GP 94/2016

2.1Lainsäädäntö ja käytäntö

2.2EU:n lainsäädäntö, kansainvälinen kehitys sekä ulkomaiden lainsäädäntö

2.3Nykytilan arviointi

3.1Tavoitteet

Täysipainoinen osallistuminen Suomen ulko- ja turvallisuuspoliittisten linjausten sekä kansainvälisten velvoitteiden mukaiseen yhteistyöhön, erityisesti EU:n yhteisvastuulausekkeen ja keskinäisen avunannon lausekkeen täytäntöön panemiseksi, edellyttää, että Suomen lainsäädäntö sisältää tarvittavat säännökset avun antamisesta ja vastaanottamisesta sekä muusta kansainvälisestä toiminnasta.

EU:n yhteisvastuulausekkeen mukaan unioni ottaa käyttöön kaikki käytettävissä olevat välineet antaakseen jäsenvaltioille apua sen poliittisten elinten pyynnöstä. Lauseketta koskevan julistuksen mukaan jäsenvaltiolla on oikeus valita tarkoituksenmukaisimmat keinot täyttääkseen yhteisvastuunsa. Keskinäisen avunannon lausekkeessa mainitaan jäsenvaltioiden velvollisuus antaa apua kaikin käytettävissään olevin keinoin.

Esityksen tavoitteena on tehdä tarvittavat muutokset puolustusministeriön toimialan lainsäädäntöön, jotta Suomi voi osallistua täysimääräisesti Suomen kansainvälisten velvoitteiden mukaiseen yhteistyöhön sekä avun antamisen ja vastaanottamisen tilanteisiin puolustusministeriön hallinnonalalla.

3.2Toteuttamisvaihtoehdot

Ulkoasiainministeriön asettamassa kriisinhallintaan ja muuhun kansainväliseen yhteistyöhön liittyviä lainsäädännön muutostarpeita arvioineessa työryhmässä (Kriisinhallintaan ja muuhun kansainväliseen yhteistyöhön liittyvät lainsäädännön muutostarpeet -työryhmän mietintö, Ulkoasiainministeriön julkaisu 11/2014) käsiteltiin kolmea vaihtoehtoa kansainvälisestä avusta päättämiseksi. Kaksi vaihtoehdoista koski erillisen lain säätämistä ylimmän valtiojohdon päätöksentekomenettelystä (ns. laaja-alainen erillislaki ja suppea erillislaki). Kolmannen vaihtoehdon mukaan valtion ylimmän johdon päätöksenteosta ei säädettäisi erikseen, vaan päätöksenteko pohjautuisi toimialakohtaiseen lainsäädäntöön. Vaihtoehdoista laaja-alainen erillislaki soveltuisi avun antamista ja pyytämistä koskevaan päätöksentekoon ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävissä asioissa ja asioissa, jotka ovat laajakantoisia ja periaatteellisesti tärkeitä. Suppea erillislaki soveltuisi avun antamista ja pyytämistä koskevaan päätöksentekoon asioissa, jotka ovat ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittäviä. Kolmantena vaihtoehtona oli esillä toimialakohtaisten säännösten, etenkin pelastuslain, poliisilain, rajavartiolain ja puolustusvoimista annetun lain säännösten täydentäminen avun antamista ja pyytämistä koskevan päätöksenteon osalta. Kaikkiin vaihtoehtoihin liittyi tarve täydentää myös toimialakohtaista lainsäädäntöä.

Jatkovalmisteluun otettiin erillislaki, jonka soveltamisala tarkentui kattamaan erikseen säädetyt avunantotilanteet. Erillislain lisäksi päädyttiin siihen, että toimialakohtaisia säännöksiä täydennetään siten, että avun antaminen ja vastaanottaminen on myös aineellisoikeudellisesti mahdollista.

