GP 143/2024

1Asian tausta ja valmistelu

2EU-säädösten tavoitteet ja keskeinen sisältö

3Nykytila ja sen arviointi

4Kansainväliset velvoitteet ja keskeinen oikeuskäytäntö

5Tavoitteet

Esitys on osa pääministeri Petteri Orpon hallituksen hallitusohjelmassa tavoiteltua maahanmuuttopolitiikan yleisempää linjanmuutosta. Esityksellä on kaksi keskeistä, hallitusohjelmaan pohjautuvaa tavoitetta: toisaalta ehdotetuilla muutoksilla pyritään säilöönoton tehokkaampaan käyttöön maassa laittomasti oleskelevien henkilöiden palautusten tehostamiseksi ja toisaalta niillä pyritään edistämään yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden sekä kansallisen turvallisuuden turvaamista yhteiskunnassa. Samalla viranomaisille annetaan paremmat mahdollisuudet ehkäistä ja torjua laitonta maahantuloa ja maassa oleskelua.

Säilöönottoa koskevilla ehdotuksilla pyritään edistämään tehokasta palauttamispolitiikkaa, joka ovat välttämätön osa hallittua maahanmuuttopolitiikkaa. Jos palautukset eivät toimi, jäävät ihmiset maahan laittomasti. Tämä murentaa osaltaan maahanmuutto- ja turvapaikkajärjestelmän hyväksyttävyyttä ja uskottavuutta. Käytännössä palaamista ja palauttamista vastustavien henkilöiden osalta säilöönotto on ulkomaalaislain turvaamistoimista ainoa, jolla voidaan varmistaa henkilön läsnäolo, kun palautus pannaan toimeen. Tämän vuoksi on tärkeää, että säilöönottoa koskeva sääntely tukee tehokkaiden palautusten toteuttamista.

Yksi Suomen avaintavoitteista EU:n vaalikaudelle 2024‒2029 on unionin yhteisen palautuspolitiikan tehostaminen. Suomi pitää tärkeänä, että palautuspolitiikkaa EU:ssa kehitetään ja vahvistetaan. Kansallisen lainsäädännön yhtenäistäminen suhteessa EU:n palauttamislainsäädäntöön vahvistaa Suomen roolia osana unionin yhteistä palautusjärjestelmää ja sen kehittämiseen tähtäävää työtä.

Esityksellä tuetaan EU:n yhteistä tavoitetta palautusten lisäämiseksi. Komissio on kiinnittänyt huomiota jäsenvaltioiden vaihteleviin käytäntöihin EU-lainsäädännön täytäntöönpanemiseksi. Se on nostanut esimerkkeinä esiin pakenemisen vaaran ja säilöönoton käytön epäyhdenmukaiset määritelmät ja tulkinnat, jotka johtavat laittomasti maassa oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten pakenemiseen ja luvattomaan edelleen liikkumiseen jäsenmaasta toiseen. Lisäksi palauttamismenettelyjä vaikeuttaa komission mukaan kolmansien maiden kansalaisten yhteistyöhaluttomuus. Tämän esityksen tavoitteena on puuttua näihin komission esiin nostamiin haasteisiin.

Maahantulokieltoa koskevalla sääntelyllä ja sen uudistamisella pyritään estämään ennalta maahanmuutto- ja turvapaikkajärjestelmän hyväksikäyttöä ja torjumaan turvallisuuteen liittyviä uhkia. Maahantulokieltosääntelyllä on myös vahva eurooppalainen ulottuvuus. Maahantulokiellot ovat viesti siitä, että henkilöt, jotka eivät piittaa EU:n jäsenvaltioiden maahanmuuttolainsäädännöstä, eivät saa tiettynä maahantulokiellossa määrättynä aikana palata EU:n alueelle. Tätä viestiä esityksellä pyritään entisestään vahvistamaan. Tavoitteena on, että maahantulokieltoja määrättäisiin entistä tehokkaammin.

Yleistä järjestystä ja yleistä turvallisuutta sekä kansallista turvallisuutta edistävien säännösten lisäämisellä lakiin annettaisiin viranomaisille välineitä reagoida uudenlaisiin turvallisuusuhkiin, kuten terroristiseen toimintaan osallistuneiden tai sitä tukeneiden muodostamaan uhkaan, oikea-aikaisesti ja tehokkaasti. Ehdotuksilla pyritään varautumaan ennalta-arvaamattomiin riskeihin tulevaisuudessa.

6Ehdotukset ja niiden vaikutukset

7Muut toteuttamisvaihtoehdot

8Lausuntopalaute

Hallituksen esitysluonnosta koskeva lausuntopyyntö oli esillä Lausuntopalvelu.fi -sivustolla ajalla 17.5.−28.6.2024. Lausuntoja saatiin yhteensä 32 lausunnonantajalta. Lausunnon antoivat sisäministeriön kansallisen turvallisuuden yksikkö, oikeusministeriö, valtioneuvoston oikeuskansleri, eduskunnan oikeusasiamies, Maahanmuuttovirasto, Poliisihallitus, Rajavartiolaitos, suojelupoliisi, Keskusrikospoliisi, Ihmiskaupan uhrien auttamisjärjestelmä (Joutsenon vastaanottokeskus), Helsingin hallinto-oikeus, Itä-Suomen hallinto-oikeus, Turun hallinto-oikeus, Helsingin käräjäoikeus, Etelä-Karjalan käräjäoikeus, lapsiasiavaltuutettu, yhdenvertaisuusvaltuutettu, Amnesty International Suomen osasto, Pakolaisneuvonta ry, Kirkkohallitus, Suomen asianajajaliitto, Juristiliitto, Suomen pakolaisapu ry, Turvapaikanhakijoiden tuki ry, Suomen Punainen Risti, Siirtolaisuusinstituutti, Lastensuojelun Keskusliitto, Pelastakaa Lapset ry, Suomen UNICEF ry, UNHCR Representation for Northern Europe, Diakonissalaitos ja Suomen Venäjänkielisten Keskusjärjestö ry.

Esityksestä annettu lausuntopalaute oli sisällöltään eriävää. Turvallisuusviranomaiset kannattivat esitystä yleisesti ja katsoivat sen tehostavan yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden ylläpitämisen mahdollisuuksia sekä parantavan kansallista turvallisuutta. Pakolaisneuvonta ry, Diakonissalaitos ja muut järjestötoimijat pitivät esitystä huolestuttavana ja katsoivat sen lisäävän säilöönottojen määrää ja lisäävän laittomasti maassa oleskelevien määrää. Useat lausunnonantajat kritisoivat sitä, että ulkomaalaislakiin ehdotetaan hyvin lähellä toisiaan oleviin kokonaisuuksiin muutoksia useissa samanaikaisesti käynnissä olevissa lainsäädäntöhankkeissa, mikä vaikeuttaa kokonaisuuden arviointia. Sääntelyn selkeyttämistä tuomalla vakiintunutta soveltamiskäytäntöä lain tasolle pidettiin yleisesti kannatettavana. Maahanmuuttovirasto nosti esiin sen, että esityksessä ei huomioida niin sanottuja erillislakeja, joissa säädetään myös ulkomaalaisten oikeuksista kuten laki kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä kausityöntekijöinä työskentelyä varten (907/2017) ja laki kolmansien maiden kansalaisten maahantulon ja oleskelun edellytyksistä tutkimuksen, opiskelun, työharjoittelun ja vapaaehtoistoiminnan perusteella (719/2018) .

Laillista oleskelua koskeva muutosehdotus sai lausunnonantajilta osakseen runsaasti kritiikkiä. Säännöstä pidettiin epäselvästi muotoiltuna ja sen vaikutuksia vaikeasti arvioitavina. Säännöstä kritisoitiin myös siitä, että siinä ei huomioitu ihmiskaupan uhreja, eikä työperusteista oleskelulupaa hakevia. Jatkovalmistelussa säännös on laadittu kokonaan uudestaan sisällön selkeyttämiseksi. Säännöksessä on pyritty huomioimaan kaikki hakijaryhmät. Säännöksen perusteluja on täydennetty muun muassa epäiltyjen ihmiskaupan uhrien aseman ja heille myönnettävän harkinta-ajan osalta. Lisäksi 148 §:n 2 momenttia muutettiin jatkovalmistelussa siten, että siinä mahdollistettaisiin käännyttämispäätöksen tekeminen, jos ulkomaalainen ei oleskele maassa laillisesti siten kuin 40 §:n 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi.

Ehdotus kokonaisharkinnan poistamisesta tilanteissa, joissa maahantulokielto määrätään, koska ulkomaalaiselle ei ole määrätty vapaaehtoisen paluun määräaikaa tai hän ei ole noudattanut hänelle määrättyä määräaikaa, sai lausunnonantajilta osakseen runsasta arvostelua. Esitystä pidettiin tältä osin perus- ja ihmisoikeuksien sekä kansainvälisten velvoitteiden vastaisena, ja katsottiin, ettei se toteuttanut velvoitetta huomioida lapsen etu ja perhe-elämän suoja kaikissa tilanteissa. Ehdotusta pidettiin myös suhteellisuusperiaatteen vastaisena. Esityksen jatkovalmistelussa kokonaisharkintaa on päädytty rajaamaan niin, että lapsen etu ja perhe-elämän suoja tulee huomioida jatkossakin kaikissa tilanteissa määrättäessä maahantulokieltoa.

Lausunnonantajat esittivät huolensa kuulemisvelvoitteen täyttämisestä tilanteessa, jossa ulkomailla oleskelevan oleskelulupa peruutetaan ja hänelle määrätään maahantulokielto. Osa lausunnonantajista piti luvan peruuttamisen kynnystä yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden perusteella turhan matalana. Asianajajaliitto ehdotti edunvalvojan määräämistä päätöksen kohteena olevalle tavoittamattomalle henkilölle, jolla olisi oikeus tutustua asiakirjoihin, lausua niistä ja valittaa päätöksestä.

Suojelupoliisi katsoi, että lakiin tulisi lisätä vielä mahdollisuus määrätä ulkomailla oleskelevalle ulkomaalaiselle maahantulokielto kansallisen turvallisuuden vaarantamisen perusteella myös silloin, kun henkilöllä ei ole minkäänlaista lupahistoriaa Suomessa. Suojelupoliisin mukaan tiedustelutiedon perusteella määrättävän maahantulokiellon lisäämisellä lakiin pystyttäisiin estämään ennakolta esimerkiksi tunnettujen tai ulkomailla tuomittujen terroristien tai vierastaistelijoiden tulo Suomeen sekä EU:n ja Schengen-alueelle. Ministeriö pitää suojelupoliisin ehdotusta perusteltuna, mutta ottaen huomioon arvioitu ehdotuksen valmisteluun tarvittava aika, sitä ei ole mahdollista sisällyttää käsillä olevaan esitykseen.

Lausunnonantajat olivat eri mieltä maahantulokiellon pituutta koskevasta ehdotuksesta. Osa lausunnonantajista piti hyvänä sitä, että kolmansien maiden kansalaisten ja unionin kansalaisten kohtelua maahantulokiellon kestosta määrättäessä yhdenmukaistetaan. Osa taas katsoi, että ehdotetun muutoksen myötä toistaiseksi voimassa olevasta maahantulokiellosta tulee luopua kokonaan. Maahanmuuttovirasto nosti esiin sen, että ehdotetun 15 vuoden maahantulokiellon perusteet olivat yhdenmukaiset toistaiseksi voimassa olevan maahantulokiellon kanssa, mikä tarkoitti sitä, ettei yleistä järjestystä ja yleistä turvallisuutta uhkaavalle henkilölle voitaisi jatkossakaan määrätä yli 5 vuoden maahantulokieltoa, jos henkilöä ei olisi tuomittu rangaistukseen. Esitysehdotusta on muutettu tämän johdosta. Lisäksi mahdollisuus määrätä toistaiseksi voimassa oleva maahantulokielto kansallisen turvallisuuden vaarantamisen perusteella erotettiin jatkovalmistelussa määräaikaisesta maahantulokiellosta, jotta kielto voitaisiin määrätä myös ilman rikostuomiota. Helsingin hallinto-oikeus ehdotti maahantulokiellon voimassaolon alkamista koskevan sääntelyn keskittämistä yhteen säännökseen useamman säännöksen sijaan. Tämä on toteutettu esityksen jatkovalmistelussa.

Lausunnonantajien näkemykset ehdotetuista uusista 121 §:n 1 momentin säilöönoton erityisistä edellytyksistä vaihtelivat. Poliisiviranomaiset pitivät ehdotuksia turvallisuuden takaamisen ja varautumisen näkökulmasta kannatettavina. Helsingin ja Etelä-Karjalan käräjäoikeudet edellyttivät ehdotetun uuden 6 kohdan ja olemassa olevan 3 kohdan välisen yhteyden ja eroavaisuuksien selkeyttämistä. Vastaanottokeskusten turvallisuuden parantamista pidettiin yleisesti kannatettavana, mutta ehdotetun uuden 8 kohdan muotoilu katsottiin soveltamisalaltaan liian laveaksi. Järjestötoimijat kritisoivat yleisen järjestyksen ja yleisen turvallisuuden käsitettä liian laveaksi ja yleiseksi, ja edellyttivät sen tarkempaa määrittelyä. Useampi lausunnonantaja muistutti siitä, että säilöönottoa ei saa käyttää rangaistuskeinona. Jatkovalmistelussa 8 kohta on rajattu koskemaan vain vastaanottokeskuksissa tai niiden välittömässä läheisyydessä tapahtuvaa häiriökäyttäytymistä. Kohtien 3 ja 6 välistä eroa on avattu perusteluja tarkentamalla.

Lapsiasiavaltuutettu, yhdenvertaisuusvaltuutettu ja kaikki järjestötoimijat totesivat lausunnoissaan yksikantaan, että lasten säilöönotto tulisi kieltää lainsäädännössä kokonaan. Lausunnonantajat muistuttivat YK:n lapsen oikeuksien komitean vuonna 2023 Suomelle antamasta huomautuksesta lopettaa lasten säilöönotto. Lausunnonantajat pitivät huoltajansa kanssa säilöön otetun lapsen säilöönottoajan rajaamista sinällään positiivisena ehdotuksena ja positiivisena muutoksena suhteessa voimassa olevaan lakiin.

Helsingin ja Etelä-Karjalan käräjäoikeudet katsoivat lausunnoissaan, että säilöönottoajan pituutta koskevaa säännöstä tulee selkeyttää ja perusteluja täsmentää. Myös muun muassa Amnesty International katsoi säilöönoton kokonaiskeston jäävän epäselväksi. Osa lausunnonantajista totesi, ettei säilöönottoajan pidennykselle löydy olemassa olevaa tarvetta. Poliisihallitus piti enimmäisajan pidennystä perusteltuna, joskin sitä tullaan todennäköisesti tarvitsemaan harvoin. Esityksen jatkovalmistelussa säännös on muotoiltu kokonaan uudestaan, jotta se olisi selkeämpi ja helpommin sovellettavissa.

Säilöönoton tarkastelua viran puolesta kolmen kuukauden välein pidettiin yleisesti positiivisena ehdotuksena ja sen katsottiin parantavan säilöön otettujen oikeusturvaa. UNHCR ehdotti tarkastelujakson lyhentämistä vielä niin, että tarkastelu olisi seitsemän päivän välein kuukauteen asti ja sen jälkeen kuukauden välein. Tuomioistuimet ja Juristiliitto nostivat esiin huolensa tuomioistuinten resurssien turvaamisesta käsittelymäärien kasvaessa. Säilöönottoajan seuraaminen tulee tapahtumaan käräjäoikeuksissa manuaalisesti, mikä edellyttää riittäviä resursseja. Hallintotuomioistuimet puolestaan katsoivat uusintahakemusten ja uudistettujen täytäntöönpanokieltohakemusten lisääntyvän mahdollisesti pidentyvien säilöönottoaikojen myötä.

Pakenemisen vaaran arviointikriteerien määrittelyä pidettiin yleisellä tasolla tervetulleena ja soveltamiskäytäntöä selkeyttävänä. Käräjäoikeudet totesivat ehdotuksen vastaavan nykyistä soveltamiskäytäntöä. Useampi lausunnonantaja kritisoi sitä, että moni ehdotetuista arviointikriteereistä täyttyy valtaosalla turvapaikanhakijoista, eikä sitä huomioida säännöksessä. Myös ehdotetun pykälän 2 ja 3 momentin välinen ero koettiin epäselväksi. Jatkovalmistelussa pykälä on muotoiltu kokonaan uudestaan arviointikriteerien välisen painotuseron selkeyttämiseksi. Pykälän perusteluja on tarkennettu huomioiden turvapaikanhakijoiden erityisasema maahan saapuessa.

Ulkomaalaisen yhteistyövelvoite viranomaisten kanssa maastapoistamismenettelyn kaikissa vaiheissa sai eriäviä näkemyksiä. Oikeuskanslerinvirasto katsoi, että säännöstä on vielä täsmennettävä. Poliisiviranomaiset katsoivat ehdotuksen tehostavan maasta poistamisen täytäntöönpanoa. Muun muassa Siirtolaisuusinstituutti muistutti siitä, että turvapaikanhakijaa ei saa edellyttää olemaan yhteydessä kotimaansa viranomaisiin. Jatkovalmistelussa säännöksen perusteluja on täydennetty.

