GP 24/2023

1.1Tausta

Euroopan unionin rautatievirasto (European Union Agency for Railways, jatkossa ERA ) on rakentamassa Euroopan rautatieasemien uutta esteettömyystietokantaa (European Railway Station Accessibility Database, jatkossa ERSAD ), johon kerätään kaikkien ETA-alueen rautatieasemien esteettömyystiedot. ERSAD-tietokannasta säädetään EU:n komission asetuksessa 1300/2014, joka tunnetaan myös lyhenteellä ”PRM-YTE” (asetus vammaisten ja liikkumisesteisten henkilöiden esteetöntä pääsyä Euroopan unionin rautatiejärjestelmään koskevista yhteentoimivuuden teknisistä eritelmistä, jatkossa PRM-YTE ). Asetuksessa velvoitetaan myös suorittamaan kertaluontoinen esteettömyysinventaari tietokannan lähtötietojen kokoamiseksi. Lisäksi Suomen tulee päättää komissiolle ilmoitettavasta kansallisesta yhteyspisteestä, joka on vastuussa tiedonvaihdosta ja tarvittavien tietojen keräämisestä. EU-asetuksena PRM-YTE on suoraan jäsenvaltioissa sovellettavaa sääntelyä. Uutta lainsäädäntöä tarvitaan, jotta Liikenne- ja viestintävirasto voi hankkia asetuksen velvoitteiden täyttämistä varten tarvittavan tietopalvelun ja tiedonkeruun Liikenteenohjausyhtiö Fintraffic Oy:lta.

1.2Valmistelu

Esitys on valmisteltu liikenne- ja viestintäministeriössä. Valmistelun aikana on pyydetty näkemyksiä Liikenne- ja viestintävirastosta, Väylävirastosta ja Liikenteenohjausyhtiö Fintraffic Oy:stä.

Luonnos hallituksen esityksestä on ollut lausuntopalvelu.fi –sivustolla avoimessa lausuntomenettelyssä 2.5. – 22.6.2023.

Lausuntoja saatiin yhteensä 15. Saadut lausunnot on otettu jatkovalmistelussa huomioon.

2.1Esteettömyystieto

Asemien esteettömyystiedot

Euroopan rautatieviraston ERSAD-tietokantaan kerättävät tiedot ovat rautatieasemien esteettömyystietoa. Kerättävät tiedot koskevat esimerkiksi laiturialueiden, aseman palveluiden, wc-tilojen ja pysäköintialueiden fyysistä esteettömyyttä, mutta myös palveluiden saatavuutta. Tiedot koskevat muun muassa asemien palvelujen aukioloaikoja, opastuksen esteettömyyttä ja laiturialuelle ja liityntäyhteyksiin pääsyä. Osa tiedoista on jo ennestään olemassa digitaalisessa muodossa. Esimerkiksi Väylävirastolla on hallinnassaan vaadittavat, laiturialueita koskevat tiedot. Kaikkea ERSAD-tietokantaan kerättävää esteettömyystietoa ei kuitenkaan ole vielä kenenkään toimijan hallussa, vaan tietokantaa varten tulee kerätä myös täysin uusia tietoja.

ERSAD-esteettömyystietojen formatointiin ja vaihtoon sovelletaan NeTEx- ja Transmodel-standardeja. Yhtenäisten standardien käytön tarkoituksena on varmistaa tiedon yhteentoimivuus ja sopivuus EU:n tasolla lopullista ERSAD-tietokantaa ajatellen.

ERSAD-tiedot liittyvät laajempaan henkilöliikenteen matkatietojen kokonaisuuteen, josta säädetään muun muassa komission delegoidussa asetuksessa N:o 2017/1926 EU:n laajuisten multimodaalisten matkatietopalvelujen tarjoamisesta  ja liikennepalvelulain 154 §:ssä erityisesti tiedon hyödyntämisen ja tietopalvelujen loppukäyttäjänäkökulmasta.

ERA käynnisti syksyllä 2020 matkustajille tarkoitetun tietokannan kehittämisen. ERSAD-tietokannasta on tällä hetkellä käytössä prototyyppi. Tuotatantoversion arvioidaan valmistuvan vuoden 2023 kuluessa. Tuotantoversion valmistuttua komissio edellyttänee jäsenmailta ilmoituksia kansallisen yhteyspisteen nimeämisestä sekä odottanee jäsenmaiden toimittavan esteettömyysinventaarien tulokset ERSAD-tietokantaan.

Esteettömyystietojen tuomisen saataville aiempaa laajemmin ETA-alueen laajuisen ERSAD-tietokannan kautta on tarkoitus edistää vammaisten henkilöiden mahdollisuuksia matkustaa ETA-alueella. Tieto aseman eri toimintojen ja sen ympäristön esteettömyydestä on matkustajalle tärkeää niin matkan suunnittelun, kuin toteuttamisen kannalta.

Vastuutahon määrittelystä

Komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2019/772 7 a artiklassa säädetään asemien esteettömyystietojen keräämisestä, ylläpidosta ja vaihdosta. Artiklan mukaan jokaista asemaa varten on oltava yksikkö, joka vastaa esteettömyystietojen vaihdosta. Toisin sanoen kansallisesti on nimettävä yksikkö, joka vastaa tietojen toimittamisesta ERSAD-tietokantaan. Nimettävä yksikkö voi olla asemakohtainen tai sama kaikkien asemien kohdalla. Täytäntöönpanoasetuksen mukaan jäsenmaiden olisi tullut nimetä vastuutaho ERSAD-tietokannan ylläpitäjäksi viimeistään 16.3.2020. Suomi pyysi tuolloin lisäaikaa vastuutahon nimeämiseen. Lisäaika vastuuyksikön nimeämiseksi on päättynyt syksyllä 2021. Suomessa ei ole voitu selkeästi määrittää yhtä tahoa, jolle asemanhaltijan velvoitteet tulisi asettaa, mikä on hankaloittanut vastuukysymyksen ratkaisua. Asemilla on useita eri toimijoita, joiden omistukseen asemien eri rakenteet ja toiminnot kuuluvat. Väylävirasto omistaa laiturialueet, mutta asemakiinteistön omistaja voi olla esimerkiksi liikenneoperaattori tai kunta.