Puolustusvoimien osallistumista avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan koskeva sääntely arvioitiin voitavan parhaiten toteuttaa muuttamalla puolustusvoimista annettua lakia, joka koskee muutoinkin Puolustusvoimien toimintaa ja johon sisältyy jo valmiiksi Puolustusvoimien osallistumista toisen Suomen viranomaisen tueksi avun antamiseen toiselle valtiolle koskeva sääntely. Muita esillä olleita vaihtoehtoja olivat asiasta säätäminen edellä mainitussa erillislaissa, sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetussa laissa tai kokonaan erikseen. Erillislaki päädyttiin kuitenkin valmistelussa rajaamaan koskemaan vain päätöksentekoa, eikä siihen ollut tarkoitus ottaa eri hallinnonalojen kansainvälisen avun antamista tai vastaanottamista koskevaa sääntelyä. Sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain nähtiin luontevimmin koskevan vain siinä tarkoitettua toimintaa.

Rajavartiolain osalta on omaksuttu sääntelyratkaisu, jossa Suomen esittämän pyynnön johdosta Suomeen lähetetyn Euroopan rajavartijaryhmän jäsenten ja Suomessa toteutettavaan yhteiseen operaatioon ja kokeiluhankkeeseen osallistuvien vierailevien virkamiesten toimivaltuuksista ja oikeudesta voimakeinojen käyttöön on säädetty rajavartiolain 35 a §:ssä. Samantyyppisen sääntelyratkaisun arvioitiin olevan mahdollinen myös toisen valtion sotilaallisten voimavarojen osalta, mikä merkitsi sitä, että näistä säädettäisiin puolustusvoimista annetussa laissa. Muita vaihtoehtoja olivat, kuten edellä on todettu, asiasta säätäminen päätöksentekoa koskevassa erillislaissa, sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetussa laissa tai kokonaan erikseen.

3.3Keskeiset ehdotukset

Esityksen mukaan puolustusvoimista annetun lain, aluevalvontalain ja asevelvollisuuslain säännöksiä kansainvälisestä toiminnasta tarkennettaisiin ja täydennettäisiin, jotta Suomi kykenisi tehokkaasti osallistumaan kansainväliseen yhteistyöhön sekä kansainvälisen avun antamiseen ja vastaanottamiseen.

Puolustusvoimista annetussa laissa säädettyjä Puolustusvoimien tehtäviä ehdotetaan muutettaviksi siten, että osallistuminen kansainvälisen avun antamiseen toiselle valtiolle, Euroopan unionille tai kansainväliselle järjestölle sekä muuhun kansainväliseen toimintaan on nykyistä laajemmin mahdollista. Voimassa olevassa laissa osallistuminen avun antamiseen toiselle valtiolle on rajattu muiden Suomen viranomaisten tukemiseen sekä terrori-iskuun, luonnononnettomuuteen, suuronnettomuuteen tai muuhun vastaavaan tapahtumaan. Esityksessä kyseiset rajoitteet poistettaisiin.

Lakiin ehdotetaan otettavaksi lisäksi säännökset kansainvälisen avun vastaanottamisesta. Esityksessä ehdotetaan, että puolustusministeriö voisi ulkoasiainministeriötä kuultuaan pyytää Puolustusvoimien toimialaan kuuluvaa kansainvälistä apua, jollei eduskunnan käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen (HE 72/2016 vp) sisältyvässä lakiehdotuksessa kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta muuta säädettäisi. Apua antavan joukon tai yksittäisen sotilaan toimivalta ja oikeus voimakeinojen käyttöön määräytyisivät Suomen lainsäädännön ja apua koskevan päätöksen mukaisesti.

Puolustusvoimien osallistumista toisen Suomen viranomaisen tukemiseksi kansainvälisen avun antamiseen ehdotetaan muutettavaksi siten, että laissa olevat rajoitukset avun antamisesta kalustolla, materiaalilla tai asiantuntija-avulla poistettaisiin. Avun antamisessa olisi jatkossa oikeus käyttää myös voimakeinoja. Avun antamiseen osallistuvan henkilöstön toimivalta suorittaa tehtäviä ja oikeus käyttää voimakeinoja määräytyisivät toisen Suomen viranomaisen pyynnön ja tämän osoittaman toimivallan mukaisesti.

