nykyistä kattavammin esityksen säätämisjärjestysperusteluissa.

Ehdotukseen hankeluettelon tuulivoimaloita koskevan kokorajan alentamisesta oli ottanut kantaa 13 lausunnonantajaa. Suurin osa kannatti ehdotusta. Uusiutuvaa energiaa edustanut taho vastusti muutosta. Energiateollisuutta edustanut taho katsoi, että hankeluettelon rajan tulisi perustua vain voimaloiden määrään. Lausunnoissa tuotiin esiin esimerkiksi teollisen mittakaavan määritelmän epäselvyys sekä tarve lisätä hallituksen esitykseen hankkeita koskeva siirtymäsäännös. Yksi ELY-keskus totesi, että muutos saattaa lisätä viranomaisen työmäärää myös yksittäistapauksessa tehtyjen päätösten määrän lisääntyessä.

Ehdotusta Lupa- ja valvontaviraston sisäisestä lausumisesta luopumisesta myös arviointiohjelman ja -selostuksen yhteydessä kannatettiin pääsääntöisesti. Palautteessa pidettiin kuitenkin tärkeänä, että viraston sisäisessä kommentoinnissa käytetään jatkossakin kirjallista muotoa. Useat maakuntien liitot ja Suomen Kuntaliitto ry esittivät, että 17 §:ssä tarkoitettua lausuntoa olisi pyydettävä hankkeen vaikutusalueen maakuntien liitoilta.

Lisäksi lausunnoissa pidettiin kannatettavana myös YVA-asetukseen ehdotettujen muutosten tavoitetta ja esitettyä toimeenpanohanketta sekä esitettiin uusia tarkastelunäkökulmia säännösehdotuksiin.

Tehdyt muutokset

Lausuntopalautteen perusteella selkeytettiin sääntelyä menettelystä tilanteissa, joissa YVA-menettely voidaan aloittaa ilman yksittäispäätöstä. Lisäksi tarkennettiin säätämisjärjestysperusteluita. Ehdotettu muutos YVA-lain 13 §:ään poistettiin tarpeettomana. YVA-lain 17 §:ään lisättiin velvollisuus pyytää lausunto myös maakuntien liitolta. YVA-lakiin lisättiin siirtymäsäännös ja tarkennettiin kauttaaltaan säännösehdotusten yksityiskohtaisia perusteluita.

6.3.1Lainsäädännön arviointineuvoston lausunnon sisältö

Hallituksen esitysluonnos on ollut työssään itsenäisen ja riippumattoman Lainsäädännön arviointineuvoston arvioitavana. Lausunnossaan 22.11.2024 arviointineuvosto katsoo, että hallituksen esitysluonnos täyttää hyvin lainvalmistelun vaikutusarviointiohjeen vaatimukset.

Arviointineuvoston mukaan esitysluonnoksessa on kuvattu hyvin esityksen valmistelua ja siihen liittyviä seikkoja, ja sen perusteella saa käsityksen asian taustasta, tavoitteista ja keskeisistä ehdotuksista, mutta esitysluonnos on raskaslukuinen. Esitysluonnoksessa on myös hyödynnetty useita havainnollistavia taulukoita, mutta nykytilasta ja muutoksesta voi olla vaikea saada kokonaisuutena selkoa. Vaikutuksia on käsitelty varsin monipuolisesti, mutta vaikutuksia luvanhakijoihin tulee tarkentaa.

Arviointineuvosto suosittelee, että hallituksen esitysluonnosta täydennetään eräin osin neuvoston lausunnon mukaisesti ennen hallituksen esityksen antamista. Esitysluonnoksen keskeisimmät puutteet ja kehittämiskohteet ovat arviointineuvoston mukaan seuraavat näkökohdat:

(1) Esitykseen tulee sisällyttää taulukko tai kuvio, jossa kuvataan ympäristöllisten menettelyiden nykytilaa ja ehdotettua muutosta. Taulukossa tai kuviossa voisi kuvata esimerkiksi nykyistä ja ehdotettua viranomaisrakennetta eri ympäristöllisissä menettelyissä. Tämä auttaisi asiaa tuntematonta lukijaa hahmottamaan paremmin ehdotettua muutosta ja sen merkittävyyttä.

