GP 151/2024

2.1Ilmastolainsäädäntö

Ilmastolakiin (423/2022) lisättiin maaliskuussa 2023 kunnan velvoite laatia ilmastosuunnitelma ja päivittää se vähintään kerran valtuustokaudessa. Ensimmäinen ilmastosuunnitelma on laadittava valtuustokaudella 2025–2029. Lain 14 a §:n mukaan kunnan ilmastosuunnitelmassa on oltava vähintään tavoite kasvihuonekaasujen päästöjen vähentämisestä kunnassa, toimet näiden päästöjen vähentämiseksi, tiedot kasvihuonekaasujen päästöjen kehityksestä kunnassa sekä tiedot suunnitelman toteutumisen seurannasta. Lisäksi kunnan on seurattava suunnitelman toteutumista ja otettava se huomioon kuntastrategiassa ja kunnan toimintakertomuksessa. Ilmastosuunnitelman hyväksyy kunnan valtuusto. Kunta voi laatia suunnitelman myös yhdessä alueen muiden kuntien kanssa, mutta yhteisessä suunnitelmassa on oltava kuntakohtaiset tavoitteet ja toimet. Kunta voi halutessaan sisällyttää suunnitelmaan myös ilmastonmuutokseen sopeutumiseen ja hiilinieluihin liittyviä toimia ja tavoitteita. Pykälän mukaan ympäristöministeriö voi myöntää kunnille valtionavustusta ilmastosuunnitelman valmisteluun.

2.2Kuntien ilmastotyö

Suomen kansalliset kasvihuonekaasupäästöt syntyvät aina jonkin Suomen 309 kunnan alueella. Kunnat vastaavat alueillaan muun muassa kaavoituksesta, maankäytöstä, liikennesuunnittelusta, energiayhtiöiden omistajaohjauksesta, monien rakennusten lämmitystapavalinnoista, koulutuksesta ja julkisista hankinnoista. Muun muassa näiden toimintojen kautta kunnat pystyvät edistämään ilmastotoimia.

Kuntien ilmastotyötä on pystytty vauhdittamaan myös erilaisilla valtakunnallisilla ohjelmilla ja investointituilla. Yksi kuntien tehokkaimpia ilmastotyön muotoja on kunta-alan energiatehokkuussopimus (KETS). Se on työ- ja elinkeinoministeriön, Energiaviraston ja Kuntaliiton välinen sopimus energian tehokkaammasta käytöstä kunta-alalla. Kuntasektorista noin 75 prosenttia asukasluvulla mitattuna on näiden vapaaehtoisten kuntasektorin energiatehokkuussopimusten piirissä. Myös isojen hankkeiden, kuten Kohti hiilineutraalia kuntaa (Hinku) -verkoston ja EU-rahoitteisen Kohti hiilineutraaleja kuntia ja maakuntia -hankkeen (2018–2024) puitteissa on pystytty merkittävästi edistämään paikallista ilmastotyötä. Ympäristöministeriön Kuntien ilmastoratkaisut -ohjelma on tarjonnut työkaluja ja toimintamalleja ilmastotyöhön ja rahoittanut yli 120 paikallista ja alueellista ilmastohanketta eri puolilla Suomea, ja ohjelman toiminta jatkuu vielä vuoden 2024 loppuun saakka. Kunnat ovat voineet vuoteen 2023 asti hakea investointitukia muun muassa öljy- ja kaasulämmityksestä luopumiseen, vuokrataloyhtiöidensä energiatehokkuustoimiin ja sähköautojen latauspisteisiin. Suomen ympäristökeskuksen toteuttamassa Kuntanielu-hankkeessa luodaan kunnille edellytyksiä vahvistaa maankäyttösektorin nettonielua ja selvitetään, miten kunta voi hyödyntää muualla kuin kunnan alueella tapahtuvia hillintätuloksia hiilineutraaliustavoitteensa tueksi. Hanke päättyy vuonna 2024.

Kuntaliiton ilmastoselvityksen mukaan vuonna 2022, eli ennen ilmastolain mukaista ilmastosuunnitelmavelvoitetta, Manner-Suomen 293 kunnasta 138 oli asettanut itselleen kunnallisen tai seudullisen ilmastotavoitteen. Näissä kunnissa asuu 4,5 miljoonaa henkilöä eli noin 80 prosenttia Suomen asukkaista. Noin 760 000 suomalaista asuu kunnissa, joilla ei ole ilmastotavoitetta, ja noin 150 000 asuu kunnissa, joissa ilmastotavoitetta valmistellaan. Kunnan koko korreloi ilmastotavoitteiden kanssa: mitä suurempi kunta, sitä todennäköisemmin kunnalla on ilmastotavoite.

Kuntien ilmastotavoitteet kohdentuvat yleisimmin ilmastonmuutoksen hillintään, mutta sisältävät toisinaan sekä ilmastonmuutoksen hillinnän että ilmastonmuutokseen sopeutumisen. Joillakin kunnilla on myös nieluihin liittyviä tavoitteita. Yleisin hillinnän tavoite kunnilla on 80 prosentin päästövähennys vuoteen 2030 mennessä (Kohti hiilineutraalia kuntaa -verkoston eli Hinku-verkoston mukainen tavoite) tai hiilineutraaliustavoite vuoteen 2030 mennessä. Yli 60 prosenttia suomalaisista asuu kunnissa, jotka tavoittelevat hiilineutraaliutta tai 80 prosentin päästövähennystä vuoteen 2030 mennessä. Toinen tyypillinen tavoite on hiilineutraalius vuoteen 2035 mennessä. Sopeutumisen osalta tavoitteissa on hillintää enemmän vaihtelevuutta.

Monet edelläkävijäkunnista ovat jo asettaneet itselleen hiilineutraaliustavoitteen ennen ilmastolain mukaista velvoitetta, ja osa kunnista tavoittelee hiilineutraaliutta jopa ennen kansallista tavoitevuotta 2035. Kunnianhimoisissa tavoitteissa nojaudutaan osittain päästöjen kompensointiin alueen maankäyttösektorin nettonieluilla tai alueen ulkopuolelta hankittavilla päästöhyvitys- tai nielunlisäysyksiköillä. Kokonaiskestävä kuntametsä -hankkeessa järjestettiin kunnille kysely kuntien metsäsuunnitelmien ja metsille asetettujen tavoitteiden yleisestä tilanteesta vuonna 2020. Kyselyyn vastanneista 36 kunnasta kymmenen seurasi metsien hiilitasetta ja kahdeksan oli asettanut tavoitteen metsien hiilitaseen kehitykselle.