Säilöönottosäännöksistä poikkeaminen hätätilanteessa (poikkeustilanteessa) aiheutti useassa lausunnonantajassa huolta. Käräjäoikeudet pitivät hyvänä sitä, että säännös mahdollistaa tuomioistuinkäsittelyn määräajoista poikkeamisen. Helsingin käräjäoikeus ja Asianajajaliitto nostivat esiin myös sen, voisiko hätätilanteessa poiketa myös oikeuspaikasta. Erityistä kritiikkiä aiheutti se, että ehdotuksessa ei huomioida lapsia. Oikeusministeriön mukaan viranomaisen tulee varautua häiriötilanteisiin niin, että normaaleja lakeja voidaan noudattaa. Oikeusministeriö katsoi lisäksi, että säilöönottokapasiteetin nostamisen tulee olla ensisijainen toimi ennen hätätilanteen julistamista. Esityksen jatkovalmistelussa pykälän otsikko on muutettu vastaamaan paremmin sen tarkoitusta. Pykälään on lisätty säännös siitä, että lapsia ei saa edes hätätilanteessa sijoittaa muualle kuin säilöönottoyksikköön. Pykälästä on poistettu säännös mahdollisuudesta sijoittaa säilöön otettu poliisin tai rajavartioviranomaisen pidätystiloihin.

Poliisihallitus ja rajavartiolaitos pitivät kannatettavana poliisin ja rajavartioviranomaisten toimivallan lisäämistä maasta poistamista ja maahantulokieltojen määräämistä koskevissa asioissa. Toimivallan laajennuksen nähtiin vähentävän turvaamistoimien käyttöä ja sujuvoittavan toimintaa. Suomen Punainen Risti katsoi, että Maahanmuuttoviraston yksityiskohtaisesta toimivallasta määrätä lievemmistä turvaamistoimista tulisi säätää lain tasolla Maahanmuuttoviraston työjärjestyksen sijaan.

Lausunnonantajia pyydettiin kiinnittämään lausunnoissaan erityistä huomiota esitysluonnoksessa esitettyjen muutosten vaikutusten arviointiin. Hallituksen esityksen perusteluja on täydennetty lausunnoissa saadun palautteen perusteella erityisesti koskien ulkomaalaislakiin valmisteilla olevien lakimuutosten yhteisvaikutuksia, perus- ja ihmisoikeusvaikutuksia ja lapsivaikutuksia. Yhteisvaikutusten osalta esitystä on täydennetty muun muassa useilla esimerkeillä, jotka liittyvät ulkomaalaislain muuttamista koskevan lain (472/2024) ja tämän esityksen yhteisvaikutuksiin. Lapsivaikutuksissa on otettu huomioon lausuntopalautteen perusteella tehdyt muutokset liittyen lapsen etua ja perhe-elämän suojaa koskevaan harkintaan maahantulokieltoa määrättäessä. Säätämisjärjestysperusteluja on täydennetty pääasiassa yhdenvertaisuuden ja syrjinnän kiellon sekä paluudirektiiviin perustuvan hätätilanteen osalta.

9Säännöskohtaiset perustelut

3 §. Määritelmät. Pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 27 kohta, jossa määriteltäisiin laiton oleskelu paluudirektiivin vastaavaa määritelmää mukaillen. Kyse olisi kolmansien maiden kansalaisten eli muiden ulkomaalaisten kuin unionin kansalaisten laittomasta oleskelusta Suomessa.

Laissa ei määritellä laittoman oleskelun sisältöä, vaikka eri yhteyksissä, esimerkiksi 52 d, 129 a, 149 b ja 151 §:ssä, säädetään laittomasta oleskelusta ja siihen liittyvistä vaikutuksista ulkomaalaisiin. Laittoman oleskelun käsitettä käytetään myös muissa laeissa kuten työsopimuslaissa (55/2001) , jonka 11 a luvussa säädetään työnantajien yhteisvastuusta palkattaessa laittomasti maassa oleskelevia työntekijöitä. Laittomaan oleskeluun viitataan määritelmän puuttuessa muulla tavoin. Esimerkiksi 185 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ulkomaalainen tuomitaan ulkomaalaisrikkomuksesta, jos hän oleskelee tahallaan maassa ilman vaadittavaa matkustusasiakirjaa, viisumia tai oleskelulupaa.

Laittoman oleskelun sisältö on vakiintuneessa hallinto- ja oikeuskäytännössä johdettu lain laillista oleskelua koskevan 40 §:n kautta; oleskelu, joka ei ole laillista, katsotaan laittomaksi. Vaatimus lainsäädännön täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta edellyttää kuitenkin, että ulkomaalaisen oikeuksiin ja velvollisuuksiin oleellisesti vaikuttava asia määritellään nimenomaisesti.

Paluudirektiivin 3 artiklan 2 kohdan määritelmän mukaan laittomalla oleskelulla tarkoitetaan sellaisen kolmannen maan kansalaisen oleskelua jäsenvaltion alueella, joka ei täytä tai ei enää täytä Schengenin rajasäännöstön 5 artiklassa (rajasäännöstön muutoksen jälkeen 6 artikla) määrättyjä maahantulon edellytyksiä tai muita maahantulon, maassa oleskelun tai asumisen edellytyksiä kyseisessä jäsenvaltiossa. Paluudirektiivissä käsitteen tarkka määrittely on välttämätöntä, koska direktiivin kohde ja soveltamisala liittyvät suoraan siihen, oleskeleeko kolmannen maan kansalainen jäsenvaltion alueella laillisesti vai laittomasti. Direktiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan direktiiviä sovelletaan jäsenvaltion alueella laittomasti oleskeleviin kolmannen maan kansalaisiin.

Paluukäsikirjassa todetaan, että kaikki EU:n jäsenvaltioiden alueella fyysisesti olevat kolmansien maiden kansalaiset oleskelevat siellä paluudirektiiviä sovellettaessa joko laillisesti tai laittomasti. Kolmatta vaihtoehtoa ei ole. Paluukäsikirjassa annetaan konkreettisia esimerkkejä siitä, miten eri tilanteissa olevien ulkomaalaisten oleskelun laillisuus tai laittomuus olisi tulkittava.

Paluukäsikirjan mukaan esimerkiksi seuraavien kolmansien maiden kansalaisten katsotaan oleskelevan laittomasti jäsenvaltiossa:

vanhentuneen oleskeluluvan tai viisumin haltijat;

peruutetun oleskeluluvan tai viisumin haltijat;

kielteisen päätöksen saaneet turvapaikanhakijat;

turvapaikanhakijat, jotka ovat saaneet päätöksen, jolla päätetään oikeus oleskeluun turvapaikanhakijana;

henkilöt, joita koskee maahantulokielto rajalla;

henkilöt, jotka on otettu kiinni heidän ylittäessään laittomasti rajan;

jäsenvaltioiden alueella kiinniotetut laittomasti maassa oleskelevat henkilöt;

henkilöt, jotka on pysäytetty heidän kulkiessaan jäsenvaltion alueen kautta päästäkseen toiseen jäsenvaltioon ilman lakiin perustuvaa oikeutta;

henkilöt, joilla ei ole oleskeluoikeutta jäsenvaltiossa, jossa heidät on otettu kiinni (vaikka heillä on oikeus oleskella toisessa jäsenvaltiossa);

henkilöt, jotka oleskelevat jäsenvaltion alueella vapaaehtoista paluuta varten määrätyn ajanjakson aikana;

henkilöt, joiden maasta poistamista on lykätty.

Paluukäsikirjan mukaan seuraaviin ryhmiin kuuluvien henkilöiden oleskelua ei katsota laittomaksi, koska heillä on laillinen oikeus oleskella jäsenvaltiossa (mahdollisesti tilapäisesti):

turvapaikanhakijat, joille on myönnetty oikeus oleskella jäsenvaltiossa turvapaikkamenettelyn ajan;

kansalaisuudettomat henkilöt, joilla on kansallisen lainsäädännön nojalla oikeus oleskella jäsenvaltiossa kansalaisuusaseman määrittämisen ajan;

henkilöt, jotka oleskelevat jäsenvaltiossa ja joilla on virallinen asema maasta poistamisen estymisen vuoksi (jos tällaista asemaa pidetään kansallisen lainsäädännön mukaan laillisena oleskeluna);

vilpillisin keinoin hankitun luvan haltijat, jos lupaa ei ole kumottu tai peruutettu ja sitä pidetään edelleen voimassa olevana lupana.

Lisäksi paluukäsikirjassa selvennetään erityisesti seuraavia tilanteita:

Henkilöt, joiden oleskelulupahakemusta käsitellään, voivat oleskella maassa joko laillisesti tai laittomasti riippuen siitä, onko heillä voimassa oleva viisumi tai muu oleskeluoikeus.

Laittoman oleskelun kestolle ei ole asetettu ajallista vähimmäisedellytystä tai edellytystä kolmannen maan kansalaisen tarkoituksesta jäädä jäsenvaltion alueelle laittomasti.

Päättyneen luvan uusimista hakevat henkilöt oleskelevat laittomasti, ellei jäsenvaltion kansallisessa lainsäädännössä toisin säädetä.

Paluukäsikirjan esimerkkitilanteista voidaan havaita, että vaikka kolmannen maan kansalaisen oleskelu on paluudirektiivin mukaan tietyissä tilanteissa laitonta, hänellä voi kuitenkin samalla olla jonkun muun säädöksen perusteella oikeus oleskella maassa, eikä hänen oleskeluaan näin ollen katsota laittomaksi. Paluukäsikirjan esimerkeistä ilmenevää ristiriitaisuutta on osaltaan selkeyttänyt kohdassa 4.2.1 tarkasteltu EUT:n ratkaisu C-181/16 Gnandi.

Paluudirektiivin 3 artiklan 2 kohdan määritelmän mukaan Schengenin rajasäännöstön maahantuloa koskevien edellytysten puuttuminen maahan tullessa tai edellytysten lakkaaminen myöhemmin tekee maassa oleskelevan ulkomaalaisen oleskelusta laitonta. Näiden edellytysten osalta paluudirektiivi ei anna jäsenvaltioille harkintavaltaa. Määritelmän loppuosa ”tai muita maahantulon, maassa oleskelun tai asumisen edellytyksiä kyseisessä jäsenvaltiossa” puolestaan antaa jäsenvaltioille tietyn harkintavallan laillisen oleskelun määrittelyn suhteen. Paluukäsikirjan esimerkkiluettelosta voidaan havaita, että tietyissä tilanteissa kansallisessa lainsäädännössä voidaan antaa lähtökohtaisesti laittomasti maassa oleskeleville oikeus oleskella maassa ennen tai jälkeen palauttamispäätöksen tekemisen. Kansainvälistä suojelua hakevien oikeus jäädä maahan senkin jälkeen, kun heidän oleskelunsa on muuttunut laittomaksi hakemuksen hylkäämisen jälkeen, perustuu taas EU:n turvapaikkamenettelydirektiiviin.

Voimassa olevassa laissa maahantulon edellytyksistä säädetään 11 §:ssä ja oleskeluoikeudesta 40 §:ssä. Lain 40 §:n 3 momentissa säädetään laillisesta oleskelusta tilanteissa, joissa ulkomaalainen hakee Suomessa oleskelulupaa. Laittoman oleskelun määritelmää valmisteltaessa katsottiin tarpeelliseksi täsmentää samalla 40 §:n 3 momentin avointa määritelmää, joka on myös ristiriidassa paluukäsikirjan ja EUT:n linjausten kanssa.

40 §.Oleskeluoikeus. Pykälän 3 momentti ehdotetaan muutettavaksi ja pykälään ehdotetaan lisättäväksi uusi 4 ja 5 momentti. Muutosehdotus tukee ehdotettua laittoman oleskelun määritelmän lisäämistä 3 §:n uudeksi 27 kohdaksi. Lainsäädännön täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimus huomioon ottaen 3 momentin sisältöä on syytä täsmentää ensinnäkin siltä osin, että hakijan tulisi oleskella maassa laillisesti jättäessään oleskelulupahakemuksen, jotta oleskelulupahakemuksen tekeminen antaisi hänelle oikeuden laillisesti odottaa kyseisen hakemuksen käsittelyä Suomessa. Nyt esitetyn laittoman oleskelun määritelmän mukaan oleskelu on laitonta, jos ulkomaalainen ei täytä ulkomaalaislaissa säädettyjä maahantulon tai maassa oleskelun edellytyksiä. Samalla saatettaisiin momentin sisältö vastaamaan sitä tarkoitusta, mitä lakia säädettäessä oli alun perin tarkoitettu ja vahvistettaisiin hallittua maahanmuuttoa oleskeluluvan hakemusprosessin osalta. Oleskelulupahakemuksen käsittelyyn perustuva oikeus lailliseen oleskeluun edellä mainituissa tilanteissa päättyy Maahanmuuttoviraston päätökseen.

Momenttiin lisättäväksi ehdotettu edellytys, jonka mukaan hakijan tulee oleskella maassa laillisesti jättäessään hakemuksen, tarkoittaisi pykälän 1 momentin mukaista laillista oleskelua. Kyseeseen voisi esimerkiksi tulla oleskelu oleskeluluvalla, viisumilla tai viisumivapaasti. Oleskelu hakemuksen käsittelyn ajan olisi laillista, vaikka oleskelulupa, viisumi tai viisumivapaa-aika umpeutuisi käsittelyn aikana. Sääntelyllä vahvistettaisiin myös ennen voimassa olevan oleskeluluvan päättymistä jatkolupaa ja pysyvää oleskelulupaa hakevan ulkomaalaisen oikeus oleskella laillisesti maassa tilanteissa, joissa päätöstä uuteen hakemukseen ei ole tehty ennen aikaisemman luvan voimassaolon päättymistä.

Lisäksi ehdotettu sääntely kattaisi ihmiskaupan uhrin ja laittomasti maassa oleskelleen ja työskennelleen kolmannen maan kansalaisen oikeuden oleskella maassa oleskelulupahakemuksen käsittelyn ajan, edellyttäen että hän tekee 52 a §:ssä tai 52 d §:ssä tarkoitettua oleskelulupaa koskevan hakemuksen harkinta-ajan voimassaolon aikana. Oleskelu olisi hakemuksen käsittelyn ajan laillista, vaikka harkinta-aika ehtisi umpeutua käsittelyn aikana. Tarkoituksena on, ettei mahdollisesti ihmiskaupan uhriksi joutunutta ulkomaalaista poistettaisi maasta, ennen kuin edellytykset oleskeluluvan myöntämiselle on tutkittu. Harkinta-aika on tarkoitettu annettavaksi maassa oleskelun laillistamiseksi sellaiselle epäillylle uhrille, joka oleskelee maassa ilman oleskeluoikeutta. Harkinta-ajan antamisella turvataan erityisesti Euroopan neuvoston yleissopimuksen ihmiskaupan vastaisesta toiminnasta 10 artiklassa jäsenvaltioille säädetty velvoite varmistaa uhrien asianmukainen tunnistaminen, uhrin avunsaanti tunnistamisprosessin aikana ja se, ettei mahdollista uhria poisteta maasta ennen tunnistamisprosessin loppuun saattamista.

Ehdotettu sääntely liittyy ulkomaalaislain 36 b §:n 1 momentin 1 kohtaan, jonka mukaan oleskelulupaa Suomesta haettuna ei myönnetä, jos ulkomaalainen on ennen oleskelulupahakemuksen jättämistä oleskellut maassa ilman oleskeluoikeutta. Säännöksen esitöiden mukaan ( HE 26/2024 vp s. 61) kyseinen kohta pitäisi sisällään tilanteet, joissa ulkomaalainen on alun perin tullut maahan laittomasti tai hän on ensin oleskellut maassa laillisesti, mutta jäänyt maahan oleskelemaan, vaikka hänen olisi pitänyt poistua maasta oleskeluoikeuden päätyttyä taikka on tehty päätös maasta poistamisesta ja päätös on täytäntöönpanokelpoinen. Saman pykälän 2 momentin mukaan 1 momentin 1 kohdassa säädetty ei koske tilanteita, joissa oleskeluluvalla oleskellut ulkomaalainen on erehdyksessä tai muistamattomuuttaan jättänyt hakematta uutta oleskelulupaa edellisen oleskeluluvan ollessa vielä voimassa. Jos jatkolupaa tai pysyvää lupaa hakevan ulkomaalaisen oleskelu olisi siis edellä kerrotuista syistä ollut hetkellisesti laitonta, voitaisiin tämä ottaa huomioon oleskelulupaharkinnassa. Laittomaan oleskeluun liittyvät oikeusvaikutukset tulevat toisin sanoen arvioitaviksi oleskelulupaa koskevassa päätöksentekoharkinnassa.

Uusi 5 momentti olisi luonteeltaan informatiivinen säännös oleskeluoikeudesta tilanteessa, jossa ulkomaalaiselle on tehty maastapoistamispäätös. Siinä viitattaisiin lain 13 lukuun, jossa säädetään karkottamis- ja käännyttämispäätösten täytäntöönpanokelpoisuudesta. Kielteisen oleskelulupapäätöksen yhteydessä Suomessa oleskeleva ulkomaalainen määrätään poistettavaksi maasta. Täytäntöönpanosäännökset antavat kuitenkin etenkin kansainvälistä suojelua hakeneille ja oleskeluluvalla maassa oleskelleille ulkomaalaisille oikeuden jäädä maahan lähtökohtaisesti valitusprosessin käsittelyn ajaksi. Lain 13 luvun mukaisen oleskeluoikeuden aikana tehty oleskelulupahakemus ei estäisi aikaisemmin tehdyn maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanoa, kun oikeus oleskella 13 luvun säännösten nojalla lakkaa. Tältä osin nykytilaa ei ole tarkoitus muuttaa.

Uudella sääntelyllä saatettaisiin laki vastaamaan EUT:n paluudirektiivin tulkintaa koskevaa ratkaisua C-181/16 Gnandi. Kyseisessä ratkaisussa EUT toteaa, että henkilö on maassa paluudirektiivissä tarkoitetulla tavalla laittomasti siitä lähtien, kun vastuuviranomainen on ensimmäisessä asteessa hylännyt hänen kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksensa, riippumatta siitä, onko olemassa lupa jäädä maahan odottamaan tästä hylkäämisestä tehtyä muutoksenhakua koskevan menettelyn päättymistä (kohta 59). Tämä on välttämätöntä, jotta palauttamispäätös voidaan tehdä samaan aikaan ja mahdollisesti samassa asiakirjassa kielteisen turvapaikkapäätöksen kanssa. Ratkaisua käsitellään tarkemmin tämän esityksen kohdassa 4.2.1.