Esteettömyysinventaari

PRM-YTE-asetuksen 7 artikla velvoittaa kansallisen esteettömyysinventaarin toteuttamiseen. Artiklan mukaan kunkin jäsenvaltion on varmistettava, että toteutetaan esteettömyysinventaari, jotta voidaan yksilöidä esteet, antaa tietoja käyttäjille sekä seurata ja arvioida esteettömyyden edistymistä. Käytännössä esteettömyysinventaarissa kerätään ns. alkutieto ERA:n tietokantaa varten. Tarkemmat tiedot esteettömyystietojen keräämisestä, ylläpidosta ja vaihdosta julkaistaan ERA:n soveltamisoppaassa. Soveltamisoppaassa kuvataan tiedot, jotka täytäntöönpanoasetuksen esteettömyystietojen keräämisestä, ylläpidosta ja vaihdosta vastaavan yksikön on kerättävä.

Esteettömyysinventaaria koskevan 7 artiklan mukaan esteettömyysinventaaria on päivitettävä uutta infrastruktuuria ja liikkuvaa kalustoa sekä olemassa olevan infrastruktuurin ja liikkuvan kaluston uudistamista ja parantamista koskevien tietojen sisällyttämiseksi. Tiedon päivittämisen malli jää jäsenmaiden itsensä päätettäväksi. ERSAD-tietokantaan kerättävät tiedot ovat valtaosin ns. staattista tietoa eli niiden sisällössä tapahtuu muutoksia pääasiassa esimerkiksi remonttien yhteydessä. Kansallisesti on katsottu, että tietoa voidaan kerätä joko suorittamalla tasaisin väliajoin inventaari tai velvoittamalla tietoa omistavat tahot, kuten esimerkiksi asemien toimijat, toimittamaan tietoa tietokantaan.

Tehtävän järjestäminen ja vastuutahot

Liikenne- ja viestintävirastosta annetussa laissa (935/2018) on säädetty Liikenne- ja viestintäviraston asemasta ja tehtävistä. Lain 2 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan viraston tehtäviin kuuluu huolehtia liikenteen ja sähköisen viestinnän sääntely-, lupa-, hyväksyntä-, rekisteri- ja valvontatehtävistä. 5 kohdan mukaan viraston tehtävä on kehittää ja edistää liikenteen ja viestinnän palveluita ja niiden tarjontaa sekä liikenteen ja viestinnän markkinoiden toimivuutta. Virasto huolehtii myös käyttäjien ja matkustajien oikeuksiin liittyvistä tehtävistä. Näin ollen liikenteen esteettömyyden edistämisen sekä liikenteen matkatietokokonaisuuden kehittämisen voidaan katsoa kuuluvan Liikenne- ja viestintäviraston tehtäväkenttään. Lisäksi liikennepalvelulain 178 §:n mukaan Liikenne- ja viestintävirasto on liikennepalvelulain yleinen valvontaviranomainen.

Liikkumisen tiedonvaihdon kehitystyötä ollaan Euroopan laajuisesti viemässä suuntaan, jossa toimijoiden tietotarpeita hallinnoidaan yhä yhtenäisemmillä malleilla. Liikkumisen tieto on vahvasti mukana myös Euroopan komission kestävän ja älykkään liikenteen strategiassa. Siksi on tärkeää, että asiasta vastaa sellainen toimija, jolla erityistä osaamista tiedonvaihdon kokonaisuudesta.

Valtion erityistehtäväyhtiönä vuoden 2019 alusta alkaen toimineen Liikenteenohjaus Fintraffic Oy:n toimialana on meri-, rautatie- ja tieliikenteenohjaus ja -hallinta sekä niihin liittyvän tiedonkeruu, hallinta ja hyödyntäminen. Tässä roolissa Fintraffic on vuoden 2021 alusta alkaen vetänyt nk. liikenteen dataekosysteemihanketta. Fintraffic tarjoaa ajantasaista, avointa liikennetietoa sovelluskehitykseen Suomen tie-, rautatie- ja vesiliikenteestä. Fintrafficin palvelut tukevat kansalaisten liikkumista, elinkeinoelämän tarpeita ja kuljetuksia, turvallisuusviranomaisten toimintaa sekä Suomen kilpailukykyä ja hyvinvointia. Yhtiö kerää, hallinnoi ja avaa tietoa sekä luo mahdollisuuksia markkinoille syntyvälle uudelle liiketoiminnalle. Yhtiö tarjoaa ja kehittää edistyksellisiä, uusia palveluita ja edesauttaa liikenteen ekosysteemien kasvua ( https://www.fintraffic.fi/fi/fintraffic/liikenteen-dataekosysteemi-lyhyesti ). ERSAD-tietojen kokoaminen ja siihen liittyvä tietopalvelu ja tiedonvaihto tukevat ja täydentävät yhtiön perustehtävää ja liikenteen dataekosysteemihanketta, jossa toimijat ovat aktiivisesti mukana. Ehdotetun muutoksen myötä Liikenteenohjausyhtiö Fintraffic Oy voisi tuottaa, ylläpitää ja kehittää ERSAD-tietopalvelua osana laajempaa liikennetietojen kokonaisuutta.

Liikenne- ja viestintävirasto olisi komissiolle tiedonvaihdosta vastaavaksi yksiköksi ilmoitettu taho. Tiedonkeruu sekä tietokannan perustaminen ja sen ylläpito olisi tarkoituksenmukaisinta järjestää Liikenteenohjausyhtiö Fintraffic Oy:n toimesta. Fintraffic huolehtisi myös esteettömyysinventaarin toteuttamisesta.Valtion omistamalla Liikenteenohjausyhtiö Fintraffic Oy:llä on jo nykyisin samankaltaisia tehtäviä. Yhtiö muun muassa huolehtii EU:n laajuisten multimodaalisten matkatietopalvelujen tarjoamisen osalta annetun komission delegoidun asetuksen (EU) 2017/1926 mukaisen kansallisen yhteyspisteen (National Access Point, NAP) tietopalvelun tuottamis-, ylläpito- ja kehittämistehtävistä. Lisäksi Fintrafficilla on käynnissä matkatiedon koonnin ja datan kehittämisen projekti, jonka tarkoituksena on selvittää muun muassa matkatiedon koonnin ja datan kehittämisen prosessit, tiedonsaanti ja tuotanto sekä EU-asetusten täyttäminen (mukaan lukien matkatietoon sisältyvät esteettömyystiedot). Fintraffic kehittää liityntäpisterekisteriä, jonka osaksi ERSAD-esteettömyystietokantaan vaadittavat tiedot tulisivat.