Esityksessä ehdotetaan lisäksi säädettäväksi Puolustusvoimien osallistumisesta kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan ilman, että kyse on toisen Suomen viranomaisen tukemisesta. Henkilöstön toimivalta tehtävän suorittamiseen sekä oikeus käyttää tehtävän kannalta välttämättömiä voimakeinoja perustuisivat kansainväliseen oikeuteen ja avun pyytäjän määritykseen. Osallistumisesta kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan päättäisi puolustusministeriö ulkoasiainministeriötä kuultuaan, jollei kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta ehdotetussa laissa muuta säädettäisi.

Esityksessä ehdotetaan, että Puolustusvoimien kansainvälisen avun antamiseen tai muuhun kansainväliseen toimintaan osallistuva henkilöstö olisi virka- tai työsuhteessa Puolustusvoimiin. Ensisijaisesti kyseeseen tulisi Puolustusvoimien kansainväliseen toimintaan sitoutunut henkilöstö. Henkilöstöön sovellettaisiin tapaturman ja palvelussairauden korvaamisesta kriisinhallintatehtävissä annettavaa uutta lakia. Jos puolustusvoimista annettuun lakiin esitetyt muutokset tulisivat voimaan ennen lakia tapaturman ja palvelussairauden korvaamisesta kriisinhallintatehtävissä, henkilöstön vakuutusturvasta huolehdittaisiin väliaikana sopimusperusteisesti.

Kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan halukkaat reserviläiset voitaisiin myös ottaa Puolustusvoimiin määräaikaiseen virka- tai työsuhteeseen. Tällöin heillä olisi oikeus palata aiempaan työ- tai virkasuhteeseen tehtävän päätyttyä.

Puolustusvoimista annettuun lakiin ehdotetaan myös uutta säännöstä siitä, että valtioneuvoston asetuksella voitaisiin kansainvälisten velvoitteiden voimaansaattamiseksi säätää eräiden joukkojen asemaa koskevien sopimusten soveltamisesta.

Asevelvollisuuslakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että varusmiespalvelusta suorittava tai kertausharjoitukseen osallistuva asevelvollinen voitaisiin määrätä lyhytaikaisesti palvelukseen ulkomaille, jos hän osallistuu nimenomaisen suostumuksensa mukaisesti kansainväliseen avun antamiseen tai muuhun kansainväliseen toimintaan. Tällöin myös heihin sovellettaisiin tapaturman ja palvelussairauden korvaamisesta kriisinhallintatehtävissä sosiaali- ja terveysministeriössä valmisteltavana olevaa uutta lakia. Palveluksessa olevat asevelvolliset eivät saisi edelleenkään osallistua aseellista voimankäyttöä edellyttäviin tehtäviin tai muihin vastaaviin vaarallisiin tehtäviin.

Aluevalvonnasta annettua lakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että aluevalvontaa varten voitaisiin pyytää toisen valtion sotilasviranomaisen tukea. Puolustusvoimat voisi esittää toisen valtion sotilasviranomaiselle tehtävää koskevan pyynnön tai ryhtyä muihin päätöksen toimeenpanoa koskeviin toimiin.

Lisäksi esityksessä ehdotetaan yhtenäistettäväksi puolustushallinnon alalla käytettävää käsitettä sotilaallisista voimakeinoista. Puolustusvoimista annetun lain käsitettä sotilaallisista voimakeinoista käytettäisiin määritelmänä. Sen mukaan sotilaallisilla voimakeinoilla tarkoitettaisiin sotilaan henkilökohtaisen aseen ja sitä voimakkaampaa asevoiman käyttöä. Aluevalvontalaista sotilaallisten voimakeinojen määritelmä poistettaisiin ja määriteltäisiin tarkemmin, mitä voimakeinoilla näissä laeissa tarkoitettaisiin. Vastaavat muutokset on tarkoitus tehdä myös puolustusvoimien virka-avusta poliisille annettuun lakiin ja rajavartiolakiin.