58 §. Oleskeluluvan peruuttaminen. Oleskeluluvan peruuttamista koskevaan pykälään sisällytettäisiin kaksi uutta momenttia. Uudessa 7 momentissa säädettäisiin muualla kuin Suomessa oleskelevan ulkomaalaisen oleskeluluvan ja muualla kuin Suomessa oleskelevan pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskeluluvan peruuttamisesta samoilla 149 §:ssä säädetyillä perusteilla, joilla heidät voitaisiin karkottaa maasta. Uudessa 8 momentissa säädettäisiin määräaikaisen tai pysyvän oleskeluluvan peruuttamisesta tietyissä tilanteissa, joissa henkilön pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema on lakkautettu 107 §:n nojalla.

Uuteen 7 momenttiin ehdotetun säännöksen mukaan muualla kuin Suomessa oleskelevan ulkomaalaisen määräaikainen tai pysyvä oleskelulupa peruutetaan, jos hänet voitaisiin karkottaa 149 §:n 1 momentin 2–4 kohdassa säädetyllä perusteella. Muualla kuin Suomessa oleskelevan pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa peruutetaan, jos hänet voitaisiin karkottaa 149 §:n 4 momentin perusteella. Ehdotetut oleskeluluvan peruuttamisen perusteet olisivat samat kuin karkottamisen osalta 149 §:n 1 momentissa mainitut eli ulkomaalaisen on todettu syyllistyneen rikokseen, josta on säädetty enimmäisrangaistuksena vähintään yksi vuosi vankeutta taikka jonka on todettu syyllistyneen toistuvasti rikoksiin (2 kohta), ulkomaalainen on käyttäytymisellään osoittanut olevansa vaaraksi muiden turvallisuudelle (3 kohta) ja ulkomaalainen on ryhtynyt taikka jonka voidaan aikaisemman toimintansa perusteella tai muutoin perustellusta syystä epäillä ryhtyvän Suomessa kansallista turvallisuutta vaarantavaan toimintaan (4 kohta). Pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskeluluvan peruuttamisen osalta perusteena olisi 149 §:n 4 momentti, jonka mukaan ulkomaalainen, jolle on Suomessa myönnetty pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa, voidaan karkottaa maasta vain, jos hän muodostaa yleiselle järjestykselle tai yleiselle turvallisuudelle välittömän ja riittävän vakavan uhan.

Jos oleskeluluvan haltija on Suomessa, tehdään käsillä olevissa tilanteissa yleensä päätös hänen karkottamisestaan. Karkottamispäätöksen yhteydessä päätetään henkilön määräämisestä maahantulokieltoon, erityisesti kun oleskeluluvan peruuttamisen syynä on yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden taikka kansallisen turvallisuuden vaarantaminen. Lain 59 §:n 1 momentin nojalla oleskelulupa raukeaa, kun ulkomaalainen karkotetaan maasta. Näissä samoissa tilanteissa, jossa henkilö voidaan 149 §:n 2–4 kohdassa säädetyllä perusteella karkottaa, hänen maahantulonsa Suomeen voitaisiin estää peruuttamalla hänen oleskelulupansa ja määräämällä hänet maahantulokieltoon. Vastaava oleskeluluvan peruuttamisperuste sisältyy käsillä olevan pykälän 6 momenttiin. Sen mukaan määräaikainen tai pysyvä oleskelulupa voidaan peruuttaa, jos Schengen-valtio pyytää Suomea peruuttamaan ulkomaalaiselle myöntämänsä oleskeluluvan sillä perusteella, että ulkomaalainen on määrätty maahantulokieltoon toisessa Schengen-valtiossa, ja hänet on määrätty poistettavaksi Schengen-alueelta sen kaltaisilla perusteilla kuin 149 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdassa mainitaan.

Ehdotuksen tarkoituksena on estää sellaisen henkilön maahanpääsy, joka tulisi hetimmiten maahantulonsa jälkeen karkotettavaksi Suomesta. Luvan peruuttamistilanteissa noudatetaan lain 5 §:n suhteellisuusperiaatetta. Harkittaessa Suomen ulkopuolella oleskelevan ulkomaalaisen oleskeluluvan tai pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskeluluvan peruuttamista, tulisi huomioon ottaa erityisesti luvan peruuttamisen perusteena olevien tekojen vakavuus sekä Suomen ulkopuolella oleskelun kesto ja luonne. Jos kyseessä on perhesiteen perusteella myönnetyn luvan peruuttaminen, suoritetaan 66 a §:n mukainen harkinta.

Ehdotetussa uudessa 150 a §:ssä maahantulokiellon määrääminen muualla kuin Suomessa oleskelevalle ulkomaalaiselle sidottaisiin käsillä olevaan oleskeluluvan peruuttamiseen. Oleskeluluvan peruuttamisella ja maahantulokiellon määräämisellä kyettäisiin tehokkaasti estämään esimerkiksi terroristiseen toimintaan osallistuneiden tai sitä jollakin tavalla tukeneiden henkilöiden, kuten niin kutsuttujen vierastaistelijoiden, palaaminen takaisin Suomeen tai muualle Schengen-alueelle. Näissä tilanteissa tieto kansallisen turvallisuuden vaarantumisesta ja tarpeesta estää henkilön palaaminen Suomeen tulisi todennäköisesti Maahanmuuttovirastolle suojelupoliisilta. Suojelupoliisi tekee kansallisen turvallisuuden suojaamiseksi yhteistyötä Maahanmuuttoviraston kanssa. Tällä hetkellä pysyvän oleskeluluvan peruuttaminen käsillä olevissa tilanteissa on voitu tehdä joko 58 §:n 1 momentin eli pitkähkön ulkomailla oleskelun perusteella tai antamalla henkilön ensin palata Suomeen ja karkottamalla hänet sen jälkeen maasta, jolloin myös oleskelulupa raukeaa.

Ehdotettua säännöstä voitaisiin soveltaa sekä ulkomaalaiseen, jolle on myönnetty oleskelulupa kansainvälisen suojelun tarpeen perusteella, että ulkomaalaiseen, jolle on myönnetty oleskelulupa muulla perusteella. Jos henkilöllä on kansainvälinen suojeluasema Suomessa, se tulisi lakkauttaa ennen oleskeluluvan peruuttamista. Korkein hallinto-oikeus on todennut päätöksessään (KHO 2011:08), että Maahanmuuttoviraston olisi tullut ennen asianosaisten ulkomaalaisten oleskelulupien ja muukalaispassien peruuttamista selvittää, olivatko edellytykset toissijaisen suojeluaseman lakkauttamiselle olemassa. Kansainvälisen suojeluaseman lakkauttamista koskevaa sääntelyä ehdotetaan muutettavaksi hallituksen esityksessä HE 29/2024 vp .

Lain 149 §:n 4 kohdan taustalla on EU:n pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta annetun direktiivin (2003/109/EY) 12 artiklan 1 kohta, jonka mukaan pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen saa karkottaa vain, jos hän muodostaa yleiselle järjestykselle tai yleiselle turvallisuudelle välittömän ja riittävän vakavan uhan. Esitöiden ( HE 94/2006 vp , s. 34–35) mukaan direktiivillä säädetään pitkään oleskelleille kolmannen maan kansalaisille tehostettu suoja karkottamista vastaan. Tämä suoja perustuu direktiivin mukaan EIT:n oikeuskäytännössä vahvistettuihin perusteisiin. Suoja koskee kolmannen maan kansalaista, jolle on myönnetty pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa riippumatta siitä, ollaanko häntä palauttamassa luvan myöntäneestä jäsenmaasta tai jostakin toisesta jäsenmaasta.

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaisesti henkilölle, jonka oleskeluluvan peruuttamista harkitaan, on varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Säännös ei toisin sanoen edellytä, että kuultava henkilö lausuu asiasta, mutta kuultavalle pitää varata mahdollisuus esittää mielipiteitä ja toimittaa selvityksiä. Kyseisen säännöksen esitöiden mukaan ”Lakiin ei ehdoteta otettavaksi säännöksiä siitä, millä tavalla kuuleminen käytännössä toteutetaan. Yleinen lähtökohta olisi, että asianosainen antaa selityksensä kirjallisesti. Viranomainen voisi hyväksyä suullisen selityksen, jos tätä voidaan pitää asian laatuun ja olosuhteisiin nähden tarkoituksenmukaisena. Suullinen kuuleminen saattaa olla perusteltua erityisesti laissa tarkoitetussa sopimusmenettelyssä. Tällöin olisi tehtävä selvä ero kuulemisen ja vapaamuotoisen asian selvittämisen välillä, jotta ei jäisi epätietoisuutta siitä, varaako viranomainen vielä erikseen asianosaiselle tilaisuuden antaa selityksensä.” Hallintolain 34 §:ssä säädetään tyhjentävästi siitä, missä poikkeustilanteissa asian saa ratkaista asianosaista kuulematta. Jos ulkomailla oleskelevan henkilön yhteystiedot ovat viranomaisten tiedossa, häntä pyrittäisiin kuulemaan ensi sijassa kirjallisesti kirjeitse tai sähköpostilla. Kuulemisen toteuttamista voitaisiin harkita myös edustuston välityksellä, jos henkilön tavoittaminen sitä kautta arvioitaisiin mahdolliseksi.

Mahdollisuus tulla kuulluksi edellyttää, että henkilö saa tiedon tästä mahdollisuudesta. Ulkomaalaislain soveltamisessa noudatetaan hallintolakia, jossa säädetään myös hallintopäätösten ja muiden asiakirjojen tiedoksiannosta. Hallintolain 54 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian käsittelyn kuluessa ilmoituksen, kutsun tai muun asian käsittelyyn vaikuttavan asiakirjan tiedoksiantamisesta. Säännöksen perustelujen mukaan ilmoituksella tarkoitetaan muun muassa kuulemisilmoitusta. Hallintolain 9 luvussa säädetään tarkemmin tiedoksiantotavoista. Viime kädessä henkilö voitaisiin pyrkiä tavoittamaan yleistiedoksiannon tavoin julkaisemalla kutsu kuulemiseen Maahanmuuttoviraston verkkosivuilla ja pitämällä se esillä lain edellyttämällä tavalla seitsemän päivän ajan.

Kuuleminen on usein hankalaa henkilön oleskellessa ulkomailla. Kuulemista ei kuitenkaan saa jättää väliin vain siksi, että se tuottaa viranomaiselle lisätyötä ja on hankalaa. Kuulemista tulisi joka tapauksessa yrittää ja siten varata asianosaiselle mahdollisuus tulla asiassa kuulluksi. Jos yrityksistä huolimatta henkilöä ei tavoiteta, lupa voidaan peruuttaa, kun henkilölle on varattu mahdollisuus tulla kuulluksi. Luvan peruttamisen ehtona ei toisin sanoen ole se, että kuultava reagoi kuulemispyyntöön.

Uuden 8 momentin mukaan määräaikainen tai pysyvä oleskelulupa peruutettaisiin, jos pakolaisasema on lakkautettu hallituksen esityksessä 29/2024 vp 107 §:n 1 momenttiin ehdotettujen uusien 6−8 kohdan nojalla eli tilanteissa, joissa 6) hän on pakolaisaseman saamisen jälkeen tehnyt tai hänen on perusteltua aihetta epäillä tehneen 87 §:n 2 momentin 1 tai 3 kohdassa tai 3 momentissa tarkoitetun teon; 7) on perusteltua syytä olettaa, että hän on vaaraksi kansalliselle turvallisuudelle; taikka 8) hän on yhteiskunnalle vaarallinen, koska hänet on lainvoiman saaneella tuomiolla tuomittu erityisen törkeästä rikoksesta. Lisäksi määräaikainen tai pysyvä oleskelulupa peruutettaisiin, jos toissijainen suojeluasema on lakkautettu hallituksen esityksessä 29/2024 vp ehdotetun 3 momentin mukaan sillä perusteella, että on ollut perusteltua aihetta epäillä, että henkilö on tehnyt toissijaisen suojeluaseman saamisen jälkeen 88 §:n 2 tai 3 momentissa tarkoitetun teon.

Pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa peruutettaisiin, jos henkilön pakolaisasema olisi lakkautettu hallituksen esityksessä 29/2024 vp ehdotettujen 107 §:n 1 momentin 6 kohdan perusteella tai toissijainen suojeluasema saman pykälän 3 momentin perusteella. EU:n pitkään oleskelleiden kolmansien maiden kansalaisten asemasta annetun direktiivin (2003/109/EY) mukaan mahdollisuus oleskeluluvan peruuttamiseen on rajoitetumpi kuin muiden ulkomaalaisten kohdalla ja koskee tilanteita, joissa on kyse poissuljentateoista. Voimassa olevan 58 §:n mukaisen sääntelyn perusteella pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskelulupa voidaan peruuttaa, jos kansainvälinen suojeluasema on peruutettu 108 §:n 1 momentin nojalla eli esimerkiksi tilanteessa, jossa aseman saamisen jälkeen selviää, että henkilö olisi pitänyt poissulkea kansainvälisestä suojelusta asemaa myönnettäessä. Ehdotetun säännöksen myötä lisättäisiin mahdollisuus luvan peruuttamiseen myös aseman jälkeen tehtyjen tekojen osalta.

Ehdotettavalla sääntelyllä täydennettäisiin hallituksen esityksessä ( HE 29/2024 vp ) ehdotettuja muutoksia, joilla lakiin lisätään määritelmädirektiivissä sallitut poissuljentaan sekä kansalliseen turvallisuuteen ja erityisen törkeään rikokseen syyllistymiseen perustuvat pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman lakkauttamisperusteet. EUT on asiassa C-391/16 M (tuomio 14.5.2019, EU:C:2019:403) todennut, että pakolaisaseman tunnustaminen on määritelmädirektiivin johdanto-osan 21 perustelukappaleen mukaisesti toteava toimenpide. EUT:n mukaan aseman myöntämättä jättämisestä seuraa erityisesti se, että asianomainen henkilö menettää oleskeluluvan, johon hänellä on määritelmädirektiivin 24 artiklan mukaan oikeus pakolaisaseman perusteella.

Kun henkilön pakolaisasema tai toissijainen suojeluasema on lakkautettu yleiseen järjestykseen, yleiseen turvallisuuteen tai kansalliseen turvallisuuteen liittyvistä syistä, hänet voidaan karkottaa maasta 149 §:n perusteella, jolloin myös oleskelulupa 59 §:n nojalla raukeaa. Jos henkilön poistaminen maasta kuitenkin estyisi sen vuoksi, että hänen katsottaisiin palautuskiellon perusteella olevan vaarassa kotimaassaan, voitaisiin hänen määräaikainen tai pysyvä oleskelulupansa peruuttaa nyt ehdotetun säännöksen nojalla. Tällöin hänelle voitaisiin myöntää tilapäinen oleskelulupa. Tämänkaltainen vuodeksi kerrallaan myönnettävä tilapäinen oleskelulupa mahdollistaisi maasta poistamisen esteiden tiheämmän uudelleen tarkastelun ja mahdollisen karkottamispäätöksen tekemisen, jos palautuskielto ei karkottamista enää estäisi.

117 a §. Turvaamistoimien määräämisen yleiset edellytykset. Pykälän 1 momentin alkuun tehtäisiin pykäläviittauksia koskeva tekninen korjaus. Säännöksen sisältöä ei ole tältä osin tarkoitus muuttaa.

Pykälän 1 momentin 1 kohdassa täsmennettäisiin turvaamistoimen käytön yleistä edellytystä siten, että turvaamistoimi voitaisiin kohdistaa ulkomaalaiseen myös, jos se on välttämätön ja oikeasuhtainen hänen jättämänsä kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteiden määrittämiseksi. Muutoksella ei laajennettaisi 1 kohdan soveltamisalaa, vaan sillä vahvistettaisiin säännöksen tulkintaa koskien sitä, että yleisten edellytysten näkökulmasta turvaamistoimen käyttö on mahdollista koko sen ajan, kun kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittely on kesken. Kyseisenä aikana selvitetään, hyväksytäänkö kansainvälistä suojelua koskeva hakemus.

Voimassa olevan säännöksen tarkoituksena on ollut, että kansainvälisen suojelun hakeminen tulkitaan maahantuloedellytysten selvittämiseksi. Jossain määrin epäselväksi on kuitenkin saattanut jäädä se, tarkoitetaanko maahantulon edellytysten selvittämisellä ainoastaan aikaa maahan saavuttaessa tai pian sen jälkeen vaiko hakemuksen käsittelyaikaa kokonaisuudessaan. Muutos perustuu EU:n vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan b alakohtaan.

Säilöönoton osalta kaikki keskeiset takeet säilyisivät muuttumattomina. Ulkomaalaisen säilöön ottaminen edellyttää turvaamistoimen yleisen edellytyksen ja säilöön ottamisen erityisen edellytyksen samanaikaista täyttymistä. Turvaamistoimi voidaan kohdistaa ulkomaalaiseen vain, jos välttämättömyys- ja oikeasuhtaisuusvaatimus sekä jompikumpi turvaamistoimen määräämisen yleisistä edellytyksistä täyttyy. Ketään ei saa ottaa säilöön vain siitä syystä, että hän on kansainvälisen suojelun hakija. Säilöön ottaminen edellyttää aina yksilöllistä harkintaa ja sitä, että lievempien vaihtoehtoisten turvaamistoimien käytön mahdollisuus on ensin arvioitu.