Liikenne- ja viestintävirasto on sekä yhteentoimivuusdirektiivin ja sen nojalla komission asetuksella annettujen yhteentoimivuusvaatimusten valvova viranomainen että rautatieturvallisuusvaatimusten valvova viranomainen. Tehtävä on osoitettu Liikenne- ja viestintävirasto raideliikennelain (1302/2018) 13 §:ssä. Kansallisena turvallisuusviranomaisena Liikenne- ja viestintävirastolla on käytettävissään myös raideliikennelain 23 luvussa tarkoitetut seuraamukset, jos lakia tai suoraan sovellettavia EU-asetuksia ei noudateta. Liikenne- ja viestintävirasto katsoo, että jos tehtävä osoitetaan sille ja jos se siirtää tehtävän hoitamisen Fintrafficille, Liikenne- ja viestintävirasto valvoisi Fintrafficia perustuen hankintasopimukseen ja itseään ERSAD:ista vastaavana tahona.

Hallinnonalalla on myös muita tehtäviä, joissa Liikenne- ja viestintävirastolla on ns. kaksoisrooli valvovana viranomaisena sekä viranomaistehtävää hoitavana tahona. Liikenne- ja viestintävirasto tuotti aikaisemmin itse Liikkumiskatalogin, joka on yksi sen valvomista NAP-palveluista. Tilannetta selkeytettiin muuttamalla liikenteen palveluista annettua lakia (320/2017) niin, että Liikenne- ja viestintävirastolle mahdollistettiin palvelun hankkiminen Fintrafficilta ( HE 202/2020 ). Tarkoitus on ollut, että virasto voisi keskittyä valvovan ja markkinoita seuraavan viranomaisen rooliin ilman operatiivisia järjestelmävastuita.

Pysäkki- ja terminaalitietoja koskeva muu lainsäädäntö

Liikkumispalveluiden tietojen ja tietojärjestelmien yhteentoimivuudesta säädetään liikenteen palveluista annetussa laissa, jäljempänä liikennepalvelulaki . Lain 154 §:n asettaa liikkumispalvelun tarjoajalle velvoitteen huolehtia siitä, että liikkumispalvelua koskevat olennaiset ajantasaiset tiedot ovat saatavissa tietojärjestelmään luodun yhteyden kautta koneluettavassa ja helposti muokattavassa vakiotietomuodossa vapaasti käytettäväksi. Pykälässä säädetään myös Liikenne- ja viestintäviraston velvollisuudesta tarjota tekninen palvelu, jolla tietojen toimittaminen voidaan toteuttaa ja viraston oikeudesta hankkia tarvittava palvelu Fintrafficilta.

Pykälässä tarkoitetut olennaiset tiedot sisältävät ainakin reitti-, pysäkki-, aikataulu-, hinta-, ja saatavuustiedot sekä esteettömyystiedot. Olennaisista tiedoista on tarkemmin säädetty Valtioneuvoston asetuksessa liikkumispalvelua koskevista olennaisista tiedoista (643/2017) . Asetuksen 3 §:ssä säädetään asemien, satamien ja terminaalien osalta liikkumispalvelun tiedoista. Osa asemien osalta vaaditusta tiedosta on esteettömyystietoa.

Liikennepalvelulain 154 §:n sääntely liittyy tieliikenteen älykkäiden liikennejärjestelmien käyttöönoton sekä tieliikenteen ja muiden liikennemuotojen rajapintojen puitteista annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2010/40/EU (ITS-direktiivi) ja EU:n laajuisten multimodaalisten matkatietopalvelujen tarjoamisen osalta täydentävään komission delegoituun asetukseen (EU) 2017/1926 (multimodaaliasetus), joka velvoittaa liikkumispalveluiden tietojen avaamiseen. Multimodaaliasetuksen kolmas artikla velvoittaa jäsenvaltion perustamaan kansallisen yhteyspisteen, josta datan käyttäjät saavat vähintään asetuksen kohteena olevaa dataa, jota liikenneviranomaiset, liikenteenharjoittajat, infrastruktuurin haltijat sekä kysyntäohjauksisten liikennepalvelujen tarjoajat antavat.

Liikennepalvelulain 154 § on asemien esteettömyystietojen kannalta relevantein säädös. Liikennepalvelulain 30 luvussa on myös säädetty Väyläviraston oikeudesta saada muilta viranomaisilta ja laissa säädettyä tehtävää hoitavalta salassapitosäännösten estämättä tiedot, jotka ovat välttämättömiä sen laissa säädettyjen tehtävien hoitamiseksi. Tämä sisältää 236 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan mukaisesti myös pysäkit. Lisäksi tie- ja katuverkon tietojärjestelmästä annetussa laissa (991/2003) säädetään tie- ja katuverkon tietojärjestelmistä, joiden tulee sisältävää saatavilla olevat tiedot yleisten ja yksityisten teiden sekä katujen sijainnista osana liikennejärjestelmää, tiedot teiden ja katujen nimistä, pituudesta, leveydestä, päällystetyypistä, nopeus- ja kulkurajoituksista ja linja-autopysäkeistä sekä näitä väyliä koskevista muista tärkeimmistä ominaisuuksista. Tarkemmat säännökset järjestelmään tallennettavista muista ominaisuustiedoista annetaan valtioneuvoston asetuksella. Tietojen päivittämisestä ovat vastuussa kunnat ja ELY-keskukset.