4.1Taloudelliset vaikutukset

Tosiasialliset taloudelliset vaikutukset aiheutuvat toiminnan suunnittelusta ja siihen varautumisesta sekä tapauskohtaisista päätöksistä, jotka koskevat osallistumista kansainvälisen avun antamiseen tai muuhun kansainväliseen toimintaan taikka Suomen päätöksestä pyytää apua toiselta valtiolta, EU:lta tai kansainväliseltä järjestöltä. Päätettäessä osallistua kansainvälisen avun antamiseen tai muuhun kansainväliseen toimintaan taloudelliset vaikutukset aiheutuvat erityisesti henkilöstömenoista sekä tehtävän ja olosuhteiden mahdollisesti vaatimasta erityisvarustuksesta tai olemassa olevan varustuksen mahdollisesta muuntamisesta. Taloudellisten vaikutusten määrä on riippuvainen avun muodosta ja laadusta kussakin tilanteessa.

Kustannusvaikutuksia arvioitaessa yhden henkilön virka- ja työehtosopimukseen perustuvat ylimääräiset kustannukset ovat kolmen viikon työjakson osalta noin 8200 euroa. Arvio perustuu Puolustusvoimien henkilöstön keskituntipalkkaan, keskimääräiseen 60 euron ulkomaanpäivärahaan sekä keskeytymättömästä kaksivuorotyöstä kertyvistä työtunneista maksettaviin ylityökorvauksiin. Ulkomaanpäivärahaa lukuun ottamatta kotimaassa tehtävästä vastaavasta työstä aiheutuisi samat kustannukset. Esimerkiksi 30 henkilön vahvuisen erikoistoimintaosaston neljän kuukauden toiminnan aiheuttamat ylimääräiset kustannukset olisivat henkilöstökulujen osalta noin 1,3 miljoonaa euroa. Vastaavasti esimerkiksi 160 henkilön lento-osaston kahden kuukauden toiminnasta aiheutuvat ylimääräiset henkilöstökustannukset olisivat noin 3,5 miljoonaa euroa. Kustannukset kasvavat, jos joukkoihin kuuluvat reserviläiset otetaan määräaikaiseen virkasuhteeseen. Lisäkustannus olisi keskimäärin 3400 euroa kuukaudessa kutakin palkattavaa reserviläistä kohti. Edellisen esimerkin lento-osaston henkilöstöstä noin puolet on reserviläisiä, joiden kahden kuukauden palkkakulut olisivat noin 550 000 euroa. Lisäksi on otettava huomioon materiaalista ja kalustosta aiheutuvat kustannukset.

Jos yhteisvastuulausekkeeseen tai keskinäisen avunannon lausekkeeseen perustuviin tehtäviin käytetään ensisijassa Suomen kriisinhallinnan joukkopooliin ilmoittamia joukkoja tai Suomen muuten kansainväliseen toimintaan ilmoittamia joukkoja, joukkojen kouluttamisen ja harjoitusten kulut sisältyvät nykyisellään Puolustusvoimien toimintamenoihin. Toiminta toteutettaisiin pääasiassa Puolustusvoimien palkatulla henkilöstöllä sekä käyttämällä olemassa olevaa kalustoa ja materiaalia.

Ehdotetuilla säädösmuutoksilla ei siis sinällään ole välittömiä kustannusvaikutuksia. Avun antamisen tai vastaanottamisen tilanteessa puolustusministeriön olisi kuitenkin tarvittaessa esitettävä lisämäärärahaa henkilöstön ja joukkojen lähettämisestä sekä toiminnasta aiheutuvien kulujen kattamiseen.

4.2Vaikutukset viranomaisten toimintaan

Viranomaisten tehtävien ja toimivaltuuksien kannalta nykyistä täsmällisempi ja kattavampi sääntely selkeyttää toimintaa kansainvälisen yhteistyön sekä avun antamisen ja pyytämisen tilanteissa.

