GP 116/2024

1Asian tausta ja valmistelu

2Nykytila ja sen arviointi

Väylämaksu peritään voimassa olevan hinnaston mukaan aluksen tyypin (lastialus tai matkustaja-alus), jääluokan ja nettovetoisuusluvun perusteella. Maksulla on alustyypin mukaiset enimmäismäärät. Yksittäisen aluksen maksukertoja rajataan matkustaja-aluksilla enintään 30 maksuun ja lastialuksella enintään 10 maksuun kalenterivuoden aikana. Lastialusten maksuihin myönnetään vajaalastialennus (lastausasteen mukaan 50 tai 75 prosenttia) ja vientisuunnan kauttakulkukuljetuksen alennus (50 prosenttia). Tulli toimittaa vuosittain 6 000–7 000 väylämaksun ensikantoa liikenteen kokonaismäärästä ja alusten liikennöintitiheydestä riippuen.

Väylämaksutulot osoitetaan valtion talousarvioon yleiskatteellisesti valtion menojen hoitoon. Tavoiteltu väylämaksutulo ja väylämaksuhinnasto on suhteutettu rannikon kauppamerenkululle tuotetuista palveluista (väylänpito, jäänmurto, alusliikenteen ohjaus ja merenmittaus) valtiolle aiheutuviin menoihin. Väylämaksutuloihin vaikuttavat voimassa olevan hinnaston ohella alusliikenteen määrä, säännöllisen liikenteen osuus, liikennöivien alusten jääluokat ja nettovetoisuudet sekä lastialusten maksualennukset. Ennen väylämaksun puolitusta yksikköhintoja on nostettu tai laskettu niin, että maksutulot vastaisivat menoihin. Puolituksen aikana tulotavoitteesta on joustettu merkittävästi. Väylämaksun porrastuksilla jääluokkien mukaan ja maksukertaleikkureilla on pyritty ohjaamaan Suomen kauppamerenkulkua talviliikennekelpoisten alusten käyttöön ja säännölliseen liikennöintiin. Alhaisemmat väylämaksut paremmille jääluokille kompensoivat alusten korkeampia investointi- ja käyttökustannuksia. Maksukertaleikkurit kohtuullistavat kalenterivuoden aikaisten väylämaksujen taloudellista rasitusta.

Väylämaksun yksikköhintojen ja enimmäismäärien puolitus säädettiin alun perin vuosille 2015–2017 kompensoimaan vuonna 2015 voimaan tulleen merenkulun rikkisääntelyn kustannusvaikutuksia (laki 1214/2014). Kaikkia yksikköhintoja alennettiin, mutta hyvien jääluokkien lastialusten yksikköhintoja alennettiin enemmän kuin matkustaja-alusten, alhaisten jääluokkien alusten tai jääluokattomien alusten yksikköhintoja. Maksujen enimmäismäärät puolitettiin suoraviivaisesti. Puolituksen voimassaoloa on jatkettu viisi kertaa hinnastoa ja väylämaksun perusteita muutoin muuttamatta (lait 896/2017, 904/2018, 997/2020, 1000/2021 ja 1121/2023). Pääasiallinen perustelu on ollut Suomen kansainvälisen kilpailukyvyn ylläpitäminen. Huomioon on otettu myös elinkeinojen taloudelliset haasteet covid-19:n aikana ja siitä palauduttaessa. Nykyisestä puolituksen jatkosta on säädetty 18.12.2023 alkaen ja vuoden 2027 loppuun saakka. Väylämaksun yksikköhintoja ja enimmäismääriä ei ole muutettu väliaikaisen lainsäädännön voimassaolon aikana. Ilman puolituksen jatkamisia väylämaksu olisi väliaikaisen lain raukeamisen jälkeen joko peritty vuonna 2014 voimassa olleen hinnaston mukaisesti tai säätämällä uudesta väylämaksuhinnastosta.