2.3Kuntien ilmastosuunnitelmat

Kunnan ilmastosuunnitelmaselvityksen mukaan vuonna 2022 Manner-Suomen 293 kunnasta 71:llä oli ennen ilmastolain mukaisen velvoitteen voimaantuloa laadittu suunnitelma, joka käsittelee kokonaan tai osittain ilmastoasioita. Näissä kunnissa asuu 3,7 miljoonaa asukasta, eli kaksi kolmasosaa suomalaisista. Vapaaehtoisesti laadittuja ilmastosuunnitelmia ovat valmistelleet erityisesti isot kaupungit. Vuoden 2023 aikana ilmastosuunnitelman laatineiden kuntien määrä on lisääntynyt. Arvion mukaan vuoden 2024 alussa yli 85 kunnalla Manner-Suomen kunnista on oma ilmastosuunnitelma.

Osa kuntien ilmastosuunnitelmista keskittyy pelkästään ilmastoasioihin, kun taas joissakin kunnissa ilmastoasioita on käsitelty jonkin laajemman suunnitelman osana. Erityisesti resurssiviisauden edelläkävijäkuntien muodostaman FISU-verkoston (Finnish Sustainable Communities) kunnat ovat laatineet resurssiviisauden tiekarttoja. Muutamissa kunnissa ilmastoasiat ovat mukana laajassa ympäristöohjelmassa tai kestävän kehityksen ohjelmassa.

Suunnitelmien laajuus ja tarkkuustaso vaihtelevat huomattavasti. Tarkasteltujen suunnitelmien joukossa on pintapuolisia, strategiatyyppisiä ylätason suunnitelmia, kun taas osassa suunnitelmista toimenpiteille on määritetty toteutusaikataulut ja vastuutahot. Toimenpiteiden vaikutuksia kasvihuonekaasupäästöihin on arvioitu vain harvoin.

Valtaosaan vapaaehtoisesti laadituista suunnitelmista on kirjattu, miten toimenpiteiden toteutumista on tarkoitus seurata. Toimenpiteiden vaikuttavuuden seurannasta on mainintoja hieman yli puolessa suunnitelmista. Reilu kolmasosa suunnitelmista ei sisällä arviota kunnan alueen päästöistä. Neljään viidestä ilmastosuunnitelmasta on kirjattu päästövähennystavoite. Kuntien ilmastosuunnitelmien valmistelun tukena on viime vuosina ollut Suomen ympäristökeskuksen ylläpitämä päästötietopalvelu, jota kautta kunnat ovat saaneet veloituksetta tietoa päästökehityksestä ja ovat voineet laatia päästövähennysskenaarioita. Päästötietopalvelu on kehitetty sekä ympäristöministeriön että EU:n LIFE-ohjelman rahoituksella.

Tarkkaa eriteltyä tietoa ei palveluiden käyttämisestä ole, mutta vuoden 2023 aikana vierailuja päästötietosivustolla on ollut noin 5800 erilliseltä käyttäjältä ja skenaariosivustolla noin 1700 erilliseltä käyttäjältä. Lukujen perusteella kävijämäärät ovat hyviä ja palveluilla on käyttäjiä ja tarvetta.

Lisäksi Suomen ympäristökeskus on pitänyt Kilmastuki-neuvontaklinikoita, joissa on käyty läpi ja opastettu kuntien edustajia päästötietopalveluiden hyödyntämiseen ilmastotyössä. Tähän mennessä klinikoita on pidetty 5 päivänä ja erillisiä klinikoita on ollut 20 kpl. Osassa klinikoista on ollut useamman kunnan edustaja, ja klinikoilla onkin tuettu noin 30 kunnan ilmastotyötä tähän mennessä. Klinikoita on tarkoitus jatkaa vuoden 2024 loppuun saakka.

Ympäristöministeriön aikaisemmista kuulemisista saatujen tietojen perusteella kuntien ilmastosuunnitelmat ovat vaatineet suurissa ja keskisuurissa kunnissa tyypillisesti 7–12 henkilötyökuukautta, pienissä vastaavasti 1–6 henkilötyökuukautta. Kyselyn perusteella ei ilmene, liittyvätkö kustannuserot kunnan kokoon vai suunnitelmien ja niiden valmisteluprosessin kattavuuteen. Lisäksi kunnat ovat käyttäneet ilmastosuunnitelman valmisteluun ulkopuolisiin palveluihin tyypillisesti 30 000 euroa tai vähemmän. Ilmastosuunnitelmia on toisinaan laadittu myös selvästi suuremmalla panostuksella.

Vuonna 2023 ympäristöministeriö on myöntänyt kunnille avustuksia ilmastolain mukaisen ilmastosuunnitelman valmisteluun, ja näissä hankkeissa on mukana yhteensä 62 kuntaa. Valtionavustusta myönnettiin kunnille, joilla ei ole olemassa olevaa ilmastosuunnitelmaa tai joiden suunnitelma on vanhentunut, eli avustusta saivat ennen kaikkea pienet ja keskisuuret kunnat. Avustuksia myönnettiin niin pitkään kuin määrärahoja oli käytettävissä. Vuonna 2023 myönnetyissä avustuksissa enimmäisavustusosuus on ollut kaikille kunnille 45 000 euroa. Kaiken kaikkiaan avustuksia myönnettiin 2 631 000 euroa. Ilmastolain mukaiset suunnitelmat valmistuvat viimeistään vuoden 2025 kevääseen mennessä.