Fintraffic koordinoi useita liikenteen dataekosysteemiä koskevia työryhmiä. Joukkoliikenteen matkatietopalveluiden digitaalinen infrastruktuuri –selvityksen pohjalta perustetussa matkatietotyöryhmässä on tehty arviointia pysäkkejä koskevan tietosääntelyn tilasta ja kehittämistarpeista. Työryhmän raportissa on tarkasteltu nykyiseen tietosääntelyyn liittyviä ongelmia. Ongelmana on ollut tietojen epäyhtenäisyys niin pysäkeissä, tieverkossa ja myös liikennetiedon standarditiedoissa, kuten reitti- ja aikataulutiedoissa. Epäyhtenäiset ja usean lähteen takana olevat tiedot aiheuttavat ongelmia kuluttajapalveluille ja toisaalta tuovat kustannustaakkaa viranomaisille, joukkoliikennealan yrityksille ja matkaketjupalveluiden rakentajille. Asemien ja terminaalien osalta on myös koettu ongelmalliseksi, että keskeisten tietojen ylläpito on ollut ainoastaan liikenneoperaattorin vastuulla. Työryhmässä on katsottu, että nykyinen pysäkkitiedon hallinta- ja ylläpitoprosessi ei tuota riittävästi riittävän laadukasta pysäkkidataa. Raportissa kannustetaan terminaalitietojen keräämisen ja toimittamisen vastuiden tarkkaa määrittelyyn ja tarvittaessa tekemään lakimuutoksia. ERSAD-esteettömyystiedot tuotettaisiin ainakin aluksi keskitetysti inventaarilla.

Liityntäpisterekisteri

Fintraffic on laatinut selvityksen liityntäpisterekisteristä, jonka osaksi ERSAD-tietojen kansallinen toteutus voitaisiin viedä. Ajatuksena on, että multimodaalisten matkatietojen liityntäpisterekisteri muodostaisi kattavan perusaineiston multimodaalisten liikennepalveluiden digitaalisesta pysäkki- ja asematiedosta attribuuttitietoineen. Suunnitelmien mukaan liityntäpisterekisteri sisältäisi sijainnin lisäksi merkittävän määrän kulkuväyliin, palveluihin ja esteettömyyteen liittyvää attribuuttitietoa, joka on sidottu pysäkkitoimintoihin liittyvään toiminnalliseen kokonaisuuteen, kuten esimerkiksi yksittäiseen maantiepysäkkiin, matkustajasatamaan tai rautatieasemaan. Matkatietojen liityntäpisterekisteri täydentäisi nykyisiä ja tulevia infratiedon hallintajärjestelmiä. Lisäksi liityntäpisterekisterin datan on tarkoitus olla saatavilla ajantasaisesti ja EU:n vaatimissa standardeissa. Suunnitelmien mukaan tulevaisuudessa data-aineistoa tulisi erityisesti olla saatavilla sellaisista kohteista ja alueilta, joiden liikennepalveluiden tarjonnan tiheys on suurta. Valtakunnallisesta liityntäpisterekisteristä aineistoja tuotaisiin keskitetysti osaksi infratiedon hallintaa ja Digiroad-tietoa.

Yhdenvertaisuuden ja vammaisten oikeuksien edistäminen

Esityksellä pyritään edistämään vammaisten henkilöiden yhdenvertaisuutta. Yhdenvertaisuus on keskeinen perusoikeus. Suomen perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat lain edessä yhdenvertaisia. Tämä on yhdenvertaisuutta ja tasa-arvoa koskeva keskeinen periaate. Perustuslain 6 §:n 2 momentissa säädetään syrjintäkiellosta. Sen mukaan ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Myös kansainvälisillä ihmisoikeussopimuksilla pyritään turvaamaan vammaisten henkilöiden yhdenvertaiset oikeudet sekä mahdollisuudet niiden toteuttamiseen. Keskeisin näistä on vammaissopimus, joka tuli kansainvälisesti voimaan 2008. Suomessa vammaissopimus ja sen valinnainen pöytäkirja sai eduskunnan hyväksynnän maaliskuussa 2015. Suomi ratifioi vammaissopimuksen ja sen valinnaisen pöytäkirjan 11.5.2016, ja ne tulivat Suomessa voimaan 10.6.2016. Suomeen perustettiin sopimuksen vaatimusten mukaiset yhteystahot, valtion koordinaatiojärjestelmä ja riippumaton mekanismi. Suomi raportoi sopimuksen täytäntöönpanosta sopimuksen täytäntöönpanoa valvovalle vammaisten henkilöiden oikeuksien komitealle ensikerran vuonna 2019. Myös EU on liittynyt sopimukseen.

Sopimuksen tarkoituksena on edistää, suojella ja taata kaikille vammaisille henkilöille täysimääräisesti ja yhdenvertaisesti kaikki ihmisoikeudet ja perusvapaudet. Yhdenvertaisuutta edistävät esteettömyys, syrjinnän kielto, kohtuullinen mukauttaminen sekä tarvittavat palvelut, tukitoimet ja apuvälineet. Näiden seikkojen toteutumiseksi sopimusvaltiot ovat sitoutuneet muun muassa toteuttamaan kaikki asianmukaiset lainsäädännölliset, hallinnolliset ja muut toimet yleissopimuksessa tunnustettujen oikeuksien täytäntöön panemiseksi ja toteuttamaan kaikki asianmukaiset, myös lainsäädännölliset, toimet vammaisia henkilöitä syrjivien säädösten, määräysten, tapojen ja käytäntöjen muuttamiseksi tai poistamiseksi.

4.1Keskeiset ehdotukset

Liikennepalvelulakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että lakiin lisättäisiin uusi 154 a §, jossa säädettäisiin Liikenne- ja viestintäviraston vastaamasta esteettömyystietopalvelusta sekä oikeudesta hankkia tietopalvelu Liikenteenohjaus Fintraffc Oy:ltä.

Lisäksi lakiin ehdotetaan palvelusopimusasetuksessa tarkoitettuja tieliikenteen viranomaisia koskevia muutoksia, joiden myötä Paimio lisättäisiin Turun kaupungin toimivalta-alueeseen ja Hankasalmen, Petäjäveden, Toivakan sekä Äänekosken kunnat liitettäisiin Jyväskylän kaupungin toimivalta-alueeseen. Lisäksi ehdotetaan muutoksia, joiden myötä Lappeenrannan kaupunki voisi jatkossa toimia joukkoliikenteessä toimivaltaisena viranomaisena Imatran ja Lappeenrannan kaupunkien alueella.