Väylämaksun yksikköhinnat vuosina 2012–2014 ja alkaen 1.1.2015.

Puolitetun hinnaston mukaiset yksittäiset väylämaksut vaihtelevat aluksen tyypistä, jääluokasta ja nettovetoisuudesta riippuen muutamasta sadasta tai tuhannesta eurosta enimmäismääriin saakka. Väylämaksut ovat hyvin eri suuruisia alusten nettovetoisuuden huomattavien erojen vuoksi. Maksukertaleikkurit rajaavat säännöllisesti liikennöivien alusten kalenterivuoden aikaisia väylämaksuja merkittävästi. Tiheimmin liikennöivistä aluksista väylämaksut maksetaan jo alkuvuodesta ja alus saa maksuvapautuksen loppuvuoden ajaksi.

Vuosina 2020–2023 väylämaksutuloista 75–78 prosenttia kertyi lastialuksilta. Matkustaja-autolauttojen osuus oli 19–23 prosenttia. Risteilyalusten osuus oli 1–6 prosenttia (aiempina vuosina noin 10 prosenttia). Jääluokittain tarkasteltuna suurimman osuuden väylämaksutuloista, 34–42 prosenttia, maksoivat toiseksi parhaan jääluokan I A alukset. Parhaan jääluokan I A Super alusten osuus oli 17–19 prosenttia. Suomen lipun alla kulkeneet alukset maksoivat 13–17 prosenttia vuosittaisesta väylämaksukertymästä vuosina 2020–2023. Muiden lippujen osuus oli 83–87 prosenttia. Esimerkiksi vuonna 2023 väylämaksuja maksaneiden alusten lippuvaltioita oli kaikkiaan 44 kappaletta.

Väylämaksukertymä alustyypeittäin ja jääluokittain, ensikanto vuosina 2020–2023 (Tulli).

Tilinpäätöstietojen mukaan valtion menot kauppamerenkulun palveluihin vaihtelivat 74,9–114,7 miljoonan euron välillä vuosina 2012–2023 (ilman inflaation vaikutusta). Väylien hoidon menot ja poistot väyläomaisuudesta ovat vaihdelleet noin 21–29 miljoonan euron välillä. Vuosina 2022 ja 2023 jäänmurron menot kohosivat noin 66 miljoonaan euroon. Palveluntarjoajan tuottaman meriliikenteen ohjauksen menot ovat vaihdelleet noin 12–16 miljoonan euron välillä. Merenmittauksen menot ovat vaihdelleet alle miljoonasta eurosta muutamaan miljoonaan euroon vuodessa. Väyläviraston väylänpidon perussuunnitelma (15.1.2024) varautuu talvimerenkulun palveluissa 72 miljoonan euron vuosimenoihin vuosina 2024 ja 2025. Murtajien palvelusopimusten uudistuessa varaudutaan 85 miljoonan euron vuosimenoihin vuosina 2026 ja 2027.

Tilinpäätöstietojen mukaan puolitetun väylämaksun aikana vuosina 2015–2023 väylämaksutulojen, 44,7–52,2 miljoonaa euroa, vastaavuus vertailtuihin menoihin oli 43–62 prosenttia (keskiarvo 53 prosenttia). Ennen puolitusta vuosina 2012–2014 väylämaksutulojen, 81,4–87,6 miljoonaa euroa, vastaavuus menoihin oli 91–105 prosenttia.

Rannikon kauppamerenkulun palveluista aiheutuneet menot ja väylämaksutulot 2012–2023, ilman inflaation vaikutusta (Väylävirasto).

Väylämaksu kohdentuu varustamojen asiakkailtaan perimiin kuljetusmaksuihin. Väylämaksun merkitys ulkomaankaupan logistiikan ja matkustamisen kustannuksille suhteutuu alusliikenteen ja rahdin määriin, aluksilla kulkeneiden matkustajien ja ajoneuvojen määriin sekä ulkomaankaupan arvoon (Tullin ja Tilastokeskuksen tilastot).