Esityksellä ei olisi vaikutusta valtioneuvostosta annetussa laissa (175/2003) ja valtioneuvoston ohjesäännössä (262/2003) säädettyyn toimivallan jakoon valtioneuvoston yleisistunnon ja toimivaltaisen ministeriön välillä eikä toimivaltaisen ministeriön määrittelyyn.

Annettavan avun sisällöllä on merkitystä sen suhteen millaisia vaikutuksia henkilöstöön kohdistuu. Jos avun antamiseen voidaan käyttää ensisijaisesti kriisinhallinnan joukkopooliin ilmoitettuihin joukkoihin sitoutunutta henkilöstöä, voidaan hyödyntää joukolle annettavaa koulutusta ja valmiutta.

Ehdotetun sääntelyn myötä Puolustusvoimien kansainväliset tehtävät voivat lisääntyä. Koska Puolustusvoimien muu toiminta jatkuu myös avun antamisen ajan, avun antamisella voi kuitenkin olla tilapäisiä vaikutuksia Puolustusvoimien toimintaan sekä kotimaassa palvelevan henkilöstön työtehtävien sisältöön ja työmäärään. Puolustusvoimien muuhun toimintaan kohdistuvia vaikutuksia pyrittäisiin vähentämään sillä, että avun antamiseen osallistuvaa henkilöstöä pyrittäisiin vaihtamaan esimerkiksi kuukauden välein. Näin myös yksittäisiin henkilöihin kohdistuvia vaikutuksia pystyttäisiin rajoittamaan.

Reserviläisten ottaminen tarvittaessa määräaikaiseen virka- tai työsuhteeseen puolustusvoimiin lisäisi tilapäisesti Puolustusvoimien henkilötyövuosimäärää ja organisaatioiden henkilövahvuutta sekä henkilöstökustannuksia.

Henkilöstön turvallisuuteen mahdollisesti kohdistuvat riskit riippuvat tilanteesta ja avun antamisen luonteesta. Äärimmillään riskejä voidaan verrata sotilaallisen kriisinhallinnan riskeihin. Tämä otetaan huomioon henkilöstön vakuutusturvaa parantamalla. Lisäksi noudatettaisiin virka- ja työehtosopimusten määräyksiä työaikasuojelusta.

Henkilöstön ja joukkojen oikeudellinen asema pyrittäisiin turvaamaan ja järjestämään se joko NATO/PfP SOFA:an tai muuten kahden- tai monenväliseen sopimukseen perustuvaksi.

4.3Yhteiskunnalliset vaikutukset

Esitys parantaisi Suomen valmiuksia antaa ja vastaanottaa kansainvälistä apua ja siten osallistua kansainväliseen yhteistyöhön esimerkiksi terrorismin, luonnonkatastrofien ja muiden kansainvälisten häiriötilanteiden hallinnassa. Esitys lisäisi mahdollisuuksia osallistua aiempaa laajemmin kansainvälisen kehityksen myötä edellytettäviin kansainvälisen avun antamisen ja vastaanottamisen tilanteisiin. Ehdotus parantaisi valmiuksia osallistua toisen Suomen viranomaisen tukemiseksi kansainvälisen avun antamiseen sekä vastaanottamiseen.

Puolustusvoimien virka- tai työsuhteeseen otettavien reserviläisten osalta ehdotus merkitsee sitä, että työnantajan kanssa olisi sovittava siirtymisestä määräaikaisesti Puolustusvoimien palvelussuhteeseen.