(2) Esityksessä tulee kuvata kootusti ehdotuksen keskeisiä vaikutuksia luvanhakijoihin. Vähentyisivätkö esimerkiksi luvanhakijoille aiheutuvat kustannukset ja lyhentyisikö menettelyiden kesto olennaisesti nykytilaan verrattuna?

(3) Esitysluonnoksesta voi olla hankala saada käsitystä siitä, mitkä ovat keskeisimmät lupamenettelyt, joita ehdotettu sääntely koskee ja miten eri menettelyt toimivat käytännössä. Esitysluonnoksessa olisi hyvä antaa tarkempia esimerkkejä erilaisista soveltamistilanteista.

Arviointineuvoston lausuntoon sisältyy esitysluonnoksen sisältöä koskevia myönteisiä havaintoja ja eräitä kehittämisnäkökohtia edellä mainittujen kahden kohdan lisäksi. Seuraavaan on tiivistetty esityksen kehittämistä koskevat muut näkökohdat.

Esitysluonnoksesta saa arviointineuvoston mukaan käsityksen, että ehdotetut muutokset koskevat lähes kaikkia ympäristöllisiä lupia. Arviointineuvosto kiinnittää huomiota siihen, että esitysluonnoksesta voi olla hankala saada käsitystä siitä, että esitys laajentaisi olennaisesti ympäristöllisten lupien yhteiskäsittelyä ja lupamenettelyiden yhteensovittamista. Arviointineuvosto katsoo, että esitysluonnoksessa olisi hyvä esimerkkien avulla esimerkiksi tarkentaa, mitä säännöksiä sovelletaan vaikkapa vihreän siirtymän tai strategisten hankkeiden etusijamenettelyissä.

Arviointineuvosto katsoo, että nykytilan kuvauksessa on selostettu seikkaperäisesti asiaa koskevaa lainsäädäntöä ja viranomaiskäytäntöä ja pitää myönteisenä sitä, että esitysluonnoksessa on useita havainnollistavia taulukoita ja kuvioita esimerkiksi lupien määristä. Arviointineuvosto katsoo, että esitysluonnoksessa tulee kuvata kootusti esityksen keskeisiä vaikutuksia luvanhakijoihin menettelyiden käytännön näkökulmasta ja kuvata suuntaa antavasti menettelyiden keston mahdollista lyhentymistä. Arviointineuvoston mukaan esitysluonnoksessa on myös kuvattu seikkaperäisesti muita toteuttamisvaihtoehtoja, mutta katsoo, että hallitusohjelman kirjaus on sitonut virkavalmistelua siten, että vain lainsäädännölliset muutokset ovat tulleet kyseeseen vaihtoehtojen tarkastelussa. Arviointineuvosto pitää myönteisenä sitä, että esitysluonnoksessa on kuvattu ehdotettujen muutosten jalkauttamiseen tarvittavia toimia, kuten uuden viraston valmistelua tukevan toimeenpanohanketta

Arviointineuvosto pitää ymmärrettävänä, että ehdotusten tarkkoja kustannussäästöjä on vaikea arvioida, mutta esityksessä tulisi kuitenkin kuvata, miltä osin odotetaan eniten säästöjä ja missä mittaluokassa ne voisivat olla. Arviointineuvosto katsoo, että esitysluonnoksessa on arvioitu yrityksille aiheutuvia vaikutuksia eri näkökulmista, mutta niitä voisi tarkentaa, esimerkiksi sääntelytaakkalaskurin avulla.

Arviointineuvosto katsoo, että esityksen ympäristövaikutuksia on arvioitu riittävästi. Arviointineuvosto katsoo, että esitysluonnoksessa tulisi vielä tarkentaa sitä, ovatko ehdotetusta sääntelystä viranomaisille aiheutuvat hyödyt suurempia kuin siitä aiheutuva hallinnollinen taakka ja kuvata tarkemmin ehdotettujen muutosten vaikutuksia kuntiin. Arviointineuvosto pitää myönteisenä sitä, että esitysluonnoksessa on arvioitu perus- ja ihmisoikeusvaikutuksia. Arviointineuvosto katsoo, että esityksessä olisi vielä hyvä käsitellä sähköiseen asiointiin liittyviä mahdollisia riskejä.