Vuonna 2023 satamissa kirjattiin yhteensä noin 22 100 ulkomailta saapunutta aluskäyntiä. Aluskäynnit ovat vähentyneet merkittävästi. Esimerkiksi vuonna 2019 käyntejä oli noin 29 600. Kotimaan liikenteessä on lisäksi vuosittain muutamia tuhansia satamasta toiseen siirtymisiä.

Vuonna 2022 Suomen ulkomaankaupassa kuljetettiin tavaraa meriteitse 87,5 miljoonaa tonnia, eli 92 prosenttia kaikista tonneista. Vuonna 2023 kuljetusten kokonaismäärä aleni 79,3 miljoonaan tonniin, mutta merikuljetusten osuus kaikista tonneista nousi 96 prosenttiin. Vuonna 2023 suomalaisten varustamojen osuus merikuljetuksista oli 28 prosenttia. Merikuljetukset ovat vähentyneet vilkkaimpien vuosien yli sadan miljoonan tonnin kokonaismääristä.

Suomen ja ulkomaiden välillä kulki matkustaja-autolautoilla ennen covid-19-epidemiaa vuosittain enimmillään 19,1 miljoonaa matkustajaa sekä 3,3 miljoonaa ajoneuvoa ja muita kuljetusvälineitä. Vuosina 2020 ja 2021 matkustajamäärät alenivat 6,2–6,9 miljoonaan ja myös ajoneuvoja kuljetettiin vähemmän. Vuosina 2022 ja 2023 aluksilla kulki yhteensä 12,8–13,5 miljoonaa matkustajaa ja myös ajoneuvojen määrä oli jälleen suurempi.

Lastialusten puolitettuna kannetut väylämaksut, 35,4–40,1 miljoonaa euroa vuosina 2020–2023, kohdentuivat noin 80–100 miljoonan tonnin kuljetuksille ollen keskimäärin muutamia kymmeniä senttejä tonnia kohti. Lastin arvon suhteen väylämaksun kustannuslisä voi olla merkittävä vähempiarvoisille tavaralajeille. Arvokkaille tavaralajeille väylämaksun suhteellinen kustannuslisä on vähäinen. Vuonna 2022 Suomen tavarakaupan kokonaisarvo oli yhteensä 173,8 miljardia euroa. Vuonna 2023 tavarakaupan kokonaisarvo aleni 152,4 miljardiin euroon.

Matkustaja- ja risteilyalusten osalta puolitettuna kannetut väylämaksut, 8,9–13,2 miljoonaa euroa vuosina 2020–2023, ovat muodostaneet keskimäärin vajaan euron kustannuslisän kuljetettua matkustajaa, ajoneuvoa ja kuljetusvälinettä kohti.

Puolitettuna kannettujen väylämaksujen kokonaismäärää voidaan suhteuttaa myös arvioituihin logistiikan kokonaiskustannuksiin. Turun yliopiston mukaan vuonna 2022 Suomen sisäiset teollisuuden ja kaupan logistiikkakustannukset olivat yhteensä 33,6 miljardia euroa (25,9 miljardia euroa vuonna 2019).

3Tavoitteet

Hallituksen kehysriihen 16.4.2024 julkaiseman päätöksen mukaan väylämaksut palautetaan täysimääräisiksi julkista taloutta tasapainottavana toimenpiteenä. Väylämaksuilla pyrittäisiin keräämään valtiolle 36 miljoonaa euroa lisätuloja vuodesta 2025 alkaen. Huoltovarmuuden ja ympärivuotisen liikenteen turvaamiseksi väylämaksujen porrastaminen jääluokkien mukaan sekä maksukertaleikkurit pidettäisiin ennallaan.