4.2Pääasialliset vaikutukset

Taloudelliset vaikutukset

Ehdotettujen muutosten vaikutusten arvioidaan olevan vähäisiä. Liikenne- ja viestintävirasto hankkisi kaikki ERSAD-kokonaisuuteen liittyvät operatiiviset toiminnot Fintrafficilta. Liikenne- ja viestintäministeriön esivalmistelussa esteettömyystietojen koostamisen, ylläpidon ja ERA:an toimittamisen kustannukseksi on arvioitu 100 000 euroa. Lisäksi kertaluontoisen esteettömyysinventaarin kustannukseksi on arvioitu 100 000 - 200 000 euroa. Tietokannan ylläpidon vuosikustannus olisi 20 000 – 50 000 euroa. Asiasta tehtyjen jatkoselvitysten perusteella kustannukset olisivat kuitenkin todennäköisesti alhaisemmat, sillä inventaariin vaadituista tiedoista merkittävä osa on jo Väylävirastolla hallussa. Lisäksi tietokannan koostamisen ja ylläpidon kustannuksen arvioidaan olevan aikaisempaa arviointia matalampi. Lopullinen kustannus riippuu kuitenkin inventaarin laajuudesta ja valitusta toteutustavasta. Ennakoidut kustannukset vuodelle 2024 olisivat 50 000 euroa tietokannan koostamiseen ja 100 000 euroa inventaarin kustannuksiin, eli yhteensä 150 000 euroa. Jatkossa tietokannan ylläpidon vuosikustannus olisi noin 25 000 euroa.

Esteettömyystietopalvelu olisi osa liikkumisen tietopalveluiden järjestelmäkokonaisuutta, jota Liikenne- ja viestintävirasto rahoittaa jo nykyisin. Esteettömyystietopalvelun kustannukset rahoitettaisiin osana samaa kokonaisuutta. Palveluiden tuottamiseen tarvittava rahoitus hoidettaisiin sopimusjärjestelyin laissa nimetyn tietopalvelun tarjoajan kanssa. Virasto käyttäisi tietopalveluihin osoitettuja määrärahoja hankkiessaan palveluita Liikenteenohjaus Fintraffic Oy:ltä palveluostoina. Määräraha pysyisi muutoksen myötä edelleen viraston budjetissa. Ehdotettu esitys ei vaadi uutta määrärahaa valtion talousarvioon tai julkisen talouden suunnitelmaan eivätkä määrärahan käyttöperusteet muutu.

Ehdotetuilla esteettömyystietopalvelua koskevilla muutoksilla ei arvioida olevan välittömiä toimintakustannuksia lisääviä vaikutuksia joukkoliikennettä tarjoaville yrityksille. Mikäli esteettömyystiedon saatavuus paranee jatkossa, se voi osaltaan edistää yritysten mahdollisuuksia kehittää kaikille matkustajille sopivia palveluita sekä saada lisää asiakkaita ja asiakastuloja.

Tieliikenteen toimivaltaisten viranomaisten laajentuminen Turun ja Jyväskylän seuduilla, sekä uuden Lappeenrannan seudullisen viranomaisen muodostamisen myötä joukkoliikenteen järjestämisestä kunnille aiheutuvat kustannukset voivat lisääntyä kohdealueilla, mikäli joukkoliikenteen palvelutasoa nostetaan. Toimivalta-alueen kunnat vastaavat edelleen itse kunnan sisäisen liikenteen kustannuksista ja seudullisen, kuntien välisen liikenteen kustannukset jaetaan kuntakohtaisen matkustuksen suhteessa. Muutosten arvioidaan myös lisäävän joukkoliikenteen käyttöä ja siten lipputuloja. Kunnille muutoksista aiheutuvat nettokustannukset olisivat kohdealueilla pienet. Muutoksista aiheutuvat hyödyt olisivat parempi palvelutarjonta kuntalaisille, parempi sisäinen saavutettavuus ja siten parantuva elinvoima ja vetovoima.

Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Liikenne- ja viestintävirasto valvoisi palvelun toteuttamista ja tietojen toimittamista ERA:lle raideliikennelain nojalla. Lisäksi myös palvelun hankintaan liittyvä tehtävä olisi sille uusi. Sopimushallintaan, valvontaan ja neuvontaan liittyviin tehtäviin arvioidaan resursoitavaksi 0,5-1 htv. Tehtävän hoitaminen ei edellytä uusia resursseja Liikenne- ja viestintävirastolle.

Lain 181 §:n ehdotettujen muutosten myötä Paimio siirtyisi Varsinais-Suomen ELY-keskuksen alueelta osaksi Turun seudullista joukkoliikennettä ja Hankasalmi, Petäjävesi, Toivakka sekä Äänekoski siirtyisivät Keski-Suomen ELY-keskuksen alueelta osaksi Jyväskylän seudullista joukkoliikennettä. Lisäksi ehdotetuilla muutoksilla mahdollistettaisiin Lappeenrannan kaupungin toimiminen joukkoliikenneviranomaisena Lappeenrannan ja Imatran alueella. Joukkoliikenteen suunnittelu ja hankinta tehostuvat, kun hankintakokonaisuus on nykyistä laajempi. Liikenteen palveluita voidaan kehittää ja ottaa käyttöön alueellisesti.

Yhteiskunnalliset vaikutukset

Esitys kytkeytyy perustuslain 6 §:n 1 momentissa tarkoitettuun yhdenvertaisuuteen. Sen voidaan nähdä omalta osaltaan myös edistävän vammaissopimuksen periaatteiden toteutumista Suomessa. Joukkoliikenteen esteettömyyden kehittäminen on laaja ja moninainen kokonaisuus, jolla voidaan saavuttaa useita hyötyjä käyttäjille, yhteiskunnalle kuin alan toimijoillekin. Aseman infrastukruuria ja palveluita koskeva esteettömyystieto on pieni osa tätä kokonaisuutta ja ehdotetuilla muutoksilla arvioidaan olevan vain vähäisiä vaikutuksia. Suomessa on yli 180 rautatieasemaa, joiden osalta esteettömyystietojen saatavuutta nyt parannettaisiin.