6.3.2Lainsäädännön arviointineuvoston lausunnon huomioon ottaminen

Esitysluonnokseen (jakso 4.1. Keskeiset ehdotukset) on lisätty taulukko, jossa kuvataan viranomaisrakenteen ja ympäristöasioiden käsittelyn keskeisiä muutoksia aluehallintouudistuksen yhteydessä. Samassa yhteydessä on myös kuvattu tavanomaisimpia lupamenettelyitä ja niihin liittyvää lainsäädäntöä.

Arviointineuvoston huomio siitä, että esitys laajentaisi olennaisesti ympäristöllisten lupien yhteiskäsittelyä ja lupamenettelyiden yhteensovittamista, perustuu osittaiseen väärinymmärrykseen, sillä yhteensovittamisen soveltamisala päinvastoin kaventuu, ja yhteiskäsittelykin laajentuu varsin maltillisesti. Esitysluonnosta on tämän vuoksi pyritty selkeyttämään siltä osin kuin kyse on ympäristöllisten lupien käsittelyyn ehdotettujen muutosten laajuudesta.

Esitysluonnoksen vaikutusarviointeja on täydennetty esimerkiksi luvanhakijoihin kohdistuvien vaikutusten, yrityksille aiheutuvien kustannusten ja viranomaisvaikutusten osalta. Lisäksi sähköisten asiointijärjestelmien osalta on tarkennettu kehittämistyön vaiheittaisuuden aikataulua ja arvioitu sähköisten järjestelmien toteuttamiseen ja toimivuuteen liittyviä riskejä. Ehdotusten vaihtoehtoja koskevaa jaksoa on myös täydennetty.

Yrityksille aiheutuvien kustannusten osalta on selvitetty myös sääntelytaakkalaskurin hyödyntämisen mahdollisuuksia. Yksityiskohtaisten kustannusten arviointi on kuitenkin hyvin haastavaa, koska ehdotukset edellyttävät valtion aluehallinnon rakenteellista uudistusta, ja ovat osin riippuvaisia tulevan Lupa- ja valvontaviraston organisoinnista, toimintatavoista ja -malleista, sisäisestä järjestäytymisestä sekä sähköisistä menettelyistä. Tämän lisäksi arviointia vaikeuttaa ympäristöllisiä lupia edellyttävien hankkeiden ja toimintojen merkittävät keskinäiset eroavaisuudet ja kustannusten arviointiin tarvittavien tietojen puutteellisuudet. Lisäksi osa tiedoista voi kuulua esimerkiksi liikesalaisuuden piiriin.

Mahdolliset kustannussäästöt esimerkiksi hakijoille, tai laajemmin yrityksille seuraavat näiden osatekijöiden sekä käytettävissä olevien taloudellisten resurssien muodostamasta kokonaisuudesta. Yrityksille ja hakijoille kustannussäästöjä voi aiheutua esimerkiksi käsittelyaikojen lyhentymisen, asiakirjojen täydennystarpeiden vähenemisen, joidenkin päällekkäisten vaiheiden poistumisen sekä päätösten laadun paranemisen ja siitä mahdollisesti seuraavien muutoksenhakuprosessien vähenemisen seurauksena.

Tämän lain tavoitteena on edistää ja yhtenäistää eräiden Lupa- ja valvontaviraston toimivaltaan kuuluvien ympäristöön vaikuttavien hankkeiden ja toimintojen lupa- ja hakemusmenettelyjä, vahvistaa ympäristöasioiden käsittelyn asiantuntemusta ja vuorovaikutteisuutta sekä edistää sähköisten asiointijärjestelmien hyödyntämistä.

Tätä lakia sovelletaan ympäristönsuojelulaissa (527/2014) , vesilaissa (587/2011) , luonnonsuojelulaissa (9/2023) sekä muussa laissa Lupa- ja valvontaviraston toimivaltaan kuuluvaksi säädettyjen ympäristöasioiden käsittelyyn, jollei tässä laissa jäljempänä toisin säädetä.

Lupa- ja valvontavirasto ohjaa osaltaan hankkeen tai toiminnan vaatimien arviointi- ja lupamenettelyjen sekä niihin liittyvien selvitysten kokonaisuutta ympäristöasioiden käsittelyssä.

