GP 154/2021

1.1Tausta

Suomi on sitoutunut biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen (SopS 78/1994) päätavoitteisiin, jotka ovat biologisen monimuotoisuuden suojelu ja kestävä käyttö sekä geenivaroista saatavien hyötyjen tasapuolinen ja oikeudenmukainen jako. Suomi on myös sitoutunut näiden päätavoitteiden entistä tehokkaampaan toimeenpanoon tarkoituksena pysäyttää vuoteen 2020 mennessä biologisen monimuotoisuuden häviäminen maailmanlaajuisesti, alueellisesti ja kansallisesti. Biologista monimuotoisuutta koskevan yleissopimuksen 10. osapuolikokouksen vuonna 2010 hyväksymä strateginen suunnitelma muodostaa maailmanlaajuisen rungon, jota sopimusosapuolet panevat joustavasti toimeen lainsäädäntönsä, tavoitteidensa ja olosuhteidensa mukaisesti.

Valtioneuvoston periaatepäätöksessä Suomen luonnon monimuotoisuuden suojelun ja kestävän käytön strategiasta päätettiin, että Suomi ryhtyy tehokkaisiin ja kiireellisiin toimiin luonnon monimuotoisuuden köyhtymisen pysäyttämiseksi vuoteen 2020 mennessä ja varmistaa, että vuoteen 2050 mennessä Suomen luonnon tila on vakaa ja edistää tulevaisuudessakin kansalaisten hyvinvointia.

Pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelman yhtenä keskeisenä tavoitteena on pysäyttää luonnon monimuotoisuuden heikkeneminen Suomessa. Hallitusohjelmaan sisältyy useita toimenpiteitä luonnon monimuotoisuuden ylläpitämiseksi. Ympäristöministeriö on 16.12.2019 käynnistänyt hankkeen luonnonsuojelulainsäädännön uudistamiseksi. Rauhoitettujen eläinten aiheuttamien vahinkojen ennalta ehkäisemistä ja korvaamista koskevan sääntelyn uudistaminen on ollut osa tätä hanketta.

Luonnon monimuotoisuuden vaaliminen on tärkeä osa kestävää kehitystä. Ratkaisut monimuotoisuuden vähenemisen pysäyttämiseksi tulee kytkeä osaksi ilmastonmuutoksen ja luonnonvarojen kiihtyvän käytön ratkaisuja. Luonnonsuojelulailla (1096/1996) rauhoitettujen lajien, erityisesti lintujen, aiheuttamat vahingot ovat lisääntyneet merkittävästi 2010-luvulla. Vahinkojen lisääntymisen taustalla on arvioitu olevan tiettyjen lintukantojen vahvistuminen, mutta myös ilmastonmuutos ja sen seurauksena lintujen muuttoreittien ja muuttokäyttäytymisen muutokset. Ilmastonmuutoksen ja sään ääri-ilmiöiden lisääntymisen seurauksena rauhoitettujen eläinten aiheuttamat vahingot tulevat edelleen kasvamaan.

Kestävän kehityksen periaatteiden mukaan luonnon monimuotoisuuden turvaamisen tulee olla taloudellisesti ja sosiaalisesti oikeudenmukaista. Tämä tarkoittaa monimuotoisuuden suojelun vuoksi menetettyjen tulojen korvaamista elinkeinojen harjoittajille.

1.2Valmistelu

Ympäristöministeriö tilasi vuonna 2017 lainvalmistelun esiselvitysvaiheena toteutetun selvityksen Itä-Suomen yliopistolta luonnonsuojelulailla rauhoitettujen eläinten aiheuttamien vahinkojen korvausmenettelyn nykytilasta ja menettelyn kehittämisestä. Yhtenä johtopäätöksenä oli, että nykyisen asetustasoisen sääntelyn ei katsota täyttävän perustuslain 80 §:n vaatimuksia lailla ja asetuksella säätämisen suhteista. Selvityksessä esitetään, että rauhoitettujen eläinten aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta ja ennaltaehkäisystä säädettäisiin lailla.

Ympäristöministeriö asetti helmikuussa 2018 luonnonsuojelulailla rauhoitettujen lajien aiheuttamien vahinkojen korvausmenettelyn lainsäädäntöä valmistelevan hankkeen, jossa valmisteltiin esitys rauhoitettujen lajien aiheuttamien vahinkojen korvaamista koskevista perusteista ja menettelyistä sekä lainsäädännöllisistä linjauksista ja toteuttamisvaihtoehdoista. Hankkeen loppuraportissa hyödynnettiin Itä-Suomen yliopiston selvityksen tuloksia. Hanke toteutettiin yhteistyössä keskeisten ministeriöiden, edunvalvontatahojen, kansalaisjärjestöjen, eri viranomaisten ja tutkimuslaitosten kanssa. Työn kuluessa kuultiin eri alojen asiantuntijoita ja vahingonkärsijöitä edustavia tahoja, kuten maanviljelijöitä. Lisäksi loppuraportista pyydettiin lausunnot sidosryhmiltä. Loppuraportissa esitetään, että luonnonsuojelulailla rauhoitettujen lajien aiheuttamista vahingoista sekä maakotkan porotaloudelle aiheuttamista vahingoista maksettavista korvauksista säädettäisiin yhdessä laissa, kun tällä hetkellä niistä säädetään kahdessa eri asetustasoisessa säädöksessä.

Ehdotus hallituksen esitykseksi rauhoitettujen eläinten aiheuttamien vahinkojen ennalta ehkäisemisestä ja korvaamisesta on valmisteltu luonnonsuojelulainsäädännön uudistushankkeen projektiryhmässä II. Ehdotuksen laadinnassa oli otettava huomioon korvausmenettelyn ja ennaltaehkäisyn lainsäädäntöä valmistelevan hankkeen loppuraportin lainsäädännölliset linjausehdotukset ja toteuttamisvaihtoehdot. Projektin tehtävänä oli lisäksi valmistella ehdotuksia lainsäädännön toimeenpanoa tukeviksi toimenpiteiksi.

Esityksen valmistelun yhteydessä on oltu erikseen yhteydessä maa- ja metsätalousministeriöön, valtionvarainministeriöön, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskukseen (KEHA-keskus) sekä esitelty hanketta kuntien maaseutuelinkeinoviranomaisille.

Hallituksen esityksen valmistelun yhteydessä järjestettiin saamelaiskäräjistä annetun lain (974/1995) 9 §:n mukainen neuvottelu saamelaiskäräjien kanssa (29.5.2020) sekä kaksi poronhoitolain (848/1990) 53 §:n mukaista neuvottelua Paliskuntain yhdistyksen kanssa (28.5.2020 ja 4.8.2020). Neuvotteluissa kerrottiin luonnonsuojelulain uudistushankkeen tavoitteista ja etenemisestä sekä kuultiin saamelaiskäräjien ja Paliskuntain yhdistyksen näkemyksiä hankkeen tavoitteista ja toteuttamisehdotuksista.

Valmistelun yhteydessä, osana luonnonsuojelulainsäädännön uudistamishanketta, toteutettiin avoin verkkokysely 23.1.–21.2.2020 suomeksi, ruotsiksi, englanniksi, pohjoissaameksi, Inarin saameksi ja koltansaameksi. Kysely oli sisällöllisesti laaja; kantaa sai ottaa niin nykyiseen lainsäädäntöön kuin esittää ehdotuksia uuden lainsäädännön valmistelun tueksi. Helmikuussa 2020 keskeisille sidosryhmille ja viranomaisille järjestettiin kuulemis- ja keskustelutilaisuudet, joiden yhteydessä kerättiin näkemyksiä myös rauhoitettujen eläinten aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta ja ennaltaehkäisystä.

Luonnonsuojelulainsäädännön uudistuksen tieteellisen taustan vahvistamiseksi ympäristöministeriö kokosi tiedeneuvontahanke SOFI:n kanssa tutkijaryhmän, jonka tehtävänä oli luoda kokonaiskuvaa uudistuksen vaikutuksista. Joukko eri alojen tutkijoita keskittyi erityisesti luonnon monimuotoisuuteen, talouteen sekä ilmastoon kohdistuviin uudistuksen vaikutuksiin. Tutkijayhteistyöllä tavoiteltiin monipuolista ja kattavaa kokonaiskuvaa hankkeen vaikutuksista, ja se on tukenut myös tämän lainvalmisteluhankkeen vaikutusarviointia.

Esitysluonnoksesta järjestettiin lausuntokierros 30.9.2020 – 4.11.2020. Lausuntopyyntö ja saadut lausunnot ovat nähtävillä Lausuntopalvelu.fi -sivustolla.

Esitysluonnos on jatkovalmistelun aikana ollut käsittelyssä kuntatalouden ja hallinnon neuvottelukunnassa (Kuthanek).

2.1Lainsäädäntö

Euroopan unionin luonnonsuojelulainsäädäntö

Rauhoitettujen eläinten ja niiden aiheuttamien vahinkojen kannalta keskeisimpiä säädöksiä ovat luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 1992/43/ETY (jäljempänä luontodirektiivi ) sekä luonnonvaraisten lintujen suojelusta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 1979/409/ETY, sittemmin 2009/147/EY (jäljempänä lintudirektiivi ). Luontodirektiivin tavoitteena on sen 2 artiklan mukaan edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä suojelemalla luontotyyppejä ja luonnonvaraista eläimistöä ja kasvistoa. Direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä pyritään varmistamaan yhteisön tärkeinä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelutason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen.

Luontodirektiivin 12 artiklan nojalla jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet liitteessä IV olevassa a kohdassa olevia eläinlajeja koskevan tiukan suojelujärjestelmän käyttöön ottamiseksi niiden luontaisella levinneisyysalueella. Jäsenvaltioiden on kiellettävä muun muassa kaikkien näiden lajien yksilöitä koskeva tahallinen pyydystäminen tai tappaminen luonnossa, tahallinen häiritseminen erityisesti niiden lisääntymis-, jälkeläisenhoito-, talvehtimis- ja muuttoaikana, tahallinen munien hävittäminen tai ottaminen luonnosta sekä lisääntymis- tai levähdyspaikkojen heikentäminen tai hävittäminen.

Luontodirektiivin 12 artiklan mukaisista kielloista on mahdollista yksittäistapauksissa poiketa luontodirektiivin 16 artiklassa mainituilla perusteilla. Edellytyksenä on, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja ettei poikkeus haittaa kyseisen lajin kantojen suotuisan suojelutason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella.

Lintudirektiivin artiklan 4 mukaan liitteessä I mainittujen lajien elinympäristöjä on suojeltava erityistoimin, jotta varmistetaan lajien eloonjääminen ja lisääntyminen niiden levinneisyysalueella. Liitteessä I lueteltuja lajeja ei voi metsästää. Esimerkiksi tällä hetkellä suurimmat vahingot aiheuttava laji, valkoposkihanhi on mainittu lintudirektiivin liitteessä I.

Lintudirektiivin 5 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava, kuitenkaan rajoittamatta 7 ja 9 artiklan soveltamista, kaikkien 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien yleisen suojelujärjestelmän luomiseksi tarvittavat toimenpiteet, joilla kielletään erityisesti: a) kyseisten lintujen tahallinen tappaminen tai pyydystäminen käytetystä menetelmästä riippumatta; b) kyseisten lintujen pesien ja munien tahallinen tuhoaminen tai vahingoittaminen ja pesien siirtäminen; c) kyseisten lintujen munien ottaminen luonnosta ja munien hallussa pitäminen tyhjinäkin; d) lintujen tahallinen häirintä erityisesti lisääntymisaikana ja jälkeläisten kasvatusaikana, jos häirintä vaikuttaisi merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin; e) sellaisten lintulajien hallussa pitäminen, joiden metsästäminen ja pyydystäminen ei ole sallittua.

Lintujen rauhoitussäännöksistä voi yksittäistapauksessa saada poikkeuksen lintudirektiivin 9 artiklassa mainituilla perusteilla. Poikkeuksen myöntäminen lintujen rauhoitussäännöksistä edellyttää kaikissa tilanteissa, että muuta tyydyttävää ratkaisua ongelmaan ei ole.

Poikkeuksen myöntämisen edellytyksenä on lisäksi, että jokin lintudirektiivissä mainituista erityisperusteista soveltuu kyseiseen tilanteeseen. Lintudirektiivin 9 artiklan mukaan poikkeus voidaan myöntää muun ohella: kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden turvaamiseksi; lentoturvallisuuden turvaamiseksi; viljelmille, kotieläimille, metsille, kalavesille ja vesistöille koituvan vakavan vahingon estämiseksi; kasviston ja eläimistön suojelemiseksi.

Euroopan unionin valtiontukisääntely

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (jäljempänä SEUT ) 107 artiklan (1) pääsäännön mukaan sisämarkkinoiden kilpailua vääristävä tai sitä uhkaava valtion tuki on lähtökohtaisesti kielletty. Valtiontuella tarkoitetaan mitä tahansa julkisen vallan toimea, jolla tiettyjen yritysten toimintaedellytyksiä parannetaan kilpailua vääristävällä tavalla.