2.4Alueiden ilmastotyö

Maakuntatason toimijoilla on tärkeä rooli kansallisen ilmastopolitiikan toimeenpanossa, ratkaisujen kehittämisessä ja kuntien ilmastotyön tukemisessa alueella. Kuntaliiton ilmastoselvityksen mukaan maakunta- ja seutukuntatasoisella tuella ja yhteistyöllä on merkitystä erityisesti pienille ja keskisuurille kunnille. Maakuntatasolla tärkeimmät ilmastotyötä edistävät tahot ovat maakuntien liitot sekä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset. Maakuntatason toimijat voivat mahdollistaa investointeja muun muassa maakuntakaavalla, edistää energiayhtiöiden, kaavoittajien ja lupaviranomaisten vuoropuhelua sekä rahoittaa alueellisia kehityshankkeita. Vuoden 2023 alussa sosiaali- ja terveydenhuolto ja pelastustoimi siirtyvät kunnilta ja kuntayhtymiltä hyvinvointialueille. Muutos tulee vaikuttamaan alueellisen ilmastotyön luonteeseen ja kokonaisuuteen muun muassa kiinteistöjen energiankäytön, logistiikan ja hankintojen kautta.

Useimmat Manner-Suomen maakunnista ovat tehneet alueellisen ilmastosuunnitelman, joka sisältää myös toimenpiteitä ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi. Muutamilla maakunnilla ilmastosuunnitelma on parhaillaan valmisteilla. Ympäristöministeriön helmikuussa 2022 tekemän kuulemisen yhteydessä nousi esiin, että maakuntien liittojen tekemät ilmastosuunnitelmat ovat vaatineet tyypillisesti 12–24 henkilötyökuukautta. Ulkopuolisiin palveluihin käytetyt kustannukset ovat vaihdelleet nollasta yli 70 000 euroon.

Maakuntien liittojen roolina sopeutumistyön suhteen voidaan nähdä paitsi alueidenkäytön suunnittelu, myös alueellinen kehittäminen. Siinä tarkastellaan ilmastonmuutoksen vaikutuksia alueelle ja sen elinkeinoille sekä päätetään alueen tulevaisuusvisiosta, jossa ilmastonmuutos, päästövähennykset ja tarvittavat sopeutumistoimet sekä uhkiin vastaamiseksi että mahdollisuuksien hyödyntämiseksi huomioidaan. Varsinaisten ilmastonmuutosstrategioiden tai ilmastotiekarttojen lisäksi sopeutumis- ja muita ilmastokysymyksiä on sisällytetty useissa maakunnissa myös maakuntasuunnitelmiin 2022–2025.

4.1Keskeiset ehdotukset

Ilmastolain kunnan ilmastosuunnitelman laatimista koskeva velvoite ehdotetaan kumottavaksi. Samalla muutettaisiin lain soveltamisalaa niin, ettei ilmastolakia sovelleta kunnan viranomaisiin.

Suomen ympäristökeskuksen lakisääteistä tehtävää päästötietopalvelun ylläpitäjänä jatkettaisiin.

4.2Pääasialliset vaikutukset

Ilmastolakiin ei jatkossa sisältyisi kuntia koskevia velvoitteita. Kunnilla ei enää olisi velvoitetta laatia ilmastolain mukaista ilmastosuunnitelmaa. Esitys rajaisi ilmastolain soveltamisalaa koskemaan vain valtion viranomaisia.

Lain pääasialliset vaikutukset kohdistuisivat ilmastoon ja ympäristöön, talouteen, kuntiin sekä viranomaisten tarvitsemiin voimavaroihin.

Esityksen vaikutuksia ei voida varmuudella arvioida suhteessa tilanteeseen, jossa kaikki kunnat olisivat laatineet ilmastolain mukaisen ilmastosuunnitelman. Kunnan ilmastosuunnitelmavelvoite tuli voimaan maaliskuussa 2023 ilmastolain muutoksen myötä (108/2023) . Kunnan tuli lakimuutoksen mukaan laatia ilmastosuunnitelma valtuustokaudella 2025–2029. Suunnitelmaa varten valtionavustusta saaneiden kuntien suunnitelmat valmistuvat viimeistään vuonna 2025. Suunnitelmavelvoitteen toimeenpanosta ja vaikutuksista ei näin ollen ole vielä seurantatietoa.

Esityksen vaikutusten arvioinnin tukena on ollut Suomen ympäristökeskuksen laatima Kunnan ilmastosuunnitelmaselvitys (2022). Selvitys on laadittu ilmastolain päivittämisen yhteydessä, kun kuntien ilmastosuunnitelmavelvoitteesta säädettiin ilmastolaissa ( HE 239/2022 ). Nyt on arvioitu kuntien ilmastosuunnitelmavelvoitteen kumoamisen vaikutuksia verrattuna tilanteeseen, jossa velvoite olisi voimassa. Aikaisemmin tehdyn selvityksen ohella vaikutuksia on arvioitu virkatyönä lainvalmistelun yhteydessä. Lisäksi vaikutusten arvioimiseksi on hyödynnetty 15.2.2024 pidetyn sidosryhmäkuulemisen tuloksia.

Jos osa kunnista ei tee ilmastosuunnitelmaa eikä sen seurauksena tee ilmastotoimia, kuntien ilmastotoimien vaikutus ilmastolain mukaisten tavoitteiden saavuttamiseen heikkenee. Toteutumatta jäänyt ilmastovaikutus olisi korvattava muilla toimilla ilmastolain tavoitteiden saavuttamiseksi.

Keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelmassa (KAISU) 2022 arvioitiin kuntien ilmastotyön vauhdittamisen päästövähennyspotentiaalia. Arvioitu päästövähennyspotentiaali ei koostunut pelkästään kuntien ilmastosuunnitelmista, joten tarkkoja korvaavia toimia ei voida esittää. KAISU:n valmisteluprosessin lähtökohtana on kuitenkin ilmastolain tavoitteiden saavuttaminen ja se keskittyy tarkastelemaan kokonaiskuvaa.

4.3Taloudelliset vaikutukset

4.4Vaikutukset viranomaisten toimintaan

4.5Ilmastovaikutukset

Ilmastovaikutuksilla tarkoitetaan vaikutuksia kasvihuonekaasupäästöihin ja nielujen aikaansaamiin poistumiin (hillintään) sekä ilmastonmuutokseen sopeutumiseen. Kuntien ilmastosuunnitelmavelvoitteen avulla pyritään ensisijaisesti edistämään ilmastonmuutoksen torjuntaa kasvihuonekaasupäästöjä vähentämällä. Lisäksi kunnat voivat halutessaan asettaa kasvihuonekaasujen poistumatavoitteita ja/tai nieluja koskevia toimia ilmastosuunnitelmaan. Kunta voi myös edistää ilmastonmuutokseen sopeutumista asettamalla sopeutumista koskevia tavoitteita tai toimia ilmastosuunnitelmaan.

Suomen ympäristökeskus on arvioinut, että Hinku-verkostoon liittyneissä kunnissa, jotka ovat sitoutuneet 80 prosentin päästövähennystavoitteeseen vuoteen 2030 mennessä verrattuna vuoteen 2007, päästöt ovat olleet ajanjaksolla 2005–2018 keskimäärin kolme prosenttia pienemmät kuin ne olisivat olleet ilman Hinku-verkostoon liittymistä. Tämä antaa viitteitä siitä, että suunnitelmallisella ilmastotyön edistämisellä voidaan vauhdittaa päästövähennyksiä.

Kuntien ilmastosuunnitelmavelvoitteen kumoamisen myötä ilmastosuunnitelmien toimeenpanosta aiheutuvat ilmastovaikutukset todennäköisesti heikkenevät erityisesti keskisuurten ja pienten kuntien osalta. Ilmastosuunnitelmavelvoitteen kumoamisen jälkeenkin suurin osa Suomen asukkaista ja päästöistä tulee olemaan ilmastoa koskevien kunnallisten suunnitelmien piirissä. Ennen velvoitteen voimaantuloa erityisesti suuret kaupungit tekivät ja toimeenpanivat ilmastosuunnitelmia vapaaehtoisesti. Tämä on todennäköisesti tilanne myös ilmastosuunnitelmavelvoitteen kumoamisen jälkeen. Lisäksi ne kunnat, joille myönnettiin valtionavustus ilmastosuunnitelman tekemiseen vuonna 2023, todennäköisesti tekevät suunnitelman mukaisia ilmastotoimia.

Kunnat vastaavat alueillaan muun muassa alueidenkäytön suunnittelusta, liikennesuunnittelusta, energiayhtiöiden omistajaohjauksesta, kunnan omistamien rakennusten lämmitystapavalinnoista, jätehuollon järjestämisestä ja julkisista hankinnoista. Keskeisimpiä kunnan päästöihin vaikuttavia toimia ovat kaavoitukseen ja maankäyttöön sekä energiaratkaisuihin liittyvät toimet. Alueiden käytön suunnittelulla voidaan edistää eheää yhdyskuntarakennetta, ilmastonmuutoksen kannalta kestäviä ja vähähiilisiä yhdyskuntia sekä edistää älykästä, vähähiilistä ja muunneltavaa rakennuskantaa. Lisäksi kunnat voivat varata alueita uusiutuvalle energiantuotannolle, puhtaan teknologian investoinneille ja vaikuttaa hiilen sidontaan erityisesti omistamissaan metsissä ja muilla maa-alueilla. Liikenteen päästöjen vähentämiseksi monet kunnat pyrkivät lisäämään sähköautojen latausmahdollisuuksia sekä parantamaan julkisen liikenteen tarjontaa ja toimivia kevyen liikenteen verkostoja. Päästökaupan ja kansallisten toimenpiteiden johdosta kunnat ja kuntien omistamat yhtiöt luopuvat vähitellen fossiilisista polttoaineista kaukolämmön ja sähkön tuotannossa. Tämä tarkoittaa siirtymistä uusiutuviin ja fossiilittomiin polttoaineisiin sekä investointeja puhtaaseen energiantuotantoon kuten tuuli- ja aurinkovoimaloihin, lämpöpumppuihin ja geotermiseen energiaan. Kunnat voivat myös pyrkiä ohjaamaan kunnan asukkaiden ja yritysten kulutuskäyttäytymistä energian ja materiaalien käytön ja jätteiden synnyn vähentämiseksi. Kunta voi myös julkisten hankintojen kautta vaikuttaa esimerkiksi julkisiin ruokailuihin ja sitä kautta edistää ilmastoystävällisen ruokavalion yleistymistä.

Kunta voi vaikuttaa omien suorien toimien lisäksi monin eri tavoin ja erittäin merkittävästi alueen muiden tahojen ja toimijoiden päästöihin epäsuorasti. Kunnat voivat vauhdittaa ja edistää sidosryhmiensä ilmastotyötä erilaisilla ohjauskeinoilla, kuten esimerkiksi taloudellisilla ohjauskeinoilla, viestinnällä, palvelumuotoilulla, yhteistyöllä ja kumppanuuksilla. Myös julkiset hankinnat ovat tehokas työkalu kuntien päästöjen vähentämisessä.

Kunnilla on myös merkittävä rooli ilmastonmuutokseen sopeutumisessa, sillä merkittävä osa sopeutumistoimista tehdään alueellisella tai paikallisella tasolla. Erityisesti kunnissa on tehty vesien hallintaan sekä myrsky- ja tulvariskeihin varautumiseen liittyviä toimia. Maankäyttö- ja rakennuslaki ja sen perusteella annetut asetukset ohjaavat niin kaavoitusta kuin uudis- ja korjausrakentamista. Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet edellyttävät sään ääri-ilmiöihin ja tulviin sekä ilmastonmuutoksen vaikutuksiin varautumista. Uusi rakentaminen on sijoitettava tulvavaara-alueiden ulkopuolelle tai tulvariskien hallinta on muutoin varmistettava. Erityisesti suuremmissa kunnissa on hillinnän ohella tehty myös sopeutumistoimia. Kuntien ilmastosuunnitelmavelvoitteella olisi ollut siten erityisesti vaikutusta niihin pienempiin kuntiin, joissa ei ole ennestään kiinnitetty huomioita sopeutumiseen.

Ilmastosuunnitelmavelvoitteen kumoaminen haastaa suunnitelmallista ilmastotyötä erityisesti niissä kunnissa, joissa ilmastotyö on vasta alkuvaiheessa. Monet näistä ovat pieniä kuntia, joissa resurssien ja tuen puute saattaa osaltaan vaikeuttaa suunnitelmallisen ilmastotyön toteuttamista. Myös vapaaehtoisesti suunnitelman laatineiden kuntien osalta työn jatkuvuus ja suunnitelmien säännöllinen päivittäminen on lakisääteisen velvoitteen puuttuessa epävarmempaa. Kunnan elinvoiman edistäminen vihreän siirtymän myötä voi jäädä hyödyntämättä joiltakin kunnilta. Alueen yrityksille toimintaympäristön ennakoitavuus voi kärsiä.

4.6Muut ympäristövaikutukset

Kuten ilmastovaikutukset, myös muut ympäristövaikutukset aiheutuvat välillisesti kuntien ilmastosuunnitelmien toimeenpanon kautta ja riippuvat toimenpiteiden sisällöstä. Ilmaston lisäksi vaikutukset voivat kohdistua muun muassa paikalliseen ilmanlaatuun, ilmansaasteisiin, ihmisten terveyteen, luonnonvarojen käyttöön, luonnon monimuotoisuuteen, maaperään ja vesistöihin sekä ihmisten elinoloihin. Vaikutuksia on kuvattu hallituksen esityksessä laiksi ilmastolain muuttamisesta (239/2022) . Ilmastosuunnitelmavelvoitteen kumoaminen todennäköisesti heikentää näitäkin välillisiä vaikutuksia erityisesti niissä keskisuurissa ja pienissä kunnissa, joissa ilmastosuunnitelmia ei tehdä vapaaehtoisesti.

4.7Vaikutukset perus- ja ihmisoikeuksiin

Kuntien ilmastosuunnitelmavelvoitteen kumoamisella voi olla välillisiä vaikutuksia perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen.

Esityksessä ilmastolaista ehdotetaan kumottavaksi lain 14 a §, jossa säädetään kunnille velvoite laatia ilmastosuunnitelma. Esityksen tavoitteena on muun muassa vähentää kuntiin kohdistuvaa sääntelyä. Kyse on tasapainoilusta kunnallisen itsehallinnon ja ympäristöperusoikeuteen sisältyvän velvoitteen toimia ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi ja torjumiseksi välillä. Esitys vahvistaisi kunnallista itsehallintoa siten, että kunnat voisivat omista lähtökohdistaan laatia ilmastotoimia koskevan suunnitelman painottaen kyseiselle kunnalle keskeisiä asioita, taikka jättää suunnitelman laatimatta. Näin ollen kunnan ilmastotyötä koskeva päätöksenteko on kunnalla itsellään ja sen myötä lähellä kuntalaisia. Toisaalta suunnitelmavelvoitteen kumoaminen voi heikentää yksittäisten kuntalaisten ja eri väestöryhmien mahdollisuuksia osallistua lähiympäristöään koskevaan päätöksentekoon.

Esitys voi vaikuttaa välillisesti ympäristöperusoikeuden toteutumiseen. Ympäristöperusoikeuteen sisältyy velvoite toimia ilmastonmuutoksen hillitsemiseksi. Ilmastolain ja sen mukaisen suunnittelujärjestelmän tavoitteena on varmistaa lain mukaisten ilmastonmuutoksen hillintää ja sopeutumista koskevien velvoitteiden toteutuminen. Kunnan ilmastosuunnitelma on ilmastopolitiikan suunnitelmista erillinen suunnitelma ja täydentää osaltaan ilmastolain suunnittelujärjestelmää. Kunnan ilmastosuunnitelmavelvoitteen kumoaminen ei näin ollen muuttaisi suunnittelujärjestelmää. Toisaalta valtaosa Suomen kasvihuonekaasujen päästöistä on tällä hetkellä jonkinlaisen kunnallisen ilmastosuunnitelman piirissä, ja suurin osa suomalaisista asuu kunnassa, jolla on kokonaan tai osittain ilmastoasioita käsittelevä suunnitelma. Kokonaisuutena voidaan arvioida, ettei muutos ole ratkaiseva ilmastolain tavoitteiden toteutumiselle.

Tutkimuksissa ja YK:n ihmisoikeuselinten selvityksissä on arvioitu, että ilmastonmuutos vaikuttaa jo nyt, mutta erityisesti tulevaisuudessa laajasti perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen. Kuntien ilmastosuunnitelmavelvoitteen kumoamisella voisi olla välillinen vaikutus Suomen mahdollisuuksiin saavuttaa kansalliset ilmastotavoitteensa. Tätä kautta esityksen voidaan katsoa vaikuttavan osaltaan negatiivisesti muun muassa tulevien sukupolvien ja lasten oikeuksien toteutumiseen. Tulevien sukupolvien oikeuksien toteutuminen riippuu kuitenkin ensisijaisesti siitä, kuinka kansainvälisissä ilmastotoimissa onnistutaan, sillä ilmastonmuutos on maailmanlaajuinen ilmiö.

Suunnitelmavelvoitteen kumoaminen saattaa vähentää myös ilmastonmuutokseen sopeutumiseen liittyviä tavoitteita tai toimia kunnissa. Tällä saattaa puolestaan olla vaikutuksia kuntalaisten terveyteen. Esimerkiksi puutteellinen varautuminen sään eri ilmiöihin (liukkaat kelit, helle) voi vaikuttaa negatiivisesti etenkin ikääntyneen väestön sekä muutoin haavoittuvien henkilöiden terveydentilaan. Puutteellisen sopeutumissuunnittelun vaikutus esimerkiksi tulva- ja metsäpalovarautumiseen alueella saattaa vaikuttaa negatiivisesti myös omaisuudensuojan ja elinkeinovapauden turvaamiseen.

5.1Ulkomaiden lainsäädäntö

Kuntien ilmastosuunnittelua koskevaa lainsäädäntöä ulkomailla on tarkasteltu kattavasti hallituksen esityksessä laiksi ilmastolain muuttamiseksi (239/2022) . Tarkastelluista maista (Ruotsi, Norja, Tanska, Islanti, Alankomaat, Saksa, Ranska, Yhdistynyt Kuningaskunta, Irlanti) Islannin, Ranskan ja Irlannin lainsäädännössä kuntia velvoitetaan laatimaan ilmastosuunnitelmat. Lisäksi useissa maissa on suunnittelua ohjaavaa sääntelyä, jolla kuntia velvoitetaan ottamaan huomioon ilmastonmuutoksen hillintä ja ilmastonmuutokseen sopeutuminen.

6.1Tiivistelmä palautteesta

Esityksen valmistelun aikana on kuultu sidosryhmien edustajia. Ympäristöministeriö järjesti Kuntien ilmastosuunnitelmavelvoitteen kumoaminen -kuulemistilaisuuden 15.2.2024. Tilaisuuteen osallistui 168 henkilöä, pääosin kuntien ja maakuntien edustajia.

Kuulemistilaisuuden monessa puheenvuorossa korostui ilmastosuunnitelmavelvoitteen merkitys kuntien suunnitelmalliselle ilmastotyölle. Keskustelussa nostettiin esiin, että ilmastosuunnitelmavelvoite toi kunnille selkänojaa ilmastotyöhön sitoutumiselle, muutosten läpi viemiselle ja investointien perusteluille. Ilmastolain mukaista velvoitetta laatia ilmastosuunnitelma pidettiin sopivan tasoisena ja väljänä. Ilmastosuunnitelma oli mahdollista tehdä kunnan omista lähtökohdista käsin. Käytännössä monissa edelläkävijäkunnissa oli jo olemassa ne toimet mitä laissa velvoitettiin.

Ilmastosuunnitelmavelvoitteen poistoa pidettiin huonona ja poukkoilevana hallintona. Velvoite lisättiin ilmastolakiin 1.3.2023, mutta jo samana vuonna ilmoitettiin, että velvoite ja valtionavustus suunnitelmien laatimiselle tullaan poistamaan. Pienen kunnan edustaja nosti puheenvuorossaan esiin, että ilmastosuunnitelmavelvoitteen poisto asettaisi kunnat eriarvoiseen asemaan. Osa kunnista on ehtinyt saada merkittävän rahoituksen ilmastotyön kehittämiseen, kun toiset jäivät ilman rahoitusta. Velvoitteen ja rahoituksen peruuntuessa koettiin myös, että pienten taloudellisissa haasteissa olevien kuntien motivaatio ilmastosuunnitelman laatimiseen ja sitä kautta suunnitelmalliseen ilmastotyöhön todennäköisesti vähenee.

Toisaalta yksittäinen pienen kunnan edustaja koki, ettei ilmastosuunnitelmavelvoitteen poistuminen ole huono asia, sillä kunnissa tehdään jo paljon erilaisia suunnitelmia. Kuulemistilaisuudessa monet kunnat nostivatkin esiin, että avustukset ilmastotoimien käytännön toimeenpanoon ovat hyvin olennaisia kuntien ilmastotyön edistämisessä ja niitä olisi syytä jatkaa, vaikka ilmastosuunnitelmavelvoite ja sen rahoitus kumotaan. Suomen ympäristökeskuksen ylläpitämää päästötietopalvelua pidettiin myös olennaisena työkaluna kuntien päästötietojen turvaamiseksi.

Maakuntien liiton rooli kuntien ilmastotyön tukena nousi keskustelussa esiin. Maakuntien liitot ovat tukeneet alueen kuntia ilmastotyön kehittämisessä ja olleet tukena erityisesti pienemmille kunnille.

Kuntaliiton edustaja esitti kuulemistilaisuudessa mahdollisia säännösten uudelleen muotoiluja kumoamisen tilalle. Ehdotuksissa esitettiin, että kunnat voisivat päättäessään laatia ilmastosuunnitelman ja rahoitusta myönnettäisiin valtion talousarviossa osoitetun määrärahan puitteissa. Lisäksi Kuntaliitossa toivotaan, että ympäristöministeriön ja Suomen ympäristökeskuksen tekemää opasta kunnan ilmastosuunnitelman valmisteluun edelleen soveltuvilta osin hyödynnettäisiin ilmastosuunnitelman laatimisessa.

Kuulemistilaisuus vahvisti käsitystä, että suuret kaupungit jatkavat suunnitelmallista ilmastotyötä lakimuutoksesta riippumatta, mutta velvoite oli erittäin tärkeä varsinkin pienemmille kunnille, joissa on muuten vaikeuksia löytää resurssit ilmastotyön tekemiseen.

7.1Tiivistelmä lausuntokierroksen palautteesta

Esitys oli lausuntokierroksella 24.5.–5.7.2024. Lausuntoja tuli määräaikaan mennessä 55 kappaletta.

Lausunnoissa kuntien ilmastosuunnitelman laatimisen velvoite nähtiin tärkeäksi, ja sen peruminen herätti enemmän vastustusta kuin kannatusta, vaikka osa lausujista katsoi muun muassa vapaaehtoisuuden ja hallinnollisen taakan keventämisen perustelluksi. Suomen ympäristökeskuksen päästötietopalvelun lakisääteisen tehtävän jatkaminen sai ainoastaan myönteistä palautetta, ja sen rahoituksen turvaamista tuettiin laajasti.

Ministeriöistä lausui työ- ja elinkeinoministeriö (jäljempänä TEM). Oikeusministeriö ja valtiovarainministeriö eivät lausuneet asiasta. TEM näkee kuntien ilmastosuunnitelmavelvoitteen kumoamisen ilmastolaista oikeansuuntaisena. TEM katsoo, että sen vaikutus päästövähennyksiin on ollut epävarma ja sen lisäarvo nykyiseen järjestelmään verrattuna on jäänyt epäselväksi. Velvoitteen poistaminen vähentäisi lisäksi hallinnollista taakkaa. TEM kiinnitti huomiota, että lain soveltamisalan muuttamisesta huolimatta kunnat voivat tehdä aktiivista ilmastotyötä vapaaehtoisesti itsehallintonsa nojalla sekä korosti myös energiapolitiikan merkitystä ilmastopolitiikan kehittämisessä.

Kunnista ja maakuntien liitoista osa vastusti ja osa kannatti kuntia koskevan ilmastosuunnitelmavelvoitteen purkamista sekä sen rahoituksen poistamista. Velvoitteen jatkamista kannatettiin, koska sen katsottiin muun muassa lisäävän ilmastotyön vaikuttavuutta ja parantavan sopeutumista ilmastonmuutokseen. Sen poistamista puolestaan perusteltiin vapaaehtoisuudella, hallinnollisen taakan keventämisellä sekä joustavana tapana toimia kuntien ja valtion välillä. Toisaalta nähtiin, että velvoitteen poistaminen ei merkittävästi vähentäisi kuntien hallinnollista taakkaa. Kunnat ja maakuntien liitot suhtautuivat kuitenkin yleisesti kuntien ilmastosuunnitelmien laatimiseen myönteisesti, ja kunnissa tehtävää ilmastotyötä pidettiin merkittävänä. Velvoitteen poisto nähtiin poukkoilevaksi hallinnoksi erityisesti kuntien lausunnoissa, ja maakuntien liitot kritisoivat myös kuntien ilmastovelvoitetta koskevan lain säätämisen lyhytjänteisyydestä. Kunnat ja maakuntien liitot sekä Suomen Kuntaliitto katsoivat, että velvoitteen ja avustuksen peruminen asettaisi kunnat eriarvoiseen asemaan ilmastosuunnitelmien laadinnan suhteen, koska kaikki halukkaat kunnat eivät saaneet tukea ensimmäisellä avustushakukierroksella. Lisäksi todettiin, että hallituksen esityksen luonnoksessa kuntien mahdollisuutena mainittujen alue- ja rakennepolitiikan varojen ongelmana ilmastotyön tukena on niiden epätasainen jakautuminen Suomen eri alueille ja niiden vaatimat resurssit hankehaussa. Lapin osalta esityksen katsottiin olevan alueellisesti epäoikeudenmukainen, koska alueen erityisolosuhteiden nähtiin tekevän ilmastokestävästä siirtymästä sen asukkaille kalliimpaa, mitä suunnitelmallinen ilmastotyö voi lievittää. Maakuntien liitot ja kunnat kannattivat Suomen ympäristökeskuksen lakisääteisen tehtävän jatkamista päästötietopalvelun ylläpitäjänä ja sen rahoituksen turvaamisen tarpeellisuus nousi useassa lausunnossa esille.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten (jäljempänä ELY-keskukset) ja niiden ilmastoasiantuntijoiden verkoston lausunnoissa nostettiin esille kuntien kaventuvat toimintaedellytykset ilmastotyössä ja ilmastotoimien edistämisen vaikeutuminen. Velvoitteen poistumisen katsottiin mahdollisesti lisäävän painetta alueellisten toimijoiden, kuten ELY-keskusten, ilmastotyölle. Lisäksi kritisoitiin poukkoilevaa ilmastopolitiikkaa sekä tuotiin esille ennakoivan ja reaktiivisen varautumisen kustannusten väliset erot. ELY-keskukset kannattivat Suomen ympäristökeskuksen lakisääteisen tehtävän jatkamista päästötietopalvelun tuottajana, ja osa nosti esille sen rahoituksen turvaamisen tärkeyden. Päästötietopalvelun todettiin olevan myös ELY-keskuksille keskeinen väline oman alueen päästöjen seurantaan. Päästötietopalvelun ylläpidon tunnistettiin tukevan ilmastotyötä poikkileikkaavasti koko yhteiskunnassa.

Suomen Ympäristökeskus (jäljempänä Syke) näki kuntia koskevan ilmastosuunnitelmavelvoitteen tarpeellisena ja nosti esille sen merkityksen kotimaiselle työllisyydelle. Syke näki investointien talousvaikutusten huomioinnin jälkeen valtion tuen nettovaikutuksen valtiontalouteen olevan huomattavasti myönnettyä tukisummaa pienempi. Syke perusteli lakisääteisen tehtävänsä jatkumisen olevan erityisen tärkeää huomioiden, että Tilastokeskus oli lopettanut alueellisen kasvihuonekaasupäästötiedon tuotannon olettaen, että Syke tuottaa tietoja. Julkisen sektorin toimijoiden lisäksi laskentapalvelu on laajasti käytössä yrityksien palvelutuotannossa. Laskennan oheistuotteena tuotetaan myös tietoa ilmastoindikaattoreista sekä seurantatietoa muun muassa Liikenne- ja viestintäministeriölle ja Työ- ja elinkeinoministeriölle. Päästötietopalvelu tuottaa menneen kehityksen seurantatietoa ja ennakoivaa arviointia sekä kunta-, maakunta-, ELY-alueille ja mahdollistaa myös analyyseja Suomen hiilineutraaliustavoitteen saavuttamisen seuraamiseksi. Kuntakohtaisten laskelmien teettäminen maksaisi moninkertaisesti verrattuna kansallisesti keskitettyyn laskentamalliin. Syke katsoi, että palvelun ylläpitoon ja kehitystyöhön tulisi resursoida entistä enemmän. Suomen ympäristökeskus lausui, että on pystynyt tekemään päästölaskentaa Life IP Canemure -hankkeen turvin, mikä loppuu tänä vuonna. Jatkossa päästölaskennalle ei ole osoitettavissa rahoitusta. Syke painotti, että päästötietopalvelun ylläpitokulujen kattamiseen tarvitaan ilmastolaissa aikaisemmin esitetty 50 000 euron voimavaratarve.

Muista valtion tutkimuslaitoksista lausui Teknologian tutkimuskeskus VTT Oy (jäljempänä VTT), jonka yhtenä ydintehtävänä on tutkia ja edistää kansallisten ja kansainvälisten ilmastotavoitteiden saavuttamista. Ydintehtäväänsä vedoten VTT vastusti lakiesityksen hyväksymistä. VTT:n mielestä suunnitelmien lisäksi tarvittaisiin ilmastosuunnitelmien toimeenpanon ja sen vaikutusten seurantaa. VTT ehdotti hallituksen esityksen perusteluihin lisättäväksi ehdotuksen siitä, millä tavoin ja millä toimenpitein ilmastolain tavoitteet tullaan saavuttamaan, mikäli siihen ei voida osoittaa varoja. Lisäksi VTT esitti perusteluihin lisättäväksi, että ”leikkaukset tänä päivänä saattavat tehdä haittaa tulevaisuuden investoinneille ja vaikeuttaa vihreän siirtymän toteutumista.” Tämän toi esille myös osa muista lausunnonantajista.

Suomen ilmastopaneeli vastusti kuntien ilmastosuunnitelmien laatimisvelvoitteen perumista. Ilmastopaneeli korosti kuntien tekemiä merkittäviä ilmastoratkaisuja liittyen kaavoitukseen, maankäyttöön, liikennesuunnitteluun, julkiseen liikenteeseen, energiayhtiöiden omistajaohjaukseen sekä julkisiin hankintoihin. Ilmastopaneeli kiinnitti myös huomiota kuntien eriarvoistuvaan asemaan sekä reilun ja vihreän siirtymän epätasaiseen jakautumiseen. Kotimaista työllisyyttä tukemalla ja kustannustehokkaita päästövähennystoimia edistämällä Ilmastopaneeli näkee valtion kustannusten todennäköisesti vähenevän siihen nähden, että kuntien velvoite laatia ilmastosuunnitelma perutaan. Ilmastopaneeli näki hyvänä, että Suomen ympäristökeskuksen lakisääteistä tehtävää päästötietopalvelun ylläpitäjänä jatkettaisiin, ja korosti sen edellyttävän tekijäorganisaatiolle aikaisemmin sovitun määrärahan.

Muista julkisoikeudellisista laitoksista lausui Kuntien takauskeskus. Se toi esille, että valtio voi lopettaa kuntien taloudellisen tukemisen myös ilman velvoitteen lakkauttamista. Kuntien takauskeskus nosti esille, että kestävyysraportoinnin myötä myös kuntatoimijat tulevat osana luottolaitosten arvoketjuja kertomaan, miten kunnat asiakkaina ja rahoituskohteet projekteina vaikuttavat EU:n ilmastotavoitteiden saavuttamiseen. Takauskeskus huomautti, että lain voimassaolon jatkaminen edistää kuntien kestävyysraportointien yhdenmukaisuutta ja CSRD-kestävyysraportoinnissa tavoiteltua tilannetta, jossa arvoketjujen kaikilla toimijoilla olisi vertailukelpoiset tiedot käytettävissään ja annettavissaan.

Suomen Kuntaliitto vastusti poukkoilevaa lainsäädäntöä, jollaisena se piti ilmastolain muuttamista, sen oltua voimassa vain reilun vuoden. Lakiin kirjattu kuntien ilmastosuunnitelmavelvoite oli lopulta Kuntaliiton arvion mukaan muotoiltu hallinnolliselta taakaltaan kohtuulliseksi myös pienten kuntien kannalta. Lakisääteinen velvollisuus loi kunnille yhteiset lähtökohdat ilmastotyöhön ja piti kunnat mukana samassa kehityksessä, helpottaen kuntien välistä yhteistyötä. Kuntaliitto katsoi Suomen ympäristökeskuksen päästötietopalvelun erittäin tarpeelliseksi ja kustannustehokkaaksi tehtäväksi ja korosti sen voimavarojen turvaamista.

Muut järjestöt pääosin vastustivat hallituksen esityksen luonnosta kuntien ilmastosuunnitelman laatimisen velvoitteen kumoamisesta. Osa järjestöistä ehdotti, että ilmastolaissa tulee säilyttää kuntien velvoite ilmastosuunnitelman laatimiselle, vaikka valtio ei varaa määrärahaa suunnitelman valmistelun tueksi, minkä lisäksi tuli ehdotus rajata tarvittaessa kaikkein pienimmät kunnat pois velvoitteen piiristä. Ilmastosuunnitelman laatimisen velvoite ehdotettiin myös säilytettävän kuntien velvoitteissa ainakin rakentamista koskevalta osin. Lisäksi huomautettiin, ettei ilmastolain tavoitteiden saavuttamisen heikkenemisen varalle ole esitetty korvaavia toimia, mikäli kuntien ilmastosuunnitelmavelvoite poistetaan. Kiinnitettiin myös huomiota siihen, että ilmastolain mukaiset sisältövaatimukset ovat olleet tärkeitä, jotta ilmastosuunnitelmat olisivat yhdenmukaisempia ja vertailtavissa. Osa järjestöistä lausui myös Suomen ympäristökeskuksen lakisääteisen tehtävän puolesta jatkaa päästötietopalvelun ylläpitäjänä sekä sen rahoituksen turvaamisen puolesta.

Kansalaisilta ja poliittisilta järjestöiltä vastauksia tuli molemmilta yksi kappale, joissa vastustettiin kuntia koskevan ilmastosuunnitelmavelvoitteen laadinnan kumoamista.

7.2Lausuntokierroksen palautteen huomioon ottaminen

Lausuntokierroksella saadun palautteen johdosta esitystä on täsmennetty perusteluiden osalta. Pykälien osalta muutoksia ei ole tehty.

Lausuntojen pohjalta perusteluja on täsmennetty taloudellisten vaikutusten osalta tarkentamalla EU-rahoituksen hyödyntämismahdollisuuksia alueiden ja resurssien näkökulmasta.

Lausuntopalautteen perusteella ilmastosuunnitelmavelvoitteen poistamisen aiheuttamaa vaikutusta päästövähennykseen ja keskipitkän aikavälin ilmastopolitiikan suunnitelmaan on avattu.

Lausunnoissa nousi esille Suomen ympäristökeskuksen ylläpitämän päästötietopalvelun hyödyntämisen laajuus ja sitä on tarkennettu perusteluissa.

Lakisääteinen velvollisuus kunnille mahdollistaa yhteisen lähtökohdan ja kehityksen kunnille, oli jo perusteluissa kuulemiskierroksen osalta, ja se on laajennettu koskemaan myös lausuntokierrosta. Lisäksi alueellisesta eriarvoistumisesta sekä alueellisen ilmastotyön merkityksestä on lisätty kirjaus.

Tätä lakia sovelletaan valtion viranomaisten tehtäviin ilmastopolitiikan suunnitelmien laatimisessa sekä niiden täytäntöönpanon varmistamisessa.