Esteettömyystietojen kerääminen asemilta ja sen tuominen rajapintoihin ja sitä kautta esimerkiksi reittioppaisiin lisää käyttäjien saatavilla olevan matkatiedon määrää. Monille matkustajille ennakkoon saatava tieto matkan esteettömyydestä on olennaisen tärkeä ja vaikuttaa päätökseen siitä, tehdäänkö tietty matka. Lisäämällä tietoa matkan esteettömyydestä voidaan parantaa kaikkien käyttäjien mahdollisuuksia käyttää liikennejärjestelmää ja joukkoliikennepalveluita. Vaikka esteettömyystiedon määrän kasvu edistää erityisesti liikkumis- ja toimimisesteisten henkilöiden mahdollisuuksia käyttää joukkoliikennettä, se kuitenkin yleisesti parantaa liikennejärjestelmän houkuttelevuutta kaikille käyttäjille. Ikääntyvä väestö tarvitsee esteettömiä palveluita. Niistä on hyötyä myös esimerkiksi perheille tai raskaiden matkatavaroiden kanssa liikkuville.

Kun yhä useammalla on paremman esteettömyystiedon myötä aiempaa alhaisempi kynnys käyttää itsenäisesti joukkoliikennettä, eri käyttäjäryhmien, kuten vammaisten ja ikääntyneiden, mahdollisuudet toteuttaa tarpeitaan ja osallistua yhteiskunnan toimintaan parantuvat. Se voi mahdollistaa esimerkiksi työssäkäynnin ja muihin aktiviteetteihin osallistumisen nykyistä laajemmin. Tällä voi olla positiivisia vaikutuksia niin yksittäisten kansalaisten hyvinvointiin kuin kansantalouteenkin. Määrällisten vaikutusten arviointi ei ollut tältä osin mahdollista.

Valtio-omisteisen yhtiön koordinaatiorooli tiedonhallintajärjestelmässä ja palveluissa edelleen mahdollistaa tiedon tasapuolisen saannin kaikille. Yhdistämällä esteettömyystiedot jo Fintrafficin nykyisin hallinnoimaan reitti- ja aikataulutietoon, matkaketjuista saatavilla olevien tietojen määrä kasvaa entisestään.

Tieliikenteen toimivaltaisten viranomaisten toimivalta-alueisiin ehdotettujen muutosten arvioidaan tuovan samankaltaisia hyötyjä niin Turun ja Jyväskylän seuduilla kuin Lappeenrannan seudullisen viranomaisen muodostamisen osalta. Toimivalta-alueilla kuntien asukkaat pääsevät kulkemaan sujuvammin nykyistä laajemmalla yhtenäisellä alueella, minkä arvioidaan lisäävän joukkoliikenteen käyttöä ja sen myötä asukkaiden toimintamahdollisuuksia. Toimivalta-alueiden laajentumisen myötä joukkoliikennettä voidaan suunnitella alueellisesti laajempana kokonaisuutena, mikä vastaa seudullisen liikumisen tarpeita ja parantaa seudun palvelujen, työpaikkojen ja matkailukohteiden saavutettavuutta joukkoliikenteellä.

5.1Vaihtoehdot ja niiden vaikutukset

Vaihtoehtoisten toteuttamismallien arviointi

Hankkeen esivalmistelussa arvioitiin vaihtoehtoisia toteuttamismalleja ERSAD-esteettömyystietoa koskevan tiedonkeruun ja –tuotannon malleille. Vaihtoehtoisissa arvioiduissa malleissa vastuutahona toimimisesta olisi vastannut joko Väylävirasto, joka olisi hankkinut vaadittavan palvelun Fintrafficilta tai Fintraffic, joka olisi itse suoraan järjestänyt ja rahoittanut palvelun. Lisäksi luvussa tarkastellaan tietoa omistavien tahojen velvoittamista tiedontuotantoon ja tietojen toimittamiseen.

Väylävirasto vastuutahona

Useimmissa Euroopan maissa ERSAD-tietokantaan tarvittavien tietojen toimittamisesta ERA:lle vastaa infrastruktuurin haltija, joka usein hoitaa myös ns. asemanhaltijan tehtävää (kts. luku 5). Suomessa ratainfrastruktuurin haltija on Väylävirasto. Näin ollen velvoitteen asettaminen Väylävirastolle olisi ollut linjassa kansainvälisen käytännön kanssa. Väylävirastolla on merkittävä rooli esteettömyyden edistämisessä koskien liikenneväylien ja –infran suunnittelua, kehittämistä ja kunnossapitoa. Kansallisesti Väyläviraston perustehtäväksi on kuitenkin katsottu ratainfrastruktuurin kehittäminen ja siihen suoraan kytköksissä olevat tehtävät. Esteettömyystiedon keräämiseen liittyvien tehtävien tai liikennepalvelujen yleisen kehittämisen ei ole katsottu kuuluvan Väyläviraston tehtäväkenttään.

Fintraffic vastuutahona

Toisessa vaihtoehtoisessa mallissa viranomainen ei hankkisi palvelua, vaan tehtävä osoitettaisiin suoraan laissa erityistehtäväyhtiö Fintrafficille. Tässä vaihtoehdossa jatkoselvitystä vaatisi erityisesti Fintraficille tehtävistä syntyvien kustannusten kattaminen.

Rahoituksen ohjaaminen erityistehtäväyhtiö Fintrafficille suoraan valtion budjetista ei välttämättä olisi mahdollista EU:n valtiotukisäännösten puitteissa. Rahoituksen osalta jatkossa olisi arvioitava, voisiko Fintraffic voisi periä inventaarin tai muun tiedonkeruun toteuttamisesta maksuja tiedon omistajilta. Tämä olisi kuitenkin uusi toimintamalli, jonka toteuttaminen vaatisi lisäselvityksiä.

Ratkaisun etuna olisi se, että ristiriitaa valvonnan ja palvelun hankinnan välillä ei olisi. Jos tehtävä osoitettaisiin suoraan lain nojalla erityistehtäväyhtiö Fintrafficille, Traficom kansallisena turvallisuusviranomaisena valvoisi Fintrafficia suoraan. Lisäksi tätä vaihtoehtoa olisi tukenut se, että virastouudistuksen yhteydessä Liikenne- ja viestintäviraston rooliksi on katsottu sääntely- ja valvovaviranomaisena toimiminen. Väyläviraston on taas katsottu olevan operatiivisempi toimia, joka myös hankkii palveluita Fintrafficilta, mm. useita eri NAP-palveluita.