4Ehdotukset ja niiden vaikutukset

5Muut toteuttamisvaihtoehdot

6Lausuntopalaute

Lähes kaikki elinkeinoaloja edustavat lausunnot vastustivat voimakkaasti esitystä väylämaksun korottamiseksi ja vaativat esityksen perumista. Lausunnoissa ymmärrettiin julkisen talouden tasapainottamisen tarve, mutta tuotiin laajasti esille esityksen yllätyksellisyys sekä merkittävä poikkeavuus vuoteen 2027 säädetystä väylämaksun puolituksen voimassaolosta ja hallitusohjelman mukaisesti valmisteltavana olleesta väylämaksun pysyvästä puolituksesta. Esitystä pidettiin Suomen sijainti, riippuvuus merenkulusta sekä epävarma kansainvälinen taloustilanne huomioon ottaen haitallisena kilpailukyvylle, ulkomaankaupan toimijoille ja julkisen talouden tasapainottamiselle. Useiden lausuntojen mukaan kauppamerenkulun kustannuksia ei tule lisätä hallituksen toimin väylämaksun osalta.

Elinkeinoalojen lausunnoista osa esitti väylämaksun puolituksen jatkamista jo säädetyn mukaisesti ja muuttamista myöhemmin pysyväksi. Osassa lausunnoista esitettiin väylämaksusta kokonaan luopumista seuraavassa vaiheessa, koska väylämaksu muodostaa haitallisen kustannuslisän Suomen kilpailukyvylle myös puolitetulla tasollaan. Elinkeinoalojen ohella työ- ja elinkeinoministeriö ja Huoltovarmuuskeskus pitivät esitystä kokonaisuutena haitallisena. Yksittäisissä lausunnoissa esitykseen suhtauduttiin neutraalisti, mutta tuotiin esille useista syistä johtuva merenkulun kustannusten nousu.

Lausuntojen mukaan meriliikenteen kustannukset nousevat joka tapauksessa merkittävästi Euroopan unionin päästökaupan ja vaihtoehtoisten polttoaineiden jakeluvelvoitteen vuoksi. Lausuntojen mukaan meriliikenteen kustannusten tulisi olla mahdollisimman hyvin ennustettavissa ja tulevaisuutta koskevien päätösten tulisi olla luotettavia. Elinkeinoelämän toimijat ovat suunnitelleet tulevaisuutta voimassa olevan lain ja hallitusohjelman väylämaksulinjauksen mukaisesti. Äkillisen linjamuutoksen esitettiin aiheuttavan myös mainehaittaa Suomen lainsäädäntöympäristölle ja erityisesti sen ennakoitavuudelle. Esityksen kuvattiin luovan epäluottamusta poliittiseen päätöksentekoon. Esityksen todettiin olevan ongelmallinen etenkin tilanteissa, joissa kuljetuspalvelun hinnoittelu on jo perustunut vuosille 2024–2027 aiemmin päätettyyn väylämaksun tasoon.

Korkeiden väylämaksujen esitettiin vähentävän halukkuutta investoida Suomea palvelevaan aluskantaan. Äkkinäisen lakimuutoksen ja väylämaksun kustannuslisän esitettiin mahdollisesti vaikuttavan negatiivisesti myös satamien investointeihin ja Suomeen toivottuihin uusiin tuotannollisiin investointeihin.

Eräät teollisuuden alat ja logistiikkatoimijat totesivat väylämaksun nousevan kohtuuttomaksi jossain liikenteen ja rahtien lajeissa, kuten harvalukuisissa suurten lastierien kuljetuksissa esimerkiksi kehittyvän kiertotalouden alalla sekä heikompien jääluokkien alusten käynneissä, joita ei kuitenkaan voi tehdä talviliikenteen rajoitteiden aikana. Väylämaksut nousisivat ankarimmillaan ennen puolitusta voimassa olleita maksuja korkeammiksi, jonka seurauksena jotkut tuotannon muodot voisivat jopa poistua Suomesta.