Lupa- ja valvontavirasto huolehtii asian edellyttämästä tarvittavasta yhteydenpidosta hankkeesta vastaavan ja viranomaisten kanssa riittävän tiedonvaihdon varmistamiseksi sekä lupamenettelyiden sujuvoittamiseksi.

Lupa- ja valvontavirasto voi myös järjestää tarpeen mukaan tapaamisen hakijan sekä muiden tahojen ja toimivaltaisten viranomaisten välillä.

Lupa- ja valvontavirastossa on sen tehtäviin kuuluvia ympäristöasioita valmisteltaessa ja ratkaistaessa oltava niiden edellyttämä riittävän laaja-alainen oikeudellinen, tekninen ja luonnontieteellinen asiantuntemus.

Hanketta tai toimintaa koskevat hakemukset on toimitettava Lupa- ja valvontavirastolle sähköisesti.

Luvan hakijana oleva luonnollinen henkilö voi kuitenkin jättää lupahakemuksen ja sen liitteet paperisina. Luvan hakijan on Lupa- ja valvontaviraston pyynnöstä toimitettava hakemusasiakirjat myös paperisena, jos se on asian käsittelyn vuoksi tarpeen.

Lupa- ja valvontaviraston on esitettävä lupahakemuksen tiedoksiannon yhteydessä arvionsa lupapäätöksen antamisajankohdasta ja julkaistava se tietoverkossa. Lupa- ja valvontaviraston on päivitettävä arviota tarpeen mukaan, jos arvio käsittelyajasta merkittävästi muuttuu.

Käsittelyajan arvioimisesta yhteensovittamismenettelyssä säädetään 18 §:ssä.

Lupa- ja valvontaviraston on ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisten sekä niiden yhteydessä tämän lain 9 §:ssä tarkoitetussa yhteiskäsittelyssä ratkaistavien lupa-asioiden käsittelyssä annettava vuoden 2030 loppuun saakka etusija suhteessa muihin vireille tulleisiin lupahakemuksiin sellaisille lupahakemuksille, jotka ottavat huomioon kestävää sijoittamista helpottavasta kehyksestä ja asetuksen (EU) 2019/2088 muuttamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2020/852 17 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun ei merkittävää haittaa -periaatteen. Hakijan on hakemuksen yhteydessä esitettävä riittävä selvitys oikeudesta etusijaan. Lupahakemuksia, joille on annettava etusija, ovat hakemukset, jotka koskevat:

Etusija on annettava myös toimintojen muodostamaa kokonaisuutta koskevalle lupahakemukselle, jos luvan tarve olennaisilta osin perustuu 1 momentissa tarkoitettuun toimintoon.

Jos etusijan saanut hanke ei enää täytä 1 momentin mukaisia edellytyksiä, hakemuksen käsittelyä jatketaan tavanomaisessa lupamenettelyssä.

Edellä 1 momentin 1–7 kohdassa tarkoitettu lupahakemus on pyrittävä käsittelemään 12 kuukaudessa siitä laskien, kun lupahakemusta koskeva kuulutus julkaistaan.

Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä 1 momentissa tarkoitetun selvityksen sisällöstä.

Lupa- ja valvontaviraston on ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisten sekä niiden yhteydessä tämän lain 9 §:ssä tarkoitetussa yhteiskäsittelyssä ratkaistavien lupa-asioiden käsittelyssä annettava etusija puitteiden vahvistamisesta kriittisten raaka-aineiden turvatun ja kestävän tarjonnan varmistamiseksi ja asetusten (EU) N:o 168/2013, (EU) 2018/858, (EU) 2018/1724 ja (EU) 2019/1020 muuttamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2024/1252, jäljempänä kriittisten raaka-aineiden asetus , 6 artiklassa tarkoitettuja strategisia raaka-ainehankkeita koskevien ja Euroopan nettonollateknologiatuotteiden valmistusekosysteemiä vahvistavasta toimenpidekehyksestä ja asetuksen (EU) 2018/1724 muuttamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2024/1735, jäljempänä nettonollateollisuuden asetus , 13 artiklassa tarkoitettua strategista nettonollahanketta koskeville lupahakemuksille suhteessa muihin vireille tulleisiin lupahakemuksiin.

Jos 1 momentissa tarkoitettu lupahakemus kuuluu 7 §:ssä säädetyn etusijan soveltamisalaan, noudatetaan mitä mainitussa pykälässä säädetään.

Hakijan on lähetettävä kriittisten raaka-aineiden asetuksen 7 artiklassa ja nettonollateollisuuden asetuksen 14 artiklassa tarkoitettu strategisen hankkeen tunnustamista koskeva hakemus ja päätös tiedoksi yhteyspisteviranomaiselle.

Etusija on annettava myös toimintojen muodostamaa kokonaisuutta koskevalle lupahakemukselle, jos luvan tarve olennaisilta osin perustuu 1 momentissa tarkoitettuun toimintoon.

Lupa- ja valvontaviraston on käsiteltävä yhdessä ja ratkaistava samalla päätöksellä ympäristönsuojelulaissa ja vesilaissa tarkoitetut, samaa toimintaa tai hanketta koskevat lupahakemukset, jollei sitä ole erityisestä syystä pidettävä tarpeettomana. Lisäksi ympäristönsuojelulaissa tai vesilaissa tarkoitettuun hankkeeseen tai toimintaan olennaisella tavalla liittyvää luonnonsuojelulain 66 tai 83 §:ssä tarkoitettua poikkeusta koskeva hakemus käsitellään ja ratkaistaan samassa menettelyssä, jollei sen erillinen käsittely ole perusteltua.

Jos yksittäistä lupa-asiaa käsiteltäessä ilmenee, että samaa toimintaa tai hanketta varten on tarpeen jokin muu 1 momentissa tarkoitetuista luvista, luvan hakijan on Lupa- ja valvontaviraston määräämässä kohtuullisessa ajassa tehtävä tämän edellyttämät lupahakemukset, jollei 1 momentista muuta johdu. Muussa tapauksessa vireillä oleva lupahakemus voidaan jättää tutkimatta.

Mitä 1 ja 2 momentissa säädetään, sovelletaan myös maa-ainesten ottamista tai käsittelyä koskevan lupahakemuksen ja samaa hanketta tai toimintaa koskevan ympäristölupahakemuksen yhteiskäsittelyyn, jos Lupa- ja valvontavirasto on toimivaltainen lupaviranomainen ympäristönsuojelulain ja maa-aineslain (555/1981) mukaisesti.

Tarvittava poikkeaminen vesilain 4 luvun 12 §:ssä tarkoitetusta suoja-aluemääräyksestä ratkaistaan samalla päätöksellä kuin vireillä oleva ympäristölupa-asia.

Edellä 9 §:ssä tarkoitetussa yhteiskäsittelyssä olevat lupahakemukset käsitellään ympäristönsuojelulain mukaisessa menettelyssä. Jos yhteiskäsittelyyn sisältyy vesilain mukainen lupahakemus, asiat käsitellään vesilain mukaisessa menettelyssä. Yhteiskäsittelyyn sovelletaan lisäksi, mitä lupahakemuksen ja päätöksen sisällöstä säädetään 9 §:ssä mainituissa laeissa tai niiden nojalla.

Edellä 9 §:ssä tarkoitetussa yhteiskäsittelyssä annetun päätöksen valitusoikeus määräytyy ympäristönsuojelulain 191 §:n mukaisesti. Jos yhteiskäsittelyssä annettuun päätökseen ei sisälly ympäristönsuojelulain mukaista ratkaisua, noudatetaan vesilain 15 luvun 2 §:ää.

Lupa- ja valvontaviraston toimivaltaan ympäristönsuojelulaissa ja vesilaissa kuuluvaksi säädetyt ympäristönsuojelu- ja vesiasiat sekä tämän lain 9 §:ssä tarkoitetut lupa-asiat ratkaistaan esittelystä yhden taikka kahden ratkaisijan kokoonpanossa taikka monijäsenisessä kokoonpanossa.

Yhden ratkaisijan kokoonpanossa asian ratkaisee Lupa- ja valvontaviraston ympäristöosaston osastopäällikkö tai osastopäällikön määräämä osaston muu virkamies.

Ratkaisukokoonpano määrätään asian vaatiman asiantuntemuksen mukaan, ottaen huomioon, mitä 4 §:ssä asiantuntemuksesta tarkemmin säädetään. Jos asian tai hankkeen laatu tai laajuus, merkittävät ympäristövaikutukset taikka muu erityinen syy sitä edellyttää, asia ratkaistaan monijäsenisessä kokoonpanossa. Jos tällainen asia on jo osoitettu yhden tai kahden jäsenen kokoonpanossa ratkaistavaksi, asia on siirrettävä monijäsenisessä kokoonpanossa ratkaistavaksi. Asia on siirrettävä monijäsenisen kokoonpanon ratkaistavaksi, jos kaksijäsenisen kokoonpanon jäsenet ovat asian lopputuloksesta eri mieltä.

Lupa- ja valvontaviraston ympäristöosaston osastopäällikkö tai osastopäällikön määräämä osaston muu virkamies määrää ratkaistavan asian ratkaisukokoonpanon ja tarvittaessa kokoonpanolle puheenjohtajan.

Lupa- ja valvontaviraston ympäristöosaston osastopäällikkö tai osastopäällikön määräämä osaston muu virkamies ei voi ottaa ratkaistavakseen asiaa, jonka hän on määrännyt muussa kokoonpanossa ratkaistavaksi.

Äänestämiseen sovelletaan oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain (808/2019) 85 §:ää.

Lupa- ja valvontavirasto toimii tässä laissa tarkoitettuna yhteyspisteviranomaisena. Yhteyspisteviranomainen huolehtii 2 ja 3 momentissa mainittujen säädösten mukaisista lupamenettelyihin ja muihin hallinnollisiin menettelyihin liittyvistä tehtävistä.

Lupa- ja valvontavirasto toimii kriittisten raaka-aineiden asetuksen 9 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna keskitettynä asiointipisteenä sekä nettonollateollisuuden asetuksen 6 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna keskitettynä yhteyspisteenä.

Lupa- ja valvontavirasto toimii uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin (EU) 2018/2001 16 artiklan 3 kohdassa tarkoitettuna yhteyspisteenä uusiutuvan energian tuotantolaitosten lupamenettelyistä ja eräistä muista hallinnollisista menettelyistä annetun lain (1145/2020) mukaisesti.

Yhteyspisteviranomaisen on seurattava kriittisten raaka-aineiden asetuksen 11 artiklassa sekä nettonollateollisuuden asetuksen 9 ja 16 artiklassa säädettyjen lupamenettelyn määräaikojen toteutumista.

Yhteyspisteviranomainen voi pidentää edellä mainittuja määräaikoja kriittisten raaka-aineiden asetuksen 11 artiklan 4 kohdassa ja nettonollateollisuuden asetuksen 9 artiklan 6 ja 7 kohdissa säädetyin edellytyksin. Toimivaltaisen viranomaisen on esitettävä yhteyspisteviranomaiselle ehdotuksensa toimivallassaan olevan lupa-asian käsittelyn määräajan pidentämisestä sekä perustelut pidentämiselle.

Toimivaltaisen viranomaisen on ilmoitettava yhteyspisteviranomaiselle, kun toimivaltaisessa viranomaisessa vireille tullut hakemus on täydellinen tai miltä osin toimivaltaisessa viranomaisessa vireille tullutta hakemusta on täydennettävä.

Toimivaltaisen viranomaisen on huolehdittava, että sähköisessä yhteyspisteessä on ajantasaiset tiedot 1 momentissa mainituissa asetuksissa tarkoitetun lupamenettelyn käsittelyvaiheesta. Toimivaltaisen viranomaisen on ilmoitettava yhteyspisteviranomaiselle lupa-asian vireilletulosta ja asiaa koskevan päätöksen tiedoksiantamisesta hakijalle, jos hakija ei asioi kyseisessä menettelyssä sähköisen yhteyspisteen kautta.

Tämän luvun säännöksiä sovelletaan tässä pykälässä säädettyjen Lupa- ja valvontaviraston sekä Turvallisuus- ja kemikaaliviraston toimivaltaan kuuluvien lupahakemusten käsittelyssä noudatettavaan menettelyyn.

Ympäristönsuojelulain tai vesilain mukaisen lupahakemuksen käsittely voidaan hakijan pyynnöstä tai hänen suostumuksellaan sovittaa yhteen, siten kuin tässä luvussa jäljempänä säädetään, seuraavien Turvallisuus- ja kemikaaliviraston toimivaltaan kuuluvia lupia koskevien hakemusten kanssa:

Lupahakemukset on toimitettava viranomaisille sähköisen yhteyspisteen kautta.

Edellä 2 momentissa tarkoitetusta yhteensovittamisesta voidaan hakijan pyynnöstä luopua ennen lupapäätösten antamista. Luopumisesta on tiedotettava sähköisesti 1 momentissa tarkoitettujen viranomaisten verkkosivuilla.

Lupa-asian käsittelyssä noudatetaan tämän luvun lisäksi, mitä 2 momentissa mainituissa laeissa säädetään.

Lupa- ja valvontavirasto on yhteensovittava viranomainen tämän luvun mukaisessa menettelyssä.

Lupa- ja valvontavirasto arvioi yhteistyössä Turvallisuus- ja kemikaaliviraston kanssa yhteensovitettavien lupahakemusten tavoitteellisen käsittelyajan ja esittää sen perusteella arvion lupa-asioissa annettavien päätösten antamisajankohdasta.

Kun yhteensovittamisessa käsiteltävissä lupa-asioissa on saatu riittävät selvitykset, Lupa- ja valvontavirasto ja Turvallisuus- ja kemikaalivirasto sopivat tavoiteltavan määräpäivän päätösten antamiselle.

Turvallisuus- ja kemikaalivirasto ilmoittaa Lupa- ja valvontavirastolle, miltä osin Turvallisuus- ja kemikaaliviraston toimivaltaan kuuluvaa lupahakemusta on täydennettävä. Lupa- ja valvontavirasto varaa hakijalle tilaisuuden täydentää vireille saatettuja hakemuksia asettamassaan määräajassa.

Lupa- ja valvontaviraston on annettava lupahakemukset tiedoksi julkisella kuulutuksella. Sen lisäksi, mitä hallintolain (434/2003) 62 a §:n 3 momentissa säädetään, kuulutettaviin asiakirjoihin tulee sisältyä myös tiivistelmä hankkeen sisällöstä ja lupahakemuksista. Tieto kuulutuksesta on julkaistava Lupa- ja valvontaviraston ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston verkkosivuilla, jossa on oltava myös nähtävillä kuulutus ja kuulutettavat asiakirjat kuulutusajan. Lupa- ja valvontaviraston on annettava kuulutus erikseen tiedoksi niille asianosaisille, joita asiat erityisesti koskevat.

Sen lisäksi, mitä 2 momentissa säädetään, lupahakemuksesta tiedottamiseen ja sen tiedoksiantamiseen sovelletaan ympäristönsuojelulain 44 §:ää.

Turvallisuus- ja kemikaaliviraston on toimitettava Lupa- ja valvontavirastolle tieto toimivaltaansa kuuluvasta lupahakemuksesta pyydettävistä lausunnoista. Lupa- ja valvontavirasto pyytää lausunnonantajia toimittamaan lausunnot sähköisesti määräajassa. Lupa- ja valvontavirastolle on toimitettava 16 §:n 2 momentissa mainituissa laeissa tarkoitetut muistutukset ja mielipiteet.

Lupa- ja valvontavirasto varaa hakijalle tilaisuuden antaa sähköisesti selityksensä hakemusten johdosta annetuista lausunnoista, muistutuksista ja mielipiteistä.

Lupa- ja valvontavirasto ja Turvallisuus- ja kemikaalivirasto antavat päätöksensä samanaikaisesti. Viranomaisten on tarpeen mukaan tehtävä yhteistyötä lupamääräysten yhteensopivuuden varmistamiseksi.

Lupa- ja valvontaviraston ja Turvallisuus- ja kemikaaliviraston on annettava lupapäätöksensä tiedoksi julkisella kuulutuksella noudattaen hallintolain 62 a §:ää. Lupa- ja valvontavirasto huolehtii lupapäätösten lähettämisestä sekä niistä ilmoittamisesta. Lisäksi Lupa- ja valvontavirasto huolehtii kuulutusta koskevan tiedon julkaisemisesta.

Sen lisäksi, mitä 2 momentissa säädetään, lupapäätöksestä tiedottamiseen ja sen tiedoksiantamiseen sovelletaan ympäristönsuojelulain 85 §:ää.

Edellä 14 §:ssä tarkoitetulla yhteyspisteviranomaisella on oikeus salassapitosäännösten estämättä saada toimivaltaisilta viranomaisilta sellaiset hakijaa, toimintaa tai hanketta ja asian käsittelyvaihetta koskevat tiedot toimivaltaisessa viranomaisessa käsittelyssä olevista ja olleista lupa-asioista ja muista hallinnollista menettelyistä, jotka ovat välttämättömiä tässä laissa ja 14 §:ssä mainituissa säädöksissä yhteyspisteviranomaiselle säädettyjen tehtävien hoitamista varten.

Edellä 5 luvun mukaisesta lupakäsittelyn yhteensovittamisesta perittävään maksuun sovelletaan valtion maksuperustelakia (150/1992) . Muilta osin lupahakemusten käsittelystä perittävistä maksuista säädetään 16 §:n 2 momentissa mainituissa laeissa.

Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä 1 momentissa tarkoitetusta maksusta.

Asian käsittelystä 16 §:n nojalla perittävään maksuun haetaan muutosta samassa järjestyksessä kuin pääasiaan.

Tämä laki tulee voimaan 1 päivänä tammikuuta 2026. Sen 7 § on voimassa 31 päivään joulukuuta 2030.

Tällä lailla kumotaan:

Ennen tämän lain voimaantuloa vireille tullut lupa-asia käsitellään noudattaen tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Tämän lain voimaan tullessa aluehallintovirastossa vireillä olevat 7 ja 8 §:ssä tarkoitetut hakemukset ratkaistaan kuitenkin noudattaen tätä lakia.

Jos muutoksenhakutuomioistuin kumoaa lupapäätöksen, johon on sovellettava tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä, ja palauttaa asian kokonaisuudessaan uudelleen käsiteltäväksi, asia käsitellään ja ratkaistaan tämän lain mukaisesti.

Asia pannaan vireille Lupa- ja valvontavirastossa hakemuksella. Hankkeesta vastaavan on tehtävä hakemus sähköisesti, mutta hakijan asemassa oleva luonnollinen henkilö saa toimittaa hakemuksen paperisena. Hankkeesta vastaavan on Lupa- ja valvontaviraston pyynnöstä toimitettava hakemusasiakirjat paperisena, jos se on tarpeen asian käsittelyn vuoksi.

Sellaisessa ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 22 a §:n mukaisessa ympäristövaikutusten arviointiselostusta koskevassa kuulemisessa, joka tehdään saman hankkeen lupahakemusta koskevan kuulemisen yhteydessä, Lupa- ja valvontaviraston tulee noudattaa mainitun lain 20 §:ää. Mielipiteet ja lausunnot arviointiselostuksesta sekä muistutukset ja mielipiteet lupahakemuksesta on toimitettava Lupa- ja valvontavirastolle vähintään 45 päivän ja enintään 60 päivän kuluessa Lupa- ja valvontaviraston määräämästä päivästä.

Mitä 1 momentissa säädetään arviointiselostuksesta kuulemisesta lupahakemuksesta tiedottamisen yhteydessä, sovelletaan myös ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 27 §:ssä tarkoitetusta arviointiselostuksen täydentämisestä kuulemiseen.

Tässä laissa, ympäristönsuojelulaissa ja luonnonsuojelulain 66 tai 83 §:ssä tarkoitettujen samaa toimintaa tai hanketta koskevien tai siihen olennaisesti liittyvien lupahakemusten yhteiskäsittelystä säädetään eräiden ympäristöasioiden käsittelystä Lupa- ja valvontavirastossa annetun lain ( / ) 9 §:ssä.

Jos lupahakemuksen käsittelyyn sovelletaan eräiden ympäristöasioiden käsittelystä Lupa- ja valvontavirastossa annetun lain 5 lukua, tämän lain 11 luvun 10 ja 22 §:n asemesta noudatetaan ensin mainitun lain 19 ja 21 §:ää.

Eräiden ympäristöasioiden käsittelystä Lupa- ja valvontavirastossa annetun lain 7 ja 8 §:ssä tarkoitettua lupahakemusta koskeva asia on muutoksenhakutuomioistuimessa käsiteltävä kiireellisenä suhteessa muihin tämän lain mukaisiin lupa-asioihin.