GP 21/2013

1Nykytila

Irlantilaiset hylkäsivät Lissabonin sopimuksen kansanäänestyksessä kesäkuussa 2008. Kansanäänestyksen jälkeen Irlannin hallitus identifioi huolenaiheet, jotka olivat syynä Lissabonin sopimusta vastustaneiden äänten voittoon. Periaatteessa näihin huolenaiheisiin olisi voitu jo tuolloin vastata perussopimustasoisella pöytäkirjalla, mutta se olisi tarkoittanut lähes kaikissa jäsenvaltioissa loppuunsaatettujen ratifiointimenettelyjen uudelleen avaamista. Kesäkuussa 2009 pidetyssä Eurooppa-neuvostossa tehtiin Eurooppa-neuvostossa kokoontuneiden EU:n 27 jäsenvaltion valtion- tai hallitusten päämiesten päätös Lissabonin sopimusta koskevista Irlannin kansan huolenaiheista. Päätös otettiin Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan päätelmien liitteeksi 1 (Brysselissä 18 ja 19 päivänä kesäkuuta 2009 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan päätelmät, liite 1.) Lisäksi päätelmien liitteeksi 2 otettiin juhlallinen julistus työntekijöiden oikeuksista, sosiaalipolitiikasta ja muista kysymyksistä ja liitteeksi 3 otettiin Irlannin kansallinen julistus. Liitteeseen 1 otetun päämiespäätöksen tarkoitus oli olla oikeudellinen tae siitä, ettei Lissabonin sopimuksen voimaantulo vaikuta tiettyihin Irlannin kansalle tärkeisiin asioihin. Näitä ovat tietyt Irlannin perustuslain eettis-sosiaalisia arvostuksia sisältävät säännökset (oikeus elämään, perhe ja koulutus), verotuksellinen toimivalta sekä turvallisuus- ja puolustuspolitiikka. Päämiespäätöksessä valtion- ja hallitusten päämiehet ilmoittivat, että he aikovat seuraavaa liittymissopimusta tehtäessä vahvistaa päämiespäätöksen säännökset pöytäkirjassa, joka liitetään perussopimuksiin. Tältä pohjalta Irlannissa järjestettiin uusi kansanäänestys lokakuussa 2009. Irlantilaisten enemmistö kannatti sopimuksen hyväksymistä ja maa ratifioi Lissabonin sopimuksen 23 päivänä lokakuuta 2009. Kroatian liittymisneuvotteluiden päätyttyä kesällä 2011 Irlanti teki päämiespäätöksen mukaisesti ehdotuksen Irlannin kansan huolenaiheita koskevan pöytäkirjan lisäämiseksi perussopimuksiin. Pöytäkirja allekirjoitettiin 16 päivänä toukokuuta 2012.

Irlannin lisäksi myös Tsekin tasavallan osalta on laadittu pöytäkirja vastaamaan Tsekin kansan Lissabonin sopimusta koskeviin huolenaiheisiin. Tsekin huolenaiheet koskevat Euroopan perusoikeuskirjan soveltamista Tsekin tasavaltaan. Tsekin pöytäkirjaa ei ole vielä allekirjoitettu. Aikanaan myös sen hyväksyminen tulee Suomessa edellyttämään eduskunnan suostumusta.

2Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Irlannin pöytäkirjan tavoitteena oli vastata irlantilaisten Lissabonin sopimusta koskeviin huolenaiheisiin ja sitä kautta edesauttaa Lissabonin sopimuksen ratifiointia Irlannissa. Pöytäkirjassa todetaan, ettei oikeudellisen aseman antaminen Lissabonin sopimuksessa Euroopan unionin perusoikeuskirjalle eivätkä mainitun sopimuksen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskevat määräykset vaikuta millään tavalla Irlannin perustuslain määräyksiin, jotka koskevat oikeutta elämään, perhettä ja koulutusta. Lisäksi kyseisellä pöytäkirjalla annetaan Irlannille oikeudelliset takeet siitä, että Lissabonin sopimus ei millään tavoin muuta verotusta koskevan Euroopan unionin toimivallan laajuutta tai käyttöä taikka vaikuta jäsenvaltioiden turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan.