Pykälän 2 momentissa täsmennettäisiin, että turvaamistoimen määrää poliisi tai rajatarkastusviranomainen. Myös Maahanmuuttovirasto voisi määrätä 118 §:ssä säädetyn ilmoittautumisvelvollisuuden ja 120 a §:ssä säädetyn asumisvelvollisuuden. Voimassa olevan säännöksen muotoilu on epäselvä siltä osin, mitä viranomaista tarkoitetaan, kun viitataan viranomaiseen, joka valmistelee 1 momentissa tarkoitettua asiaa. Kun on kyse turvaamistoimen määräämistä koskevasta asiasta, joka vaikuttaa niiden kohteena olevien henkilöiden perusoikeuksiin, tulee viranomaisten toimivaltuuksista säätää laissa täsmällisesti. On myös tärkeää, että yhteistyö viranomaisten välillä toimii, sillä esimerkiksi asumisvelvollisuuden määräämisen yhteydessä tulee arvioitavaksi se, ovatko muut laissa säädetyt lievemmät turvaamistoimet riittäviä.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että turvaamistoimen määrää Maahanmuuttoviraston ylijohtaja tai Maahanmuuttoviraston työjärjestyksessä määrätty esihenkilötehtävissä toimiva viraston virkamies. Maahanmuuttovirastosta annetun valtioneuvoston asetuksen (193/2002) mukaan ylijohtaja ratkaisee Maahanmuuttovirastolle kuuluvat asiat ja muut virkamiehet ratkaisevat asioita sen mukaan kuin työjärjestyksessä määrätään. Viraston työjärjestyksen vahvistaa ylijohtaja. Turvaamistoimen voisi määrätä viraston ylijohtajan lisäksi työjärjestyksessä määrätty esihenkilötehtävissä toimiva viraston virkamies. Tämä vastaisi ulkomaalaislaissa poliisille ja rajavartiolaitokselle asetettua edellytystä, jonka mukaan säilöönotosta voi päättää esihenkilöstöön kuuluva päällystötason virkamies.

Toistaiseksi Maahanmuuttovirasto ei ole määrännyt turvaamistoimista. Kyseeseen voisi tulla ilmoittautumisvelvollisuuden tai asumisvelvollisuuden määrääminen turvapaikanhakijoina maahan tulleiden kohdalla. Asia on ollut esillä myös Maahanmuuttovirastossa käynnissä olevassa paluukeskuksia koskevassa valmistelussa. Keskusteluissa on todettu, että paluukeskusten vaikuttavuuden ja tehokkuuden kannalta olisi tärkeää, että myös Maahanmuuttovirastolla olisi toimivalta määrätä ilmoittautumisvelvollisuudesta ja asumisvelvollisuudesta. Myös laajamittaiseen maahantuloon varautumisen näkökulmasta on tarkoituksenmukaista, että toimivalta turvaamistoimien määräämisessä olisi maahantulovaiheessa useammalla viranomaisella.

Pykälän 3 momenttiin tehtäisiin 1 momentin 1 kohtaa vastaava muutos, jolla vahvistettaisiin edellä kerrottua tulkintaa koskien kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen käsittelyä.

121 §.Säilöön ottamisen edellytykset. Pykälän 1 momentin säännösviittauksiin tehtäisiin tekninen korjaus. Muutoin 1 momentin 1 kohtaa täsmennettäisiin siten, että siinä mainitut pakeneminen ja piileskely korvattaisiin pakenemisen vaaralla. Näin vahvistettaisiin yhteyttä tämän säilöönottoperusteen ja pakenemisen vaaraa koskevan 121 a §:n välillä. Uudelleen laadittuun 121 a §:ään kirjattaisiin nykyistä tarkemmin pakenemisen vaaran arvioinnin perusteena olevat objektiiviset perusteet, jotka perustuvat paluudirektiivin 3 artiklan 7 kohtaan. Pykälässä säädettävät säilöön ottamisen edellytykset koskevat lähtökohtaisesti kaikkia turvaamistoimien kohteena olevia ulkomaalaisia, myös unionin kansalaisia.

Lisäksi 1 kohtaa yhtenäistettäisiin sanamuodoltaan suhteessa paluudirektiivin 15 artiklan 1 kohdassa säädettyihin säilöönoton perusteisiin. Jäsenvaltiot voivat ottaa säilöön palauttamismenettelyjen kohteena olevan kolmannen maan kansalaisen palauttamisen valmistelemiseksi ja/tai henkilön poistamiseksi maasta vain, jos muita riittäviä mutta lievempiä keinoja ei voida soveltaa tehokkaasti tietyssä tapauksessa, erityisesti kun a) on olemassa pakenemisen vaara; tai b) asianomainen kolmannen maan kansalainen välttelee tai vaikeuttaa palauttamisen valmisteluja tai maasta poistamista. Pykälän 1 kohtaan lisättäisiin mahdollisuus säilöönottoon sillä perusteella, että henkilö välttelee maasta poistamistaan koskevan päätöksen tekemistä tai sen täytäntöönpanoa.

Pykälän 1 momentin 6 kohtaan lisättäisiin säilöön ottamisen perusteeksi kansallisen turvallisuuden rinnalle yleinen järjestys ja yleinen turvallisuus. Säännöksen tavoitteena on antaa viranomaisille paremmat mahdollisuudet toimia esimerkiksi tilanteissa, joissa on tiedossa, että Suomeen saapuu turvapaikanhakijoina yhteiskunnalle tai muille ihmisille vaarallisia henkilöitä, jotka eivät välttämättä täytä suppeassa merkityksessä kansallisen turvallisuuden vaarantamisen edellytyksiä. Kyse voi olla esimerkiksi muualla rikoksiin syyllistyneistä henkilöistä, vaarallisista vankilasta vapautetuista henkilöistä tai rikollisjärjestöihin kuuluvista henkilöistä. On myös mahdollista, että välineellistämistilanteessa vaikuttajavaltio ohjaisi tarkoituksella turvapaikanhakijoina Suomeen henkilöitä, joilla ei ole suojelun tarvetta ja joiden tarkoituksena on aiheuttaa häiriötä yleiselle järjestykselle tai yleiselle turvallisuudelle taikka kansalliselle turvallisuudelle. Kyse on varautumisesta uudenlaisiin ja ennalta-arvaamattomiin, yleistä järjestystä ja yleistä turvallisuutta vaarantaviin tilanteisiin ja ilmiöihin. Poliisi-, esitutkinta- ja pakkokeinolainsäädäntö on tarkoitettu rikosten ennalta estämistä, paljastamista, esitutkintaa ja rikoksen selvittämistä varten. Niillä ei ole mahdollista torjua sellaisia uhkia, joihin nyt esitettävällä uudella säilöönottoperusteella pyritään puuttumaan, ja joissa ei ole kyse rikoksen paljastamisesta tai selvittämisestä. Muutetun 6 kohdan tarkoituksena ei ole muuttaa saman momentin 3 kohdan soveltamiskäytäntöä.

Suomen viranomaisilla on kansainvälistä suojelua koskevien säännösten nojalla velvollisuus tutkia kaikki viranomaisille tehdyt kansainvälistä suojelua koskevat hakemukset ja lähtökohtaisesti hakijoilla on oikeus liikkua maassa vapaasti hakemuksen käsittelyn ajan. Vastaanottodirektiivissä annetaan jäsenvaltioille tämän velvollisuuden vastapainona mahdollisuus rajoittaa hakijoiden vapautta kansallisen turvallisuuden lisäksi myös yleisen järjestyksen perusteella. Venäjän aloittama hyökkäyssota Ukrainaan ja sen vuoden 2023 loppupuolella aloittama tarkoituksellinen välineellistetty kolmansien maiden kansalaisten laittoman maahantulon salliminen Suomeen on nostanut esiin tarpeen antaa viranomaisille mahdollisuus yhteiskuntarauhan ja järjestyksen säilyttämiseksi rajoittaa myös mainituissa tapauksissa maahantulijoiden liikkumisvapautta ja samalla vaikuttaa vihamielisten tahojen pyrkimyksiin horjuttaa Suomen suvereniteettia. Ehdotetun säännöksen taustalla on vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan e alakohta. Säilöönottoa tulisi lisäksi jatkaa myös sen jälkeen, kun vaarallisen henkilön oleskelun edellytykset on selvitetty ja palauttamisen täytäntöönpanoa valmistellaan aina siihen asti, kunnes palautus saadaan pantua täytäntöön.

Käsite ”yleinen järjestys” edellyttää EUT:n ratkaisukäytännön mukaan sitä, että kyse on paitsi yhteiskuntajärjestyksen häiriintymisestä, jota kaikki lain rikkominen merkitsee, myös yhteiskunnan perustavanlaatuiseen etuun vaikuttavasta todellisesta, välittömästä ja riittävän vakavasta uhasta (esimerkiksi asia C-601/15 PPU (tuomio 15.2.2016, EU:C:2016:84) kohta 65 oikeustapausviittauksineen). Henkilön ei voida katsoa olevan vaaraksi yleiselle järjestykselle esimerkiksi vain sillä perusteella, että hän on epäiltynä rikoksena rangaistavasta teosta tai on saanut tällaisesta teosta rikostuomion, vaan arvion on perustuttava tapauskohtaiseen harkintaan, jossa on otettava huomioon myös muut olosuhteet, kuten teon laatu ja vakavuus sekä teosta kulunut aika. Mikäli kysymys on vasta epäilyn asteella olevasta teosta, myös rikosepäilyn uskottavuudella on merkitystä (esimerkiksi KHO:2021:121).

EUT:n oikeuskäytännöstä ilmenee, että käsitteeseen ”yleinen turvallisuus” kuuluvat jäsenvaltion sisäinen turvallisuus ja sen ulkoinen turvallisuus ja että näin ollen valtion elinten tai sen julkisten peruspalvelujen toimintaan tai väestön eloonjäämiseen kohdistuva uhka, ulkosuhteiden tai kansojen rauhanomaisen rinnakkaiselon vakavan häiriintymisen vaara tai sotilaallisiin etuihin kohdistuva uhka voivat vaikuttaa yleiseen turvallisuuteen (C-145/09 Tsakouridis (tuomio 23.11.2010, EU:C:2010:708) 43 ja 44 kohta oikeustapausviittauksineen).

Pykälän 1 momenttiin lisättäisiin uusi 8 kohta, jonka mukaan kansainvälistä suojelua hakeva henkilö voitaisiin ottaa säilöön, jos hän on vastaanottokeskuksessa tai sen välittömässä läheisyydessä aiheuttanut käyttäytymisellään huomattavaa tai toistuvaa häiriötä yleiselle järjestykselle taikka osoittanut olevansa vaaraksi muiden turvallisuudelle, ja poliisilain 2 luvun 10 §:n toimet ovat osoittautuneet riittämättömiksi. Ehdotettu säilöönottoperuste perustuu vastaanottodirektiivin 8 artiklan 3 kohdan e alakohtaan, jonka mukaan hakija voidaan ottaa säilöön silloin, kun se on tarpeen kansallisen turvallisuuden tai yleisen järjestyksen vuoksi.

Ehdotetulla säilöönottoperusteella pyrittäisiin vastaamaan esimerkiksi sellaisiin tilanteisiin, joita kohdattiin vastaanottokeskuksissa vuosina 2015–2016, jolloin Suomeen saapui tavanomaista suurempi määrä turvapaikanhakijoita. Vastaanottokeskuksissa tapahtui tuolloin organisoituja häiriötilanteita, joita jouduttiin selvittämään jopa usean poliisipartion voimin. Poliisilain mukaista kiinniottamista pitempikestoisella säilöönotolla pyrittäisiin katkaisemaan häiriökäyttäytyminen. Kyse voisi olla edellä kuvatusta, organisoidusta käyttäytymisestä, jonka tarkoituksena on aiheuttaa häiriötä vastaanottokeskuksen toiminnalle tai yhteiskunnassa muutoin. Tällöin turvaamistoimi voitaisiin kohdistaa esimerkiksi henkilöön, joka on häiriötilanteiden pääasiallinen organisoija.

Toisaalta kyse voisi olla myös yksittäisen asukkaan aggressiivisesta ja väkivaltaisesta, muiden asukkaiden turvallisuuden vaarantavasta käyttäytymisestä. Säännöksen tavoitteena olisi turvata paremmin yleistä järjestystä ja rauhoittaa vastaanottokeskuksia, kun toistuvasti häiriötä aiheuttavat henkilöt saataisiin erilleen muista keskuksen asiakkaista nykyistä pitemmäksi ajaksi. Vastaanottokeskuksissa kyse on yhteisasumisesta, jossa muun muassa jaetaan yhteiskäytössä keittiö- ja peseytymistilat. Asiakkaina on myös lapsiperheitä. Toistuva häiriön aiheuttaminen vastaanottojärjestelmässä oleskelun aikana voi heikentää asukkaiden turvallisuuden tunnetta ja vaarantaa paitsi vastaanottokeskuksen muiden asiakkaiden ja henkilökunnan myös lähialueen asukkaiden ja muiden ihmisten turvallisuuden.

Kyseeseen ei tulisi vähäinen häiriön aiheuttaminen esimerkiksi vastaanottokeskuksessa tai sen lähistöllä, vaan kynnys säilöön ottamiselle nostettaisiin korkeaksi edellyttämällä huomattavaa tai toistuvaa häiriötä yleiselle järjestykselle taikka muiden turvallisuuden vaarantamista. Olennaista olisi ulkomaalaisen käytöksen ja sen muille henkilöille aiheuttaman todellisen vaaran tapauskohtainen arviointi. Lisäksi edellytettäisiin, että poliisilain 2 luvun 10 §:n toimet eli henkilön poistaminen paikalta tai säilöön ottaminen enintään 24 tunniksi kiinniottamisesta, eivät ole osoittautuneet riittäviksi keinoiksi puuttua tilanteeseen. Poliisilain kiinniottamiseen olisi siis tullut turvautua ennen kuin säilöönotto voisi tulla kyseeseen.

Säilöönoton kestosta ei säädettäisi erikseen, vaan sitä koskisi muiden säilöönottoperusteiden tavoin 127 §:n säännökset koskien säilöön otetun päästämistä vapaaksi. Käräjäoikeus tarkastelee 128 §:n nojalla säilönoton jatkamista säilöön otetun pyynnöstä kahden viikon välein sekä tässä esityksessä ehdotetun mukaisesti kolmen kuukauden välein viran puolesta, jollei asia ole ollut aiemmin esillä asianosaisen pyynnöstä.

Laissa jo olevien säilöönottoperusteiden tavoin edellytettäisiin uusien säilöönottoperusteiden täyttymisen lisäksi turvaamistoimen yleisen edellytyksen täyttymistä, yksilöllistä harkintaa sekä arviointia siitä, että lievempiä vaihtoehtoisia turvaamistoimia ei voida soveltaa tehokkaasti. Säilöönoton yleisten edellytysten täyttymistä arvioitaessa edellytetään 117 a §:n 1 momentin mukaan arviointia turvaamistoimen välttämättömyydestä ja oikeasuhtaisuudesta jokaisessa yksittäisessä tilanteessa.

121 a §.Pakenemisen vaara. Pykälä ehdotetaan laadittavaksi kokonaisuudessaan uudestaan. Siinä kirjattaisiin auki nykyistä paremmin paluudirektiivin 3 artiklan 7 kohdan edellyttämät pakenemisen vaaran arvioinnin perusteena olevat objektiiviset perusteet. Säännöksen tarkoituksena on tehdä pakenemisen vaaran arvioinnista nykyistä läpinäkyvämpää ja antaa viranomaisille paremmat edellytykset arvioinnin tekemiseen.

Pakenemisen vaaralla tarkoitetaan sitä, että ulkomaalainen saattaa paeta välttääkseen viranomaisten toimet, jotka liittyvät ulkomaalaisen maahantulon tai maassa oleskelun selvittämiseen tai hänen maasta poistamisensa täytäntöönpanon turvaamiseen tai muutoin maasta poistamisen valvontaan. Pakenemisen vaara tulee siis arvioitavaksi erilaisissa tilanteissa.

Pakenemisen vaaran olemassaolo on ensinnäkin peruste kaikille ulkomaalaislain 7 luvun turvaamistoimien käytölle, eikä se rajoitu pelkästään turvaamistoimiin maasta poistamisen turvaamiseksi. Turvaamistoimia voidaan määrätä pakenemisen vaaran perusteella, jos se on välttämätöntä ja oikeasuhtaista ulkomaalaisen maahantulon tai maassa oleskelun edellytysten selvittämiseksi tai hänen maasta poistamistaan koskevan päätöksen valmistelemiseksi tai täytäntöönpanon turvaamiseksi taikka muutoin maasta poistumisen valvomiseksi.

Pakenemisen vaaran olemassaolo vaikuttaa myös kolmannen maan kansalaisten osalta harkittaessa 147 a §:n mukaisen vapaaehtoisen paluun ajan määräämistä maastapoistamispäätöksen yhteydessä. Olennaista harkinnassa pakenemisen vaaran osalta on, onko pakenemisen vaara niin selkeä, ettei vapaaehtoista paluuta voida esimerkiksi turvata lievemmillä turvaamistoimilla. Euroopan komissio suosittaa vapaaehtoista paluuta ja katsoo, että aikaa olisi annettava vapaaehtoiselle poistumiselle, jos ei ole syytä olettaa, että vapaaehtoinen paluu vaarantaisi palauttamismenettelyn tavoitteiden saavuttamisen.

Pakenemisen vaaran olemassaolon toteaminen ei tarkoittaisi automaattisesti esimerkiksi ulkomaalaisen säilöönottoa, vaan pakenemisen vaaran toteamisen jälkeen tehtäisiin erillinen arvio siitä, voidaanko ulkomaalaiselle antaa aika poistua maasta vapaaehtoisesti, tarvitseeko maasta poistamisen turvaamiseksi määrätä turvaamistoimea ja millainen turvaamistoimi on riittävä ja oikeasuhtainen ulkomaalaisen yksilöllisessä tilanteessa. Säilöönoton välttämättömyyttä arvioitaessa tulee ottaa huomioon, millä perusteella pakenemisen vaara on todettu. Pykälän 2 momentissa esitettyjen seikkojen perusteella voidaan katsoa olevan vahvempi oletus pakenemisen vaarasta ja samalla jonkun niistä olemassaolo on itsessään painava peruste säilöönoton välttämättömyydelle.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin pakenemisen vaaran arvioinnista yksilöllisen kokonaisharkinnan perusteella. Pakenemisen vaaran arviointi perustuu aina tapauskohtaiseen arviointiin. Paluukäsikirjan tavoin momentissa todettaisiin, että arvioinnissa on otettava huomioon ikä, terveydentila ja sosiaaliset olosuhteet sekä muut asiaankuuluvat tekijät, joilla voi olla välitön vaikutus kolmannen maan kansalaisen pakenemisen vaaraan. Arvioinnissa tulee huomioida myös lain 5 §:n suhteellisuusperiaatteen noudattaminen.

Pakenemisen vaaran arvioinnissa poliisilla on täytäntöönpanoviranomaisena suurempi rooli kuin Maahanmuuttovirastolla, niissäkin tapauksissa, joissa Maahanmuuttovirasto tekee päätöksen ulkomaalaisen maasta poistamisesta. Maahanmuuttoviraston velvollisuutena on arvioida pakenemisen vaaran olemassaoloa maastapoistamispäätöstä tehtäessä. Tämä on kuitenkin usein haastavaa, sillä ennen päätöksen tekemistä hakija ei välttämättä ole reagoinut konkreettisesti tavalla, joka osoittaisi pakenemisen vaaraa, koska hän on odottanut saavansa luvan. Esimerkiksi lupakäsittelyn yhteydessä tehtävässä kuulemisessa ulkomaalaisella on oikeus vastustaa maasta poistamista, koska lupaprosessi on vielä kesken ja hänellä on tällöin oikeus argumentoida maasta poistamista vastaan ja luvan myöntämisen puolesta. Tilanne on eri silloin, kun kyseessä on poliisin tai rajatarkastusviranomaisen pitämä maastapoistamispuhuttelu, jolloin lupahakemukseen on tehty kielteinen päätös ja sen yhteydessä ulkomaalainen on päätetty käännyttää tai karkottaa maasta.

Usein pakenemisen vaaraa osoittava käytös tuleekin ilmi vasta, kun hakija saa tietoonsa kielteisen päätöksen ja siihen liittyvän määräyksen poistua maasta. Kielteisen lupapäätöksen saavalla henkilöllä voi kuitenkin olla taustalla aikaisempaa lupa- tai muuta oleskeluun liittyvää historiaa, jonka perusteella Maahanmuuttovirasto voi paremmin arvioida, että on olemassa pakenemisen vaara ja vapaaehtoisen paluun aikaa ei ole syytä määrätä. Varsinkin pykälän 2 momentin kohdat, joista jokin tai useampi on realisoitunut ennen päätöksen tekemistä, ovat indisio kielteisen päätöksen saavan henkilön tulevasta käytöksestä, kun hän saa tietoonsa kielteisen päätöksen.

Pakenemisen vaaraa ja vapaaehtoisen paluun määräämistä harkittaessa Maahanmuuttoviraston tulee myös ottaa huomioon, ettei vapaaehtoiselle paluulle määrätyn ajan aikana ulkomaalaista voida lähtökohtaisesti ottaa säilöön. Pakenemisen vaara voi siis aktualisoitua, jos säilöönottoa ei voida välittömästi käyttää turvaamaan maasta poistamisen täytäntöönpanoa. Tämä punninta tulee erityisesti otettavaksi huomioon tilanteissa, joissa tehty maastapoistamispäätös on pantavissa täytäntöön välittömästi tai nopeasti päätöksen antamisen jälkeen. Päätöksissä, joissa hakijalle annetaan, hänen valittaessaan päätöksestä, oikeus jäädä maahan odottamaan hallintotuomioistuimen ratkaisua, pakenemisen vaaran arvioimisella tässä vaiheessa ei ole samanlaista relevanssia kuin edellä on esitetty.

Pykälän 2 ja 3 momentissa esitettäisiin tyhjentävä luettelo pakenemisen vaaran arviointiperusteista, joka olisi otettava huomioon maastapoistamismenettelyn kaikissa vaiheissa. Luettelon arviointiperusteet osoittavat pakenemisen vaaran olemassaoloa. Esitetyt pakenemisen vaaraa osoittavat seikat vastaavat tuomioistuimilta tähän esitykseen saatujen lausuntojen perusteella käytännössä pitkälti tuomioistuimien soveltamaa oikeuskäytäntöä turvaamistoimia määrättäessä. Esitetty muutos pakenemisen vaaran yksityiskohtaisemmassa määritelmässä yksilöi nykyistä tarkemmin eri pakenemisen vaaraa osoittavien seikkojen painoarvon säilöönoton perusteena. Esitetyn säännöksen on lisäksi tarkoitus yhtenäistää pakenemisen vaaran arviointia ja soveltamista hallinto- ja oikeuskäytännössä, niin vapaaehtoisen paluun ajan kuin turvaamistoimien määräämisen osalta.

Paluukäsikirjan mukaan ”luettelo perusteista olisi otettava huomioon palauttamismenettelyn kaikissa vaiheissa osana tapauskohtaista kokonaisarviointia, mutta se ei voi olla ainoa peruste olettaa automaattisesti, että on olemassa pakenemisen vaara. Usein pakenemisen vaaran toteaminen edellyttää useamman edellä mainitun perusteen täyttymistä. On vältettävä automaattisia oletuksia, esimerkiksi sitä, että laiton maahantulo tai asiakirjojen puuttuminen merkitsee aina pakenemisen vaaraa. Tällaisessa tapauskohtaisessa arvioinnissa on otettava huomioon kaikki asiaankuuluvat tekijät, kuten ikä, terveydentila ja sosiaaliset olosuhteet, joilla voi olla välitön vaikutus kolmannen maan kansalaisen pakenemisen vaaraan. Arviointi voi tietyissä tapauksissa johtaa päätelmään, että pakenemisen vaaraa ei ole, vaikka yksi tai useampi kansallisessa lainsäädännössä vahvistettu peruste täyttyy.”

Pykälän 2 momentin seitsemän kohtaa ovat painavampia perusteita pakenemisen vaaran olemassaolosta ja sitä kautta, turvaamistoimia harkittaessa, vahvempia yksittäisiä perusteita säilöönoton edellytysten täyttymiselle kuin 3 momentin seitsemän perustetta. Tämä käy ilmi 2 momentista, jonka mukaan pakenemisen vaaran oletetaan lähtökohtaisesti yksittäistapauksessa olevan olemassa, jos jokin 1–7 kohdasta toteutuu, jos muuta ei osoiteta. Luettelossa esitetyt yksilöidyt seikat ovat kaikki esimerkkejä tilanteista, joissa maassa oleskelevat ulkomaalaiset ovat jossain vaiheessa oleskeluaan 1) pyrkineet johtamaan viranomaisia harhaan maahan tulonsa tai maassa oleskelunsa perusteista 2) ovat vaikeuttaneet tai pyrkineet vaikeuttamaan maahantulon tai maassa oleskelun selvittämistä 3) ovat tietoisesti rikkoneet viranomaisten antamia määräyksiä tai muita päätöksiä tai 4) ovat vastustaneet tai pyrkivät vastustamaan maasta poistamisen täytäntöönpanoa.

Pakenemisen vaaraan voi viitata se, jos ulkomaalainen esittää väärennettyjä asiakirjoja tai tuhoaa olemassa olevia. Asiakirjoilla tarkoitetaan esimerkiksi matkalippuja tai matkustusasiakirjoja. Ulkomaalainen voi myös kieltäytyä sormenjälkiensä ottamisesta, jolloin hänen voidaan arvioida pyrkivän välttelemään jäljen jättämistä EU:n ja Schengenin tietojärjestelmiin. Jos ulkomaalainen ei ole noudattanut hänelle määrättyä maahantulokieltoa, voidaan arvioida hänen pyrkivän välttelemään maasta poistamista uudemmankin kerran. Ulkomaalaisen nimenomainen ilmoitus palautustoimien noudattamatta jättämisestä, maastapoistamismenettelyn väkivaltainen vastustaminen sekä uuteen 145 a §:ään ehdotettavasta yhteistyöstä kieltäytyminen voivat osoittaa pakenemisen vaaraa. Jos ulkomaalaiseen on kohdistettu lievempiä turvaamistoimia, mutta ne ovat osoittautuneet tehottomiksi, voidaan lähtökohtaisesti katsoa, että ulkomaalainen pyrkii välttelemään viranomaistoimia.

Ulkomaalaislain 207 §:n mukaan ulkomaalainen on velvoitettu kertomaan yhteystietonsa viranomaiselle. Tämän velvoitteen laiminlyönti voi olla osoitus pakenemisen vaarasta. Henkilöllisyyden todistavien asiakirjojen puuttuminen ei välttämättä osoita pakenemisen vaaraa silloin, jos kyseessä on sellaisen maan kansalainen, joka ei pysty itsestään riippumattomista syistä esittämään viranomaisille Suomen hyväksymiä henkilöllisyysasiakirjoja. Jos ulkomaalainen ei ole noudattanut hänelle määrättyä vapaaehtoisen paluun määräaikaa tai hänelle asetettua 149 b §:n mukaista siirtymisvelvoitetta, voi tämä olla osoitus siitä, ettei ulkomaalainen tule noudattamaan maastapoistamismenettelyn muitakaan vaiheita. Laiton maahantulo ja luvaton liikkuminen toisen jäsenvaltion alueelle voivat osoittaa säännöksistä piittaamattomuutta. Toisen jäsenvaltion tekemä maastapoistamispäätös on osoitus siitä, ettei ulkomaalainen ole noudattanut hänelle aiemmin tehtyä päätöstä poistua Schengen-alueelta, ja hän on siten osoittanut piittaamattomuutta yhteiskunnan säännöistä ja määräyksistä.

Arvioitaessa pakenemisen vaaraa kansainvälisen suojelun hakijoiden osalta, on tärkeä välttää automaattisia oletuksia pakenemisen vaaran olemassaolosta. Laittomalle maahantulolle tai asiakirjojen puuttumiselle voi olla hyväksyttävä syy. Esimerkiksi jos kansainvälistä suojelua hakeva on Suomeen tullessaan kadottanut matkalla matkustusasiakirjansa, ei tätä voida pitää suoraan osoituksena pakenemisen vaarasta. Tilanne on eri, jos lupaprosessin aikana Suomen viranomaisille esitetty matkustusasiakirja katoaa kesken maastapoistamismenettelyn.

Pykälän 4 momentissa säädettäisiin siitä, että ulkomaalainen voisi kumota olettaman pakenemisen vaarasta. Pakenemisen vaaran olemassaolon osoittamista ja kumoamista arvioitaisiin eri lähtökohdista 2 ja 3 momentin seikkojen osalta. Pykälän 2 momenttiin on listattu seikkoja, joiden perusteella on yleisesti vahva oletus pakenemisen vaaran olemassaolosta. Kyseisissä tilanteissa ulkomaalaiselle asetetaan näyttötaakka oletuksen kumoamiseksi hänen tapauksessaan. Sitä vastoin 3 momentissa tarkoitettujen seikkojen osalta viranomaisella olisi ensisijainen vastuu perustella, että pakenemisen vaara on olemassa.

122 §. Lapsen säilöön ottaminen. Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi säännös koskien huoltajansa kanssa säilöön otetun lapsen päästämistä vapaaksi. Muutos liittyy 127 §:n 3 momenttiin ehdotettuun muutokseen, jonka mukaan kuuden kuukauden säilöönottoaikaa voitaisiin nykyisen kuuden kuukauden sijasta jatkaa enintään 12 kuukaudella tietyissä laissa jo määritellyissä tilanteissa, jotka liittyvät maasta poistamisen täytäntöönpanoon. Kyse olisi lapsen edun huomioimisesta ensisijaisena näkökohtana niissä harvalukuisissa tilanteissa, joissa lapsi joudutaan ottamaan säilöön huoltajansa kanssa.

Säilöönoton tulee aina olla mahdollisimman lyhytkestoista. Tämän edellytyksen varmistaminen on erityisen tärkeää, kun on kyse lapsen ottamisesta säilöön. Lapsen oikeuksia koskevan YK:n yleissopimuksen 37 artiklan mukaan lapselta ei saa riistää hänen vapauttaan laittomasti tai mielivaltaisesti. Lapsen vapaudenriistoon on turvauduttava vasta viimeisenä ja mahdollisimman lyhytaikaisena keinona. Myös paluudirektiivi ja vastaanottodirektiivi edellyttävät alaikäisen säilöönoton olevan mahdollisimman lyhyt. Samanaikaisesti kun 127 §:ssä säädettyä säilöönoton enimmäiskestoaikaa ehdotetaan pidennettävän, on tarve säätää huoltajansa kanssa säilöön otetun lapsen säilöönottoajasta, josta laissa ei tällä hetkellä säädetä erikseen.

Pykälässä ehdotetaan, että huoltajansa kanssa oleva lapsi olisi päästettävä vapaaksi viimeistään kolmen kuukauden kuluttua säilöön ottamisesta. Säilössäpitoa voitaisiin kuitenkin jatkaa enintään kolmella kuukaudella 127 §:n 3 momentissa tarkoitetussa tilanteessa. Nämä tilanteet liittyvät maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanovaiheeseen ja koskevat tilanteita, joissa säilöön otettu ei tee yhteistyötä palauttamisen toteuttamiseksi tai kolmannelta valtiolta ei saada tarvittavia paluuasiakirjoja ja maasta poistamisen täytäntöönpano viivästyy näistä syistä. Säilöönoton jatkaminen edellyttää tällöin, että on olemassa kohtuullinen mahdollisuus panna maasta poistaminen täytäntöön. Tilanteessa, jossa lapsi tulisi kuuden kuukauden kuluttua päästää vapaaksi, mutta tarve huoltajan säilössä pitämiselle olisi edelleen olemassa, tulisi pyrkiä löytämään ratkaisu, jolla lapsen ja hänen huoltajansa perheyhteyden säilyminen voidaan turvata. Näissä tilanteissa tulisi pyrkiä löytämään tilanteeseen sopivin säilöönotolle vaihtoehtoinen turvaamistoimi. Lain 128 §:n 4 momentin mukaan käräjäoikeuden on päästettävä lapsi vapaaksi, jollei säilössä pitämisen jatkamiselle ole erityisiä syitä.

123 b §.Säilöön otetun ulkomaalaisen sijoittaminen ja tuomioistuinkäsittely paluudirektiivissä tarkoitetussa hätätilanteessa. Ehdotetussa uudessa pykälässä säädettäisiin mahdollisuudesta poiketa hätätilanteessa säilöön otetun ulkomaalaisen sijoittamisesta ja tuomioistuinkäsittelystä säädetystä. Pykälän soveltaminen edellyttäisi sisäministeriön päätöstä sen käyttöön ottamisesta ja ilmoitusta komissiolle poikkeuksellisiin toimenpiteisiin turvautumisesta. Asiasta ehdotetaan päätettävän ministeriön tasolla, koska kyse olisi operatiivisesta, kiireellistä päätöksentekoa edellyttävästä tilanteesta. Kyse olisi viranomaistoiminnasta, jossa säilöön otetun ulkomaalaisen kohtelun osalta noudatetaan säilölakia.

Poikkeustilanne voi syntyä, jos laittomia maahanmuuttajia saapuu äkillisesti suuria määriä, jolloin myös palautettavien ulkomaalaisten määrä voi kasvaa nopeasti, mikä aiheuttaisi odottamattoman suuria rasitteita säilöönottoyksiköiden tiloille tai hallinto- tai oikeusviranomaisen henkilöstölle. Poikkeuksellisen suuren palautettavien määrän arviointi tehtäisiin suhteessa kulloiseenkin säilöönottokapasiteettiin. Tämänhetkinen kahden säilöönottoyksikön yhteenlaskettu säilöönottokapasiteetti on 109. Odottamattoman suuri rasite voi olla esimerkiksi säilöönottotilojen ja henkilöstöresurssien riittämättömyys. Jos säilöönottokapasiteettia ei kyettäisi normaalien menettelyjen puitteissa kasvattamaan riittävän nopeasti, voitaisiin operatiivista toimintaa turvata tämän hätätilanteita koskevan sääntelyn turvin.

Poikkeustoimien käyttöönotto sallisi käräjäoikeuksille seitsemän vuorokauden käsittelyajan säilöönottopäätöksiä koskevissa asioissa ja kahden vuorokauden käsittelyajan alaikäisten säilöönottoa koskevissa asioissa. Lain 124 §:n 2 momentin mukaan käsittelyajat ovat edellä mainituissa säilöönoton alkuvaihetta koskevissa tilanteissa neljä vuorokautta ja yksi vuorokausi. Säilöön otettu tulee 123 a §:n 1 momentin mukaan sijoittaa säilöönottoyksikköön. Poikkeuksellisesta sijoittamisesta tietyin edellytyksin poliisin tai Rajavartiolaitoksen pidätystiloihin säädetään saman pykälän 2 ja 3 momentissa. Hätätilanteessa voitaisiin käyttää säilöönottoyksiköiden ohella muuta sisäministeriön päätöksessä erikseen määriteltyä soveltuvaa paikkaa säilöönottotarkoituksessa. Kyseeseen voisi tulla esimerkiksi valtion vastaanottokeskuksen tai entisen vankilan tilat, jos niiden katsottaisiin soveltuvan säilöönottoon. Säilölain 11 §:n 3 momentin mukaan säilöön otetut perheet sijoitetaan erillisiin, riittävän yksityisyyden takaaviin majoitustiloihin. Myös tästä voitaisiin pykälässä tarkoitetussa hätätilanteessa poiketa. Alaikäisiä ei kuitenkaan saisi edes poikkeustilanteessa sijoittaa muualle kuin säilöönottoyksikköön.

Ehdotettu sääntely perustuu paluudirektiivin 18 artiklaan, jonka mukaan jäsenvaltio voi hätätilanteessa poiketa tietyistä direktiivin säännöksistä. Poikkeamismahdollisuuden soveltaminen edellyttää säännöksen saattamista osaksi kansallista lainsäädäntöä. Jäsenvaltion on ilmoitettava komissiolle 18 artiklan sallimiin toimenpiteisiin turvautumisesta ja niiden soveltamisen päättymisestä. Ehdotuksen tavoitteena on varautumisen näkökulmasta lisätä joustomahdollisuuksia poikkeustilanteissa, ottaen huomioon Suomen suhteellisen suppea säilöönottokapasiteetti.

127 §.Säilöön otetun päästäminen vapaaksi . Pykälän 1 momentti ehdotetaan sääntelyn selkeyttämiseksi jaettavan kolmeksi momentiksi. Ehdotettuun 1 momenttiin sisältyisi nykyinen säännös siitä, että säilöön otettu on päästettävä heti vapaaksi, kun edellytyksiä säilössä pitämiselle ei enää ole. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin säilöönoton kestosta, kun kyse on maahantulon tai maassa oleskelun edellytysten selvittämisestä taikka kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen perusteiden määrittämisestä. Pykälän 3 momentissa puolestaan säädettäisiin säilöönoton kestosta, kun on kyse maasta poistamista koskevan päätöksen valmistelemisesta, täytäntöönpanon turvaamisesta tai muutoin maasta poistumisen valvomisesta.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin lähtökohtaisesta kuuden kuukauden säilöönottoajasta tilanteessa, jossa säilöönotto perustuu 117 a §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuun yleiseen edellytykseen. Säilöönottoa voitaisiin näissä tilanteissa jatkaa kuudella kuukaudella, jos säilöönoton jatkaminen on välttämätöntä yleisen järjestyksen tai yleisen turvallisuuden taikka kansallisen turvallisuuden turvaamiseksi. Säilöönottoaika ei kuitenkaan näissä tilanteissa voisi olla yli 12 kuukautta. Uudella sääntelyllä mahdollistetaan säilöönottoajan jatkaminen tilanteissa, joissa ulkomaalaisen henkilökohtaiset ja muut olosuhteet huomioon ottaen on perusteltua aihetta olettaa, että hän muodostaa uhkan kansalliselle turvallisuudelle tai vaarantaa vakavasti muiden turvallisuuden.

Päätös kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen tehdään Maahanmuuttovirastossa lähtökohtaisesti kuuden kuukauden kuluessa hakemuksen jättämisestä. Säilössäpidon tarve voi kuitenkin ulottua myös valitusvaiheeseen, eikä olisi tarkoituksenmukaista, että yksittäisissä tapauksissa kansallista turvallisuutta tai muiden turvallisuutta vakavasti vaarantava ulkomaalainen jouduttaisiin vapauttamaan säilöstä vain sen vuoksi, että maasta poistamisen valmistelujen käynnistäminen ei ole mahdollista.

Ehdotettuun 3 momenttiin siirrettäisiin voimassa oleva säilöönoton jatkamista koskeva sääntely. Säännöstä muutettaisiin siten, että myös siihen lisättäisiin 1 momentissa säädetty kuuden kuukauden lähtökohtainen säilöönottoaika. Kyseistä kuuden kuukauden säilöönottoaikaa voitaisiin nykyisen kuuden kuukauden sijaan jatkaa enintään 12 kuukaudella tietyissä laissa jo määritellyissä tilanteissa, jotka liittyvät maasta poistamisen täytäntöönpanoon. Säilöönoton kokonaiskestoaika ei näin ollen voisi olla yli 18 kuukautta. Säilöönoton enimmäisajan pidentämisellä 18 kuukauteen varaudutaan siihen, että maasta poistamisen täytäntöönpano joissakin yksittäisissä tilanteissa viivästyy yli sallitun 12 kuukauden tarvittavien paluuasiakirjojen hankkimiseen tai maasta poistettavan henkilön yhteistyöhön liittyvien haasteiden takia. Kokemukset muualta Euroopasta osoittavat, että on syytä varautua tilanteeseen, jossa esimerkiksi terrorismirikokseen syyllistynyttä henkilöä ollaan poistamassa maasta ja mahdollisesti henkilöstä itsestään riippuvista syistä tai alkuperämaahan liittyvistä syistä maasta poistaminen pitkittyy.

Ehdotettu sääntely perustuu paluudirektiivin 15 artiklan 6 kohtaan, jonka mukaan säilöönottoa voidaan jatkaa kuuden kuukauden jälkeen enintään 12 kuukaudella, jos maasta poistaminen kestää kauemmin sen vuoksi että kolmannen maan kansalainen ei tee yhteistyötä tai kolmansista maista hankittavat tarvittavat asiakirjat viivästyvät. Paluukäsikirjassa Euroopan komissio suosittaa, että jäsenvaltiot noudattaisivat paluudirektiivin 15 artiklassa säädettyjä aikarajoja ja säätäisivät ensimmäisen säilöönottoajan enimmäiskestoksi kuusi kuukautta, minkä jälkeen säilöönottoa voidaan jatkaa 18 kuukauteen asti direktiivissä tarkoitetuissa tapauksissa. EU:n vastaanottodirektiivissä ei säädetä säilöönoton enimmäiskestoajasta, eikä säilöönoton jatkaminen 3 momentin tilanteissa yli kuuden kuukauden koske vastaanottodirektiivissä tarkoitettuja säilöönottotilanteita.

EUT:ssa on tätä esitystä valmisteltaessa käsiteltävänä Suomen korkeimman oikeuden tekemä ennakkoratkaisupyyntö, jossa se tiedustelee tuomioistuimen kantaa muun muassa siihen, onko paluudirektiivin 15 artiklan 5 ja 6 kohtaa tulkittava siten, että niissä tarkoitettujen säilössäpidon enimmäisaikojen laskennassa otetaan huomioon kaikki aiemmat säilössäpitojaksot. Paluukäsikirjan 14.5 kohdan mukaan paluudirektiivissä säädettyä säilöönoton enimmäisaikaa ei saa pidentää ottamalla palautettavat henkilöt uudelleen säilöön välittömästi heidän vapauduttua säilöönotosta. Lisäksi kohdassa todetaan, että saman henkilön uusi säilöönotto myöhemmässä vaiheessa voi olla perusteltua ainoastaan, jos tapauksen erityispiirteet ovat muuttuneet merkittävästi ja jos tämä muutos johtaa siihen, että maasta poistamisen toteuttamiseen on kohtuullinen mahdollisuus.

Pykälän 3 momentin loppuun ehdotetaan lisättäväksi säännös siitä, että säilöönoton jatkaminen edellyttää, että edelleen on olemassa kohtuullinen mahdollisuus panna maasta poistaminen täytäntöön. Säännös perustuu paluudirektiivin 15 artiklan 4 kohtaan. Kyse olisi voimassa olevan käytännön nostamisesta lain tasolle. EUT on asiassa C-357/09 PPU Kadzoev (tuomio 30.11.2009, EU:C:2009:741) selventänyt 15 artiklan 4 kohdan käsitteen ”kohtuullinen mahdollisuus” tulkintaa todeten, että säilöönotto ei ole enää perusteltua ja kyseinen henkilö on vapautettava välittömästi, kun käy ilmi, että kohtuullista mahdollisuutta maasta poistamisen toteuttamiseen ei enää oikeudellisten tai muiden näkökohtien vuoksi ole olemassa. EUT:n mukaan 15 artiklan 4 kohtaa on tulkittava siten, että ainoastaan todellinen mahdollisuus maasta poistamisen toteuttamiseen saman artiklan 5 ja 6 kohdassa säädetyissä määräajoissa vastaa kohtuullista mahdollisuutta maasta poistamisen toteuttamiseen, ja viimeksi mainittua ei ole, jos ei vaikuta todennäköiseltä, että jokin kolmas maa vastaanottaa asianomaisen näissä määräajoissa (kohta 67). EUT toteaa edelleen, että kun paluudirektiivin 15 artiklan 6 kohdassa säädetty säilöönoton enimmäisaika tulee täyteen, ei ole tarpeen selvittää, onko vielä saman artiklan 4 kohdassa tarkoitettua ”kohtuullista mahdollisuutta maastapoistamisen toteuttamiseen”. Näissä tapauksissa kyseinen henkilö on tuomioistuimen mukaan joka tapauksessa välittömästi vapautettava (kohta 60).

Jos kyse on turvapaikanhakijasta, nousee esiin kysymys siitä, miten säilössäpidon kesto lasketaan, kun säilöönoton taustalla voi olla sekä vastaanottodirektiiviin että paluudirektiiviin perustuva säilöönotto. Komissio katsoo paluukäsikirjassa (kohta 14.4.2), että maasta poistamista varten tehdyn säilöönoton keston laskennassa ei tarvitse ottaa huomioon aikaa, jonka henkilö on turvapaikanhakijana ollut säilöönotettuna. Tämä johtuu siitä, että maasta poistamista varten toteutettu säilöönotto ja turvapaikanhakijoiden säilöönotto kuuluvat eri oikeudellisten sääntöjen ja järjestelmien piiriin. Tämä tarkoittaa käytännössä sitä, että säilössäpidon enimmäiskeston laskeminen voi alkaa uudestaan siitä, kun maastapoistamispäätös on tehty. EUT on ottanut kysymykseen kantaa asiassa C-357/09 PPU Kadzoev antamassaan tuomiossa (45 ja 48 kohta). EUT:n mukaan ”[…] direktiivissä 2008/115/EY säädetty säilöönotto maastapoistamista varten ja turvapaikanhakijoiden säilöönotto erityisesti direktiivien 2003/9/EY ja 2005/85/EY sekä soveltuvien kansallisten säännösten nojalla kuuluvat erillisiin oikeudellisiin järjestelmiin. Näin ollen […] ajan, jona henkilö on sijoitettuna tilapäiseen vastaanottokeskukseen turvapaikanhakijoita koskevien kansallisten ja yhteisön säännösten nojalla tehdyn päätöksen perusteella, ei ole katsottava olevan direktiivin 2008/115/EY 15 artiklassa tarkoitettua säilöönottoa maastapoistamista varten.”

Ehdotetuilla muutoksilla ei ole tarkoitus kasvattaa yleisesti säilöönottojen kestoa, vaan säilöönoton on jatkossakin tarkoitus olla mahdollisimman lyhytaikaista. Komissio muistuttaa paluukäsikirjassa, että säilöönoton tosiasiallinen kesto on määritettävä tapauskohtaisesti ja että palautettava on vapautettava, jos säilöönoton jatkamisen edellytykset, kuten kohtuullinen mahdollisuus maasta poistamisen toteuttamiseen, eivät enää täyty. Säilöön otetun oikeusturvan kannalta on oleellista, että hän saa säilöön ottamisen tuomioistuinkäsittelystä riittävästi informaatiota ja tarvittaessa oikeudellista neuvontaa. On tärkeää varmistaa, että Suomen järjestelmää tuntematon säilöön otettu on tietoinen siitä, kuinka hän voi vaatia vapauttamistaan myös useammin kuin kolmen kuukauden välein.

128 §.Asian käsittely uudelleen käräjäoikeudessa . Pykälän 2 momentin loppuun lisättäisiin käräjäoikeuden velvollisuus ottaa säilöön ottamista koskeva asia viran puolesta uudelleen tutkittavaksi. Ehdotettu säännös perustuu Euroopan komission Suomelle Schengen-arvioinnissa antamaan suositukseen koskien paluudirektiivin 15 artiklan 3 kohtaa. Kyseinen kohta edellyttää, että säilöönottoa on tarkasteltava uudelleen kohtuullisin väliajoin joko asianomaisen kolmannen maan kansalaisen hakemuksesta tai viran puolesta. Jos säilöönoton kestoa jatketaan, uudelleen tarkastelut toteutetaan oikeusviranomaisen valvonnassa. Komission mukaan ulkomaalaislain sääntely ei tällä hetkellä takaa sitä, että säilöönoton pitkittyessä uudelleen tarkastelut toteutetaan kaikissa tilanteissa oikeusviranomaisen valvonnassa, koska uudelleen tarkastelua ei tehdä, jos säilöön otettu ei sitä itse pyydä.

Komissio pitää kuuden kuukauden väliä säilöönottopäätöksen ensimmäiselle oikeusviranomaisen valvomalle viran puolesta suoritettavalle tarkastelulle liian pitkänä. Komission mukaan kolmen kuukauden välein viran puolesta oikeusviranomaisen valvonnassa suoritettavaa tarkastelua voitaisiin pitää yhdenmukaisena direktiivin 15 artiklan 3 kohdan kanssa edellyttäen, että yksittäisiä tarkasteluja voidaan tarvittaessa tehdä hakemuksesta. Näin ollen komission näkemykseen perustuen kohtaan ehdotetaan käräjäoikeuden viran puolesta tapahtuvaa säilöönoton uudelleen käsittelyä kolmen kuukauden välein, jos käsittelyä ei ole tehty jo sitä ennen säilöön otetun pyynnöstä.

144 §.Maahantulokielto . Pykälässä säädettyä maahantulokiellon määritelmää ehdotetaan täsmennettäväksi siten, että kielto koskisi Schengen-valtioiden ohella EU:n jäsenvaltioita. Käytännössä Suomessa maahantulokielto merkitään jo nyt SIS-järjestelmään siten, että se näkyy järjestelmässä sekä Schengen-valtioita että EU:n jäsenvaltioita koskevana.

Euroopan komissio on kuitenkin Suomea koskevassa Schengen-arvioinnissa kiinnittänyt huomiota lainsäädännössä tältä osin olevaan puutteeseen suhteessa paluudirektiivin sääntelyyn. Paluudirektiivin johdantokappaleessa 14 korostetaan maahantulokiellon eurooppalaista ulottuvuutta ja 3 artiklan 6 kohdassa koskien maahantulokiellon määritelmää todetaan maahantulokiellolla kiellettävän tulo nimenomaan EU:n jäsenvaltioiden alueelle.

Täsmentämällä pykälän määritelmää varmistettaisiin se, että kielto kattaisi myös sellaiset EU:n jäsenvaltiot, jotka eivät sovella tai eivät täysimääräisesti sovella Schengenin säännöstön määräyksiä, mutta jotka noudattavat paluudirektiiviä. Tilanne voi tältä osin vaihdella eri aikoina. Tällä hetkellä tällaisia jäsenmaita ovat Bulgaria, Kypros ja Romania. Irlannin tilanne on erilainen, sillä se on päättänyt, ettei se sovella paluudirektiiviä.

145 a §. Velvollisuus tehdä yhteistyötä. Ehdotetussa uudessa pykälässä säädettäisiin ulkomaalaisen velvollisuudesta tehdä yhteistyötä toimivaltaisten viranomaisten kanssa maastapoistamismenettelyn kaikissa vaiheissa. Pykälän tarkoituksena on tehostaa palautusmenettelyä vahvistamalla ulkomaalaiselle selkeä velvollisuus tehdä yhteistyötä viranomaisten kanssa muun muassa toimittamalla tiedot ja seikat, jotka ovat tarpeen hänen yksilöllisen tilanteensa arvioimiseksi. Yhteistyövelvoite pitäisi sisällään samoja velvollisuuksia, joita palautettavalta edellytetään käytännössä jo nykyisin, mutta uudella pykälällä lisättäisiin menettelyn läpinäkyvyyttä. Ehdotettu pykälä vastaisi jo olemassa olevaa ja sovellettavaa velvollisuutta tehdä yhteistyötä toimivaltaisten viranomaisten kanssa turvapaikkamenettelyn yhteydessä. Yhteistyövelvoitteessa ei ole kyse turvaamistoimen määräämisestä, mistä säädetään 7 luvussa.

Ulkomaalaislaissa ei säädetä ulkomaalaisen velvollisuudesta toimia yhteistyössä viranomaisten kanssa paluuasioissa. Esimerkiksi 127 §:ssä kuitenkin mahdollistetaan säilöönoton jatkaminen, jos säilöön otettu ei tee yhteistyötä palauttamisen toteuttamiseksi. Myös 130 §:ssä ulkomaalainen velvoitetaan saapumaan poliisin tai rajatarkastusviranomaisen luo taikka Maahanmuuttovirastoon antamaan tarvittavia tietoja oleskelustaan. Lain 119 §:ssä säädetään muista velvollisuuksista ja sen mukaan ulkomaalainen voidaan määrätä ilmoittamaan poliisille tai rajatarkastusviranomaiselle paikka, josta hän on tavoitettavissa. Lain 207 §:n mukaan se, jonka asiaa viranomainen käsittelee, on velvollinen ilmoittamaan yhteystietonsa ja niiden muutokset.

Komissio nosti paluudirektiivin uudistamista koskevassa ehdotuksessa esiin palauttamista haittaavana tekijänä sen, etteivät ulkomaalaiset tee yhteistyötä palauttamismenettelyjen aikana. Palautettavan henkilön yhteistyöhaluttomuus esimerkiksi matkustusasiakirjojen hankinnassa hidastaa maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanoa. Yhteistyövelvoitteesta säätäminen korostaisi maastapoistamispäätöksen noudattamisen velvoittavuutta, kun ulkomaalainen olisi velvoitettu selvittämään asioita myös palauttamisvaiheessa. Ulkomaalainen olisi velvollinen myötävaikuttamaan henkilöllisyytensä selvittämiseen ja olemaan tavoitettavissa koko menettelyn ajan. Tieto kauttakulkumaista matkareitillä Suomeen vaikuttaa 146 a §:n mukaiseen palauttamisen kohdemaan määrittelyyn.

Yhteistyövelvoitteen nähdään helpottavan täytäntöönpanoviranomaisten työtä, kun ulkomaalainen myötävaikuttaa palauttamisen toteuttamiseksi vaadittavien asiakirjojen hankinnassa. Ulkomaalaisen myötävaikuttaminen on erityisen tärkeää mahdollisessa tunnistamisessa, jonka hänen kotimaansa viranomaiset vaativat matkustusasiakirjan myöntämiseksi. Eduskunnan oikeusasiamies on päätöksessään EOAK/1511/2018 katsonut, että täytäntöönpanoviranomaisella on oikeus olla yhteydessä maasta poistettavan ulkomaalaisen kotimaan edustustoon henkilön tunnistamista ja matkustusasiakirjan hankkimista varten. Turvapaikka-asiassa poliisi ei kuitenkaan saa ilman turvapaikanhakijan aloitetta ottaa yhteyttä turvapaikanhakijan kotimaan edustustoon. Tämä ei estä yhteydenottoa edustustoon esimerkiksi matkustusasiakirjan saamiseksi ulkomaalaiselle sen jälkeen, kun ulkomaalaisen asiassa on tehty täytäntöönpanokelpoinen maastapoistamispäätös. Eduskunnan oikeusasiamies kiinnittää päätöksessään yleisellä tasolla huomiota siihen, että maasta poistamiseen liittyvät valmistelutoimet on aina suoritettava niin, että salassa pidettävät tiedot pysyvät salassa. Jo pelkkä turvapaikan hakeminen voidaan joidenkin valtioiden taholta kokea teoksi, josta kotimaassa voi turvapaikanhakijalle koitua ikäviä seuraamuksia. Täytäntöönpanoviranomaisen tehtävänä on tästä syystä toimia niin, että maasta poistamisesta tai sen valmistelusta ei synny maasta poistettavalle tai hänen perheelleen ylimääräisiä turvallisuusongelmia. Siten täytäntöönpanoviranomainen ei saa ilmaista turvapaikanhakijan kotimaan edustustolle turvapaikkahakemukseen liittyviä asioita.

Yhteistyövelvoitteen tehostamiseksi 121 a §:n yhdeksi pakenemisen vaaran arviointiperusteeksi lisättäisiin velvoite tehdä yhteistyötä viranomaisten kanssa laissa säädetyin tavoin. Yhteistyövelvoitteen noudattamatta jättäminen voisi johtaa myös maahantulokiellon määräämiseen. On tärkeä varmistaa, että ulkomaalaiselle annetaan tietoa seurauksista, joita yhteistyövelvoitteen noudattamatta jättämisestä voi aiheutua suhteessa esimerkiksi pakenemisen vaaran arviointiin tai mahdollisuuteen määrätä säilöönotosta taikka jatkaa sitä. Viranomaisen tehtävänä olisi maastapoistamispäätöksen tiedoksiannon yhteydessä kertoa palautettavalle yhteistyövelvoitteesta ja sen noudattamatta jättämisen seurauksista.

Yhteistyövelvoitteen noudattamatta jättämistä koskevasta menettelystä tai sen toteavasta tahosta ei säädettäisi erikseen. Kyse ei olisi itsenäisestä menettelystä, vaan sen toteaminen olisi osa pakenemisen vaaran arviointia esimerkiksi säilöön ottamisen yhteydessä. Tämä arviointi on maastapoistamispäätöksen täytäntöönpanoa valmistelevan viranomaisen vastuulla. Erillistä päätöstä asiasta ei tehtäisi.

146 §.Kokonaisharkinta . Pykälän 2 momentista, jossa säädetään maahantulokiellon määräämistä ja pituutta koskevasta kokonaisharkinnasta, poistettaisiin harkinta maahantulokiellon määräämisen osalta silloin, kun hakemus on jätetty tutkimatta. Muutos liittyy 150 §:n 2 momenttiin, jossa ehdotetaan rajoitettavan kokonaisharkintaa maahantulokiellon määräämisessä, kun on kyse paluudirektiiviin perustuvasta, velvoittavasta maahantulokiellon määräämistilanteesta.

148 §.Käännyttämisen perusteet . Pykälän 2 momenttiin ehdotettava muutos liittyy 40 §:n 3 momenttiin ehdotettavaan muutokseen koskien laillista oleskelua hakemuksen käsittelyn aikana.

Pykälän 1 momentin 1 kohdan mukaan ulkomaalainen voidaan käännyttää, jos hän ei täytä 11 §:n 1 momentissa säädettyjä maahantulon edellytyksiä. Mainitussa kohdassa ei ole kuitenkaan säädetty tilanteesta, jossa ulkomaalainen on täyttänyt maahan tullessaan säädetyt maahantulon edellytykset, mutta ei enää täytä niitä. Pykälän 2 momentin mukaan kuitenkin voidaan käännyttää myös ilman oleskelulupaa maahan tullut ulkomaalainen, jonka oleskelu Suomessa edellyttäisi viisumia tai oleskelulupaa, mutta joka ei ole sitä hakenut tai jolle ei ole sitä myönnetty. Ehdotetun 40 §:n 3 momentin mukaan laillinen oleskelu hakemuksen käsittelyn aikana koskisi vain niitä hakijoita, jotka oleskelevat maassa laillisesti hakemusta jättäessään.

Jotta paluudirektiivin edellyttämällä tavalla voitaisiin tehdä palauttamispäätös kaikille laittomasti maassa oleskeleville ulkomaalaisille, pykälän 2 momenttia esitetään muutettavaksi siten, että siihen lisättäisiin mahdollisuus käännyttää sellainen ulkomaalainen, jonka oleskelu hakemuksen käsittelyaikana ei ole 40 §:ssä säädetyllä perusteella laillista. Sellaisia oleskeluluvan hakijoita, joilla on oikeus oleskella maassa 40 §:n 3 momentissa säädetyllä perusteella, ei voitaisi käännyttää sillä perusteella, että heidän viisuminsa tai viisumivapaa oleskelunsa päättyisi ennen oleskelulupapäätöksen tekemistä. Oleskeluluvan hakeminen ei kuitenkaan estäisi käännyttämispäätöksen tekemistä tai sen täytäntöönpanoa oleskelulupahakemuksen käsittelyn aikana, jos jokin muu pykälän käännyttämisperusteista täyttyy. Tältä osin ei ehdoteta muutosta voimassa olevaan lakiin.

150 §.Maahantulokiellon määrääminen Suomessa oleskelevalle ulkomaalaiselle . Pykälän otsikko ehdotetaan muutettavaksi vastaamaan ehdotettavan pykälän sisältöä. Pykälässä säädettäisiin ainoastaan maahantulokiellon määräämisestä Suomessa oleskelevalle ulkomaalaiselle ja se olisi myös pykälän otsikko. Voimassa olevaan pykälään sisältyvä sääntely, joka koskee maahantulokiellon kestoa ja maahantulokiellon peruuttamista, ehdotetaan sääntelyn selkeyttämiseksi siirrettäväksi omiksi pykälikseen. Maahantulokiellon kestosta ja alkamisajankohdasta säädettäisiin 150 b §:ssä ja maahantulokiellon peruuttamisesta 150 c §:ssä.

Pykälän 1 momentti ehdotetaan selkeyden vuoksi jaettavaksi kolmeksi momentiksi. Ehdotetussa 1 momentissa säädettäisiin entiseen tapaan mahdollisuudesta määrätä maahantulokielto maastapoistamispäätösten yhteydessä. Sääntelyä ei tältä osin ehdoteta muutettavan. Toisin kuin 2 momentissa, kaikissa 1 momentin tilanteissa sovellettaisiin 146 §:n kokonaisharkintaa.

Tarkoituksena on ohjata lain soveltamista siihen suuntaan, ettei myönnetty vapaaehtoisen paluun aika automaattisesti tarkoita sitä, että maahantulokieltoa ei määrättäisi. Harkittaessa maahantulokiellon määräämistä, tulisi kuitenkin pitää mielessä se, että järjestelmä kokonaisuudessaan kannustaisi palauttamispäätöksen saaneita henkilöitä poistumaan vapaaehtoisesti. Myös lain 5 §:n suhteellisuusperiaatteella on keskeinen merkitys säännöstä sovellettaessa.

Pykälän 2 momenttiin ehdotettavaa sääntelyä muutettaisiin siten, että siinä nimenomaisesti todettaisiin, että 146 §:n kokonaisharkintaa ei momentissa tarkoitetuissa tilanteissa sovelleta. Tarkoituksena olisi tuoda esille paluudirektiivistä ilmenevä lähtökohtainen velvollisuus määrätä maahantulokielto kyseisissä tilanteissa. Maahantulokielto voitaisiin kuitenkin yksittäistapauksessa jättää määräämättä, jos lapsen etu tai perhe-elämän suoja sitä edellyttää. Ehdotettu sääntely vastaisi nykyistä paremmin paluudirektiivin sääntelyä, jossa yksilökohtainen harkinta liittyy maahantulokiellon pituuteen, eikä itse maahantulokiellon määräämiseen.

Maahantulokielto määrättäisiin pääsääntöisesti maastapoistamispäätöksen yhteydessä, ja joka tapauksessa maasta poistamisesta päätettäisiin ennen maahantulokiellon määräämistä, jolloin arvioitaisiin kokonaisharkinnassa esiin nousevia seikkoja kuten henkilön mahdolliset Suomeen liittyvät perhe- ja muut siteet. Säännöstä sovellettaessa otettaisiin lapsen edun ja perhe-elämän suojan lisäksi huomioon lain 5 §:n suhteellisuusperiaate, jonka mukaan lakia sovellettaessa ei ulkomaalaisen oikeuksia saa rajoittaa enempää kuin on välttämätöntä. Momentissa viitattaisiin jatkossa nykyisen 147 a §:n 2 momentin sijaan koko 147 a §:ään, koska myös pykälän 1 momentissa säädetään tilanteista, joissa ei myönnetä vapaaehtoisen paluun aikaa.

Muutoksella korostettaisiin henkilön oman käyttäytymisen merkitystä siinä, määrätäänkö hänelle maahantulokielto vaiko ei. Yksittäisessä tapauksessa olisi punnittava, ovatko maahanmuuton hallintaan liittyvät yleisen edun vaatimukset painavampia kuin lapsen edun ja perhe-elämän suojaaminen. Maahantulokielto voitaisiin määrätä, vaikka ulkomaalaisella olisi Suomessa perheenjäseniä, jos hän osoittaisi sellaista moitittavaa käyttäytymistä, jota maahanmuuton hallintaan liittyvän yleisen edun vuoksi olisi pidettävä lapsen etua ja perhe-elämän suojaa painavampana. Huomioon tulisi ottaa myös maahantulokieltoon määrättävän henkilön ja hänen Suomessa oleskelevien perheenjäsentensä mahdollisuus pitää yhteyttä toisiinsa eri viestintävälinein ja tavata Schengen-alueen ulkopuolella.

Jos henkilölle on määrätty vapaaehtoisen paluun aika, olennaista olisi, että hän poistuisi maasta vapaaehtoisesti, tekisi vapaaehtoisen paluun avustusta koskevan hakemuksen kyseisen ajan kuluessa tai osoittaisi muulla tavalla tarkoituksenaan olevan palata vapaaehtoisesti, esimerkiksi käynnistämällä paluujärjestelyt ja ottamalla yhteyttä Maahanmuuttovirastoon. Vapaaehtoisen paluun aikaa koskeviin pidennyshakemuksiin suhtauduttaisiin lähtökohtaisesti myönteisesti, jos on selvä, että henkilö on aikeissa palata, mutta tarvitsee paluun käytännön järjestelyihin enemmän aikaa. Ehdotuksen tavoitteena on lisätä vapaaehtoisesti palaavien määrää.

Pykälän 3 momenttiin siirrettäisiin nykyisen pykälän sääntelyä lähes sellaisenaan. Yleisen järjestyksen tai turvallisuuden rinnalle nostettaisiin kansallinen turvallisuus. Samalla pykälässä jo mainitulla turvallisuudella täsmennettäisiin tarkoitettavan yleistä turvallisuutta.

Pykälän 4 momentissa käsiteltäisiin mahdollisuutta tehdä erillinen päätös maahantulokiellosta. Erillisellä päätöksellä tarkoitettaisiin sellaista maahantulokieltoa koskevaa päätöstä, jonka tekeminen ei edellytä samaan aikaan tehtävää maastapoistamispäätöstä. Voimassa olevassa pykälässä säädetään, että erillinen päätös voidaan tehdä, jos ulkomaalainen ei ole poistunut maasta annetussa ajassa vapaaehtoisesti. Sen lisäksi ehdotetaan sääntelyä, jolla vältettäisiin useiden maastapoistamispäätösten tekeminen yksinomaan sen vuoksi, että päätöksen yhteydessä voitaisiin määrätä maahantulokielto. Tämä voi olla tarpeen esimerkiksi tilanteessa, jossa ulkomaalainen on aiemman päätöksen jälkeen tehnyt uusia rikoksia tai jättänyt noudattamatta velvollisuutta tehdä yhteistyötä, jolloin tulee mahdollisesti harkittavaksi uuden, pitemmän maahantulokiellon määrääminen. Ehdotuksella pyrittäisiin osaltaan vastaamaan Suomea koskevassa Schengen-arvioinnissa esiin nousseeseen havaintoon, että samalle henkilölle tehdään useita palauttamispäätöksiä.

Pykälän 5 momenttiin lisättäisiin maininta EU:n jäsenvaltiosta maahantulokiellon määritelmään 144 §:ssä ehdotettua muutosta mukaillen.

150 a §. Maahantulokiellon määrääminen muualla kuin Suomessa oleskelevalle ulkomaalaiselle . Lakiin lisättäisiin uusi pykälä koskien maahantulokiellon määräämistä tilanteessa, jossa ulkomaalainen ei ole maahantulokiellon määräämishetkellä Suomessa. Pykälän tavoitteena on yhdessä oleskeluluvan peruuttamista koskevan uuden 58 §:n 7 momentin kanssa estää sellaisten ulkomailla oleskelevien ulkomaalaisten pääsy Suomeen tai muualle Schengen-alueelle, jotka muodostavat uhkan yleiselle järjestykselle tai yleiselle turvallisuudelle taikka kansalliselle turvallisuudelle.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin siitä, että muualla kuin Suomessa oleskelevalle ulkomaalaiselle voitaisiin määrätä maahantulokielto, jos hänen oleskelulupansa tai EU-oleskelulupansa on peruutettu uuden 58 §:n 7 momentin nojalla. Maahantulokielto määrättäisiin oleskeluluvan tai pitkään oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskeluluvan peruuttamista koskevan päätöksen yhteydessä. Koska ulkomaalainen oleskelisi päätöksentekohetkellä Suomen ulkopuolella, hänelle ei tehtäisi maastapoistamispäätöstä, jonka yhteydessä tavallisesti määrätään myös maahantulokiellosta. Maahantulokiellon määräämisen yhteydessä suoritettaisiin 146 §:n mukainen kokonaisharkinta, jossa punnittaisiin erityisesti henkilön yhteiskunnalle aiheuttamaa uhkaa suhteessa hänen mahdollisiin siteisiinsä Suomeen. Koska maahantulokielto määrättäisiin samassa yhteydessä oleskeluluvan peruuttamisen kanssa, toimittaisiin asianosaisen kuulemisen ja päätöksen tiedoksiannon suhteen samalla tavalla kuin edellä 58 §:n yhteydessä on todettu.

Pykälän 1 momentissa mahdollistettaisiin maahantulokiellon määrääminen myös tilanteessa, jossa henkilön oleskelulupa tai EU-oleskelulupa on peruutettu 58 §:n 4 momentin perusteella. Muutos liittyy Maahanmuuttovirastossa havaittuun tilanteeseen, jossa esimerkiksi kasvuyrittäjän lupaa käytetään hyväksi Schengen-alueelle pääsemiseksi. On esiintynyt tilanteita, joissa Maahanmuuttovirasto on myöntänyt henkilölle luvan kasvuyrittäjänä Suomeen, mutta henkilö ei olekaan saapunut Suomeen, vaan on mennyt myönnetyllä luvalla toiseen Schengen-valtioon. Tällöin lupa voidaan peruuttaa 58 §:n 4 momentin perusteella, mutta henkilölle ei voida määrätä maahantulokieltoa, koska hän ei oleskele Suomessa, eikä maastapoistamispäätöstä tehdä. Pykälän 2 momentissa säädettäisiin mahdollisuudesta määrätä maahantulokielto erillisenä päätöksenä sellaiselle ulkomaalaiselle, joka on rikoksesta epäiltynä tai tuomittuna päässyt poistumaan Suomesta ennen kuin häntä koskeva maastapoistamismenettely on saatu päätökseen ja siten välttänyt maahantulokiellon määräämisen.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin mahdollisuudesta määrätä maahantulokielto ulkomaalaiselle, joka hakee 60 §:n perusteella oleskelulupaa ulkomailla, jos hänen hakemuksensa on hylätty 36 §:n tai 36 a §:n 1–4 kohdan perusteella. Säännöksen tarkoituksena on puuttua ennalta tehokkaammin väärinkäytöksiin, kuten väärien tietojen antamiseen, oleskelulupaa ulkomailta käsin Suomeen haettaessa. Lisäksi säännöksellä voitaisiin torjua yleistä järjestystä ja turvallisuutta vaarantavien henkilöiden saapumista maahan. Ulkomaalaisella saattaa esimerkiksi olla aiempaa rikoshistoriaa Suomessa tai hän on voinut hakemuksessaan kertoa syyllistymisestään rikoksiin kotimaassaan. Koska kyse olisi oleskelulupahakemukseen tehtävästä kielteisestä päätöksestä, maahantulokielto annettaisiin tiedoksi kielteisen oleskelulupapäätöksen yhteydessä.

150 b §.Maahantulokiellon kesto ja alkamisajankohta . Ehdotettuun uuteen 150 b §:ään siirrettäisiin 150 §:stä maahantulokiellon kestoa koskeva 2 momentti. Pykälän 1 momentissa olisi voimassa oleva pääsääntö, jonka mukaan maahantulokielto määrätään lähtökohtaisesti enintään viiden vuoden määräajaksi. Paluudirektiivin 11 artiklan 2 kohdan mukaan maahantulokiellon kestoa määritettäessä on otettava asianmukaisesti huomioon kaikki yksittäistapauksen erityispiirteet, eikä kielto saa lähtökohtaisesti olla voimassa viittä vuotta pidempään. Suomessa 146 §:ään sisältyvän kokonaisharkinnan avulla varmistetaan, että yksittäistapauksen erityispiirteet ja suhteellisuusperiaate otetaan huomioon. Pykälään sisällytettäisiin tätä koskeva 3 momentti.

Pykälän 1 momenttiin sisällytettäisiin lisäksi mahdollisuus määrätä enintään 15 vuotta voimassa oleva maahantulokielto, jos ulkomaalaisen katsotaan vaarantavan yleistä järjestystä tai yleistä turvallisuutta taikka kansallista turvallisuutta. Esimerkiksi jos henkilöllä on siteitä Suomeen, kokonaisharkinnassa kallistutaan usein määräämään hänelle toistaiseksi voimassa olevan sijasta määräaikainen maahantulokielto. Näissä tilanteissa olisi mahdollista jatkossa määrätä viittä vuotta pitempi määräaikainen maahantulokielto. Ehdotettu enintään 15 vuoden pituinen maahantulokielto on yhtä pitkä kuin unionin kansalaiselle tai hänen perheenjäsenelleen 170 §:n 1 momentin nojalla määrättävä maahantulokielto. Säännös olisi yhdenmukainen unionin kansalaista koskevan sääntelyn kanssa myös siltä osin, että molemmissa säännöksissä maahantulokiellon määrääminen perustuisi siihen, että henkilön katsotaan vaarantavan yleistä järjestystä tai yleistä turvallisuutta.

Pykälän 1 ja 2 momenttiin lisättäisiin maahantulokiellon määräämisen perusteeksi selkeyden vuoksi myös kansallisen turvallisuuden vaarantaminen. Ulkomaalaislaissa ei ole kuin vasta viime vuosien muutosten yhteydessä alettu käyttää termiä ”kansallinen turvallisuus”. Terminä kansallinen turvallisuus on hallintokäytännössä käsitetty aikaisemmin osana käsitettä ”yleinen järjestys ja yleinen turvallisuus”. Terminologinen täsmennys olisi linjassa myös lain 148 §:n ja 149 §:n käännyttämis- ja karkottamisperusteiden kanssa.

Paluudirektiivin 11 artiklan 2 kohdan mukaan maahantulokielto voi olla pidempi kuin viisi vuotta, jos asianomainen kolmannen maan kansalainen on vakava uhka yleiselle järjestykselle, yleiselle turvallisuudelle tai valtion turvallisuudelle. Komissio katsoo yleiseen järjestykseen liittyvän maahantulokiellon osalta paluukäsikirjassa, että jäsenvaltio voi soveltaa erilaisia määräaikoja, kuten 10 vuotta vakiosääntönä ja 20 vuotta erityisen vakavissa tilanteissa. Komission mukaan jäsenvaltio voi ottaa tällaisen uhan määrittämisessä huomioon rikokset samoin kuin vakavat hallinnolliset rikkomukset (esim. väärennettyjen henkilöllisyyspapereiden toistuva käyttö, maahanmuuttolain toistuvat ja tahalliset loukkaukset). Minkään tällaisista näkökohdista ei voida kuitenkaan katsoa muodostavan automaattisesti ja itsessään uhkaa yleiselle järjestykselle. Jäsenvaltioiden on aina tarkasteltava yksilöllisesti kaikkia olennaisia näkökohtia ja noudatettava suhteellisuusperiaatetta.

Pykälän 2 momenttiin sisällytettäisiin voimassa olevan lain sääntely, joka koskee toistaiseksi voimassa olevan maahantulokiellon määräämistä. Paluudirektiivi ei mahdollista toistaiseksi voimassa olevien maahantulokieltojen määräämistä. Tämän vuoksi Suomessa on jo aiemmin päätetty poiketa toistaiseksi määrättävien maahantulokieltojen osalta paluudirektiivin soveltamisalasta 2 artiklan 2 b kohdan nojalla ja asiasta on ilmoitettu komissiolle. Momentissa säädettäisiin erikseen toistaiseksi voimassa olevan maahantulokiellon määräämisestä tilanteessa, jossa ulkomaalaisen katsotaan muodostavan vakavan uhkan kansalliselle turvallisuudelle. Säännös poikkeaa voimassa olevasta sääntelystä siltä osin, ettei toistaiseksi voimassa olevan maahantulokiellon määrääminen edellytä ulkomaalaisen rangaistukseen tuomitsemista. Kansalliseen turvallisuuteen liittyviin vakaviin uhkiin tulee olla mahdollista reagoida perustelluista syistä ennakollisesti jo ennen kuin uhkaa aiheuttava ulkomaalainen toteuttaa rangaistavan tekonsa.

Pykälän 3 momentissa olisi informatiivinen säännös siitä, että maahantulokiellon kestoa harkittaessa tehtävästä kokonaisharkinnasta säädetään 146 §:ssä.

Pykälän 4 momentissa ehdotetaan säädettävän maahantulokiellon voimaantulon ajankohdasta. Maahantulokiellon voimaantulo määrittää sen ajankohdan, josta maahantulokiellon määräaika alkaa kulua. Asiasta ei säädetä ulkomaalaislaissa, eikä myöskään paluudirektiivissä. EUT on selventänyt alkamisajankohtaa asiassa C-225/16 Ouhrami (tuomio 26.7.2017, EU:C:2017:590). Tuomioistuimen mukaan maahantulokiellon voimassaoloaika lasketaan siitä ajankohdasta lukien, jolloin henkilö tosiasiallisesti poistuu jäsenvaltioiden alueelta. Kansallisesti on jo ohjeistuksen perusteella toimittu tuomioistuimen edellyttämällä tavalla ja nyt tämä tuomioistuimen tulkinta ehdotetaan sisällytettäväksi lakiin. Samalla tavalla kuin 144 §:ssä, ehdotetussa säännöksessä viitattaisiin sekä EU:n jäsenvaltioihin, että Schengen-valtioihin. Jos maahantulokielto määrätään kansallisena, maahantulokiellon voimassaoloaika lasketaan siitä, kun henkilö poistuu Suomesta. Määrätylle maahantulokiellolle on lisäksi ulkomaalaislaissa säädetty oikeusvaikutuksia oleskeluluvan epäämiseen liittyen, mutta nämä oikeusvaikutukset eivät vaikuta siihen, mistä ajankohdasta maahantulokiellon määräaika alkaa kulua.

Pykälän 4 momentissa säädettäisiin myös maahantulokiellon voimaantulosta 150 a §:ssä tarkoitetuissa tilanteissa, joissa ulkomaalainen oleskelee muualla kuin Suomessa. Maahantulokiellon voimaantuloa on tällöin tarve tarkastella eri lähtökohdasta kuin tilanteessa, jossa henkilö oleskelee Suomessa. Säännöksen mukaan maahantulokielto tulisi voimaan välittömästi Maahanmuuttoviraston tehtyä asiassa päätöksen, eikä henkilö tämän jälkeen voisi saapua Suomeen tai muualle EU:n alueelle. Käytännössä tämä toteutuisi siten, että maahantulokiellosta tehtäisiin kuulutus SIS-järjestelmään välittömästi päätöksen tekemisen jälkeen, jolloin se olisi heti viranomaisten nähtävissä kaikilla EU:n ulkorajoilla. Maahantulokiellon voimaantulohetkestä eli Maahanmuuttoviraston päätöksestä alkaisi myös kulua maahantulokiellon voimassaoloaika.

Ehdotettu säännös on muotoiltu samalla tavalla kuin ehdotettu säännös maahantulokiellon voimaantulosta tavanomaisissa tapauksissa, joissa henkilö oleskelee Suomessa. Sisällöllisesti säännös vastaisi ulkomaalaislaissa yleisemmin käytössä olevaa säännöstä, jonka mukaan päätös voidaan panna täytäntöön muutoksenhausta huolimatta, jollei hallinto-oikeus toisin määrää. Viittaaminen päätöksen täytäntöönpanoon kuulostaa kuitenkin tässä yhteydessä erikoiselta, kun on kyse tilanteesta, jossa henkilö jo oleskelee Suomen ulkopuolella. Säännöksen tarkoituksena on estää se, että ulkomaalainen voisi palata Suomeen päätöstä koskevan valitusprosessin ajaksi, jolloin maahantulokiellon määräämisen vaikutukset tehtäisiin käytännössä tyhjiksi.

150 c §.Maahantulokiellon peruuttaminen . Maahantulokiellon peruuttamisesta säädetään voimassa olevan lain 150 §:n 4 momentissa. Nyt maahantulokieltosäännöksiä uudistettaessa tämä sääntely ehdotetaan erotettavaksi omaksi pykäläksi. Sisällöllisesti sääntely säilyisi lähes ennallaan.

Ainoa sääntelyyn ehdotettava sisällöllinen muutos on se, että siihen lisättäisiin mahdollisuus peruuttaa maahantulokielto myös osittain. Muutos vastaisi unionin kansalaista ja hänen perheenjäsentään koskevaa 170 §:n sääntelyä. Lisäys tarkoittaisi käytännössä sitä, että henkilölle määrätty maahantulokielto voitaisiin peruuttaa esimerkiksi vain muutaman päivän ajaksi. Näin on jo toimittu käytännössä säännöksen esitöiden perusteella ja tämä käytäntö vahvistettaisiin lain tasolla. Käytäntö on todettu toimivaksi esimerkiksi tilanteessa, jossa henkilö on kutsuttu oikeudenkäyntiin Suomeen rikosasian todistajana tai vastaajana. Henkilökohtaisista syistä lyhyt vierailu maassa voisi tulla kyseeseen esimerkiksi hautajaisten tai sairaustapauksen johdosta.

Olennaista on, että maahantulokiellon osittainen peruuttaminen ilmenisi SIS-tietojärjestelmästä. Maahantulokiellon osittainen peruuttaminen tarkoittaisi sitä, että SIS-kuulutus poistettaisiin SIS-tietojärjestelmästä tai se laitettaisiin pending-tilaan. Kuulutus aktivoitaisiin järjestelmässä uudestaan, kun maahantulokiellon osittaisen peruuttamisen ajanjakso päättyy. Maahantulokielto tulisi osittaista peruuttamista koskevan ajanjakson päättymisen jälkeen voimaan, vaikka henkilö ei olisi poistunut alueelta.

Tilanteessa, jossa henkilö hakee oleskelulupaa Suomeen ja hänelle on määrätty maahantulokielto, Maahanmuuttoviraston tulisi jatkossa ottaa huomioon ulkomaalaislain uuden 36 a §:n 5 kohta, jonka mukaan oleskelulupaa ei myönnetä, jos ulkomaalainen on määrätty maahantulokieltoon Suomeen tai hänellä on toisessa Schengen-valtiossa määrätty voimassa oleva maahantulokielto Schengen-alueelle.

151 §.Poliisi ja rajatarkastusviranomainen. Pykälän 1 momentti jaettaisiin selkeyden vuoksi kahdeksi eri momentiksi.

Pykälän 2 momentissa lisättäisiin poliisin ja rajatarkastusviranomaisen toimivaltaa käännyttämisessä siten, että nämä viranomaiset voisivat päättää ulkomaalaisen käännyttämisestä riippumatta siitä, miten pitkään käännytettävä ulkomaalainen on oleskellut Suomessa. Toimivaltaa ei enää jatkossa sidottaisi kolmeen kuukauteen maahantulosta. Kyseeseen tulisi esimerkiksi tilanne, jossa ulkomaalainen ei hae Suomesta oleskelulupaa, kansainvälistä suojelua tai tilapäistä suojelua, jolloin toimivalta asiassa on 152 §:n nojalla Maahanmuuttovirastolla. Kyse voi olla esimerkiksi tilanteesta, jossa ulkomaalainen oleskelee maassa sen jälkeen, kun hänen viisuminsa on umpeutunut tai ilman viisumia, vaikka hän tulee maasta, jonka kansalaisilta vaaditaan viisumi. Selkeyden vuoksi 2 momenttiin lisättäisiin viittaus 152 §:n 1 ja 2 momentissa säädettyyn Maahanmuuttoviraston toimivaltaan käännyttämisessä.

Ehdotetussa 3 momentissa lisättäisiin poliisin ja rajatarkastusviranomaisen toimivaltaa siten, että ne voisivat määrätä nykyisen enintään kahden vuoden mittaisen maahantulokiellon sijasta enintään viiden vuoden mittaisen maahantulokiellon. Yli viiden vuoden mittaisen maahantulokiellon määräämistä varten mainittujen viranomaisten olisi tehtävä esitys Maahanmuuttovirastolle, joka tekee päätöksen asiassa. Lisäämällä poliisin ja rajatarkastusviranomaisen toimivaltaa maahantulokiellon määräämisessä pyrittäisiin tehostamaan maasta poistamisia ja vähentämään tarvetta ulkomaalaisen säilöönottamiseen viikonloppuisin, jolloin Maahanmuuttovirastolla ei ole päivystystä. Poliisi tai rajatarkastusviranomainen voisi jatkossakin tehdä Maahanmuuttovirastolle esityksen ulkomaalaisen käännyttämiseksi myös, jos asialla on merkitystä 148 §:n soveltamisen kannalta muissa samankaltaisissa tapauksissa. Esitys Maahanmuuttovirastolle voitaisiin tehdä esimerkiksi tapauksissa, joihin liittyy maatietouteen tai henkilön haavoittuvuuden arviointiin liittyviä näkökulmia.

Pykälän 4 momentissa poliisin ja rajatarkastusviranomaisen toimivaltaa laajennettaisiin siten, että ne voisivat päättää pääsyn epäämisestä ja käännyttämisestä, jos ne arvioivat, että ulkomaalaiselle tulisi määrätä maahantulokielto enintään viiden vuoden ajaksi. Myös tässä säännöksessä toimivallan jakautumisen rajaksi aiemmin asetettu kahden vuoden maahantulokielto korvattaisiin viiden vuoden maahantulokiellolla. Maasta karkottamista koskevassa asiassa poliisin tai rajatarkastusviranomaisen on tehtävä esitys Maahanmuuttovirastolle, eikä tähän ehdoteta muutosta.

Pykälän 5 momentissa täsmennettäisiin, että poliisi tai rajatarkastusviranomainen panee täytäntöön pääsyn epäämistä, käännyttämistä ja maasta karkottamista koskevat päätökset. Voimassa olevassa laissa ei asiasta nimenomaisesti säädetä, vaan toimivalta on johdettu käsillä olevasta pykälästä.

Pykälän 6 ja 7 momentit vastaisivat voimassa olevan pykälän 4 ja 5 momentteja, eikä niihin ehdoteta sisällöllisiä muutoksia.

152 §.Maahanmuuttovirasto . Pykälän 2 momentissa säädetty Maahanmuuttoviraston toimivalta päättää käännyttämisestä muutettaisiin vastaamaan 151 §:n 2 momenttiin poliisin ja rajatarkastusviranomaisen toimivallasta ehdotettua sääntelyä. Kyseisen momentin mukaan poliisi tai rajatarkastusviranomainen voisi päättää ulkomaalaisen käännyttämisestä, eikä tätä toimivaltaa sidottaisi enää jatkossa kolmen kuukauden aikarajaan ulkomaalaisen maahantulosta. Maahanmuuttovirasto päättäisi jatkossakin käännyttämisestä tilanteissa, joissa ulkomaalainen on hakenut oleskelulupaa kansainvälisen suojelun tai tilapäisen suojelun perusteella. Myöskään Maahaanmuuttoviraston tämän pykälän 1 momentissa säädettyyn yleiseen toimivaltaan päättää käännyttämisestä ei ehdoteta muutoksia.

171 §.Toimivaltaiset viranomaiset . Pykälän 3 momenttiin lisättäisiin poliisille ja rajatarkastusviranomaiselle toimivalta määrätä maahantulokielto 170 §:n perusteella enintään viideksi vuodeksi. Ehdotettu muutos vastaisi 151 §:ään ehdotettua muutosta kolmansien maiden kansalaisille määrättävien maahantulokieltojen toimivallan osalta. Muutos mahdollistaisi sellaisten EU:n jäsenmaiden kansalaisten pikaisen poistamisen maasta ja määräämisen maahantulokieltoon, jotka muutoin jouduttaisiin esimerkiksi viikonloppuisin ottamaan säilöön odottamaan Maahanmuuttoviraston päätöksentekoa. Samassa momentissa säädetty Maahanmuuttoviraston toimivalta maahantulokiellon määräämisessä säilyisi ennallaan.

10Voimaantulo

Ehdotetaan, että laki tulisi voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen, kun se on eduskunnassa hyväksytty.

11Suhde muihin esityksiin

12Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Ponsi

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

3 §Määritelmät

40 §Oleskeluoikeus

58 §Oleskeluluvan peruuttaminen

117 a §Turvaamistoimien määräämisen yleiset edellytykset

121 §Säilöön ottamisen edellytykset

121 a §Pakenemisen vaara

122 §Lapsen säilöön ottaminen

123 b §Säilöön otetun ulkomaalaisen sijoittaminen ja tuomioistuinkäsittely paluudirektiivissä tarkoitetussa hätätilanteessa

127 §Säilöön otetun päästäminen vapaaksi

128 §Asian käsittely uudelleen käräjäoikeudessa

144 §Maahantulokielto

145 a §Velvollisuus tehdä yhteistyötä

146 §Kokonaisharkinta

148 §Käännyttämisen perusteet

150 §Maahantulokiellon määrääminen Suomessa oleskelevalle ulkomaalaiselle

150 a §Maahantulokiellon määrääminen muualla kuin Suomessa oleskelevalle ulkomaalaiselle

150 b §Maahantulokiellon kesto ja alkamisajankohta

150 c §Maahantulokiellon peruuttaminen

151 §Poliisi ja rajatarkastusviranomainen

152 §Maahanmuuttovirasto

171 §Toimivaltaiset viranomaiset