5.1Valmisteluvaiheet ja -aineisto

Ulkoasiainministeriö asetti 14 päivänä toukokuuta 2013 työryhmän arvioimaan kriisinhallintaan ja muuhun kansainväliseen yhteistyöhön liittyviä lainsäädännön muutostarpeita Suomen turvallisuus- ja puolustuspolitiikasta vuonna 2012 annetun valtioneuvoston selonteon (VNS 6/2012 vp) kirjausten pohjalta. Työryhmän tavoitteeksi asetettiin Suomen nykyisen lainsäädännön riittävyyden ja muutostarpeiden arviointi kattavasti, jotta Suomi voisi osallistua täysipainoisesti kansainväliseen kriisinhallintaan ja ulko- ja turvallisuuspoliittisten linjaustensa sekä kansainvälisten velvoitteidensa mukaiseen yhteistyöhön. Työryhmässä olivat edustettuina ulkoasiainministeriön lisäksi tasavallan presidentin kanslia, valtioneuvoston kanslia, oikeusministeriö, sisäministeriö, puolustusministeriö ja pääesikunta. Työryhmä luovutti mietintönsä (Kriisinhallintaan ja muuhun kansainväliseen yhteistyöhön liittyvät lainsäädännön muutostarpeet -työryhmän mietintö, Ulkoasiainministeriön julkaisu 11/2014) 4 päivänä marraskuuta 2014. Mietintö sisälsi hallituksen esityksen muotoon laaditun ehdotuksen sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain ja eräiden muiden lakien muuttamiseksi ( HE 297/2014 vp – EV 318/2014 vp). Hallituksen esitys annettiin eduskunnalle maaliskuussa 2015 ja lait tulivat voimaan 1 päivänä kesäkuuta 2015 (576–578/2015). Mietintö sisälsi myös edellä jaksossa 2.3 esitettyä arviointia kansainvälisen avun antamisesta ja pyytämisestä koskevista lainsäädäntövaihtoehdoista.

Ulkoasiainministeriö asetti 25 päivänä maaliskuuta 2015 työryhmän jatkamaan edellisen työ-ryhmän aloittamaa työtä ja valmistelemaan kansainvälisen avun antamiseen ja vastaanottamiseen liittyvää lainsäädäntöä. Työryhmässä oli edustajat tasavallan presidentin kansliasta, valtioneuvoston kansliasta, ulkoasiainministeriöstä, oikeusministeriöstä, sisäministeriöstä, puolustusministeriöstä sekä sosiaali- ja terveysministeriöstä. Valtioneuvoston ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan ja tasavallan presidentin yhteisen kokouksen 26 päivänä tammikuuta 2015 hyväksymän linjauksen mukaan työryhmän työn tavoitteena oli valmistella esitys erillislaiksi edellä mainitun työryhmän mietinnön pohjalta. Lainsäädäntöhankkeen tavoitteena oli erityisesti EU:n yhteisvastuulausekkeen ja keskinäisen avunannon lausekkeen mukaisten velvoitteiden kansallinen täytäntöönpano ja sen varmistaminen, että Suomella on tarkoituksenmukainen päätöksentekovalmius avun antamiseen ja vastaanottamiseen. Lainsäädäntöhankkeessa oli tärkeää varmistaa, että avunantoon ja vastaanottamiseen liittyvissä tilanteissa kyetään toimimaan ripeästi ja tehokkaasti ja tätä varten luotuja mekanismeja ei vaaranneta.

Ulkoasiainministeriön johtaman työryhmän asettamispäätöksen mukaan työryhmä voi asettaa tarpeen mukaan alatyöryhmiä esimerkiksi valtiosääntökysymyksiin sekä aluevalvontayhteistyön, toisen viranomaisen tukemisen ja sotilaallisten resurssien käytön kansainvälisen avun tilanteissa ja muun sellaisen sektorikohtaisen lainsäädännön valmisteluun, joka liittyy olennaisella tavalla erillislakiin. Asettamispäätöksen mukaan alatyöryhmät raportoivat työstään päätyöryhmälle ja niiden osuudet sisällytetään päätyöryhmän mietintöön.

Puolustusministeriössä käynnistettiin toimialakohtainen valmistelu. Myös sisäministeriö on valmistellut toimialallaan tarvittavia lainsäädäntömuutoksia. Valmistelun kuluessa havaittiin, että tarkoituksenmukaisinta oli keskittää toimialakohtaiset lainsäädännön muutosehdotukset omiin hallituksen esityksiinsä. Toimialakohtaisia hallituksen esitysluonnoksia on käsitelty ulkoasiainministeriön työryhmässä sekä kahdenvälisesti puolustusministeriön ja sisäministeriön välillä sen varmistamiseksi, että esitykset olisivat yhteensopivia. Lisäksi esityksiä laadittaessa on kuultu valtiosääntöoikeuden asiantuntijoita.