Kansallisen liikenteen tietoekosysteemin sekä EU-sääntelyn kehittyminen vaikuttavat tulevaisuuden toimintamallin muodostumiseen. Mahdolliset selvitykset tulisi kytkeä osaksi laajempaa hallinnonalalla tehtävää arviointia liikenteen tietoekosysteemin ja liikkumiseen liittyvien tietojen hyödynnettävyyden kansallisesta tahtotilasta sekä Fintrafficin roolista sen toteuttajana. Tehtävien osoittamista suoraan Fintrafficille ja järjestämismallia voidaan tulevaisuudessa tarkastella uudestaan muun tietosääntelyn uudistamisen yhteydessä, mikäli vastaavia tehtäviä aiottaisiin osoittaa Fintrafficille vielä laajemminkin.

Tiedon omistajien velvoittaminen tiedontuotantoon

Luvussa 2 on tarkemmin käsitelty liikenteen palveluista annetun lain 154 §:ssä säädettyä liikkumispalvelun tarjoajalle asetettua velvoitetta tuoda liikkumispalvelua koskevat olennaiset ajantasaiset tiedot saataville tietojärjestelmään luodun yhteyden kautta koneluettavassa ja helposti muokattavassa vakiotietomuodossa vapaasti käytettäväksi avoimeen rajapintaan. Nyt ehdotettava sääntely eroaisi tästä mallista, sillä Fintraffic ja viime kädessä Liikenne- ja viestintävirasto olisi vastuussa siitä, että ERA:lle vietävä esteettömyystieto on oikein.

Tiedon keräämisen tehokkuuden ja hyödynnettävyyden kannalta tulevaisuudessa olisi arvioitava, voitaisiinko tiedon omistajille osoittaa velvoite kerätä oman vastuualueensa esteettömyystiedot. Tiedon omistajilla tarkoitetaan tässä yhteydessä asemien eri toimijoita, jotka omistavat ja/tai hallinoivat asemien kiinteää infrastruktuuria, asemarakennuksia ja asema-alueita ympäröiviä katualueita. Tunnistettuja tiedon omistajia ovat Väylävirasto, liikenneoperaattori (VR), Senaatin asema-alueet Oy ja kunnat.

5.2Ulkomaiden lainsäädäntö ja muut ulkomailla käytetyt keinot

Rautatieasemien esteettömyystieto

Useissa Euroopan maissa PRM-YTE –asetuksen 7 a artiklan tiedonvaihdosta vastaavan tahon on katsottu olevan asemanhaltija, jolle on asetettu myös muita velvoitteita EU-lainsäädännössä.

Sveitsissä PRM-YTE –asetuksen 7 a artiklan tiedonvaihdosta vastaavia tahoja ovat asemanhaltijoina toimivat infrastruktuuriyhtiöt. Sveitsissä on kuitenkin pyritty kokonaisvaltaiseen matkaketjuajatteluun esteettömyystiedon osalta. Näin ollen kaikki rautatieinfrastruktuuriyritykset, linja-auto-, raitiotie-, laiva- ja köysiratayritykset on velvoitettu keräämään tiedot asemiensa ja pysäkkiensä esteettömyydestä Swiss Federal Railwaysin hallinnoimaan Didok-tietokantaan. Toimijoiden on vietävä tiedot Didok-kantaan ja pidettävä ne ajantasaisina. Didok on toteutettu niin, että tiedon vieminen ERA:n ERSAD-tietokantaan on mahdollista. Kaikki Didok-tietokantaan tallennettu tieto on yleisölle saatavilla ns. raakadatana ja sitä hyödynnetään myös esimerkiksi Google Mapsissa ja muissa reittioppaissa.

Ruotsissa liikennevirasto (Trafikverket) vastaa PRM-YTE –asetuksessa tarkoitetusta esteettömyystiedon keruusta, ylläpidosta ja vaihdosta.

Saksassa asemanhaltija on vastuussa PRM-YTE 7 a artiklassa tarkoitetusta tiedonvaihdosta. Saksalaisen tulkinnan mukaan asemanhaltijalla tarkoitetaan tahoa, joka on vastuussa aseman laitureista. Useimmilla asemilla vastuutaho on Deutsche Bahn AG:n tytäryhtiö DB Station&Service AG, joka omistaa valtaosan saksalaisista rautatieasemista.

Espanjassa vastuutaho on määrätty asemanhaltija, joka on joko infrastruktuurin haltija ADIF, joka omistaa kaikki asemat, tai liikenneoperaattori (Renje Viajeros). Renje Viajeros on asemanhaltija sellaisilla asemilla, jotka ovat yksinomaan työmatkaliikenteen käytössä.

Italiassa asetuksessa tarkoitetusta tiedonvaihdosta vastaa asemanhaltija, jolla Italiassa tarkoitetaan infrastruktuurinhaltijaa Rete Ferroviaria Italianaa (RFI). Myös Sloveniassa asemanhaltijuudesta ja tiedonvaihdosta vastaava taho on infrastruktuurin haltija (Slovenske železnice Infrastruktura).

Puolassa infrastruktuurin haltija kerää ensin asemien esteettömyystiedon, jonka jälkeen se viedään palvelurekisteriin, jota ylläpitää rautatieliikenneviranomainen (President of the Railway Transport Authority).

11.1Julkisen hallintotehtävän antaminen muulle kuin viranomaiselle

Liikenteen palveluista annettuun lakiin ehdotetulla uudella 154 a §:llä ehdotetaan säädettäväksi siitä, että Liikenne- ja viestintävirasto voisi jatkossa tuottaa ja kerätä ERSAD-tietokantaan vaadittavat asemien esteettömyystiedot itse tai hankkia palvelun tuottamisen sekä siihen liittyvät välittömät tuottamis-, ylläpito- ja kehittämistehtävät Liikenteenohjaus Fintraffic Oy:lta liikenteen palveluista annetun lain 213§:n (Julkisen hallintotehtävän siirrosta tehtävä sopimus) mukaisesti. Esityksen tarkoituksena on mahdollistaa se, että jatkossa Fintraffic Oy tuottaisi, ylläpitäisi ja kehittäisi asemien esteettömyystietokantaa. Ehdotetun lain tarkoituksena on saattaa asemien esteettömyystieto osaksi laajempaa liikenteen tietoalustaa, jota Fintraffic jo nykyisin koordinoi.