Luonnonsuojelulailla rauhoitettujen eläinten aiheuttamista vahingoista yrityksille (ml. kaikki yritysmuodot) maksettavat korvaukset katsotaan lähtökohtaisesti valtion tueksi ja ne kuuluvat EU:n valtiontukisääntelyn piiriin. Tietyissä tapauksissa valtiontuet voidaan kuitenkin sallia. SEUT 107 artiklan 2 ja 3 kohdassa luetellaan sellaiset tukitoimet, jotka voidaan erityisistä syistä ja tiettyjen edellytysten täyttyessä katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi. Esityksen kannalta olennainen asiakirja on Euroopan unionin suuntaviivat maa- ja metsätalousalan ja maaseutualueiden valtiontuesta vuosina 2014–2020 (2014/C 204/01, jäljempänä maatalouden valtiontuen suuntaviivat ).

Maatalouden valtiontuen suuntaviivojen mukaan suojeltujen eläinten aiheuttamien vahinkojen korvaamiseen tarkoitettua tukea voidaan maatalouden harjoittamisen yhteydessä myöntää SEUT 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisesti sisämarkkinoille soveltuvaksi, jos se täyttää suuntaviivoissa vahvistetut yhteiset arviointiperiaatteet ja suuntaviivojen kohdassa 1.2.1.5 luetellut edellytykset.

Suojeltujen eläinten aiheuttamia vahinkoja ennalta ehkäiseviin toimenpiteisiin voidaan maksaa tukea maatilojen investointitukea koskevan ja suuntaviivojen II osan 1.1.1.1 jakson edellytysten mukaisesti. Kun kyseessä ovat suojeltujen eläinten aiheuttamien vahinkojen ennaltaehkäisyyn tähtäävät investoinnit, hyväksyttävät kustannukset voivat sisältää kustannukset toimista, joiden tarkoituksena on vähentää tällaisten todennäköisten tapahtumien seurauksia (kohta 144 g).

Kalanviljelylaitoksilla tapahtuvien vahinkojen korvaamiseen kalastus- ja vesiviljelyalalla toimiville yrityksille maksettaviin tukiin sovelletaan Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 ja 108 artiklan soveltamisesta vähämerkityksiseen tukeen kalastus- ja vesiviljelyalallaannettua komission asetusta (EU) N:o 717/2014, jäljempänä kalastus- ja vesiviljelyalan de minimis -tuesta annettu asetus ), joka mahdollistaa tuen sekä ennaltaehkäisyyn että korvausten maksuun (30 000 €/yritys/3v). De minimis -tukeen perustuviin tukitoimenpiteisiin ei sovelleta SEUT 108 artiklan 3 kohdan mukaista ilmoitusvelvollisuutta, jos ne täyttävät asetuksessa vahvistetut edellytykset. Jäsenvaltion yhdelle kalastus- ja vesiviljelyalan yritykselle myöntämän vähämerkityksisen tuen kokonaismäärä ei saa ylittää 30 000 euroa minkään kolmen verovuoden jakson aikana.

Kansallinen lainsäädäntö

Luonnonsuojelulailla on pantu täytäntöön luontodirektiivi ja lintudirektiivi luonnonsuojelulain soveltamisalaan kuuluvien lajien osalta. Luonnonsuojelulain päätavoitteena on luonnon monimuotoisuuden ylläpitäminen. Lisäksi lain tavoitteena on luonnonkauneuden ja maisema-arvojen vaaliminen, luonnonvarojen ja luonnonympäristön kestävän käytön tukeminen, luonnontuntemuksen ja yleisen luonnonharrastuksen lisääminen sekä luonnontutkimuksen edistäminen. Luonnonsuojelulain säännöksillä turvataan Suomen luontoa ennen kaikkea rauhoittamalla luonnonsuojelualueita sekä suojelemalla luontotyyppejä, lajeja sekä luonnon- ja kulttuurimaisemia. Lain avulla pyritään turvaamaan Suomen lajien ja luontotyyppien elinvoimaisuus eli saavuttamaan ja ylläpitämään niiden suotuisa suojelun taso.

Luonnonsuojelulain 37 ja 38 §:n nojalla luonnonvaraisina esiintyvät linnut ja nisäkkäät ovat rauhoitettuja lukuun ottamatta metsästyslain (615/1993) 5 §:ssä tarkoitettuja riistaeläimiä ja rauhoittamattomia eläimiä. Luonnonsuojelulain 39 §:n mukaan on kiellettyä rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden tahallinen tappaminen ja pyydystäminen, pesien sekä munien ja yksilöiden muiden kehitysasteiden ottaminen haltuun, siirtäminen toiseen paikkaan tai muu tahallinen vahingoittaminen ja tahallinen häiritseminen erityisesti eläinten lisääntymisaikana, tärkeillä muuton aikaisilla levähdysalueilla tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla.

Luonnonsuojelulain 48 ja 49 §:ssä säädetään poikkeuksista rauhoitussäännöksiin. Luonnonsuojelulain 48 §:n 1 momentti sisältää yleisen poikkeuksen rauhoitusten sisältämistä kielloista. Pykälän 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä ELY-keskus ) voi myöntää poikkeuksen edellyttäen, että lajin suojelutaso säilyy suotuisana. Luonnonsuojelulain 48 §:n soveltamisalan ulkopuolelle on rajattu lintulajit, tai luontodirektiivin liitteiden IV a eläinlajit tai liitteen IV b kasvilajit.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaan ELY-keskus voi myöntää luvan poiketa luonnonsuojelulain 39 §:n rauhoitussäännöksistä lajien yksilöiden häirintään tai karkottamiseen ampumalla. Kiellettyihin toimenpiteisiin on mahdollista hakea poikkeuslupaa rauhoitetun lajin yksilöiden häirintään tai karkottamiseen ampumalla. Esimerkiksi syksyllä 2020 valkoposkihanhien aiheuttamien vakavien vahinkojen torjumiseksi myönnettiin 24 poikkeuslupaa, joiden nojalla sallittiin yhteensä 10 705 valkoposkihanhen tappaminen.

Voimassa oleva rauhoitettujen lajien aiheuttamien vahinkojen korvausjärjestelmä perustuu rauhoitettujen harvinaisten eläinten tuottamien vahinkojen korvaamiseksi maksettavista avustuksista annettuun ympäristöministeriön päätökseen (1626/1991, muutettu 838/2010). Ympäristöministeriön päätöksen 2 §:n mukaan avustuksen myöntää hakemuksesta ELY-keskus. Ympäristöministeriö vahvistaa avustuskiintiöt ELY-keskusten toimialueittain sen jälkeen, kun ELY-keskukset ovat toimittaneet ministeriölle yhteenvedot hakemuksista.

Päätöksen 3 §:n mukaan avustushakemuksesta on käytävä ilmi, minkä eläinlajin aiheuttamista vahingoista on kysymys, milloin ja missä vahinko on tapahtunut, vahingon laatu ja määrä sekä saako hakija ja missä määrin korvausta vakuutuksen perusteella. Lisäksi hakemukseen tulee liittää poliisilaitoksen lausunto. Avustuksen suuruudesta päätettäessä otetaan vähennyksenä huomioon vahingosta vakuutuksen perusteella suoritettava korvaus. Avustusta ei myönnetä, jos vahingon kärsijä on kieltäytynyt osallistumasta vahinkojen estämiseen tai ollut omalta osaltaan syyllinen vahingon syntymiseen.

ELY-keskusten tekemistä avustuspäätöksistä on oikeus vaatia valtionavustuslain (688/2001) mukaista oikaisua ELY-keskukselta. Oikaisuvaatimukseen annettuun päätökseen saa hakea muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetusta laissa (808/2019) säädetyllä tavalla. Hallinto-oikeuden päätökseen saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Maakotkan porotaloudelle aiheuttamista vahingoista maksetaan korvauksia maakotkan pesinnän perusteella maakotkien porotaloudelle aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (8/2002) nojalla.

Rauhoitettujen eläinten aiheuttamien viljelysvahinkojen arvo määritetään Ruokaviraston vuosittain riistavahinkolain (105/2009) 10 §:n 2 ja 3 momentin nojalla hirvi- ja petoeläinten aiheuttamien viljelysvahinkojen korvaamisessa käytettävistä normisadoista ja yksikköhinnoista antamien määräysten mukaan. Tämän vuoksi esityksessä on otettu tarvittavissa määrin huomioon myös metsästyslaki ja riistavahinkolaki.

Metsästyslakia sovelletaan metsästykseen ja rauhoittamattomien eläinten pyydystämiseen ja tappamiseen sekä riistanhoitoon, riistaeläinten aiheuttamien vahinkojen korvaamiseen ja koiran pitämiseen. Laki koskee soveltuvin osin myös luonnonsuojelulain nojalla rauhoitettujen nisäkkäiden ja lintujen pyydystämistä ja tappamista.

Riistavahinkolaissa säädetään valtion varojen myöntämisestä valtion talousarvioon otetuista määrärahoista metsästyslain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettujen riistaeläinten aiheuttamien vahinkojen korvaamiseen sekä riistaeläinten aiheuttamien vahinkojen estämiseen ennalta.

Valtionavustuslaissa säädetään niistä perusteista ja menettelyistä, joita noudatetaan myönnettäessä valtionavustuksia. Ehdotetun lain 4 §:ssä säädetyllä avustuksella tarkoitettaisiin valtionavustuslain 5 §:ssä tarkoitettua erityisavustusta, jota voidaan myöntää muun muassa kokeilu-, käynnistämis-, tutkimus- tai kehittämishankkeeseen taikka muuhun tarkoitukseltaan rajattuun hankkeeseen. Avustuksen hakemiseen, hakemuksen sisältöön, avustuspäätökseen ja avustuksen palauttamiseen sovelletaan valtionavustuslakia yleislakina siltä osin kuin maatalouden valtiontuen suuntaviivoissa, kalastus- ja vesiviljelyalan de minimis -tuesta annettu asetuksessa tai valtion tukea koskevien Euroopan unionin säännösten soveltamisesta annetussa laissa ei tarkemmin säädetä. Ehdotetun lain 4 §:n 3 ja 4 kohdassa tarkoitettuja korvauksia ja tukia ei pidettäisi valtionavustuslaissa tarkoitettuna valtionavustuksena.

2.2Myönnetyt avustukset

Valtio on maksanut avustuksia luonnonsuojelulailla rauhoitettujen eläinten aiheuttamien vahinkojen korvaamiseksi vuodesta 1991 lähtien rauhoitettujen harvinaisten eläinten tuottamien vahinkojen korvaamiseksi maksettavista avustuksista annetun ympäristöministeriön päätöksen nojalla. Alueelliset elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset myöntävät avustukset toimialueillaan rauhoitettujen eläinten aiheuttamien haittojen korvaamiseksi ympäristöministeriön vahvistamasta määrärahakiintiöstä.

Ympäristöministeriön päätöksessä ei säädetä vahinkojen ilmoittamisesta, tunnistamisesta ja arvioimisesta, eikä edellytetä vahinkoilmoituksen tekemistä. Nykyisessä vakiintuneessa soveltamiskäytännössä maatalousvahinkojen tunnistamisen ja arvioimisen on katsottu kuuluvan kuntien maaseutuelinkeinoviranomaiselle. Soveltamiskäytännön mukaan avustuksia maksetaan vain suorista sadolle aiheutuneista vahingoista, eikä työstä aiheutuneita kustannuksia tällä hetkellä huomioida.

Luonnonsuojelulailla rauhoitettujen eläinten, erityisesti lintujen, aiheuttamien vahinkojen johdosta maksetut avustukset ovat lisääntyneet 2010-luvulta lähtien (kuva 1).

Kuva 1. Rauhoitettujen eläinten aiheuttamista vahingoista maksetut avustukset 2017-2020.

Rauhoitettujen eläinten luontaisesta esiintymisestä, elintavoista ja elinkierrosta sekä eri viljelykasvien erilaisista viljelyalueista johtuen eläinten aiheuttamat vahingot eivät ole jakautuneet tasaisesti eri puolille Suomea. Vuoteen 2017 saakka eniten avustuksia myönnettiin Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen alueella. Seuraavaksi eniten avustuksia maksettiin Kaakkois-Suomen, Pohjois-Karjalan ja Varsinais-Suomen ELY-keskusten toimialueilla. Kalatalousvahingot painottuvat erityisesti Keski-Suomen, Pohjois-Savon ja Etelä-Savon alueille.

Metsästyslain muutoksella (555/2018) naakka siirrettiin metsästyslain rauhoittamattomien lintujen luetteloon. Tämän vuoksi naakka ei ole kuulunut elokuun 2018 jälkeen rauhoitettujen lajien vahingoista maksettavien avustusten piiriin. Ennen muutosta eniten avustuksia maksettiin Etelä-Pohjanmaan toimialueelle naakkojen aiheuttamista vahingoista. Muutoksen jälkeen avustusten alueellinen jakautuminen muuttui siten, että eniten avustuksia on maksettu Itä- ja Kaakkois-Suomeen. Vahinkoja ovat aiheuttaneet näinä vuosina eniten valkoposkihanhet. Vuosina 2017 ja 2018 avustuksia haettiin ja myönnettiin enemmän kuin koko korvausmenettelyn voimassaoloaikana.

Maksettujen avustusten jakautuminen eri vahinkoluokkiin

Ympäristöministeriön päätöksen 1 §:n mukaan harkinnanvaraista avustusta voidaan myöntää maa-, metsä- ja kalataloudelle ja rakennuksille aiheutuneista vahingoista. Valtaosa avustuksista maksetaan nykyisin maatalouden harjoittajille rauhoitettujen eläinten aiheuttamista viljelysvahingoista. Viljelysvahingot syntyvät tyypillisimmin tilanteissa, joissa rauhoitetut linnut syövät, tallaavat, ulostavat tai muuten pilaavat kasvustoja, heinän tai viljan oraita tai juureksia ja vihanneksia niin, että sato jää korjaamatta tai sadon laatu heikkenee. Avustuksia on maksettu myös lintujen vaurioittamista rehu- ja heinäpaaleista, joiden sato pilaantuu paaliin pääsevän ilman ja kosteuden takia.

Kalanviljelylaitoksille aiheutuu kalatalousvahinkoja sääksien saalistuksen johdosta. Vahinkoja aiheutuu sääksen pyydystämistä ja syömistä sekä saalistusyrityksissä vahingoittuneista viljellyistä kaloista. Laitoksilla vierailee myös rauhoittamattomia lajeja, joiden vahinkoja ei korvata valtion varoista.

Maksamalla kalanviljelylaitoksille avustuksia sääksen vahingoista sekä rakentamalla linnuille tekosaaria ja -pesiä on onnistuttu tukemaan lajin suojelua ja lisäämään suojelun hyväksyttävyyttä. Sääksi on arvioitu vuosien 2000 ja 2010 uhanalaisuusarvioinneissa silmälläpidettäväksi lajiksi, mutta vuoden 2015 arvioinnissa sen kanta todettiin elinvoimaiseksi.

Myös ns. luonnonravintolammikoille aiheutuneiden vahinkojen takia on nykykäytännön mukaan voitu maksaa avustuksia. Luonnonravintolammikoissa kasvatetaan yleensä yksikesäisiä poikasia luonnonvesiin istutettavaksi. Kalat kasvavat lammikon luontaisella ravintoeläintuotannolla. Luonnonravintolammikoilla esiintyy luontaista hävikkiä aina (ilman petojakin), minkä takia vahinkojen estäminen tai vähentäminen on mahdotonta. Luonnonravintolammikoilla vahinkoja aiheuttavat muun muassa eri lokki-, uikku-, haikara- ja koskelolajit sekä kalatiira ja kuikka. Tämän takia luonnonravintolammikoille aiheutuneissa vahingoissa on nykykäytännössä sovellettu suurempaa omavastuuosuutta kuin kalanviljelylaitoksille maksetuissa avustuksissa.

Sääksen kalanviljelylaitoksilla aiheuttamista vahinkojen perusteella on maksettu avustuksia vuosien 2012-2020 välillä eniten Keski-Suomen ELY-keskuksen alueella (kuva 2).

Kuva 2. Sääksen kalanviljelylaitoksella aiheuttamien vahinkojen johdosta maksetut avustukset (€) vuosien 2012-2020 keskiarvona laskettuna ELY-keskuksittain.

Korvattavia eläinvahinkoja ovat olleet petolintujen vahingoittamat tai tappamat kotieläimet (karitsat, koirat). Linnut ovat voineet myös vahingoittaa koti- ja tuotantoeläimiä nokkimalla ja aiheuttaen niille sairauksia. Eläinvahinkojen perusteella on voitu maksaa avustusta aiheutuneiden eläinlääkärikulujen korvaamiseksi. Niissä harvoissa tapauksissa, joissa eläin on kuollut petolinnun saalistuksen johdosta, eläimen arvona on maksettu avustusta eläinvahinkojen korvaamisessa käytettävistä käyvistä arvoista annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (834/2018) mukaisesti.

Korvaukset maakotkan porotaloudelle aiheuttamista vahingoista

Vuoteen 1998 asti petoeläinten tappamien porojen korvaaminen perustui petoeläinten tappamien porojen korvaamisesta annettuun lakiin (574/1956) . Korvaus maksettiin löydettyjen petoeläinten tappamien porojen lukumäärän ja käyvän arvon perusteella. Vuonna 1998 vastuu maakotkan aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta siirtyi ympäristöministeriön vastuulle. Vuosina 1998-2001 korvaukset maksettiin maakotkien porotaloudelle aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta annetun valtioneuvoston päätöksen (373/1999) ja maakotkien porotaloudelle aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta annetun ympäristöministeriön päätöksen (374/1999) nojalla. Vuodesta 2002 lähtien korvauksia on maksettu maakotkien porotaloudelle aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen nojalla. Asetuksen tarkoituksena on tukea maakotkan elpymistä sekä yksinkertaistaa korvausmenettelyä vähentämällä maastossa liikkumisen tarvetta kytkemällä korvauksen määrä pesinnän tulokseen.

Maakotkakorvaukset ovat viime vuosina kasvaneet tasaisesti (kuva 3) ja kasvun taustalla näyttää pääasiassa olevan poronlihan hinnan kasvu/vuosi. Poronlihan arvo vuonna 2005 oli 4,85 €/kg ja vuonna 2019 se oli 10,32 €/kg. Maakotkareviirit ovat tällä aikavälillä lisääntyneet sadalla kappaleella eli 20 prosentilla.

Valtioneuvoston asetuksen mukaan korvaus perustuu maakotkien ravinnokseen tappamien porojen arvioituun määrään (laskennallinen vahinko). Korvaus määräytyy maakotkien pesintätilanteen ja niiden poikastuoton perusteella lasketun reviirikohtaisen kertoimen mukaisesti. Järjestelmässä pesintäreviirit tarkastetaan vuosittain ja selvitetään, pesiikö maakotka reviirillä (yksinkertainen korvaus) ja onnistuuko pesintä, eli syntyykö pesään poikasia (kolminkertainen korvaus). Tunturi-Lapin alueella korvaukset ovat korkeammat, koska tutkimustulosten perusteella maakotka käyttää tunturialueella poroja ravinnokseen suhteellisesti enemmän kuin metsäpaliskunnissa. Korvausjärjestelmän tarkoituksena on kannustaa välillisesti maakotkan suojeluun ja tukea lajin poikastuottoa.

Lapin ELY-keskus päättää koko poronhoitoalueella korvauksista ympäristöministeriön tarkoitukseen osoittamista varoista ja suorittaa korvaukset paliskunnille. Metsähallitus selvittää vuosittain reviirikohtaisten kertoimien laskemista varten maakotkien pesintätilanteen ja poikastuoton sekä selvittää ja arvioi toisen valtion alueella Suomen rajan läheisyydessä olevien reviireiden lukumäärän.

Vuosittain annettavalla valtioneuvoston asetuksella vahvistetaan korvauksen laskennallinen vahingon arvo, joka esimerkiksi vuonna 2020 oli 1 030 euroa (698/2020) .

Kuva 3. Maksettujen korvausten määrä (€/vuosi) maakotkan porotaloudelle aiheuttamista vahingoista vuosina 1998-2020.

Vahinkoja aiheuttavien lintukantojen muutokset

Vahinkojen määrän kasvun taustalla vaikuttaa erityisesti tiettyjen lintulajien populaatioiden kasvu. Suomessa syys- ja kevätmuuton aikaisten hanhien levähtäjämäärien kasvu on osin seurausta Suomessa ja lähialueilla maatalousympäristössä tapahtuneista muutoksista sekä lintujen muuttoreittien ja muuttokäyttäytymisen muutoksista. Ilmaston lämpeneminen on jo vaikuttanut ja tulee edelleen vaikuttamaan monella tavalla lintujen levinneisyyteen ja muuttokäyttäytymiseen. Lintujen viipymisen pesimäalueilla on arvioitu pidentyvän ja talvehtivien lintujen määrän lisääntyvän pohjoisessa.

Valkoposkihanhi ( Branta leucopsis ) on alun perin arktinen laji, jonka perinteiset pesimäalueet ovat olleet Grönlannissa, Huippuvuorilla ja Novaja Zemliassa Barentsin merellä. Suomessa perinteisesti keväisin-syksyisin läpimuuttavat valkoposkihanhet ovat Novaja Zemlialla ja Venäjän luoteisosan arktisilla alueilla pesiviä lintuja. Valkoposkihanhi alkoi pesiä Itämerellä 1970-luvulla. Suomessa pesimäkannan kasvu voimistui 1990-luvun puolivälissä. Lajin maailmankannaksi arvioidaan jo yli 1,3 miljoonaa yksilöä.

Venäjän tundralla pesivä valkoposkihanhipopulaatio on kasvanut vuodesta 1980 lähtien. Kannan koon arvioidaan nykyisin olevan noin 1,3 miljoonaa. Merkittävä osa tästä kannasta muuttaa Suomen kautta sekä keväällä että syksyllä. Säännölliseksi muuttunut muutonaikainen levähdysilmiö on syntynyt vasta 2000-luvulla. Aiemmin arktiset valkoposkihanhet pysähtyivät Suomeen vain satunnaisesti. Muuttomatkallaan ruokailevissa parvissa tavataan syksyisin tuhansia tai jopa kymmeniä tuhansia yksilöitä Itä- ja Kaakkois-Suomen sekä Uudenmaan peltoaukeilla. Myös keväisin määrät ovat suuria erityisesti Etelä- ja Pohjois-Karjalassa. Valtaosa hanhista talvehtii Alankomaissa ja Saksassa. Suomessa pesivät valkoposkihanhet palaavat keväällä pääosin huhtikuussa. Nämä linnut ruokailevat yleisesti muun muassa rannikkokaupunkien nurmialueilla, joilla ulosteet aiheuttavat paikallisesti hygieniahaittoja.

Arktisten valkoposkihanhien parvet ruokailevat viljelyalueilla syksyisin pisimmillään kuukauden ja keväisin epäsäännöllisemmin pari viikkoa. Valkoposkihanhet ovat aiheuttaneet taloudellista haittaa keväisin ja syksyisin kerätessään vararavintoa pesinnän aloitusta tai muuttomatkan jatkamista varten. Keväällä satotappioita on aiheutunut toukokuussa etupäässä rehunurmelle sekä syysrukiin ja -vehnän oraille. Satotappioita on aiheutunut populaatiokoon lisäännyttyä myös monille muille kasveille, kuten härkäpavulle, herneelle ja kuminalle. Myös hanhien ulosteet ovat heikentäneet rehunurmisadon ja laidunrehun laatua. Syksyllä satotappioita on aiheutunut ainakin syysrukiille ja jonkin verran ohralle ja rehunurmelle. Tietyillä alueilla on jouduttu luopumaan syysviljojen kylvöistä toistuvien hanhivahinkojen takia. Myös muita muutoksia tuotannossa on jouduttu tekemään hanhivahinkojen minimoimiseksi.

Kurjen ( Grus grus ) levinneisyys kattaa pohjoisinta Lappia lukuun ottamatta lähes koko Suomen. Kurkikanta on ollut voimakkaassa kasvussa 1990-luvulta lähtien. Pesimäkannan kooksi arvioidaan (v. 2018) noin 42 000 paria. Viljapellot ovat kurjelle tärkeitä ravintokohteita muuttomatkalle valmistautuessa. Parvet viipyvät sopivilla ruokailualueilla yleensä useita viikkoja. Syysesiintyminen on huomattavan keskittynyttä. Merkittävimmät neljä syysaikaista kerääntymisaluetta, joilla voi ruokailla enimmillään tuhansia kurkia, sijaitsevat peltoaukeilla Etelä-Pohjanmaalla Vaasan seudun Söderfjärdenillä, Pohjois-Pohjanmaalla Muhoksella, Pohjois-Karjalassa Tohmajärven seudulla sekä Satakunnassa Puurijärvi-Isosuon kansallispuiston alueella. Alkusyksyllä puimattomilla vilja- ja rypsipelloilla ruokaillessaan kurjet ovat aiheuttaneet taloudellista haittaa erityisesti ohraviljelmillä. Haittaa on aiheutunut myös viljan tallaantumisesta ja paikoin lintujen ulosteet ovat heikentäneet esimerkiksi ohra- tai rehunurmisadon laatua.

Laulujoutsenen ( Cygnus cygnus ) kanta on kasvanut voimakkaasti 1980-luvulta lähtien. Nykykanta on noin 15-kertainen verrattuna 1980-luvun lopun tilanteeseen. Vuoden 2014 selvityksessä Suomen laulujoutsenkanta arvioitiin 8 400–11 500 parin suuruiseksi. Syyskanta on arvioitu loppusyksyn laskentojen mukaan noin 70 000 yksilöksi. Laulujoutsenet ovat aiheuttaneet taloudellista haittaa alkukeväällä, kun joutsenet varastoivat ravintoa pesinnän aloitusta varten. Haittaa on aiheutunut parvien ruokaillessa rehunurmella tai esimerkiksi syysvehnällä, -ohralla ja -rypsi- tai -rapsiviljelmillä. Lintujen ulosteet ja tallaaminen ovat paikoin heikentäneet esimerkiksi rehunurmisadon laatua. Syysmuuton aikana levähtävät joutsenet saapuvat pelloille vasta loppusyksyllä sadonkorjuun jälkeen.

Maakotkan ( Aquila chrysaetos ) levinneisyys painottuu selvästi pohjoiseen. Noin 90 prosenttia tunnetuista reviireistä sijaitsee poronhoitoalueella ja neljä viidestä parista tavataan Lapin maakunnassa. Maakotka arvioitiin vuoden 2019 uhanalaisuusarvioinnissa vaarantuneeksi lajiksi (VU). Lajin kannan leviämisen esteenä on ollut riittävän laajojen ja rauhallisten metsäalueiden puuttuminen. Maakotka käyttää ravintonaan nisäkkäitä, lintuja (yleensä kanalintuja) ja haaskoja. Ennen valtion korvausjärjestelmää maakotka oli vainon kohteena erityisesti poronhoitoalueella, mutta korvausjärjestelmän ansiosta vaino on loppunut lähes kokonaan. Nykykannaksi (2019) arvioidaan 330–470 paria. Tämän lisäksi tavataan pesimättömiä nuoria ja esiaikuisia yksilöitä.

Merikotkakanta ( Haliaeetus albicilla ) on kasvanut 1980-luvulta lähtien kansallisten ja kansainvälisten suojelutoimien ansiosta. Merikotka oli vielä 1970-luvulla sukupuuton partaalla. Vuoden 2015 lintujen uhanalaisuusarvioinnissa laji luokiteltiin vaarantuneeksi (VU), mutta uusimmassa arvioinnissa (2019) laji on luokiteltu elinvoimaiseksi (LC). Valtaosa merikotkista elää rannikolla, mutta sitä tavataan myös Koillismaalla, Perä-Pohjolassa Metsä- ja Tunturi-Lapissa. Tutkimusten mukaan merikotkan pääasiallinen ravinto Lapissa on hauki, mutta merikotkat voivat käyttää ravintonaan myös poronvasoja. Eteläisellä poronhoitoalueella tämän määrän on arvioitu olevan pieni, pohjoisessa hieman suurempi. Merikotka käyttää yleisesti myös muiden petoeläimien tappamia ja ihmisen tuottamia haaskoja. Merikotkan nykykannan arvio (2018) on 450-650 paria, jonka lisäksi tavataan pesimättömiä nuoria ja esiaikuisia yksilöitä.

2.3Nykytilan arviointi

Rauhoitettujen eläinten aiheuttamat vahingot ovat lisääntyneet viimeisen viiden vuoden aikana merkittävästi. Rauhoitettujen eläinten maa-, metsä- ja kalataloudelle ja rakennuksille aiheutuneista vahingoista sekä maakotkan porotaloudelle aiheuttamista vahingoista maksettavia korvauksia maksettiin vuonna 2020 yhteensä noin 4,7 miljoonaa euroa. Maksettujen korvausten määrä on lisääntynyt merkittävästi viimeisen viiden vuoden aikana (edellä kuva 1). Viljelysvahingoista maksettavien korvausten määrän voimakkaaseen kasvuun on vaikuttanut erityisesti valkoposkihanhivahinkojen kasvu. Lisäksi ilmastonmuutoksen vaikutuksesta viljelysvahinkojen on arvioitu lisääntyvän nykyisestä. Maakotkan porotalousvahingoista maksettavien korvausten euromääräiseen kasvuun on vaikuttanut maakotkakannan vahvistumisen lisäksi korvauksen laskennassa käytetyn poronlihan hinnan nousu (edellä kuva 3).

Nykyisen asetustasoisen sääntelyn ei katsota täyttävän perustuslain 80 §:n vaatimuksia lailla ja asetuksella säätämisen suhteista. Korvausmenettelyn ja ennaltaehkäisyn lainsäädäntöä valmistelevan hankkeen loppuraportissa esitetään, että luonnonsuojelulailla rauhoitettujen eläinten aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta säädettäisiin laissa, jossa tulisi säätää myös niistä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteisiin kuluvista asioista, joita ei voimassa olevassa ympäristöministeriön päätöksessä käsitellä. Nykytilaa on tarve kehittää ja parantaa myös menettelyllisesti sekä saattaa kansallinen sääntely vastaamaan valtion tukea koskevaa Euroopan unionin sääntelyä.

Rauhoitettujen eläinten aiheuttamien vahinkojen ja maakotkan aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta säädetään tällä hetkellä kahdella eri asetustasoisella säädöksellä (1626/1991, 8/2002). Korvausten hakemista, myöntämistä, takaisinperintää ja muutoksenhakua koskevat säännökset ovat asiasisällöltään sellaisia, että niistä säätäminen yhdessä laissa olisi lain soveltamisen kannalta sekä järkevää että tarkoituksenmukaista.

Lintudirektiivin 10 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on edistettävä kaikkien 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajikantojen tutkimusta sekä muuta työtä niiden suojelemiseksi, hoitamiseksi ja hyödyntämiseksi. Erityistä huomiota on kiinnitettävä muun ohella lintujen aiheuttamien vahinkojen estämiseen tarkoitettujen menetelmien kehittämiseen.

Poikkeuksen myöntäminen luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin nojalla lintujen rauhoitussäännöksistä edellyttää kaikissa tilanteissa, ettei muuta tyydyttävää ratkaisua ongelmaan ole. Muita tyydyttäviä ratkaisuja voivat olla esimerkiksi vahinkojen ennaltaehkäisevät toimet. Metsästystä ei kuitenkaan voida pitää vaihtoehtona rauhoitettujen eläinten aiheuttamien vahinkojen ennaltaehkäisemiseksi.

Nykyisen sääntelyn yhtenä merkittävimpänä puutteena on, ettei siihen sisälly mahdollisuutta tukea ennalta ehkäiseviä toimia valtion varoista. Nykyisissä avustuspäätöksissä esitetään suosituksena pyrkiä ennalta ehkäisemään vahinkoja, mutta tältä puuttuu asianmukainen lainsäädäntöperusta ja riittävät resurssit. Nykyistä menettelyä tulisikin kehittää niin, että ennalta ehkäiseviä toimia voitaisiin tukea valtion varoista myönnettävillä avustuksilla. Toiminnan asianmukainen järjestäminen ja sen edelleen kehittäminen edellyttävät kokonaisuutena lainsäädäntöperustan vahvistamista.

4.1Keskeiset ehdotukset

Laissa ehdotetaan säädettäväksi rauhoitettujen eläinten aiheuttamien vahinkojen ennaltaehkäisemisestä ja korvaamisesta.

Esityksessä säädettäisiin avustusjärjestelmästä ennaltaehkäisevien toimien tukemiseksi. Avustus olisi tarkoitettu sellaisten toimenpiteiden suorittamiseen, joiden tarkoituksena on vähentää rauhoitettujen eläinten aiheuttamien vahinkojen seurauksia sekä lieventää niihin liittyviä riskejä.

Ehdotus sisältää säännökset niistä vahingoista, joista voidaan maksaa harkinnanvaraista rahoitusta valtion talousarvion rajoissa. Lakiin ehdotetaan sisällytettäväksi säännökset myönnettävien avustusten, korvausten ja tukien hakemiseen, myöntämiseen, maksamiseen ja takaisinperintään liittyvistä perusteista, edellytyksistä ja menettelyistä sekä säännökset toimivaltaisista viranomaisista.

Esityksen mukaan ELY-keskus myöntäisi harkinnanvaraisia avustuksia rauhoitettujen eläinten aiheuttamien vahinkojen ennaltaehkäisemiseen, korvauksia rauhoitettujen eläinten aiheuttamiin viljelys- ja eläinvahinkoihin sekä maakotkan pesintään perustuvaa porotaloustukea ja sääksen pesintään perustuvaa kalataloustukea. Esityksen mukaan vahinkojen ehkäiseminen ennalta olisi ensisijainen aiheutuneiden vahinkojen korvaamiseen nähden. Korvausten myöntämisen edellytyksenä olisi, että hakija olisi tehnyt ilmoituksen vahingosta. Lisäksi edellytyksenä olisi, että viljelys- ja eläinvahingon on arvioinut viranomainen, korvauksen myöntävän viranomaisen hyväksymä riippumaton asiantuntija.

Ehdotus kokonaisuudessaan tukee välillisesti lajiensuojelua parantamalla lainsäädännön toimivuutta ja vaikuttavuutta sekä luonnonsuojelun hyväksyttävyyttä.

4.2Pääasialliset vaikutukset

Taloudelliset vaikutukset

Rauhoitettujen eläinten aiheuttamat vahingot korvataan nykyisin valtion talousarvion luonnonsuojelumenoista (nykyisin luonnonsuojelualueiden hankinta- ja korvausmenot). Rauhoitettujen eläinten aiheuttamia vahinkoja korvattaisiin jatkossakin talousarvion enimmäismäärien puitteissa. Lisäksi kyse olisi harkinnanvaraisesta rahoituksesta.

Ehdotuksen taloudellisten vaikutusten arviointi julkiseen talouteen perustuu nykytilanteeseen, koska vahinkojen määrän kehittyminen ja taloudellisten vaikutusten etukäteisarviointi on hyvin vaikeaa. Taloudellisten vaikutusten kannalta suurin yksittäinen epävarmuustekijä on valkoposkihanhikannan kehitys tulevaisuudessa. Venäjän tundralla pesivän ja Suomen läpi muuttavan kannan koko on kasvanut pitkään, mutta kasvun on ennustettu taittuvan. Kannan kehitykseen ja hanhivahinkojen suuruuteen voivat kuitenkin vaikuttaa monet tekijät, kuten esimerkiksi muutokset hanhien muuttoreiteissä, muuton aikaiset sääolosuhteet, erilaiset taudit sekä poikkeuslupien käyttö muissa maissa muuttoreitin varrella.

Vuonna 2020 rauhoitettujen eläinten maa-, metsä- ja kalataloudelle ja rakennuksille aiheutuneiden vahinkojen korvaamiseen käytettiin yhteensä 3,8 miljoonaa euroa (edellä kuva 1) sekä maakotkien porotaloudelle aiheuttamien vahinkojen korvaamiseen noin 970 000 euroa (edellä kuva 3). Tämän lisäksi ehdotetun lain nojalla myönnettäviin avustuksiin tulisi varata määrärahaa vahinkojen ennaltaehkäisemiseen. Avustukseen varattavan määrärahan suuruuden arvioinnissa suuntaviivana voidaan käyttää riistavahinkolain 7 §:n nojalla myönnettävien petovahinkojen ja hirvivahinkojen ennaltaehkäisemiseen tarkoitettua vuoden 2021 määrärahatasoa. Petovahinkojen ennaltaehkäisemiseen on varattu maa- ja metsätalousministeriön momentilla 0,7 miljoonaa euroa ja vastaavasti hirvivahinkojen ennaltaehkäisemiseen 0,5 miljoonaa euroa.

Vahinkojen ennaltaehkäisemiseen osoitettu määräraha lisää alkuvaiheessa julkistalouden kustannuksia, mutta avustuksen voidaan arvioida vähentävän jatkossa korvausten ja tukien maksamisen tarvetta, kun vahinkojen ennaltaehkäisemiseen panostetaan nykyistä enemmän. Ennaltaehkäisevistä toimista aiheutuvat julkistaloudelliset kustannukset riippuvat lisäksi siitä, kuinka paljon määrärahoja avustuksiin ohjataan. Edellä mainitut määrärahat voidaan kuitenkin kattaa ympäristöministeriön hallinnonalan talousarvion puitteissa. Kyseessä ovat harkinnanvaraiset menot, joita rahoitetaan vuosittaisen talousarvion rajoissa. Esitetystä ei siten aiheudu välittömiä lisämäärärahatarpeita valtiontaloudelle.

Korvausasian käsittelyn aiheuttamien hallinnollisten kustannusten takia esityksessä ehdotetaan säädettäväksi kaikissa vahinkoluokissa minimikorvaus, jonka alle jääviä korvauksia ei ole valtiontaloudellisesti järkevä korvata. Esityksessä ehdotetaan, että aiheutuneiden vahinkojen yhteenlaskettu määrä kalenterivuotta kohti olisi 170 euroa. Korvauskynnys vähentäisi hallinnollisia kustannuksia, kun euromääräisesti tätä pienempiä vahinkoja ei tarvitse käsitellä ja ratkaista.

Esityksessä ehdotetaan korvattavaksi kunnille aiheutuvat kustannukset rahoitusperiaatteen mukaisesti. Kunnat voisivat laskuttaa hakijalta enintään omakustannusarvon suuruisen maksun vahinkojen toteamisesta ja arvioinnista syntyvistä kustannuksista. Nämä arviointikustannukset olisivat ehdotetun lain mukaan tukikelpoisia ja ne korvattaisiin vahingonkärsijälle korvauspäätöksen yhteydessä. Ehdotuksen mukaan vahinkojen arviointikustannukset siirtyisivät tällä menettelyllä kunnilta valtiolle.

Kuntaliiton toteuttaman kyselyn mukaan kuntien maaseutuelinkeinoviranomaiset olivat arvioineet vuonna 2016 yhteensä 110 vahinkoa ja vuonna 2017 yhteensä 249 vahinkoa. Kuntien maaseutuelinkeinoviranomaiset ovat käyttäneet vahinkojen toteamiseen ja arviointiin vuosina 2016–2017 arviolta keskimäärin 153 tehollista henkilötyöpäivää, mikä vastaa noin 50 700 euroa henkilösivukulu- ja yleiskustannuskertoimineen. Yhden vahingon arvioinnin henkilötyökustannus olisi edellä mainituilla laskentaperiaatteilla vuonna 2016 keskimäärin 238 euroa ja vuonna 2017 keskimäärin 262 euroa. Maaseutuelinkeinoviranomaisten mukaan alle puolet työajasta on käytetty maastokäynteihin ja alle puolet vahinkoihin liittyviin toimistotöihin. Neuvonnan ja muiden tehtävien osuus käytetystä työajasta on ollut alle 10 %.

Rauhoitettujen eläinten aiheuttamat viljelysvahingot jakautuvat epätasaisesti eri puolille Suomea keskittyen lintujen päämuuttoreittien varrelle. Suurimmat yksittäiset vahingoista maksetut korvaukset ovat olleet kymmeniä tuhansia euroja. Tämän vuoksi vahingoilla voi olla merkittäviä taloudellisia vaikutuksia esimerkiksi maatalouden alkutuotannossa toimiville yrityksille. Ehdotetun lain nojalla maksettavien korvausten maksamisella pystyttäisiin vähentämään yksittäiselle yritykselle aiheutuvaa taloudellista taakkaa. Ehdotettu uusi laki parantaisi vahingonkärsijöiden taloudellista asemaa myös sitä kautta, että se mahdollistaisi avustuksen myöntämisen vahinkojen ennaltaehkäiseviin toimiin valtion varoista. Voimassa olevan asetuksen nojalla vahinkojen ennaltaehkäisemiseen tarkoitetut toimet ovat jääneet vahingonkärsijöiden kustannuksiksi.

Myönnetyt avustukset vahinkojen ennaltaehkäiseviin toimiin loisivat alueille ammattitaitoisten palveluiden kysyntää ja niillä olisi positiivisia taloudellisia vaikutuksia yritystoimintaan. Avustuksilla rahoitetut hankkeet voisivat luoda yrityksille uusia liiketoimintamahdollisuuksia ja tukea nykyistä liiketoimintaa. Erityisesti luonnon- ja maisemanhoitoon erikoistuneille yrityksille syntyisi mahdollisuuksia uudelleensuunnata yritystoimintaa rauhoitettujen eläinten aiheuttamien vahinkojen ennalta ehkäisevien palveluiden luomiseksi ja lisäämiseksi.

Erityisesti maatalouselinkeinon harjoittamiseen kohdistuu suorien taloudellisten vaikutusten lisäksi myös välillisiä taloudellisia vaikutuksia sitä kautta, että tuotantoa on mahdollisesti jouduttu suuntaamaan toisiin lajikkeisiin tai jopa eri kasvilajeihin rauhoitettujen eläinten aiheuttamien vahinkojen välttämiseksi. Esimerkiksi kotieläintuotannossa tietyillä alueilla joudutaan turvautumaan ostorehuun rehuomavaraisuuden sijaan. Tämä omalta osaltaan kasvattaa tuotantokustannuksia ja paineita elintarvikkeiden hinnan kasvulle. Tämän vuoksi esityksen 17 §:ään on sisällytetty mahdollisuus korvata ostorehun hankinta tietyissä rajatuissa erityistilanteissa. Näitä tilanteita olisivat alueellisesti ja paikallisesti laajat vahingot. Myös mahdolliset ostorehun hankinnasta syntyneet sivukulut kuuluisivat tapauskohtaisesti 17 §:n soveltamisalaan.

Esityksen mukaan vahingonkärsijöiden piiriä rajattaisiin viljelysvahinkojen osalta yrityksiin ja irtaimistovahingot rajattaisiin lain soveltamisalan ulkopuolelle. Esitys parantaisi ja turvaisi elinkeinoharjoittajien asemaa kohdistamalla valtion talousarviossa osoitettua määrärahaa taloudellisesti merkittävimpiin vahinkoihin ja niihin vahinkoihin, joilla on todellista merkitystä vahingon kärsijän taloudelle.

Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Säädösehdotuksessa selkeytetään ja kevennetään korvauksen hakemiseen, myöntämiseen, maksamiseen ja valvontaan liittyviä viranomaismenettelyitä ja muita menettelyitä. Nykyisen voimassa olevan ympäristöministeriön päätöksen mukaan avustuksen myöntää hakemuksesta ELY-keskus. Ympäristöministeriö vahvistaa avustuskiintiöt ELY-keskusten toimialueittain sen jälkeen, kun ELY-keskukset ovat toimittaneet ministeriölle yhteenvedot hakemuksista. Esityksen mukaan hallinnollista menettelyä kevennettäisiin siltä osin, että yhteenvedon tekemisen sijaan ELY-keskukset esittäisivät ainoastaan määrärahatarpeen, jonka perusteella ministeriö voisi myöntää määrärahan valtion talousarvion rajoissa ja tarvittaessa vähentää myönnettävää määrärahaa samassa suhteessa kaikilta ELY-keskuksilta ja hakijoilta.

Säädösehdotuksessa ehdotetaan, että ELY-keskuksille kuuluisivat vahinkojen avustus- korvaus- ja tukihakemusten käsitteleminen ja ratkaiseminen sekä ehdotetun lain täytäntöönpanon ja soveltamisen tukeminen. Uutena tehtävänä ELY-keskuksille kuuluisi rauhoitettujen eläinten aiheuttamien vahinkojen ennaltaehkäisyn edistäminen, joka on ehdotetun lain ensisijainen tavoite. Tavoitteen saavuttaminen edellyttää, että ELY-keskukset kannustavat toimijoita vahinkojen ennaltaehkäisemiseen ja avustuksen hakemiseen neuvonnan, ohjauksen ja tiedottamisen keinoin.

ELY-keskusten sekä TE-toimistojen kehittämis- ja hallintokeskuksen (KEHA-keskus) maksatustehtäviin tulisi joitakin muutoksia. KEHA-keskuksen tehtävänä olisi hoitaa avustusten maksamista ja takaisinperintää koskevat tehtävät sekä valtionavustuslain mukaiset valvontatehtävät, jotka olisivat KEHA-keskukselle uusia tehtäviä. ELY-keskusten KEHA-keskukselle siirtämiä maksatustehtäviä koskevat henkilösiirrot on toteutettu jo aiemmin ja vastuu valmistelu- ja esittelytehtävistä siirretty hyvin monissa tehtävissä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksista annetun lain muuttamisesta annetun lain (1626/2015) siirtymäsäännöksen nojalla. Tehtävä ei aiheuttaisi kuitenkaan henkilöresurssitarvetta KEHA-keskukselle. ELY-keskukselle kuuluisivat esimerkiksi avustus-, korvaus- ja tukipäätöksen valvonta sekä valvonta, johon vaaditaan luonnonsuojelun erityisasiantuntemusta. ELY-keskuksen valvontatehtävän merkitys korostuisi esimerkiksi tilanteissa, joissa avustus-, korvaus- ja tukipäätöksen tavoitteet eivät toteudu. KEHA-keskuksen valvonta tapahtuisi pääasiassa avustusten maksatuksen yhteydessä jälkivalvontana, joka kohdistuisi käytännössä maksatukseen liittyviin teknisiin seikkoihin, esimerkiksi tositteiden asianmukaisuuteen.

Ehdotetun lain mukaisten viranomaismenettelyjen keventäminen voi vähentää henkilöresurssitarvetta, mutta avustusten myöntäminen vahinkojen ennaltaehkäisemiseen lisää vastaavasti ELY-keskusten tehtäviä ja tätä kautta resurssitarvetta. ELY-keskusten resurssit eivät ole lisääntyneet viimeisen viiden vuoden aikaisen vahinkotilanteen kehityksestä huolimatta, minkä takia resurssit eivät tällä hetkellä vastaa lisääntynyttä työmäärää. Tämän ehdotuksen mukainen lisäresurssitarve kohdistuisi vahinkojen alueellisen painottumisen vuoksi ensisijaisesti Kaakkois-Suomen, Pohjois-Karjalan ja Lapin ELY-keskuksiin. Lisätarve voidaan kuitenkin kattaa nykyisten määrärahojen puitteissa.

Metsähallituksen tehtäviin ei ehdotettaisi muutoksia. Metsähallituksen tehtävänä olisi maakotkien pesintätilanteen ja poikastuoton selvittäminen sekä Suomen rajan läheisyydessä toisen valtion alueella olevien maakotkareviireiden lukumäärän selvittäminen.

Kunnan maaseutuelinkeinoviranomaisen tehtäväksi esitetään nykykäytännön mukaisesti viljelysvahinkojen toteaminen ja arviointi. Sen tehtäviin ei siten ehdotettaisi muutoksia. Esityksen mukaan sääntely saatettaisiin vastaamaan perustuslain 121 §:n 2 momentin vaatimusta säätää kunnille annettavista tehtävistä lailla. Kunnille aiheutuvat kustannukset ehdotetaan korvattavaksi rahoitusperiaatteen mukaisesti. Laissa säädettäisiin kunnan mahdollisuudesta periä maksu kunnan viranomaisten suorittamasta työstä. Kunnat voisivat tämän säännöksen nojalla periä hakijalta enintään omakustannusarvon suuruisen maksun vahinkojen toteamisesta ja arvioinnista syntyvistä kustannuksista. Nämä arviointikustannukset olisivat ehdotuksen mukaan tukikelpoisia, ja ne korvattaisiin vahingonkärsijälle korvauspäätöksen yhteydessä.

Ehdotuksessa säädettäisiin vahinkoilmoituksen tekeminen korvausten myöntämisen edellytykseksi. Vahinkoilmoituksen tekemisellä voitaisiin välttää vanhentuneiden vahinkojen käsittely ja varmistaa, että ELY-keskuksella olisi ajantasainen tieto vahinkotilanteesta ja mahdollisuus ohjeistaa ja neuvoa vahingonkärsijöitä. Hallinnollisesti menettelyn olisi tarkoitus olla mahdollisimman kevyt, minkä vuoksi ilmoituksen voi tehdä sähköpostitse tai puhelimitse. Ilmoitus edellyttää kuitenkin kirjaamista ELY-keskuksen asianhallintajärjestelmään.

Valtiontukimenettelyistä aiheutuisi vähäistä lisätyötä tukiviranomaiselle (ympäristöministeriö) ja valtiontukia koordinoivalle ministeriölle (maa- ja metsätalousministeriö) erityisesti valtiontukinotifikaatioiden valmistelun ja vuosiraportoinnin muodossa.

Ympäristövaikutukset

Esityksen positiiviset ympäristövaikutukset liittyvät luonnon monimuotoisuuden suojelun edistämiseen lajiensuojelun kautta. Hanhien, kurjen ja laulujoutsenen rauhallinen ruokailu muutonaikaisilla levähdyspaikoilla vaikuttaa yksilöiden selviytymiseen ja pesintämenestykseen. Nykyinen suojelualueverkosto ei turvaa näille lajeille riittäviä levähdysaikaisia ruokailualueita. Laajassa mittakaavassa vaikutukset ulottuvat populaatiotasolle. Ilman avustusten, korvausten ja tukien maksamista eläinten häirintä, poikkeusluvilla ja ilman lupaa, olisi huomattavasti yleisempää.

Nykyinen korvausmenettely perustuu vahinkojen jälkikäteiseen korvaamiseen. Vahinkojen ennaltaehkäisevien toimiin myönnettävät avustukset siirtäisivät kustannusten kohdistumista korvausten maksamisesta osittain ennaltaehkäiseviin toimiin. Ennalta ehkäisevien keinojen käyttö, kuten esimerkiksi lintupellot, lisäisivät todennäköisesti luonnon monimuotoisuutta ja edistäisivät lajiensuojelua.

Maakotka on hyötynyt Suomessa aktiivisesta suojelutyöstä ja laji on viime aikoina runsastunut. Maakotkan suojelun kannalta reviirikohtainen korvausjärjestelmä on koettu toimivaksi ja järjestelmä on kannustanut lajin suojeluun ja poikastuoton mahdollistamiseen. Myös sääksi on hyötynyt olemassa olevasta korvausjärjestelmästä ja sen nojalla maksetuista avustuksista.

Muut yhteiskunnalliset vaikutukset

Koska rauhoitettujen eläinten aiheuttamien vahinkojen ennaltaehkäisy lajien kantojen kokoa sääntelemällä tai niitä häiritsemällä on lainsäädännöllä rajoitettua, avustukset, korvaukset ja tuet parantaisivat luonnonsuojelun hyväksyttävyyttä sekä edistäisivät lajiensuojelun ja tiettyjen elinkeinojen harjoittamisen yhteensovittamista. Koska vahingot ovat lisääntyneet ja voivat lisääntyä muun muassa ilmastonmuutoksen takia, esityksen yhteiskunnalliset hyödyt olisivat merkittäviä. Sääntelytason nostamisella laintasolle parannettaisiin vahingonkärsijöiden oikeusasemaa sekä eri toimialojen ja alueiden välistä yhdenvertaista kohtelua.

Ehdotetussa laissa säädettäisiin eri vahinkoluokkien enimmäistuki-intensiteetti samaksi. Tällä tarkoitetaan sitä, että kaikista vahingoista maksettaisiin harkinnanvaraista rahoitusta valtion talousarvion rajoissa. Tällä parannettaisiin vahingonkärsijöiden, eri toimialojen ja alueiden välistä yhdenvertaisuutta. Jos korvauksia ja tukia ei voitaisi myöntää talousarvion puitteissa täysimääräisesti, yhdenvertaisuuden edellyttämällä tavalla jokaiselta korvaukseen ja tukeen oikeutetulta vähennettäisiin rahoituksen määrää samassa suhteessa.

Rauhoitettujen eläinten aiheuttamien vahinkojen ennalta ehkäisemiseen tarkoitetulla avustuksella rahoitettavat hankkeet vahvistaisivat kansalaisten omaehtoista toimintaa maaseudulla, koska yritysten lisäksi myös luonnolliset henkilöt ja muut yhteisöt voisivat hakea avustusta. Muita yhteisöjä olisivat maaseudun erilaiset yhdistykset, kuten metsästysseurat. Hankkeet lisäisivät paikallista ja alueellista yhteistyötä sekä loisivat uusia työllistymismahdollisuuksia. Lisäksi hankkeiden kautta olisi mahdollista vahvistaa vahinkojen ennaltaehkäisevien toimien tietotaitoa alueella. Avustuksella voidaan arvioida olevan välillisiä positiivisia vaikutuksia myös ihmisten hyvinvointiin ja terveyteen työllisyyden kohentumisen kautta.

5.1Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Vakuutusjärjestelmän käyttömahdollisuudet

Lainsäädäntöhanketta valmistelleessa selvityksessä ja hankkeessa arvioitiin mahdollisuutta siirtää korvausmenettely joidenkin eläinlajien tai vahinkoluokkien osalta vakuutusjärjestelmän piiriin. Vakuutusjärjestelmään siirtymisen etuna voitaisiin pitää potentiaalisten vahingonkärsijöiden osallistamista vahinkojen ennaltaehkäisemiseen ja vahingoista aiheutuneisiin kustannuksiin.

Keinoon liittyisi kuitenkin myös haasteita, eikä vakuutusjärjestelmä soveltuisi kaikkiin vahinkoluokkiin. Viljelysvahingoille ei ole olemassa sopivia vakuutustuotteita kattavasti ja kannattavan ja toimivan järjestelmän kehittäminen veisi aikaa. Lisäksi Suomen kautta muuttavien ja muuttomatkalla ruokailevien lintujen aiheuttamat vahingot kohdistuvat vuosittain samoille alueille. Koska vakuutuskelpoisuuden edellytyksenä on muun muassa riskin harvinaisuus, vakuutusjärjestelmän ei katsota soveltuvan kovin hyvin rauhoitettujen eläinten aiheuttamiin viljelysvahinkojen korvaamiseen. Vakuutusyhtiöillä ei myöskään ole tarvittavaa osaamista tai kiinnostusta vakuutusjärjestelmän kehittämiseen viljelysvahinkojen varalle. Vakuutusjärjestelmään siirtymistä ja valtion korvausten maksamisen lopettamista ei myöskään ole koettu tarkoituksenmukaiseksi, koska tällöin rauhoitettujen eläinten suojelusta aiheutuvat kustannukset ja vahinkoriskit siirtyisivät valtiolta vahingonkärsijöille ja vakuutusyhtiöille.

Rakennusvahinkojen varalle on kuitenkin olemassa vakuutustuotteita, jotka tällä hetkellä vaihtelevat sisällöllisesti. Rakennusvahinkojen osuus kaikista rauhoitettujen eläinten aiheuttamista vahingoista on hyvin pieni. Viimeisen viiden vuoden aikana yksittäisten rakennusvahingoista maksettujen korvausten määrä on vaihdellut noin 450 eurosta 4 100 euroon. Rakennusvahinkoja ovat aiheuttaneet tikat ja lepakot. Lisäksi arvioinnissa tulee ottaa huomioon, että rakennusvahinkoja on suhteellisen helppo ennaltaehkäistä. Valtion osallistuminen rakennusvahinkojen korvaamiseen vähentää toimijoiden tarvetta varautua riskeihin ja toteuttaa ennaltaehkäiseviä toimia. Lisäksi valtion maksamat korvaukset ovat omiaan pienentämään vakuutushalukkuutta. Tämän seurauksena yhtiöillä ei ole kannustetta vakuutustuotteiden kehittämiseen. Koska valtion talousarviossa osoitetun määrärahan riittävyyttä ei voida vahinkojen lisääntyessä taata, esityksen mukainen rahoitus olisi tärkeää kohdistaa taloudellisesti merkittävimpiin vahinkoihin ja niihin vahinkoihin, joilla on todellista merkitystä vahingon kärsijän taloudelle ja elinkeinoille. Tämän vuoksi rakennusvahingot on ehdotettu rajattavan lain soveltamisalan ulkopuolelle. Rakennusvahinkojen ennaltaehkäisemiseen on kuitenkin mahdollista saada ehdotetun lain nojalla avustusta.

Sääntelyn toteuttamisvaihtoehdot

Sääntelyn toteutuksen osalta valmistelussa on ollut esillä kolme sääntelyvaihtoehtoa: 1) rauhoitettujen eläinten aiheuttamien vahinkojen ennaltaehkäisemisestä ja korvaamisesta säädetään oma, erillinen lakinsa, 2) sääntely integroidaan osaksi luonnonsuojelulakia omaksi luvukseen, ja 3) sääntely integroidaan osaksi riistavahinkolakia.

Sääntelyn integrointia osaksi luonnonsuojelulakia puoltaisi sen asiallinen yhteys muun ohella luonnonsuojelulaissa säädettyyn lajisuojeluun ja mahdolliseen siitä poikkeamiseen. Rauhoitettujen eläinten aiheuttamia vahinkoja koskevan sääntelyn voi kuitenkin olettaa muodostavan varsin laajan sääntelykokonaisuuden. Tämän vuoksi lajivahinkoihin liittyvä sääntely mahdollisine omine alalukuineen saattaisi muodostaa vaikeasti hahmotettavan kokonaisuuden osana luonnonsuojelulakia.

Valtiontukea koskevan sääntelyn toteuttaminen osittainkin komissiolle ennakolta ilmoitettavana tukijärjestelmänä on aina määräaikainen. Määräaikainen lakikokonaisuus on perustellumpaa toteuttaa omana lakinaan.

Vaihtoehdossa 3 huomioon otettavana tekijänä ovat luonnonsuojelulain ja metsästyslain erilaiset tavoitteet. Riistavahinkolaki liittyy kiinteästi metsästyslakiin, jota sovelletaan riistaeläinten metsästykseen ja rauhoittamattomien eläinten pyydystämiseen ja tappamiseen, riistanhoitoon, riistan aiheuttamien vahinkojen korvaamiseen sekä koiran pitämiseen. Esitys taas liittyisi luonnonsuojelulakiin, jonka tavoitteena on muun ohella luonnon monimuotoisuuden ylläpitäminen ja jota sovelletaan luonnon suojeluun ja hoitoon.

Merikotkavahinkojen sisällyttäminen maakotkan reviiripohjaiseen korvausjärjestelmän piiriin

Paliskuntain yhdistys ja saamelaiskäräjät ovat esittäneet merikotkan aiheuttamien vahinkojen korvausjärjestelmäksi maakotkien reviirikorvausjärjestelmää vastaavaa mallia, joka perustuisi laskennalliseen todennettuun pesintään sekä pesimättömien merikotkien arvioituun määrään ja pesintään Suomen raja-alueilla. Reviirittömien kotkien (sekä maa- että merikotkien) vahingot tulisi saamelaiskäräjien ja Paliskuntain yhdistyksen mukaan arvioida ja sisällyttää reviiriperusteiseen laskennalliseen korvaukseen. Norjan ja Ruotsin puolella pesivien kotkien Suomen puolella aiheuttamat vahingot tulisi korvata täysimääräisesti.

Selvitysten mukaan merikotkakanta on kasvanut 1980-luvulta lähtien kansallisten ja kansainvälisten suojelutoimien ansiosta. Laji on arvioitu viimeisimmässä lintujen uhanalaisuusarvioinnissa elinvoimaiseksi. Merikotkan ravinnonkäyttö poikkeaa maakotkan ravinnonkäytöstä. Tutkimusten mukaan merikotkan pääasiallinen ravinto Lapissa on hauki, mutta ne voivat käyttää ravintonaan myös poronvasoja. Eteläisellä poronhoitoalueella tämän määrän on arvioitu olevan pieni, pohjoisessa hieman suurempi. Merikotka käyttää yleisesti myös muiden petoeläimien tappamia ja ihmisen tuottamia haaskoja.

Metsähallituksen tehtävänä on jo tällä hetkellä maakotkien pesintätilanteen ja poikastuoton selvittäminen. Tässä yhteydessä olisi mahdollista selvittää myös merikotkien pesintä ja poikastuotto ilman merkittävää lisäresursointitarvetta.

Maakotkan reviiripohjainen tukijärjestelmä perustuu maakotkan pesinnän onnistumiseen ja poikastuottoon. Koska on ilmeistä, että merikotkat aiheuttavat enemmän vahinkoja poronhoitoalueen pohjoisosissa, jossa on myös enemmän pesimättömiä yksilöitä, reviiriperusteinen maakotkan korvausjärjestelmä ei sovellu sellaisenaan merikotkavahinkojen korvaamiseen, koska tällöin korvauksien maksaminen ei kohdentuisi todellisille vahinkoaloille. Jotta tukijärjestelmä olisi oikeudenmukainen ja koettaisiin hyväksyttäväksi, merikotkavahingoille tarvittaisiin oma tukijärjestelmä, jossa voitaisiin ottaa huomioon myös pohjoisen poronhoitoalueen nuorten merikotkien aiheuttamat vahingot.

Lainvalmistelun laadun ja tuloksellisuuden kannalta lainsäädäntötoimien tulee perustua riittävän vahvaan ja monipuoliseen tietopohjaan. Jotta valmisteltavana olevassa laissa voitaisiin säätää erillinen tukijärjestelmä merikotkan aiheuttamille porotalousvahingoille, tarvittaisiin lisäselvityksiä erityisesti merikotkan saalistapausten määrästä sekä ravinnonkäytöstä eri osissa poronhoitoaluetta. Ympäristöministeriö on käynnistänyt vuonna 2021 lisäselvitystarvetta koskevan jatkovalmistelun ja on nimittänyt siihen seurantaryhmän. Ryhmän tehtävänä on tehdä esitys merikotkan aiheuttamien porotalousvahinkojen tukijärjestelmäksi. Saamelaiskäräjät ja Paliskuntain yhdistys ovat tärkeässä asemassa tässä työssä, jossa otetaan huomioon saamelaisten perinteinen tieto sekä poronhoitajien käytännön työn kautta karttunut tieto. Erillinen tukijärjestelmä merikotkavahingoille olisi mahdollista valmistella tarvittavin lakimuutosehdotuksin erillisenä hankkeena.

Merimetson ja harmaahaikaran aiheuttamat vahingot

Esityksen valmistelun yhteydessä on esitetty, että merimetson ja harmaahaikaran kalanviljelylle aiheuttamista vahingoista maksettaisiin kalataloustukea. Suomen Kalankasvattajaliiton mukaan merimetsot ja harmaahaikarat aiheuttavat merkittäviä vahinkoja kalanviljelylaitoksilla. Ympäristöministeriö on käynyt aiheesta neuvotteluja maa- ja metsätalousministeriön edustajien kanssa 10.3.2020, 8.4.2020, 25.5.2020 sekä 25.9.2020. Valmistelun yhteydessä kuultiin 4.5.2020 Suomen Kalankasvattajaliitto ry:n edustajaa.

Ehdotettavan lain nojalla olisi mahdollista myöntää avustusta myös kalanviljelylaitoksille vahinkojen ennalta ehkäisemiseen, mikä on myös ehdotettavan lain ensisijainen tavoite. Ympäristöministeriön johdolla selvitetään tarkemmin merimetsojen ja harmaahaikaroiden kalanviljelylaitoksille aiheuttamien vahinkojen suuruutta, mahdollisuuksia ehkäistä vahinkoja sekä erilaisia mahdollisuuksia vahinkojen tukijärjestelmän luomiseksi. Lisäksi ympäristöministeriö käynnistää tutkimushankkeen kaupallisten kalastajien saalistappioiden määrästä, jonka merimetsot aiheuttavat vahingoittamalla pyydyksiin jääneitä kaloja. Selvitysten perusteella arvioidaan korvausjärjestelmän tarve ja edellytykset. Mikäli selvitysten perusteella katsottaisiin aiheelliseksi valmistella tukijärjestelmä merimetson ja harmaahaikaran kalanviljelylaitoksille sekä merimetson pyydyksiin jääneiden kalojen vahingoittamisen aiheuttamien vahinkojen korvaamiseksi kaupalliselle kalastukselle, näitä koskeva muutosehdotus annetaan mahdollisuuksien mukaan täydentävänä esityksenä eduskunnalle. Osana hallinnonalan lainsäädännön normaalia seuranta -ja jälkiarviointia, ympäristöministeriö seuraa luonnonsuojelulain nojalla rauhoitettujen eläinten vahinkojen kehittymistä ja tukijärjestelmän toimivuutta. Arvioinnissa hyödynnetään tutkimusorganisaatioiden tuottamaa tutkimustietoa, edellä mainittujen ympäristöministeriön toteuttamien erillisselvitysten tuloksia muun ohella merimetsovahingoista sekä toimivaltaisilta viranomaisilta ja muilta toimijoilta saatua palautetta. Tuloksia hyödynnetään osana lakien toimeenpanoa ja jatkokehittämistä.

5.2Kansainvälinen lainsäädäntö ja ennaltaehkäisyyn käytetyt keinot kansainvälisesti

Ruotsissa luonnonvaraisten eläinten aiheuttamista vahingoista säädetään viltskadeförordning -säädöksessä (2001:724). Luonnonvaraisten lajien aiheuttamiin vahinkoihin liittyvät perussäännökset ovat asetustasolla ja sitä täydentävät muun ohella luonnonsuojeluviraston määräykset ja ohjeet. Asetuksen soveltamisalaan kuuluvat sekä rauhoitettujen että metsästettävien lajien aiheuttamat vahingot.

Ruotsissa avustukset ja korvaukset ovat harkinnanvaraisia ja järjestelmän ensisijaisena tavoitteena on luonnonvaraisten eläinten aiheuttamien vahinkojen ennaltaehkäisy. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi tulee ensi sijassa käyttää suojametsästystä, johon lupia myöntävät lääninhallitukset. Silloin kun suojametsästys ei ole mahdollista, kuten esimerkiksi rauhoitettujen lajien kohdalla, vasta tässä vaiheessa voidaan myöntää korvauksia tapahtuneista vahingoista.

Ruotsin lainsäädännössä painotetaan omistajan omaa vastuuta vahinkojen ennaltaehkäisemisestä, eikä tietyille riskialttiille toimialoille myönnetä avustuksia lainkaan. Tällaiseksi toimialaksi on katsottu kalanviljely, puutarhaviljely, äyriäisten viljely ja energiapuuviljelmät.

Ruotsin lainsäädännössä eri vahinkoa aiheuttavat eläinlajit on asetettu keskenään erilaiseen asemaan, eikä esimerkiksi merimetson aiheuttamista vahingoista myönnetä avustuksia lainkaan. Ruotsissa avustuksia myönnetään ainoastaan elinkeinotoiminnassa käytettävän omaisuuden suojaamiseksi.

Porovahingoista maksetaan riistavahinkoasetuksen mukaan suden, karhun, ahman, ilveksen tai maakotkan aiheuttamista vahingoista. Korvaus maksetaan ilman hakemusta saamelaiskylälle (sameby), paitsi niissä tapauksissa, joissa vahinkoa on aiheutunut suurelle määrälle poroja saman lajin yksilön tai yksilöiden aiheuttamina, rajoitetulla alueella ja ajanjaksona. Tällöin saamelaiskäräjät maksaa korvauksen suoraan omistajille hakemuksen perusteella. Kuolleiden porojen korvauksen suuruus lasketaan porojen teurasarvon ja lisäksi naarasporojen tuottoarvon perusteella.

Norjassa korvauksia rauhoitettujen lajien aiheuttamista vahingoista on mahdollista myöntää suurpetojen (ilves, ahma, karhu, susi ja maakotka) sekä merikotkan aiheuttamiin ja asetuksessa mainittujen kotieläimille (lammas, vuohi, nauta, hevonen ja koira) ja poroille aiheutuneiden vahinkojen perusteella. Korvauksia maksetaan luonnon monimuotoisuuden sääntelystä annetun lain (Lov om forvaltning av naturens mangfold, 19.6.2009 nr. 100) nojalla. Lähtökohtana on, että ainoastaan elinkeinotoimintaan käytettävään omaisuuteen kohdistuvat vahingot korvataan (poikkeuksena hevoseen ja koiraan kohdistuvat vahingot).

Myös Norjassa ennaltaehkäiseminen ja vahinkojen rajoittaminen on asetettu ensisijaiseksi. Norjassa myönnetään erillistä avustusta paikallisyhteisöille ja muille ryhmille toimenpiteisiin, joilla ennaltaehkäistään vahinkoja, joita suurpedot aiheuttavat laiduntaville tuotantoeläimille, sekä konflikteja vähentäviin toimenpiteisiin. Valkoposkihanhien ja lyhytnokkahanhien muutonaikaiseen laidunnukseen käyttämien alueiden ylläpitämiseen myönnetään erityistä avustusta.

Tanskassa voidaan myöntää valtion avustuksia vahinkojen korvaamiseen ja ennaltaehkäiseviin toimenpiteisiin ainoastaan vahinkoihin, joita susi aiheuttaa karjalle. Korvaus myönnetään täysimääräisenä, eikä omavastuuosuutta ole. Tämän takia suojametsästys on tärkein keino vahinkojen ennaltaehkäisemiseksi ja vahinkojen rajoittamiseksi.

Viron luonnonsuojelulaissa (Looduskaitseseadus, 21.4.2004) säädetään luonnonvaraisten lajien aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta sekä avustuksista niiden aiheuttamien vahinkojen ennaltaehkäisemiseen. Lain mukaan harmaahylkeen, norpan, ruskeakarhun, suden, ilveksen, vesikon, merikotkan, sääksen ja muuttavien kurkien, joutsenten ja hanhien aiheuttamia vahinkoja sekä näiden lajien aiheuttamien vahinkojen ennaltaehkäisemiseksi tarvittavien toimenpiteiden kustannuksia korvataan osittain. Rakennus-, irtaimisto- (pl. kalastusvälineet) tai puustovahingot sekä merimetson, hirvieläinten ja lepakoiden aiheuttamat vahingot on rajattu avustusten soveltamisalan ulkopuolelle. Korvaukset voivat perustua joko laskennalliseen arvioon (esim. sääksen kalanviljelylle aiheuttamat vahingot) tai tosiasiallisiin kustannuksiin.

Ruotsin, Norjan, Tanskan ja Viron sääntelyjärjestelmille on yhteistä ennaltaehkäisevien toimien ensisijaisuus suhteessa korvausten maksamiseen. Lisäksi kaikissa maissa korvausmenettelyä on rajattu merkittävästi joko vahinkoa aiheuttavien lajien tai korvauksensaajaa koskevien edellytysten osalta. Suomen kansallinen sääntelyjärjestelmä poikkeaa Ruotsin, Norjan, Tanskan ja Viron järjestelmistä siltä osin, että lajiensuojelu ja lajien hyödyntäminen on jaettu luonnonsuojelulain ja metsästyslain soveltamisalan piiriin. Myös lajien aiheuttamista vahingoista maksettavista korvauksista säädetään kahdella lailla. Riistalajien ja rauhoittamattomien lajien aiheuttamista vahingoista maksettavista korvauksista säädetään riistavahinkolaissa ja rauhoitettujen lajien vahingoista maksettavista korvauksista säädettäisiin esityksen mukaisesti.

12.1Perustuslain 80 §:stä johtuvat vaatimukset

Ehdotetussa laissa säädettäisiin vahinkojen korvaamista koskevasta menettelystä ja sitä koskevista yksilön oikeuksista ja velvollisuuksista sekä uudesta avustuksesta vahinkojen ennaltaehkäisyyn.

Perustuslain 80 §:n keskeisenä sisältönä on, että yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Lisäksi laissa tulee olla selkeä ja täsmällinen valtuussäännös, jonka tarkoituksena on pääsäännön mukaan valtuuttaa valtioneuvosto antamaan tarkempia säännöksiä jostakin asiasta.

Nykyinen rauhoitettujen harvinaisten eläinten tuottamien vahinkojen korvaamiseksi maksettavista avustuksista annettu ympäristöministeriön päätös on säädetty ennen nykyisen perustuslain voimaantuloa. Maakotkien porotaloudelle aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta annettu valtioneuvoston asetus on annettu vuonna 2002, jolloin perustuslain soveltamiskäytäntöä oli vielä vähän. Ehdotetulla esityksellä toteutetaan perustuslain 80 §:n vaatimus asetuksella ja lailla säätämisen suhteesta ja saatetaan rauhoitettujen eläinten korvausmenettely vastaamaan perustuslain vaatimuksia.

Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain lailla tai lain nojalla, jos se on tarpeen tehtävän tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi eikä vaaranna perusoikeuksia, oikeusturvaa tai muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Ehdotetun lain 20 §:ssä säädetään nimenomaisesti vahinkojen arvioinnista ja pykälän 1 momentin mukaan viljelysvahingon toteaa ja arvioi vahingonkärsijän pyynnöstä toimivaltainen kunnan viranomainen. Eläinvahingon toteaisi ja arvioisi elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymä riippumaton asiantuntija. Eläinvahingon arviointiin voitaisiin käyttää riippumattomana asiantuntijana ELY-keskuksen tapauskohtaisen arvioinnin perusteella esimerkiksi riistanhoitoyhdistysten edustajaa. Tehtävän tarkoituksenmukaisen hoitamisen kannalta riippumattomalla asiantuntijalla olisi parhaat edellytykset arvioida ja tunnistaa esimerkiksi petolintujen aiheuttamat eläinvahingot. Ratkaisun ei katsota vaarantavan muita hyvän hallinnon vaatimuksia.

12.2Ehdotettuihin säännöksiin liittyvät perusoikeudet

Yhdenvertaisuus

Perustuslain 6 §:ään sisältyvä yleinen yhdenvertaisuussäännös (1 momentti) sisältää vaatimuksen samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa. Yhdenvertaisuussäännös koskee lähtökohtaisesti luonnollisia henkilöitä, mutta sillä voi olla merkitystä myös oikeushenkilöitä koskevan sääntelyn arvioinnissa etenkin silloin, kun sääntely voi vaikuttaa välillisesti luonnollisten henkilöiden oikeusasemaan.

Esitykseen sisältyvien avustuksia, korvauksia ja tukia voitaisiin myöntää vahinkoluokasta riippuen luonnollisille henkilöille, yrityksille, julkisille yhteisöille tai muille yhteisöille. Erityisesti rauhoitettujen lintujen aiheuttamat vahingot painottuvat ja toistuvat vuosittain samoilla alueilla ja tämän vuoksi vahingot asettavat vahingonkärsijät toisia epäedullisempaan asemaan. Nykykäytännössä ainoastaan viljelys- ja porotalousvahingoista on maksettu korvauksia täysimääräisesti ja muista vahingoista on edellytetty vahingonkärsijöiltä omavastuuosuutta. Tämän vuoksi ehdotettu sääntely parantaisi eri vahingonkärsijöiden, toimialojen ja alueiden yhdenvertaista kohtelua korvaamalla aiheutuneita vahinkoja yhdenvertaisesti kaikista vahingoista talousarvion sallimissa rajoissa asettamatta mitään tahoa huonompaan asemaan. Jos korvauksia tai tukia ei voitaisi maksaa talousarvion puitteissa täysimääräisesti, yhdenvertaisuuden takia jokaiselta korvaukseen oikeutetulta vähennettäisiin korvauksen määrää samassa suhteessa.

Esitys tukee yhdenvertaista ja läpinäkyvää hallinnollista menettelyä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtäviin kuuluisi ehdotetun sääntelyn mukaisten avustusten, korvausten ja tukien hakumahdollisuudesta ja menettelyistä tiedottaminen ja neuvonta. Ehdotuksen mukaan rahoituksen myöntämisen edellytykset olisivat kaikille hakijoille samat.

Ehdotettu sääntely parantaa vahingonkärsijöiden yhdenvertaista ja läpinäkyvää menettelyä. Tämä toteutuu sen kautta, että esityksessä säädettäisiin viranomaisten tehtävistä. Maaseutuelinkeinoviranomaisen velvollisuudeksi oltaisiin esittämässä viljelysvahinkojen toteaminen ja arviointi. Muun kuin viljelysvahingon toteaisi ja arvioisi ELY-keskuksen hyväksymä riippumaton asiantuntija. Tarkoituksena olisi varmistaa tehtävän hoitamiseen tarvittava riittävä asiantuntemus, jolla turvataan vahingonkärsijöille yhdenvertainen ja läpinäkyvä menettely korvattaessa rauhoitettujen eläinten aiheuttamia vahinkoja.

Omaisuuden suoja

Ehdotetussa sääntelyssä on kysymys luonnonsuojelulainsäädännöstä johtuvista omaisuuden käyttörajoituksista (PL 15 §), joita esityksen mukaisella rahoituksella pyrittäisiin tasapainottamaan. Perustuslain 15 §:n mukaan jokaisen omaisuus on turvattu. Omaisuudensuojaa koskevan yleislausekkeen mukaan omaisuuden suojaan voidaan puuttua tai sitä rajoittaa vain lain nojalla.

Ehdotettu sääntely parantaa vahingonkärsijöiden oikeusasemaa ja -turvaa säätämällä rauhoitettujen eläinten aiheuttamien vahinkojen ennalta ehkäisemisestä ja korvaamisesta sekä niitä koskevasta rahoituksesta lain tasolla nykyisen asetustasoisen sääntelyn sijaan.

Avustuksia, korvauksia ja tukia myönnetään valtion talousarvion rajoissa, ja näin ollen edellä mainitut rahoitukset ovat harkinnanvaraisia. Vahingonkärsijällä ei ole subjektiivista oikeutta täysimääräiseen rahoitukseen aiheutuneesta vahingosta, koska kyse ei ole vahingonkorvausoikeudellisesta korvauksesta, vaan muusta rahoituksesta, joka on myös valtiontukea. Perustuslain 15 §:n 1 momentin säännöksestä ei aiheudu valtiolle eläinten suojelusta ja rauhoittamisesta vahingonkorvausoikeudellista velvollisuutta korvata luonnonvaraisten rauhoitettujen eläinten aiheuttamaa haittaa tai korvata sitä täysimääräisesti.

Arvioitaessa ehdotettua sääntelyä perustuslainsuojan hyväksyttävyys- ja oikeasuhtaisuusarvioinnin kannalta jännite kohdistuu erityisesti omaisuudensuojan ja ympäristöperusoikeuden väliseen suhteeseen. Perustuslakivaliokunta on lausunnoissaan omaisuudensuojaa koskevan perustuslain 15 §:n ja ympäristövastuuta koskevan 20 §:n keskinäissuhteiden punninnassa antanut erityistä painoa perustuslain 20 §:ään kiinnittyville perusteille (ks. esim. PeVL 10/2014 vp, PeVL 36/2013 vp, s. 2 ja PeVL 6/2010 vp, s. 3, PeVL 38/1998 vp, s. 3, PeVL 21/1996 vp, s. 2/I).

Arvioitaessa omaisuudensuojan ja ympäristöperusoikeuden välistä suhdetta punninta tehdään omaisuuden käyttörajoituksen ja rajoituksen korvaamisen välillä. Perustuslakivaliokunta on lausunnoissaan todennut oikeudesta korvaukseen (PeVL 6/2010 vp s. 4/I ja PeVL 20/2010 vp, s. 4), ettei perustuslain 15 §:n 1 momentin säännöksestä johdu vaatimusta korvata omistajalle mitä tahansa käyttörajoitusta, eikä täyden korvauksen vaatimusta korvauksia myönnettäessä.

Omaisuuden käyttörajoituksen korvaaminen on yksi kokonaisarviointiin vaikuttava osatekijä, joka otetaan huomioon arvioitaessa, onko käyttöoikeuden rajoitus omaisuuden perustuslainsuojan kannalta sallittua (ks. PeVL 38/1998 vp, s. 3). Ehdotetun säädöksen mukaan rauhoitettujen eläinten aiheuttama vahinko korvattaisiin lähtökohtaisesti 170 euroa ylittävältä osalta täysimääräisesti. Ehdotettu korvauskynnys on tarkoituksellisesti asetettu alhaiseksi. Korvauskynnys vastaa riistavahinkolain 9 §:ää. Esimerkiksi metsälain (1093/1996) 11 §:n 2 momentin mukaan alle 3 000 euron johtuva menetys katsotaan vähäiseksi.

Elinkeinovapaus

Perustuslain 18 §:n eläinkeinovapauden mukaan jokaisella on oikeus lain mukaan hankkia toimeentulonsa valitsemallaan työllä, ammatilla tai elinkeinolla. Eläinten aiheuttamat vahingot voivat merkitä rajoitusta perustuslain 18 §:n 1 momentissa turvattuun elinkeinovapauteen. Ehdotetun sääntelyn soveltamisalalla kyseeseen tulevat maatalouden sekä kala- ja porotalouden harjoittaminen.

Perustuslakivaliokunta on lausunut (esim. PeVL 55/2018 vp), että elinkeinovapauden rajoituksen oikeasuhtaisuuden arvioinnissa esityksen mahdollisesti merkittävätkin rajoitukset on suhteutettava esityksellä tavoiteltaviin merkittävinä pidettäviin ympäristötavoitteisiin ja siten perustuslain 20 §:ään kiinnittyviin tavoitteisiin.

Ehdotetun sääntelyn taustalla on perustuslain 20 §:ään kiinnittyvä luonnon monimuotoisuuden turvaamisperiaate. Lisäksi ehdotetussa sääntelyssä lähtökohtana olisi, että aiheutuneet vahingot korvattaisiin taloudellisesti valtion talousarvion rajoissa. Lisäksi esityksessä säädetään avustuksen myöntämisestä vahinkojen ennalta ehkäisemiseen, jolla voidaan vähentää sekä aiheutuvia vahinkoja että uusien vahinkojen riskiä.

Vastuu ympäristöstä

Perustuslain 20 § sisältää ympäristöä koskevan perusoikeussääntelyn. Pykälän 1 momentin mukaan vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta, ympäristöstä ja kulttuuriperinnöstä kuuluu kaikille. Julkisen vallan on 2 momentin mukaan pyrittävä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.

Säännöksen piiriin kuuluvat sekä ympäristön tuhoutumisen tai pilaantumisen estämisen että aktiiviset luonnolle suotuisat toimet. Siten säännös ilmaisee ihmisten kaikinpuolisen vastuun sellaisesta taloudellisen ja yhteiskunnallisen toiminnan kokonaislinjasta, joka turvaa elollisen ja elottoman luonnon monimuotoisuuden säilymisen ( HE 309/1993 vp , s. 66). Kun lähtökohdaksi asetetaan ihmisen ja luonnon välisen tasapainon edistäminen, perustuslain 20 §:llä on vaikutusta erityisesti perustuslain 15 §:n tulkintaan.

Ympäristöperusoikeuden oikeudellinen merkitys on perustuslain säätämisajankohdan jälkeen merkittävästi vahvistunut. Oikeuskirjallisuudessa ja perustuslakivaliokunnan lausunnoissa (mm. PeVL 21/1996 vp ja PeVL 38/1998 vp) on omaksuttu tulkinta, jonka mukaan kyse on normatiivisesti velvoittavasta perusoikeussäännöksestä; ympäristöperusoikeussäännöksen ilmaisemat ympäristöarvot tulee ottaa huomioon kaikessa ympäristöllisesti merkityksellisessä lainsäädännössä ja lainkäytössä. Ratkaisussa KHO 2002:86) myös korkein hallinto-oikeus totesi, että ympäristöperusoikeussäännös ohjaa osaltaan lainsoveltamista ja -tulkintaa.

Apulaisoikeusasiamiehen lausunnossa luonnoksesta hallituksen esitykseksi laiksi riistaeläinten aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta (EOA 3251/5/05) on muotoiltu valtion korvausvelvollisuudesta luonnonvaraisten lajien aiheuttamista vahingoista seuraavasti: “Se, millaisissa tapauksissa ja missä laajuudessa valtion tulisi vastata riistaeläinten aiheuttamien vahinkojen korvaamisesta, kuuluu ensisijaisesti yhteiskuntapoliittisen päätöksenteon eikä laillisuusvalvonnan piiriin.” Luonnonvaraisten eläinten vahinkojen korvaaminen ei siis ole suoraan perustuslaista johdettava oikeus, vaan valittu keino, jolla julkinen valta voi tasapainottaa PL 15 ja 20 §:n välisestä jännitteestä aiheutuvia haittoja ja näin tukea luonnonvaraisten eläinten suojeluun tähtäävää politiikkaa. Eduskunta päättää esityksen mukaisen rahoituksen edellyttämän määrärahan tasosta vuosittain valtion tulo- ja menoarvion antamisen yhteydessä.

Perustuslain 20 §:ään kiinnittyviä hyväksyttäviä ja yhteiskunnallisesti painavia perusteita ovat ympäristöoikeudellinen luonnon monimuotoisuuden turvaamisperiaate, jota konkretisoivat kansainväliset sopimukset, EU-tasoinen sääntely sekä kansalliset lait ja asetukset luonnon monimuotoisuuden säilyttämiseksi. Nämä velvoitteet asettavat lainsäätäjälle ja lain toimeenpanijoille vahvan velvoitteen korostaa perustuslaissa säädettyä ympäristövastuuta.

Perustuslakivaliokunta on omaisuuden käytön sääntelyä arvioidessaan kiinnittänyt erityistä huomiota perustuslain 15 §:n omaisuudensuojasäännöksen ja ympäristövastuusäännöksen punnintaan perustuvaan keskinäissuhteeseen (ks. esim. PeVL 10/2014 vp, s. 4/II). Valiokunta on todennut, että sekä 15 että 20 §:llä voi olla vaikutusta toistensa tulkintoihin sen kaltaisessa yhteydessä, jossa pyritään ihmisen ja ympäristön välistä tasapainoa edistäviin lainsäädäntöratkaisuihin (ks. esim. PeVL 36/2013 vp, s. 2/I, PeVL 32/2010 vp, s. 9/I, PeVL 20/2010 vp, s. 2/II ja PeVL 6/2010 vp, s. 2). Perustuslakivaliokunta on todennut omaisuuden käyttörajoituksen korvaustasosta, ettei perustuslaista johdu estettä siinä edellytettyä paremmalle korvaustasolle, ellei korvausten määrä tämän vuoksi nouse niin korkeaksi, että perustuslain 20 §:n 1 momentissa tarkoitettu vastuu luonnosta ja sen monimuotoisuudesta kärsii luonnonarvojen joutuessa väistymään suojelusta koituvan taloudellisen rasituksen kasvaessa (PeVL 6/2010 vp, s. 4/I ja PeVL 20/2010 vp, s. 4).

Korvauksen ja tuen edellytyksenä olisi, että vahingonkärsijän olisi käytettävissään olevin kohtuullisin keinoin pyrittävä estämään vahingon syntyminen tai sen laajeneminen. Ehdotetussa sääntelyssä vahingon, jonka arvo jää alle 170 euron korvauskynnyksen, voitaisiin katsoa kuuluvan kohtuullisena pidettävän häiriön sietämiseen. Esityksessä ehdotetaan lisäksi rajattavaksi sääntelyn soveltamisalan ulkopuolelle tavanomaiset vahingot ja haitat kotitalousviljelyksillä, tavanomaiset luonnonvaraisten eläinten aiheuttamat vahingot talousmetsissä ja normaali kiinteistön omistajalle kuuluva vastuu rakennuksen kunnossapidosta. Myös tältä osin kyse olisi kaikille kuuluvasta vastuusta luonnosta ja sen monimuotoisuudesta.

Esityksessä korvauskynnyksen ylittävät vahingot ehdotetaan korvattavaksi vahingonkärsijälle täysimääräisesti. Avustus-, korvaus- ja tukitaso olisi riippuvainen valtion talousarviossa osoitetuista määrärahoista ja olisi näin eduskunnan määriteltävissä.

Saamelaisten oikeus omaan kieleen ja kulttuuriin

Perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan saamelaisilla alkuperäiskansana on oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Lisäksi saamelaisilla alkuperäiskansana on saamelaiskäräjistä annetun lain mukaan saamelaisten kotiseutualueella omaa kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto.

Hallituksen esityksen valmistelun yhteydessä järjestettiin saamelaiskäräjistä annetun lain 9 §:n mukainen (29.5.2020) neuvottelu saamelaiskäräjien kanssa. Neuvotteluissa kerrottiin luonnonsuojelulain uudistushankkeen tavoitteista ja etenemisestä sekä kuultiin saamelaiskäräjien ja Paliskuntain yhdistyksen näkemyksiä ehdotetusta esityksestä ja tavoitteista.

Saamelaiskäräjät pitävät lähtökohtaisesti nykyistä maakotkan reviiriperusteista korvausjärjestelmää tarpeellisena ja hyväksyttävänä. Nykyistä järjestelmää ei ole tarve uudistaa. Maksetut korvaukset ovat kasvaneet tasaisesti ja ne on pystytty maksamaan täysimääräisesti vuosittain. Korvausjärjestelmä maakotkan aiheuttamista vahingoista on mahdollistanut tuottavan saamelaiselinkeinojen harjoittamisen.

Kunnallinen itsehallinto

Perustuslain 121 §:n 2 momentin mukaan kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla. Perustuslakivaliokunta on vakiintuneessa käytännössään korostanut, että tehtävistä säädettäessä on huolehdittava rahoitusperiaatteen mukaisesti kuntien tosiasiallisista edellytyksistä suoriutua velvoitteistaan (ks. esim. PeVL 34/2013 vp, s. 2/I, PeVL 30/2013 vp, s. 5/II, PeVL 12/2011 vp, s. 2/ II). Rahoitusperiaate sisältyy myös Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 9 (2) artiklaan, jonka mukaan paikallisviranomaisten voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin, jotka niille on annettu perustuslaissa ja muissa laeissa. Nykyinen sääntely ei vastaa perustuslain vaatimuksia, koska kunnan viranomaisille osoitetuista tehtävistä ei ole säädetty lailla. Tästä johtuen rahoitusperiaatetta ei myöskään ole noudatettu tehtävien osalta. Lakiehdotus sisältää säännökset niin kunnan viranomaisten tehtävistä kuin kunnan mahdollisuudesta periä maksu kunnan viranomaisten suorittamasta työstä.

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotus voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

1 §Lain tavoite

2 §Soveltamisala

3 §Euroopan unionin valtiontukilainsäädännön soveltaminen

4 §Määritelmät

5 §Ympäristöministeriön tehtävät

6 §Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen tehtävät

7 §Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten sekä työ- ja elinkeinotoimistojen kehittämis- ja hallintokeskuksen tehtävät

8 §Metsähallituksen tehtävät

9 §Kunnan viranomaisen tehtävät

10 §Avustuksen tarkoitus

11 §Avustuksen hakijat

12 §Avustuksen myöntämisen edellytykset

13 §Avustuksen määrä

14 §Korvauksen myöntämisen yleiset edellytykset

15 §Korvattavat vahingot ja korvauksen saaja

16 §Korvauksen määrän yleiset perusteet

17 §Viljelysvahinkojen korvausperusteet

18 §Eläinvahinkojen korvausperusteet

19 §Viljelys- ja eläinvahingosta ilmoittaminen

20 §Viljelys- ja eläinvahingon toteaminen ja arviointi

21 §Maakotkan pesintään perustuvan porotaloustuen perusteet ja tuen saaja

22 §Reviirikohtainen porotaloustuki

23 §Reviirikohtainen kerroin

24 §Tuen maksaminen paliskunnalle

25 §Korvaus korvamerkitystä porosta

26 §Sääksen pesintään perustuva kalataloustuki ja tuen saaja

27 §Kalataloustuen perusteet

28 §Avustuksen hakeminen

29 §Avustushakemus

30 §Korvauksen ja tuen hakeminen

31 §Korvaushakemus

32 §Tukihakemus

33 §Avustuspäätös

34 §Korvauspäätös

35 §Tukipäätös

36 §Avustuksen, korvauksen ja tuen palauttaminen

37 §Avustuksen, korvauksen ja tuen maksamisen keskeyttäminen ja takaisinperintä

38 §Muutoksenhaku

39 §Voimaantulo