Transitoliikenteen ala totesi riskin kansainvälisten kuljetusten reittimuutoksista muiden maiden satamiin sekä maailman ruokahuollolle tärkeisiin lannoitekuljetuksiin liittyvät kustannusriskit. Ala piti tärkeänä säilyttää väylämaksun perusteisiin sisältyvä transitokuljetusten alennus.

Risteilyalan lausunnossa todettiin, ettei tuleville vuosille ennakkoon myytyjen palvelujen hinnoittelua voida enää muuttaa. Ala huomautti lisäksi, ettei liikennöinti Suomeen ole palautunut covid19:ta edeltävälle tasolle ja väylämaksun korotus olisi erittäin haitallinen palautumiselle.

Joissain lausunnoissa epäiltiin, ettei väylämaksun korotus toisi valtiolle tavoiteltuja lisätuloja liikenteen siirtymisten ja aluskäyntien toteutumatta jäämisen vuoksi. Osassa lausunnoista arvioitiin korotuksella olevan liikenteen lajista riippuen jopa väylämaksukertymää pienentäviä vaikutuksia. Joissain kannanotoissa todettiin, että kauppamerenkululle tarjottavat julkiset palvelut tulisi kustantaa verovaroista ilman kytköstä väylämaksutuloihin.

Osassa lausunnoista ehdotettiin väylämaksulakiin yksityiskohtaisia muutoksia muun muassa maksuvelvollisen tahon ja maksullisten käyntien määritelmissä sekä vapautukseen oikeuttavien maksukertojen laskennan aikarajassa ja mahdollisuudessa laskea varustamon eri alusten käyntejä yhteen. Eräissä lausunnoissa esitettiin transitoalennus kilpailua haittaavana tukena muiden maiden teollisuudelle ja ehdotettiin sen poistamista.

Useissa lausunnoissa esitettiin, että väylämaksun korotuksen perumisen jälkeen tulisi käynnistää väylämaksun tason ja rakenteen sekä yksityiskohtia koskevien pitkäjänteisten muutosten valmistelu, jossa otetaan huomioon merenkulun ilmastotoimenpiteiden kustannuksista tarkentuvat tiedot. Suomen Varustamot ry esitti, että väylämaksun väliaikaisen puolituksen muuttamista pysyväksi puolitukseksi harkitaan uudelleen hallituskauden loppupuolella, jotta voidaan luoda yrityksille pitkäjänteisempi näkymä eteenpäin ja osaltaan kompensoida erityisen vahvasti Suomen merikuljetuksiin kohdentuvaa kustannusten nousua.

Osassa kannanotoista korostettiin tarvetta huolehtia merenkulun toimivuutta ylläpitävän viranomaistoiminnan pitkäjänteisestä rahoituksesta. Lausunnoissa pidettiin hyvänä ohjata ympärivuotisesti toimintakykyisen aluskannan ominaisuuksia ja liikennöintiä Suomeen edelleen väylämaksun perusteilla.

Valtiovarainministeriön lausunnon mukaan väylämaksun korotuksen lähtökohdaksi tulee ottaa kehysriihessä päätetty maksun puolituksesta luopuminen ja muuttaminen täysimääräiseksi vuodesta 2025 alkaen. Lausunnon mukaan tämä tarkoittaisi sitä, että tavoiteltavan lisätulokertymän tulisi olla esitettyä voimakkaampi, eli 36 miljoonan euron sijasta noin 48 miljoonaa euroa, jolloin väylämaksun vuotuinen kokonaistulokertymä olisi lähemmäs 100 miljoonaa euroa. Tämä tarkoittaisi voimassa olevien väylämaksun yksikköhintojen ja enimmäismäärien korottamista 100 prosentilla ehdotetun 75,2 prosentin sijaan. Valtiovarainministeriön mukaan väylämaksutuloilla tulisi tavoitella kauppamerenkulusta valtiolle aiheutuvien menojen täysimääräistä kattamista viitaten esitysluonnoksen mukaisiin vuosien 2018–2023 väylänhoidon menoihin (90–115 miljoonaa euroa vuodessa) samoin kuin ennen väylämaksun puolitusta.