Tässä lakiesityksessä ei siirtyisi merkittävää julkisen vallan käyttöä koskevia tehtäviä yhtiölle. Siltä osin kuin kysymys on julkisen hallintotehtävän antamisesta yhtiölle, se tehtäisiin lailla tai lain nojalla ja sellaisilla edellytyksillä, että hyvän hallinnon takeet, perusoikeudet ja eri tahojen oikeusturvan toteutuminen voidaan varmistaa. Asemilta kerättäviin esteettömyystietoihin ei kuulu henkilötietoja tai arkaluonteisia tietoja. Kerättävät tiedot ovat luonteeltaan sellaisia, että ne voidaan julkisesti ja avoimesti todeta asemilta. Jatkossa on kuitenkin mahdollista, että esteettömyystietoja tai muuta asemien infrastruktuuriin liittyviä tietoja kerättäisiin tietopalveluun nyt ehdotettua laajemmin. Henkilötietoja ei ole kuitenkaan tarkoitus jatkossakaan kerätä.

Tietopalveluiden tuottaminen viraston itsensä toimesta ei kuulu Liikenne- ja viestintäviraston ydintoimintoihin, eikä virastolla ole tarvittavaa erityisosaamista, joka tarvittaisiin esteettömyystietopalvelun tuottamiseen ja kehittämiseen. Virasto on raideliikennelain (1302/2018) 13 §:ssä tarkoitettu raideliikenteen valvova viranomainen. Tehtävät on perusteltua järjestää niin, että virasto voi keskittyä ydintehtäväänsä valvona viranomaisena palvelunkehityksen sijasta. Palvelun hallinnointi ja kehittäminen viraston itsensä taholta johtaisi samankaltaisen informaation sirpaloitumiseen usealle eri palveluntuottajalle sekä lisäisi mahdollisten puutteellisten ja virheellisten tietojen määrää. Tällöin myös poikettaisiin nyt jo vakiintuneesta työnjaosta viraston ja yhtiön välillä. Esteettömyystietopalvelun on tarkoitus olla osa liikenteen suurempaa tietoekosysteemiä itsenäisen toimintonsa lisäksi. Nyt esitetyllä muutoksella vahvistetaan Liikenteenohjaus Fintraffic Oy:n edellytyksiä kehittää liikenteen tietopalveluita kokonaisvaltaisesti.

Tietopalvelun palveluntarjoajaan ja sen henkilöstöön sovellettaisiin liikennepalvelulain 210 §:n nojalla rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä hänen suorittaessaan 154 a §:ssä tarkoitettuja tehtäviä. Vahingonkorvausvastuusta säädetään vahingonkorvauslaissa. Hallinnon yleislakeja sovelletaan niiden sisältämien soveltamisalaa, viranomaisten määritelmää tai yksityisen kielellistä palveluvelvollisuutta koskevien säännösten nojalla myös yksityisiin niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä. Yhtiöön sekä siirrettäväksi ehdotetun palvelun tuottamiseen kohdistuvasta viranomaisvalvonnasta säädetään liikenteen palveluista annetussa laissa. Liikenteen palveluista annetun lain 178 §:n mukaan Liikenne- ja viestintävirasto valvoo liikenteen palveluista annetun lain sekä sen nojalla annettujen säännösten, määräysten ja päätösten noudattamista, jollei laissa muuta säädetä. Perusoikeuksien, oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten turvaamisen kannalta merkitykselliset ovat myös liikenteen palveluista annetun lain 138 §:n mukaiset tieliikenteen ohjaus- ja hallintapalveluiden tarjoajaan kohdistuvat vaatimukset, jotka kohdistuvat erityisesti tarjoajan luotettavuuteen, toimintaedellytyksiin sekä henkilöstön osaamiseen.

Edellä esitetyin perustein säännöksen ei katsota olevan perustuslain 124 §:n näkökulmasta ongelmallinen.

11.2Esteettömyystietopalvelun hankkiminen Liikenteenohjaus Fintraffic Oy:ltä yleisen tietosuoja-asetuksen näkökulmasta

Perustuslain 10 §:n mukaan henkilötietojen suojasta säädetään lailla. Asemilta kerättäviin esteettömyystietoihin ei sisältyisi henkilötietoja. Liikenteenohjaus Fintraffic Oy:n kerätessä asemien esteettömyystietoja kertyy tietojärjestelmään kuitenkin lokitietoja, joihin voi sisältyä myös henkilötietoja. Henkilötietojen käsittely perustuisi tietosuojaa koskevaan yleissääntelyyn eli EU:n yleiseen tietosuoja-asetukseen (EU) 2016/679 ja sitä täsmentävään ja täydentävään tietosuojalakiin (1050/2018) . Tehtävän siirtyessä virastolta Liikenteenohjaus Fintraffic Oy:lle, sopisivat virasto ja yhtiö tietosuojaan liittyvästä vastuunjaosta sen mukaisesti, mitä tietosuoja-asetuksessa säädetään. Henkilötietojen käsittelyä koskevan kansallisen erityissääntelyn antamista esteettömyystietopalvelun osalta ei pidetä tarpeellisena.

11.3Säätämisjärjestys

Edellä mainituilla perusteilla lakiehdotukset voidaan käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.

Liikenne- ja viestintävirasto vastaa asemien esteettömyystiedon keräämisestä, ylläpitämisestä ja tiedonvaihdosta.Liikenne- ja viestintävirasto voi myös hankkia edellä tarkoitetun esteettömyystietopalvelun sekä siihen liittyvät välittömät tuottamis-, ylläpito- ja kehittämistehtävät Liikenteenohjausyhtiö Fintraffic Oy:lta.

Hyvinkää, Kajaani, Kokkola, Kouvola, Mikkeli, Raasepori, Rauma, Riihimäki, Rovaniemi, Salo, Savonlinna ja Seinäjoki ovat omalla alueellaan palvelusopimusasetuksessa tarkoitettuja tieliikenteen toimivaltaisia viranomaisia.

Seuraavat seudulliset viranomaiset ovat toimivalta-alueellaan palvelusopimusasetuksessa tarkoitettuja tieliikenteen toimivaltaisia viranomaisia: