GP 172/1995

1.Johdanto

2.Nykytila

Työmarkkinatukilain 1 §:n mukaan työmarkkinatuki on työttömälle työnhaun ja työvoimapoliittisten toimenpiteiden aikaisen toimeentulon turvaamiseksi tarkoitettu tuki, jonka avulla edistetään ja parannetaan tuen saajan työmarkkinoille hakeutumisen tai palaamisen edellytyksiä.

Työmarkkinatukeen on oikeus Suomessa asuvalla työttömällä henkilöllä, joka ei täytä työttömyysturvalain 13 §:ssä tarkoitettua työssäoloehtoa ja on taloudellisen tuen tarpeessa. Tällä hetkellä yli puolet uusista työnhakijoista täyttää työssäoloehdon ja ovat oikeutettuja työttömyyspäivärahaan. Työmarkkinatukeen oikeutetuista on noin 40 prosenttia ensi kertaa työmarkkinoille tulevia. Lisäksi työmarkkinatukea maksetaan sellaiselle työttömälle työnhakijalle, jonka oikeus ansioon suhteutettuun työttömyyspäivärahaan tai peruspäivärahaan on päättynyt enimmäiskeston tultua täyteen. Tällaiselle henkilölle maksetaan työmarkkinatukea ilman tarveharkintaa 180 ensimmäisen päivän ajan.

Työmarkkinatukea sai vuonna 1994 keskimäärin 53 000 henkilöä ja sen piirissä arvioidaan olevan vuonna 1995 keskimäärin noin 120 000 henkilöä. Nuoria työmarkkinatukeen oikeutettuja oli kuluvan vuoden huhtikuun lopussa noin 26 500 henkilöä. Näistä oli alle 20-vuotiaita henkilöitä yhteensä 10 700, joista ilman ammatillista koulutusta oli noin 7 500 henkilöä.

Työmarkkinatuki maksetaan korotettuna lapsikorotuksella sekä työttömyysajalta että työvoimapoliittisten toimenpiteiden ajalta. Lapsikorotuksen suuruus on nykyään yhdestä lapsesta 24 markkaa, kahdesta yhteensä 35 markkaa ja kolmesta tai useammasta yhteensä 45 markkaa päivässä. Lapsikorotuksia maksetaan noin neljännekselle työmarkkinatuen saajista. Lapsikorotukset jakaantuvat varsin tasaisesti ensi kertaa työmarkkinoille tulevien ja työttömyyspäivärahaa enimmäisajan saaneiden välillä.

Työmarkkinatuen käyttöönoton keskeisenä tarkoituksena on ollut parantaa työmarkkinatuen avulla työttömän työnhakijan työllistymisedellytyksiä aktiivisin työvoimapoliittisin toimenpitein. Tuen avulla pyritään edistämään ja parantamaan työmarkkinoille hakeutumisen tai palaamisen edellytyksiä. Työmarkkinatuella työharjoittelussa on kuluvan vuoden tammi-elokuussa ollut keskimäärin noin 5 000 henkilöä, joista noin 92 prosenttia on ollut nuoria. Pitkään työttömänä olleita ei ole osallistunut työharjoitteluun käytännössä lainkaan. Työvoimapoliittisessa aikuiskoulutuksessa on työmarkkinatuella vastaavasti ollut keskimäärin vajaat 5 000 henkilöä. Työvoimapoliittisen aikuiskoulutuksen aloitti tammi-elokuussa 1995 ainoastaan 1 455 yli 104 viikkoa työttömänä ollutta, kun koulutuksen aloittaneita kaikkiaan oli yli 44 000. Työmarkkinatukeen oikeutetuista alle 10 prosenttia on osallistunut työvoimapoliittisiin toimenpiteisiin. Työmarkkinatuki on painottunut pelkästään toimeentuloturvaksi sen sijasta, että tuen perustarkoituksena on työvoimapoliittisten toimenpiteiden aikaisen toimeentulon turvaaminen.

Ammattitaidottomien nuorten mahdollisuudet vakiinnuttaa asemansa työmarkkinoilla ovat yleensä ja erityisesti vallitsevassa työllisyystilanteessa huonot. Lisäksi ammattikouluttamaton työntekijä on tulevaisuudessa työhön päästyäänkin vaarassa laskusuhdanteessa joutua ensimmäisenä työmarkkinoiden ulkopuolelle. Työmarkkinatuen saajista ammatillista koulutusta vailla olevia on huomattava osa. Alle 20-vuotiaista työmarkkinatuen saajista noin 90 prosenttia on ilman ammatillista koulutusta. Vuonna 1994 ammatillisen koulutuksen keskeytti koko maassa 19 005 opiskelijaa, joka on koko oppilasmäärästä 9,4 prosenttia. Keskeyttäneiksi tilastoidaan myös kesken opiskelun alaa vaihtaneet, joten todellinen keskeyttämisprosentti on edellä mainittua hiukan alempi. Oppilaitoksissa, joissa pohjakoulutusvaatimuksena on peruskoulun suorittaminen, keskeyttäneitä oli 11 802. Näistä suurin osa oli alle 20-vuotiaita. Koulutuksen keskeyttämisten takana on ilmeisesti ainakin osittain työmarkkinatuen ja opintojen aikaisten tukimuotojen epäsuhta. Työmarkkinatukea maksetaan 2 537 markkaa ja vanhempiensa taloudessa asuvalle 1 522 markkaa kuukaudessa. Opintotukilain mukaista opintorahaa nuorelle maksetaan 500-1 540 markkaa ja vanhempiensa taloudessa asuvalle 130-630 markkaa kuukaudessa.

Työmarkkinatuen käyttöönoton eräänä keskeisenä tavoitteena on ollut ammatillista koulutusta vailla olevien nuorten koulutukseen hakeutumisen tehostaminen. Työttömyysturvajärjestelmässä 17-19 -vuotias henkilö on velvollinen osallistumaan ammatilliseen koulutukseen, jonka ajalta hän saa koulutuksessa oleville kuuluvat kohtuulliset sosiaaliset edut. Näitä ovat mm. opintotukilain mukaiset etuudet. Työmarkkinatukijärjestelmässä vastaava velvollisuus osallistua normaaliin ammatilliseen koulutukseen koskee alle 25-vuotiaita henkilöitä. Koulutuksesta kieltäytymisestä tai eroamisesta seuraa kuuden viikon korvaukseton määräaika.Tuen saattaa menettää pitemmäksikin ajaksi, jos henkilö toistuvasti kieltäytyy tai eroaa koulutuksesta. Näissä tapauksissa tukeen on oikeus vasta, kun henkilö on ollut kahdeksan viikkoa työssä tai työmarkkinatukilain 10 §:ssä tarkoitetussa koulutuksessa. Kieltäytymisten seurauksena annettavat karenssit ja kahdeksan viikon työssäoloehto eivät ole osoittautuneet tehokkaiksi keinoiksi ohjata nuoria hakeutumaan ammatilliseen peruskoulutukseen. Ammatilliseen peruskoulutukseen ohjaamisen tulisi tapahtua ensisijaisesti muilla tavoilla kuin työttömyysturva- ja työmarkkinatukilain perusteella annettavilla karensseilla.

3.Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotettujen muutosten tavoitteena on tehostaa ja parantaa työmarkkinatukijärjestelmän toimivuutta niin, että järjestelmä nykyistä paremmin edistäisi tuen saajien työllistymistä työmarkkinoilla. Esityksessä ehdotettujen työmarkkinatukilakiin tehtävien muutosten tarkoituksena on kohdentaa työmarkkinatukea työvoimapoliittisiin toimenpiteisiin osallistuviin henkilöihin sekä kannustaa heitä valitsemaan työ tai koulutus passiivisen toimeentulotuen sijaan. Tarkoituksena on erityisesti poistaa nuorisotyöttömyyttä, joka johtuu ammattitaidon ja koulutuksen puutteesta.

4.Esityksen taloudelliset vaikutukset

5.Asian valmistelu

Esitys on valmisteltu virkatyönä työministeriön ja sosiaali- ja terveysministeriön kesken.

1.Lakiehdotuksen perustelut

3 §. Viranomaiset. Työmarkkinatuen myöntämisestä ja maksamisesta huolehtii kansaneläkelaitos. Jäljempänä 10 ja 11 §:ssä ehdotetaan, että työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen tai ammatinvalinnanohjaus- ja kuntoutustoimenpiteisiin osallistuvalle maksettaisiin korvausta matka- ja muista toimenpiteeseen osallistumisesta aiheutuneista ylläpito- ja majoituskustannuksista. Korvaukset maksettaisiin samoin perustein kuin muulle ko. toimenpiteeseen osallistuvalle henkilölle. Kansaneläkelaitos maksaa koulutustuen perustukea saavalle työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen osallistuvalle ylläpito- ja majoituskorvaukset. Vastaavasti meneteltäisiin myös työmarkkinatuen piirissä olevan työvoimapoliittiseen koulutukseen osallistuvan osalta. Sen sijaan muihin työvoimapalveluihin liittyvistä taloudellisista etuuksista huolehtii työhallinto. Työvoimapalveluihin liittyvistä etuuksista annetun asetuksen (1253/93) 17 §:n mukaan etuudet ja tuet myöntää hakemuksesta työvoimatoimisto ja asetuksen 19 §:n mukaan ne maksaa työvoimapiirin toimisto työvoimatoimiston hyväksymän maksuosoituksen tai tilityksen perusteella. Koska etuuden myöntäminen ja maksaminen työhallinnon toimesta on myös työmarkkinatuen saajalle tarkoituksenmukaista niiden osittaisen harkinnanvaraisuuden johdosta, ehdotetaan lain täytäntöönpanosta vastaavia viranomaisia koskevaan pykälään otettavaksi asiasta säännös.

6 §. Työharjoittelu . Työharjoittelun järjestäjän velvollisuudesta vastata harjoittelijan työturvallisuudesta on säädetty pykälän 3 momentissa. Nuorten työntekijäin suojelusta annettu laki (669/67) on kumottu 1 päivänä tammikuuta 1994 voimaantulleella nuorista työntekijöistä annetulla lailla (998/93) . Ensin mainitun lain nojalla annetut säädökset ja määräykset ovat nuorista työntekijöistä annetun lain 21 §:n nojalla jääneet voimaan, kunnes ne erikseen kumotaan. Tämän johdosta tähän pykälään sisältyvät viittaukset ehdotetaan muutettaviksi.

10 §. Työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen osallistuminen . Työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen osallistuvalle maksettaisiin korvausta koulutusaikaisista matka- ja muista ylläpitokustannuksista sekä majoittumiskustannuksista samoin perustein kuin koulutustuen perustukea saaville. Työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen osallistuvan ylläpito- ja majoituskorvauksen myöntämisestä ja maksamisesta huolehtii kansaneläkelaitos. Rahoitus hoidetaan työministeriön hallinnonalan pääluokassa tarkoitukseen osoitetulla määrärahalla.

11 §. Ammatinvalinnanohjaus- ja kuntoutustoimenpiteet . Kun työmarkkinatuen saaja osallistuu työvoimapalvelulaissa (1005/93) ja -asetuksessa (1251/93) tarkoitettuihin soveltuvuuden, koulutus- ja työkokeiluvaihtoehtojen selvittämiseksi tai työhönsijoituksen tukemiseksi järjestettäviin terveydellisiin ja muihin tutkimuksiin, työ- ja koulutuskokeiluihin tai tutustumiskäynteihin ammatillisissa oppilaitoksissa, työkokeiluihin tai työhön valmennukseen, hänen toimeentulonsa turvataan työmarkkinatuella.

Työmarkkinatuen saajalle maksettaisiin ehdotuksen mukaan matkakustannusten ja ylimääräisten työkokeilukustannusten korvausta edellä mainittujen toimenpiteiden ajalta siten kuin työvoimapalveluihin liittyvistä etuuksista annetussa asetuksessa (1253/93) säädetään.

15 §. Työmarkkinatuen rajoitukset. Ehdotuksen mukaan alle 20-vuotiaalla ei olisi oikeutta työmarkkinatukeen työttömyysajalta, jollei hän ole valmistunut ammattiin oppilaitoksesta. Ammattiin valmistumisena pidettäisiin tutkinnon suorittamista keskiasteen ammatillisessa oppilaitoksessa tai vastaavan oppimäärän suorittamista muussa oppilaitoksessa. Ammattiin valmistumisena pidettäisiin myös ammattitutkintolaissa (306/94) tarkoitetun tutkinnon suorittamista sekä korkeakoulussa tai ammattikorkeakoulussa suoritettua tutkintoa. Henkilön katsottaisiin valmistuneen ammattiin, kun hän on esittänyt tutkintotodistuksen opintojen suorittamisesta.

Alle 20-vuotiaalle ammatillista koulutusta vailla olevalle maksettaisiin kuitenkin täysi työmarkkinatuki siltä ajalta, kun hän osallistuu 2 luvussa tarkoitettuun koulutukseen, työharjoitteluun, työkokeiluun tai työhallinnon järjestämään kuntoutukseen.

16 §. Odotusaika . Ehdotuksen mukaan ensimmäistä kertaa työmarkkinoille tulevan, vailla ammatillista koulutusta olevan henkilön odotusaika pitenisi kolmesta kuukaudesta viiteen kuukauteen. Edellä ehdotetun 15 §:n 1 ja 2 momentin mukaan alle 20-vuotiaalle henkilölle ei työttömyysajalta maksettaisi lainkaan työmarkkinatukea, jollei hän ole valmistunut ammattiin oppilaitoksesta. Tämän johdosta odotusaikasäännös koskisi käytännössä niitä, jotka tulevat työmarkkinoille ensi kertaa täytettyään 20 vuotta ja ovat vailla ammatillista koulutusta.

17 §. Työvoimapoliittisista toimenpiteistä kieltäytyminen . Voimassa olevan lain mukaan henkilöllä, joka kieltäytyy antamasta työnvälityslaissa (246/59) tarkoitettuja selvityksiä, ei ole oikeutta työmarkkinatukeen kuuden viikon ajalta. Tämä erillinen karenssiseuraamus ehdotetaan poistettavaksi. Työnvälityslaki (246/59) on kumottu 1 päivänä tammikuuta 1994 voimaantulleella työvoimapalvelulailla (1005/93) ja sen nojalla annetuilla asetuksilla. Työvoimapalvelulaissa (1005/93) ja sen nojalla annetuissa asetuksissa selvityksen antaminen on työnhaun voimassaolon ja siten myös työmarkkinatuen saamisen edellytys.

Voimassa olevan lain mukaan henkilöllä on oikeus kieltäytyä työssäkäyntialueensa ulkopuolella järjestettävästä työharjoittelusta ja ammatinvalinnanohjaus- ja kuntoutustoimenpiteistä menettämättä oikeuttaan työmarkkinatukeen. Ehdotuksen mukaan edellä mainittuihin toimenpiteisiin osallistuvalle maksettaisiin matkakustannusten ja ylimääräisten työkokeilukustannusten korvausta. Tämän johdosta kieltäytymisoikeuden rajaaminen työssäkäyntialueeseen ehdotetaan poistettavaksi.Työllisyysasetuksessa tarkoitettuun työharjoitteluun osallistuvalle ei korvata ylläpitokustannuksia työllistämistukijärjestelmässä. Työharjoittelu tapahtuu lisäksi yleensä työssäkäyntialueella, joten ei ole vastaavaa tarvetta korvata ylläpitokustannuksia työharjoittelun ajalta. Koska ylläpitokustannuksia ei siten työharjoittelun ajalta korvata, on henkilöllä oikeus kieltäytyä työssäkäyntialueensa ulkopuolella järjestettävästä työharjoittelusta.

18 §. Velvollisuus osallistua koulutukseen . Työvoimapoliittiseen aikuiskoulutukseen osallistuvalle maksetaan ehdotuksen mukaan korvausta koulutusaikaisista matka- ja muista ylläpitokustannuksista sekä majoituskustannuksista. Tämän johdosta kieltäytymisoikeuden rajaaminen työssäkäyntialueeseen ei ole enää perusteltua.

21, 27 ja 34 §: Pykäliin ehdotetaan tehtäväksi teknisiä korjauksia ehdotettujen säädösmuutosten johdosta.

22 a §. Omavastuuaika . Työmarkkinatukijärjestelmään ehdotetaan yhdenmukaista omavastuuaikaa työttömyysturvajärjestelmän kanssa, koska ei ole perusteltua asettaa työhistoriaa vailla olevaa parempaan asemaan kuin työmarkkinoilla vakiintuneesti ollutta. Omavastuuajan määrittelyssä noudatettaisiin samoja säännöksiä kuin omavastuuajan osalta on työttömyysturvalaissa. Omavastuuaikaa koskevat säännökset työttömyysturvassa ja työmarkkinatuessa olisivat yhtenäisiä siten, ettei esimerkiksi uutta omavastuuaikaa vaadittaisi, jos henkilö siirtyy tuen piiristä toiseen. Työmarkkinatuki maksettaisiin omavastuuta koskevan säännöksen estämättä 21 §:ään otetun viittaussäännöksen perusteella siltä ajalta, kun henkilö osallistuu 2 luvussa tarkoitettuun koulutukseen, työharjoitteluun, työkokeiluun tai työhallinnon järjestämään kuntoutukseen.

23 §. Työmarkkinatuen määrä . Ehdotuksessa esitetään lapsikorotusten tasoa alennettavaksi 40 prosenttiin työttömyysturvalain 24 §:n mukaisesta lapsikorotuksesta.

2.Voimaantulo

Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan 1 päivänä tammikuuta 1996. Lain 15 §:n säännöstä työmarkkinatukioikeuden ikärajan nostamisesta ammatillista koulutusta vailla olevien osalta 20 vuoteen sekä lain 23 §:n 2 momentin säännöstä lapsikorotusten tason osalta, sovelletaan 1.1.1996 lukien myös niihin työmarkkinatuen saajiin, jotka ovat aiemmin olleet oikeutettuja työmarkkinatukeen. Lain 21 ja 22 a §:n säännöksiä omavastuuajasta sovelletaan henkilöön, joka ilmoittautuu työttömäksi työnhakijaksi 1.1.1996 jälkeen. Lain 16 §:n mukainen odotusajan pidentäminen koskee henkilöä, joka ilmoittautuu työttömäksi työnhakijaksi 1.1.1996 jälkeen. Lain 17 ja 18 §:ää sovelletaan, jos työvoimapoliittisista toimenpiteistä kieltäytyminen tai koulutuksesta kieltäytyminen, eroaminen tai erottaminen tapahtuu 1.1.1996 jälkeen.

3.Säätämisjärjestys

Esityksessä ehdotetuista työmarkkinatuen muutoksista ovat säätämisjärjestyksen kannalta olennaisia ensimmäistä kertaa työmarkkinoille tulevien ammattikouluttamattomien nuorten työmarkkinatukioikeuden muutokset. Esityksessä ehdotetaan, että alle 20-vuotiailla, ensimmäistä kertaa työmarkkinoille tulevilla, ammatillista koulutusta vailla olevilla ei olisi oikeutta työmarkkinatukeen muulloin kuin osallistuessaan työmarkkinatuesta annetussa laissa tarkoitettuun työvoimapoliittiseen toimenpiteeseen. Myös työmarkkinatuen odotusaikaa ehdotetaan pidennettäväksi kolmesta kuukaudesta viiteen kuukauteen, jos työmarkkinatuen hakijalla, iästä riippumatta, ei ole ammattikoulutusta. Ehdotettuja työmarkkinatuen muutoksia koskee lähinnä hallitusmuodon 15 a §:n 2 momentti.

Lailla Suomen Hallitusmuodon muuttamisesta (969/95) lisättiin hallitusmuotoon uusi 15 a §, jonka 1 momentin mukaan jokaisella, joka ei kykene hankkimaan ihmisarvoisen elämän edellyttämää turvaa, on oikeus välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon. Pykälän 1 momentissa säädetään siten yksilölle kaikissa elämäntilanteissa kuuluvasta vähimmäisturvasta, johon hänellä on subjektiivinen oikeus. Vähimmäisturvan tasoa ei ole hallituksen esityksessä, eikä muutoinkaan määritelty.

Hallitusmuodon 15 a §:n 2 momentin mukaan lailla turvataan jokaiselle oikeus perustoimeentulon turvaan työttömyyden, sairauden, työkyvyttömyyden ja vanhuuden aikana sekä lapsen syntymän ja huoltajan menetyksen perusteella. Hallituksen esityksessä eduskunnalle perustuslakien perusoikeussäännösten muuttamisesta (HE 309/1993 vp) todetaan mainitun säännöksen tarkoittaman perusturvan merkitsevän pidemmälle menevää turvan tasoa kuin 1 momentin mukainen oikeus välttämättömään toimeentuloon.

Toisaalta 2 momentissa perustoimeentulon turvaa ei säädetä perustuslain tasoiseksi yksilön subjektiiviseksi oikeudeksi, vaan perustuslaki asettaa velvoitteen taata tällainen turva lain tasolla. Säännös edellyttää kuitenkin, että perustoimeentulon turva on perustuslaissa tarkoitetuissa tilanteissa lain tasolla järjestettävä. Säännökset eivät aseta estettä sille, että järjestelmiin voidaan sisällyttää myös tarveharkintaa koskevia säännöksiä.

Hallitusmuodon 15 a §:n 2 momentissa taataan hallituksen esityksen perustelujen mukaan kaikissa oloissa säännöksen tarkoittamia sosiaalisia riskitilanteita koskevat lakisääteiset turvajärjestelmät. Säännöksen vaatimuksia eivät vastaisi sellaiset lainsäädännölliset muutokset, jotka merkitsevät olennaista puuttumista edellä tarkoitetuin tavoin suojattuun perustoimeentulon turvaan. Säännöksen on katsottu sisältävän lainsäätäjään kohdistuvan toimintavelvoitteen. Edelleen perustelujen mukaan säännös edellyttää sosiaaliturvajärjestelmien laatimista siten kattaviksi, ettei niiden ulkopuolelle jää väliinputoajaryhmiä. Hallitusmuodon 15 a §:n 2 momentissa ei kuitenkaan tarkemmin määritellä lainkohdassa mainittujen sosiaalisten riskitilanteiden sisältöä. Myöskään hallituksen esityksen perusteluissa ei näitä yksityiskohtaisemmin kuvata. Perusteluissa todetaan muun muassa tältä osin, että perustoimeentulon käsite olisi voimassa olevasta sosiaaliturvalainsäädännöstä sinänsä riippumaton eikä säännös siten kiinnittyisi suoraan tiettyihin olemassa oleviin etuusjärjestelmiin. Säännöksellä ei siten ole tarkoitettu turvata nykyisin tavallisilla lailla määriteltyjä yksittäisiä etuuksia tai tällaisten etuuksien tasoa sellaisenaan.

Yhtenä hallitusmuodon 15 a §:n 2 momentissa mainittuna sosiaalisena riskitilanteena on työttömyys. Nykyisen lainsäädännön mukaan työttömänä pidetään työvoimatoimistoon ilmoittautunutta kokoaikatyötä hakevaa, työkykyistä ja työhaluista henkilöä, joka on työmarkkinoiden käytettävissä. Hallitusmuodon 15 a §:n 2 momentti ei sinänsä estä sitä, että tavallisella lailla tätä määrittelyä täsmennetään. Eduskunnan sosiaali- ja terveysvaliokunta on edellä mainitusta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa (StvL 5/1994 vp) todennut muun muassa, että lailla voidaan säädellä niitä edellytyksiä, joilla henkilö tulee määritellyksi esimerkiksi työttömäksi tai työkyvyttömäksi.

Viime vuosina vallinneen suurtyöttömyyden aikana nykylainsäädännön mukainen työttömyyden määrittely on osoittautunut jossain määrin ongelmalliseksi. Erityisesti henkilön työhaluisuutta ja työmarkkinoiden käytettävissä oloa koskevat edellytykset ovat jääneet joiltakin osin vaille käytännön merkitystä, koska näiden edellytysten toteutumista mittaavia työ- tai koulutustarjouksia ei ole ollut samassa määrin kuin työttömyysturvalain säätämisvaiheessa ja ennen joukkotyöttömyyttä. Toisaalta laajamittaisen työttömyyden vallitessa sekä työmarkkinoiden rakenteen olennaisen ja pysyväisluontoisen muuttumisen johdosta myös henkilön työmarkkinakelpoisuudella ja erityisesti ammattikoulutuksella on aikaisempaa huomattavasti suurempi merkitys sekä työllistymisen että työpaikan säilyttämisen kannalta. Edellä todetun johdosta työttömyyden käsitteelle, erityisesti siltä osin kuin se koskee työmarkkinoille ensimmäistä kertaa tulevia henkilöitä, on tarpeen asettaa täsmällisempiä, lainsäädännössä määriteltyjä kriteereitä nykyisten hallinnollisten rajoitusten sijasta. Hallitusmuodon perusoikeuksia koskevat säännökset eivät ole esteenä sille, että työttömyyden käsitteen sisältö edellä todettujen seikkojen valossa määriteltäisiin täsmällisemmin työttömyysturvaa koskevassa lainsäädännössä. Hallitusmuotoon perusoikeusuudistuksen yhteydessä uusittu 15 §, jonka 2 momentissa säädetään oikeudesta työhön, pikemminkin ohjaa tällaiseen täsmällisempään määrittelyyn.

Hallitusmuodon 15 §:n 2 momentissa säädetään julkisen vallan velvollisuudeksi työllisyyden edistäminen. Säännöksessä ei sinänsä oteta kantaa työllisyyden hoidossa käytettävään keinovalikoimaan. Momentin toisen virkkeen mukaan oikeudesta työllistävään koulutukseen säädetään lailla. Tärkein tällainen voimassa oleva säädös on laki työvoimapoliittisesta aikuiskoulutuksesta (763/90) . Säännös ei perustelujen mukaan kuitenkaan sitoisi työllistävää koulutusta tähän lakiin tai muuhunkaan yksittäiseen lakiin, vaan mahdollistaisi niistä poikkeavat järjestelyt. Työttömyysturvaoikeuden rajoituksista hallituksen esityksen perusteluissa todetaan, että koulutukseen osallistuminen on katsottu eräin edellytyksin mahdolliseksi asettaa lailla työttömyysturvan saamisen ehdoksi. Perusteluissa todetaan edelleen, että yksilön ja myös yhteiskunnan kannalta on tärkeää poistaa sellainen työttömyys, joka johtuu ammattitaidon ja muun koulutuksen puutteesta. Näistä hallitusmuodon 15 §:n 2 momentin lähtökohdista voidaan, ottaen huomioon tämän säännöksen kiinteä yhteys 15 a §:n 2 momenttiin ja siinä säädettyyn työttömyysajan toimeentuloturvaan suojattuna perusoikeutena, johtaa myös velvoite kehittää työttömyysturvaa ja sen edellytyksiä sellaisiksi, että ne edistävät työllisyyttä ja työllistymistä.

Esityksessä ehdotetaan, ettei työmarkkinatukeen olisi oikeutta työmarkkinoille ensi kertaa tulevalla, alle 20-vuotiaalla nuorella, joka ei ole hankkinut ammattikoulutusta. Tuki maksettaisiin kuitenkin täysimääräisenä, jos tällainen henkilö osallistuu lain 2 luvussa tarkoitettuihin työvoimapoliittisiin toimenpiteisiin. Vastaavantapainen koulutukseen osallistumista koskeva ehto työttömyysturvan maksamiselle sisältyy jo nykyiseen lainsäädäntöön hallinnollisena rakenteena, kun muun muassa koulutuksesta kieltäytymisestä seuraa korvaukseton määräaika, mutta on, kuten aikaisemmin on todettu, käytännössä menettänyt merkityksensä. Ammattikoulutuksen hankkimista koskeva työttömyysturvan edellytys laissa suuntaa voimavaroja passiivisesta toimeentuloturvasta aktiiviseen työllistymistä edistävään toimintaan ja on siten 15 §:n 2 momentin työllisyyden edistämistä koskevan säännöksen tavoitteiden mukainen.

Kun ensimmäistä kertaa työmarkkinoille tuleville asetetaan ammatillisen koulutuksen vaatimus, lisätään samalla koulutuksen tarjontaa siten, että alle 20-vuotiaille on tarjolla riittävä määrä koulutuspaikkoja.

Kysymys ei olisi subjektiivisesta oikeudesta tiettyyn koulutuspaikkaan. Koulutuksen tarjontaa lisättäisiin olennaisesti. Samalla alle 20-vuotiaille annetaan etusija toisen asteen ammatilliseen koulutukseen hakeuduttaessa muuttamalla valintaperusteita. Lisäksi työhallinto ja opetusviranomaiset lisäävät koulutusta koskevia neuvonta- ja tiedotuspalveluita siten, että halukkaat voivat hakeutua koulutukseen. Työharjoittelupaikkojen lisääminen ja muut alle 20-vuotiaille ammatillista koulutusta vailla oleville tarkoitetut toimenpiteet on selvitetty kohdassa 3.1. Hallitus katsoo, että ehdotetun ammatillisen koulutuksen erityisedellytys työmarkkinatuen saamiselle voidaan, ottaen huomioon myös hallitusmuodon 15 §:n 2 momentin tavoitteet, säätää tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Esityksessä ehdotetaan myös, että ensimmäistä kertaa työmarkkinoille tulevan henkilön odotusaikaa pidennettäisiin kolmesta kuukaudesta viiteen kuukauteen. Kun mainittu odotusaika ei koske ammatillisesta oppilaitoksesta valmistuneita, odotusaikasäännös koskisi niitä, jotka ovat tulleet työmarkkinoille täytettyään 20 vuotta ja ovat vailla ammatillista koulutusta. Työmarkkinatuki maksettaisiin kuitenkin täysimääräisenä, jos henkilö odotusaikana osallistuu työvoimapoliittiseen toimenpiteeseen. Perustuslakivaliokunta on aikaisemmassa käytännössään (PevL 34/1992 vp), kun kysymys oli peruspäivärahaan aiemmin kuuluneen odotusajan pidentämisestä kuudesta viikosta neljään kuukauteen, katsonut, ettei mainittua muutosta ollut pidettävä hallitusmuodon 6 §:n 2 momentin vastaisena ja että sitä koskeva lakiehdotus voitiin käsitellä valtiopäiväjärjestyksen 66 §:ssä säädetyssä järjestyksessä.

Ehdotettua työmarkkinatukilain muutosta on tarkoitus soveltaa etuuksiin, jotka kohdistuvat aikaan lain voimaan tulosta lukien. Perustuslakivaliokunta on tulkintakäytännössään katsonut sosiaalisten avustusten nautti-van hallitusmuodosta johtuvaa omaisuudensuojaa vain maksettavaksi erääntyneiltä osiltaan. Lakiehdotus ei sisällä sellaisia etuuksien saamisedellytyksiä muuttavia säännöksiä,jotka vaatisivat mainitulla perusteella esityksen käsittelyä vaikeutetussa lainsäätämisjärjestyksessä.

Edellä esitettyyn viitaten hallitus katsoo, ettei lakiehdotus sisällä sellaista olennaista puuttumista hallitusmuodon 15 a §:n 2 momentissa suojattuun perustoimeentulon turvaan, että se olisi käsiteltävä vaikeutetussa lainsäätämisjärjestyksessä. Perusoikeussään-nösten soveltamisen kannalta ja koska asia on tulkinnanvarainen hallitus kuitenkin pitää tärkeänä, että asiasta pyydetään perustuslakivaliokunnan lausunto.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

Kansaneläkelaitos huolehtii tämän lain mukaisten etuuksien myöntämisestä, maksamisesta ja takaisinperinnästä. Jäljempänä 11 §:n 2 momentissa tarkoitettujen etuuksien osalta noudatetaan kuitenkin, mitä niistä erikseen säädetään.

Työharjoittelun järjestäjä vastaa työharjoitteluun osallistuvan työturvallisuudesta niin kuin työturvallisuuslaissa (299/58) ja nuorista työntekijöistä annetussa laissa (998/93) sekä niiden nojalla säädetään tai määrätään ja nuorten työntekijäin suojelusta annetun lain (669/67) nojalla on säädetty tai määrätty.

Työmarkkinatuen saajalle maksetaan korvausta koulutusaikaisista matka- ja muista ylläpitokustannuksista (ylläpitokorvaus) sekä majoittumiskustannuksista (majoituskorvaus) siten kuin asetuksella säädetään. Ylläpito- ja majoituskorvaukseen sovelletaan lisäksi, mitä niistä työvoimapoliittisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa (763/90) säädetään.

Kun työmarkkinatuen saaja osallistuu työvoimatoimiston osoittamiin, työvoimapalvelulaissa (1005/93) ja -asetuksessa (1251/93) tarkoitettuihin soveltuvuuden, koulutus- ja työkokeiluvaihtoehtojen selvittämiseksi tai työhönsijoituksen tukemiseksi järjestettäviin terveydellisiin ja muihin tutkimuksiin, työ- ja koulutuskokeiluihin tai tutustumiskäynteihin ammatillisissa oppilaitoksissa, työkokeiluihin tai työhön valmennukseen, hänen toimeentulonsa turvataan työmarkkinatuella.

Työmarkkinatuen saajalle maksetaan matkakustannusten ja ylimääräisten työkokeilukustannusten korvausta 1 momentissa tarkoitettujen toimenpiteiden ajalta siten kuin työvoimapalvelulaissa (1005/93) ja -asetuksessa työvoimapalveluihin liittyvistä etuuksista (1253/93) niistä säädetään.

Työmarkkinatukeen ei ole oikeutta henkilöllä, joka ei ole täyttänyt 17 vuotta.

Työmarkkinatukeen on oikeus 17-19 -vuotiaalla henkilöllä ainoastaan:

Työmarkkinatuen saamisedellytyksistä on muutoin voimassa, mitä työttömyysturvalain 5 ja 5 a §:ssä työttömyyspäivärahasta säädetään, jollei 2 luvun säännöksistä muuta johdu.

Edellä 2 §:n 1 kohdassa tarkoitetulle henkilölle maksetaan työmarkkinatukea sen jälkeen, kun hän työvoimatoimistoon ilmoittauduttuaan tai ilmoittautumistaan edeltävän kahden vuoden tarkastelujakson aikana on ollut yhteensä viisi kuukautta työssä, itsenäisenä yrittäjänä tai työttömänä työnhakijana työvoimatoimistossa taikka 2 luvussa tarkoitetussa työharjoittelussa, koulutuksessa, työkokeilussa tai työhallinnon järjestämässä kuntoutuksessa. Tätä rajoitusta ei sovelleta henkilöön, joka on tullut työmarkkinoille valmistuttuaan ammattiin oppilaitoksesta tai suorittanut ammattitutkintolaissa (306/94) tarkoitetun tutkinnon.

Henkilöllä, joka toistuvasti kieltäytyy työvoimatoimiston tarjoamista 6 ja 11 §:ssä tarkoitetuista taikka muista kohtuulliseksi katsottavista työllistymistä edistävistä toimenpiteistä, ei ole oikeutta työmarkkinatukeen kuuden viikon ajalta. Määräaika lasketaan siitä päivästä, jona kieltäytyminen on tapahtunut. Henkilöllä on aina oikeus kieltäytyä työssäkäyntialueensa ulkopuolella järjestettävästä työharjoittelusta menettämättä oikeuttaan työmarkkinatukeen.

Henkilö, joka ilman pätevää syytä kieltäytyy menemästä hänelle soveltuvaan 10 §:ssä tarkoitettuun koulutukseen tai koulutukseen, jonka ajalta hänellä on oikeus tämän lain tasoisiin etuuksiin, tai joka aloitettuaan koulutuksen ilman pätevää syytä on eronnut tai omasta syystään erotettu tällaisesta koulutuksesta, ei ole oikeutettu työmarkkinatukeen kuuden viikon ajalta. Määräaika lasketaan koulutuksesta kieltäytymisestä, eroamisesta tai erottamisesta lukien.

Työmarkkinatukea maksetaan sen estämättä, mitä 16-19 §:ssä ja jäljempänä 22 a §:ssä säädetään, siltä ajalta, jona henkilö odotus-, määrä- tai omavastuuaikana on 2 luvussa tarkoitetussa koulutuksessa, työharjoittelussa, työkokeilussa tai kuntoutuksessa.

22 a §Omavastuuaika

23 §Työmarkkinatuen määrä

27 §Työmarkkinatuen kesto

34 §Työvoimapoliittinen lausunto