Ahvenanmaan maakunnan hallitus piti lausunnossaan tärkeänä säilyttää säännöllistä liikennöintiä ja jäävahvisteisuutta kannustavat väylämaksun perusteet. Lausunnossa todettiin väylämaksun korotuksen lisäävän merenkulun kustannuksia saman aikaisesti ilmastopoliittisten toimenpiteiden kanssa. Ahvenanmaan maakunnan hallitus ehdotti, että väylämaksun korotuksen vaikutukset kauppamerenkulkuun ja liikennesektoriin arvioidaan pääministeri Petteri Orpon hallituksen kauden lopussa. Ahvenanmaan maakunnan hallitus piti tärkeänä, että hallitus pyrkisi alentamaan matkustaja-alusten enimmäismaksun tasoa muun muassa Ahvenanmaan kuljetusten turvaamiseksi. Lausunnon mukaan olisi myös tärkeää, että hallitus pyrkisi alentamaan matkustaja-alusten väylämaksuvapautukseen oikeuttavien maksukertojen määrää esimerkiksi samaan tasoon, kuin lastialuksilla.

Hallituksen esitystä ei muutettu lausuntopalautteen perusteella. Väylämaksun korotuksen peruminen haittaisi hallituksen toimenpiteitä julkisen talouden tasapainottamiseksi. Esityksen lähtökohtana pidetty 36 miljoonan euron lisätulotavoite säilytetään kuitenkin hallituksen kehysriihessä määrittämän mukaisena pyrkimättä valtiovarainministeriön lausunnossa esitettyyn suurempaan lisätulon määrään. Lausujien ehdottamia yksityiskohtaisia väylämaksulain muutoksia ei ollut mahdollista tarkastella käytettävissä olleella aikataululla. Ehdotusten ongelmaton toteutettavuus ja vaikutukset tulisi arvioida huolellisesti. Lisäksi osa ehdotetuista muutoksista johtaisi väylämaksun tulopohjan supistumiseen ja maksutulojen vähenemiseen vastoin hallituksen esityksen valtiontaloudellista tavoitetta. Tulojen vajeen välttäminen edellyttäisi yksikköhintojen korottamista esitettyä voimakkaammin.

7Säännöskohtaiset perustelut

8Voimaantulo

Ehdotetaan, että lait tulisivat voimaan 1.1.2025.

9Toimeenpano ja seuranta

Tulli vastaa väylämaksulain 3 §:n mukaan väylämaksun toimittamisesta ja valvonnasta eli perii väylämaksun ja seuraa väylämaksutuloja kuukausi- ja vuositasolla.

10Suhde muihin esityksiin

11Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys

Perustuslain 81 §:n mukaan verosta säädetään lailla, joka sisältää säännökset verovelvollisuuden ja veron suuruuden perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta. Väylämaksu on oikeudelliselta luonteeltaan vero, josta säädetään väylämaksulain 1 §:ssä. Oikeusturvasta on säädetty 6 luvussa.

Väylämaksun korottamisesta säädettäisiin perustuslain edellyttämällä tavalla lakiesityksen 6 ja 8 §:ssä. Pykälien mukaan väylämaksuja korotettaisiin kaikilta lain soveltamisalan piiriin kuuluvilta toimijoilta, jolloin maksu kohtelee toimijoita perustuslain 6 §:n edellyttämällä tavalla yhdenvertaisesti.

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Ponsi

Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäväksi seuraavat lakiehdotukset:

6 §Väylämaksun yksikköhinta

8 §Väylämaksun enimmäismäärä aluskäynniltä

1 §

2 §