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen (SEU) 48 artiklan 4 kohdan mukaisesti kukin jäsenvaltio ratifioi pöytäkirjan valtiosääntönsä asettamien vaatimusten mukaisesti. Suomessa tämä tarkoittaa perustuslain 8 luvussa säädettyä kansainvälisten velvoitteiden hyväksymis- ja voimaansaattamismenettelyä.

Esityksen tavoitteena on saattaa pöytäkirja voimaan Suomen osalta. Esitykseen sisältyy ehdotus niin sanotuksi blankettilaiksi, jolla saatetaan voimaan pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset.

3Esityksen vaikutukset

Kun Irlannin pöytäkirja tulee voimaan, se kuuluu SEU 51 artiklan mukaisesti unionin primäärioikeuteen perussopimusten erottamattomana osana ja on oikeudelliselta sitovuudeltaan perussopimusmääräysten tasoinen. Irlannin takeita koskevissa Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan päätelmissä todetaan, että pöytäkirjan ainoana tarkoituksena on antaa päämiespäätöksen selvennyksille täysin perussopimusta vastaava asema Irlannin kansan huolenaiheisiin vastaamiseksi. Pöytäkirjalla on päätelmien mukaan sama asema kuin muiden jäsenvaltioiden osalta pöytäkirjan muodossa annetuilla selvennyksillä eikä se muuta millään tavoin EU:n ja sen jäsenvaltioiden keskinäistä suhdetta.

Eduskunnan perustuslakivaliokunta on antanut pöytäkirjaa koskevan kannanoton (PeVP 49/2011 vp, 7§), jossa todetaan, että ehdotetulla pöytäkirjalla voi olla välitöntä merkitystä Euroopan unionin kansalaisille näiden oleskellessa Irlannin oikeudenkäyttöpiirissä. Tässä mielessä pöytäkirja voidaan valiokunnan mukaan nähdä unionin kansalaisten perusoikeuksien rajoituksena.

Pöytäkirjassa esitetään yhteinen tulkinta Irlannin perustuslain tiettyjen artiklojen ja Euroopan unionin perusoikeuskirjan välisestä suhteesta. Unionin perusoikeuskirjassa tunnustetaan lukuisia EU:n kansalaisten ja EU:n alueella asuvien henkilöiden yksilö- ja kansalaisoikeuksia sekä poliittisia, taloudellisia ja sosiaalisia oikeuksia ja vahvistetaan ne osaksi EU:n oikeutta. Lissabonin sopimuksen myötä perusoikeuskirjasta tuli oikeudellisesti sitova, ja sillä on sama oikeudellinen arvo kuin SEU- ja SEUT- sopimuksilla. Koska Irlannin pöytäkirjassa esitetään tulkinta unionin perusoikeuskirjan ja Irlannin perustuslain välisestä suhteesta, voi pöytäkirja olla merkityksellinen unionin perusoikeuskirjan soveltamisen kannalta. On kuitenkin syytä muistaa, että pöytäkirjan sisältö on varsin rajattu ja se koskee vain Irlantia. Lisäksi on huomattava, että Irlanti on joka tapauksessa sitoutunut kunnioittamaan perus- ja ihmisoikeuksia sekä kansallisen perustuslakinsa nojalla että Euroopan ihmisoikeussopimuksen osapuolena. Irlantia sitoo myös Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö sekä SEU 6 artiklan 3 kohta, jonka mukaan Euroopan ihmisoikeussopimuksessa taatut ja jäsenvaltioiden yhteisestä valtiosääntöperinteestä johtuvat perusoikeudet ovat ”yleisinä periaatteina” osa unionin oikeutta. Näin ollen pöytäkirjassa esitetystä unionin perusoikeuskirjan tulkinnasta huolimatta voidaan katsoa, että soveltaessaan EU-oikeutta Irlanti on edelleen sidottu perusoikeuksiin EU-oikeuden yleisinä periaatteina.

4Asian valmistelu

Irlantia koskevan pöytäkirjan lisääminen EU:n perussopimuksiin on tehty SEU 48 artiklan mukaisessa tavanomaisessa tarkistusmenettelyssä.

Tämän mukaisesti Eurooppa-neuvoston yhteydessä kesäkuussa 2009 tehdyn päämiespäätöksen jälkeen Irlannin hallitus teki 20 päivänä heinäkuuta 2011 neuvostolle SEU 48 artiklan 2 kohdan ensimmäisen virkkeen mukaisesti ehdotuksen perussopimusten muuttamiseksi niin, että niihin liitetään pöytäkirja Lissabonin sopimusta koskevista Irlannin kansan huolenaiheista. Neuvosto toimitti mainitun Irlannin hallituksen ehdotuksen SEU 48 artiklan 2 kohdan kolmannen virkkeen mukaisesti Eurooppa-neuvostolle. Ehdotus annettiin myös tiedoksi kansallisille parlamenteille. Euroopan parlamentti antoi menettelylle hyväksyntänsä 18 päivänä huhtikuuta 2012 ja komissio puoltavan lausuntonsa 4 päivänä toukokuuta 2012. Eurooppa-neuvosto teki 11 päivänä toukokuuta 2012 päättyneessä kirjallisessa menettelyssä SEU 48 artiklan 3 kohdan mukaisesti päätöksen Irlannin hallituksen ehdottamien muutosten käsittelemisestä jäsenvaltioiden hallitusten edustajien konferenssissa, määritteli konferenssille toimeksiannon ja päätti olla kutsumatta valmistelukuntaa koolle. Hallitusten edustajien konferenssi käsitteli muutosta 16 päivänä toukokuuta 2012, jolloin pöytäkirja myös allekirjoitettiin Coreperin yhteydessä.

Valtioneuvosto antoi 6 päivänä lokakuuta 2008 eduskunnalle erillisen selvityksen etenemisestä Lissabonin sopimuksen suhteen Irlannin negatiivisen kansanäänestyksen jälkeen (E 89/2008 vp) ja myöhemmin kolme jatkokirjettä (1. VNK 23.02.2009 vp; 2. VNK 16.06.2009 vp; 3. VNK 02.07.2009 vp). Valtioneuvosto käsitteli Irlantia koskevaa pöytäkirjaa EU-ministerivaliokunnan kokouksessa 17 päivänä kesäkuuta 2009 (kesäkuun 2009 Eurooppa-neuvoston valmistelu koskien Irlannin takeita). Valtioneuvosto on lisäksi 29 päivänä syyskuuta 2011 antanut eduskunnalle erillisen selvityksen Irlantia ja Tsekkiä koskevista pöytäkirjoista ja perussopimusten muuttamisesta (E 65/2011 vp). Tähän liittyen eduskunnan perustuslakivaliokunta on antanut kannanottonsa (PeVP 49/2011 vp). Valiokunta katsoi, että pöytäkirjaan sisältyy lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä perustuslain 94 §:n 1 momentin ja 95 §:n 1 momentin tarkoittamassa mielessä, minkä vuoksi se on saatettava eduskunnan hyväksyttäväksi ja sen voimaansaattamisesta tulee säätää lailla.

Hallituksen esitys on valmisteltu ulkoasiainministeriössä. Esitystä on käsitelty myös institutionaalisten kysymysten jaostossa 13 päivänä helmikuuta 2013.

1Pöytäkirjan sisältö ja sen suhde Suomen lainsäädäntöön

1 artikla. Artiklassa annetaan Irlannille takeet siitä, ettei Lissabonin sopimus vaikuta Irlannin perustuslain määräyksiin, jotka koskevat oikeutta elämään, perhettä ja koulutusta. Artiklan mukaan mikään Lissabonin sopimuksessa, jolla Euroopan unionin perusoikeuskirjalle annetaan oikeudellinen asema, tai tuon sopimuksen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskevissa määräyksissä ei vaikuta millään tavoin Irlannin perustuslain 40.3.1, 40.3.2 ja 40.3.3 artiklassa säädetyn oikeutta elämään koskevan oikeuden suojelun, 41 artiklassa säädetyn perheen suojelun eikä 42 sekä 44.2.4 ja 44.2.5 artiklassa säädetyn koulutusta koskevien oikeuksien suojelun soveltamisalaan tai sovellettavuuteen. Artiklassa viitatusta Irlannin perustuslain 40.3.3 artiklasta on lisäksi olemassa erillinen EU:n perussopimuksiin liitetty pöytäkirja (pöytäkirja (N:o 35) Irlannin perustuslain 40.3.3 artiklasta).

2 artikla. Artiklassa annetaan Irlannille takeet siitä, ettei Lissabonin sopimus vaikuta unionin verotukselliseen toimivaltaan. Artiklassa todetaan, että mikään Lissabonin sopimuksessa ei millään tavoin muuta verotusta koskevan Euroopan unionin toimivallan laajuutta tai käyttöä minkään jäsenvaltion osalta. Määräys ei luo yksilöitä koskevia uusia oikeuksia eikä velvollisuuksia, vaan on lähinnä julistuksenomainen.

3 artikla. Artikla sisältää julistuksenomaisia määräyksiä, joilla annetaan Irlannille takeet siitä, ettei Lissabonin sopimus vaikuta jäsenvaltioiden turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan. Artiklan määräyksillä ei luoda yksilöitä koskevia uusia oikeuksia tai velvollisuuksia.

Artiklan ensimmäisessä kohdassa todetaan, että unionin toiminta kansainvälisellä tasolla perustuu demokratian ja oikeusvaltion periaatteisiin, ihmisoikeuksien ja perusvapauksien yleismaailmallisuuteen ja jakamattomuuteen, ihmisarvon kunnioittamiseen, tasa-arvon ja yhteisvastuun periaatteisiin sekä Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan periaatteiden ja kansainvälisen oikeuden noudattamiseen.

Artiklan toisessa kohdassa todetaan, että unionin yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikka on erottamaton osa yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa, ja se turvaa unionin operatiivisen toimintakyvyn unionin ulkopuolella toteutettavia rauhanturva-, konfliktinesto- ja kansainvälisen turvallisuuden vahvistamista koskevia tehtäviä varten Yhdistyneiden kansakuntien peruskirjan periaatteiden mukaisesti. Artiklan kolmannessa kohdassa vakuutetaan, että edellä mainittu ei vaikuta jäsenvaltion, Irlanti mukaan luettuna, turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaan eikä minkään jäsenvaltion velvoitteisiin. Edelleen artiklan neljännessä kohdassa vakuutetaan, ettei Lissabonin sopimus vaikuta Irlannin perinteisesti noudattamaan sotilaallisen puolueettomuuden politiikkaan eikä rajoita sitä.

Artiklan viidennessä kohdassa todetaan, että jäsenvaltioiden – mukaan lukien Irlannin – asiana on päättää, millaista apua terrori-iskun tai alueeseensa kohdistuvan aseellisen hyökkäyksen kohteeksi joutuneelle jäsenvaltiolle annetaan. Artiklan kuudennessa kohdassa vakuutetaan, että mahdollinen päätös siirtyä yhteiseen puolustukseen edellyttää Eurooppa-neuvoston yksimielistä päätöstä ja että jäsenvaltioiden, Irlanti mukaan luettuna, asiana on päättää Lissabonin sopimuksen määräysten ja valtiosääntönsä asettamien vaatimusten mukaisesti yhteisen puolustuksen käyttöönotosta. Artiklan seitsemännen kohdan mukaan mikään pöytäkirjan ko. osastossa ei vaikuta minkään muunkaan jäsenvaltion kantaan tai politiikkaan turvallisuuden ja puolustuksen alalla eikä rajoita sitä. Artiklan kahdeksannen kohdan mukaan kunkin jäsenvaltion asiana on myös päättää Lissabonin sopimuksen määräysten ja kansallisen oikeuden vaatimusten mukaisesti osallistumisesta pysyvään rakenteelliseen yhteistyöhön tai Euroopan puolustusviraston toimintaan.

Artiklan yhdeksännessä kohdassa todetaan, ettei Lissabonin sopimuksessa määrätä eurooppalaisen armeijan perustamisesta eikä pakollisesta asepalveluksesta missään sotilaallisessa kokoonpanossa. Se ei myöskään vaikuta Irlannin tai minkään muunkaan jäsenvaltion oikeuteen määrätä puolustus- ja turvallisuusmenojensa luonteesta ja suuruudesta tai puolustusvoimavarojensa luonteesta. Lopuksi artiklassa todetaan vielä, että Irlannin, kuten myös minkä tahansa muun jäsenvaltion, asiana on päättää kansallisen oikeuden vaatimusten mukaisesti sotilasoperaatioihin osallistumisesta.

4 ja 5 artiklat. Artiklat sisältävät loppumääräykset. Pöytäkirjan 4 artiklan ensimmäisen kohdan mukaan pöytäkirja on avoinna korkeiden sopimuspuolten allekirjoituksia varten 30 päivään kesäkuuta 2012. Saman artiklan toisen kohdan mukaan sopimuspuolet ratifioivat tämän pöytäkirjan valtiosääntönsä asettamien vaatimusten mukaisesti. Kohdassa on viitattu myös Kroatian liittymiseen Euroopan unioniin ja todettu, että mikäli tämä pöytäkirja ei ole tullut voimaan Kroatian tasavallan Euroopan unioniin liittymispäivänä, Kroatia ratifioi pöytäkirjan valtiosääntönsä asettamien vaatimusten mukaisesti. Kroatian on tarkoitus liittyä unioniin 1 päivänä heinäkuuta 2013. Eduskunta on hyväksynyt Kroatian liittymistä Euroopan unioniin koskevan hallituksen esityksen 18 päivänä joulukuuta 2012 ( HE 138/2012 – EV 159/2012 vp). Edelleen 4 artiklan mukaan ratifioimiskirjat talletetaan Italian tasavallan hallituksen huostaan. Pöytäkirja tulee voimaan mahdollisuuksien mukaan 30 päivänä kesäkuuta 2013, jos kaikki ratifioimiskirjat on talletettu siihen mennessä, tai muussa tapauksessa sen kuukauden ensimmäisenä päivänä, joka seuraa viimeisenä tämän toimenpiteen suorittavan jäsenvaltion ratifioimiskirjan tallettamista. Hallituksen esityksen antamisen hetkellä pöytäkirjan on ratifioinut neljä sopimuspuolta. Pöytäkirjan 5 artiklassa on määritetty pöytäkirjan kieliversiot ja niiden todistusvoimaisuudet sekä todettu, että pöytäkirja talletetaan Italian tasavallan hallituksen arkistoon.

2Lakiehdotuksen perustelut

Perustuslain 95 §:ssä edellytetään, että kansainvälisen velvoitteen lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset saatetaan valtionsisäisesti voimaan erityisellä voimaansaattamislailla. Tällaiset määräykset tulee saattaa voimaan lailla myös silloin, kun velvoitteen johdosta ei ole tarpeen tarkistaa kansallisen lainsäädännön aineellista sisältöä. Koska pöytäkirjan vuoksi ei aineellista lainsäädäntöä ole tarpeen muuttaa, esitys sisältää vain ehdotuksen blankettilaiksi.

1 §. Säännöksellä saatettaisiin voimaan pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset. Lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä selostetaan jäljempänä eduskunnan suostumuksen tarpeellisuutta koskevassa jaksossa.

2 §. Pöytäkirjan muiden kuin lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten voimaansaattamisesta ja lain voimaantulosta säädettäisiin valtioneuvoston asetuksella. Laki on tarkoitus saattaa voimaan samanaikaisesti kuin pöytäkirja tulee Suomen osalta voimaan.

3Voimaantulo

Sopimuspuolet ratifioivat pöytäkirjan valtiosääntönsä asettamien vaatimusten mukaisesti. Pöytäkirja tulee voimaan mahdollisuuksien mukaan 30 päivänä kesäkuuta 2013, jos kaikki ratifioimiskirjat on talletettu siihen mennessä, tai muussa tapauksessa sen kuukauden ensimmäisenä päivänä, joka seuraa viimeisenä tämän toimenpiteen suorittavan jäsenvaltion ratifioimiskirjan tallettamista. Pöytäkirjan voimaansaattamislaki esitetään tulevaksi voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana samanaikaisesti pöytäkirjan kanssa.

4Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus ja käsittelyjärjestys

Lissabonin sopimusta koskevista Irlannin kansan huolenaiheista Brysselissä 16 päivänä toukokuuta 2012 tehdyn pöytäkirjan lainsäädännön alaan kuuluvat määräykset ovat lakina voimassa sellaisina kuin Suomi on niihin sitoutunut.

Pöytäkirjan muiden määräysten voimaasaattamisesta ja tämän lain voimaantulosta säädetään valtioneuvoston asetuksella.