5.2Lausunnot ja niiden huomioon ottaminen

Puolustusministeriö pyysi esitysluonnoksesta lausunnon yhteensä 31 taholta. Lausuntoja saatiin yhteensä 21.

Lausuntopyyntö lähetettiin tasavallan presidentin kanslialle, valtioneuvoston kanslialle, ulkoasiainministeriölle, oikeusministeriölle, sisäministeriölle, valtiovarainministeriölle, liikenne- ja viestintäministeriölle, sosiaali- ja terveysministeriölle, ympäristöministeriölle, oikeuskanslerinvirastolle, eduskunnan oikeusasiamiehen kanslialle, Puolustusvoimien pääesikunnalle, valtion työmarkkinalaitokselle, Elinkeinoelämän keskusliitolle, Upseeriliitolle, Päällystöliitolle, Aliupseeriliitolle, Maanpuolustuksen henkilökuntaliitto MPHL:lle, Maanpuolustuksen teknisten toimihenkilöiden liitto MTTL:lle, Julkisalan kulutettujen neuvottelujärjestö JUKO:lle, Palkansaajajärjestö Pardialle, Julkisten ja hyvinvointialojen liitto JHL:lle, Reserviläisliitto - Reservin Aliupseerien liitolle, Suomen reserviupseeriliitolle, Suomen Rauhanturvaajaliitolle, Puolustusvoimien diplomi-insinöörit PVDI:lle, Maanpuolustuksen Insinöörit MPI:lle, Sähköalojen ammattiliitolle, Metallityöväen liitolle, Suomen Konepäällystöliitolle sekä Tehy:lle. Lisäksi hallituksen esitysluonnos lähetettiin tiedoksi Ahvenanmaan maakunnan hallitukselle.

Lausunnon antoivat ulkoasiainministeriö, oikeusministeriö, sisäministeriö, valtiovarainministeriö, sosiaali- ja terveysministeriö, oikeuskanslerinvirasto, eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia, Puolustusvoimien pääesikunta, Elinkeinoelämän keskusliitto, Upseeriliitto, Päällystöliitto, Aliupseeriliitto, Maanpuolustuksen teknisten toimihenkilöiden liitto MTTL, Julkisalan kulutettujen neuvottelujärjestö JUKO, Palkansaajajärjestö Pardia, Reserviläisliitto - Reservin Aliupseerien liitto, Suomen reserviupseeriliitto, Suomen Rauhanturvaajaliitto, Puolustusvoimien diplomi-insinöörit PVDI ja Maanpuolustuksen Insinöörit MPI. Ympäristöministeriö ilmoitti, ettei sillä ole asiasta lausuttavaa. Ahvenanmaan maakunnan hallitus lähetti puolustusministeriölle tiedoksi sisäministeriölle antamansa lausunnon hallituksen esitysluonnoksesta sisäministeriön hallinnonalan kansainvälisen avun antamista ja vastaanottamista koskevan lainsäädännön tarkistamiseksi.

Lausuntopyyntö julkaistiin myös puolustusministeriön kotisivuilla osoitteessa www.defmin.fi ja tämän perusteella yksi yksityishenkilö antoi lausuntonsa esitysluonnokseen.

Asiaa on käsitelty ja henkilöstöjärjestöjä on kuultu lakiehdotuksista Puolustushallinnon henkilöstöpoliittisessa yhteistoimintaelimessä 15 päivänä helmikuuta 2016. Lisäksi henkilöstöjärjestöiltä on pyydetty lausunnot lakiehdotuksista.

Lisäksi 25 päivänä huhtikuuta 2016 järjestettiin puolustusministeriössä kuulemistilaisuus koskien lausuntokierroksen jälkeen 1. lakiehdotuksen 12 b §:ään tehtyä lisäystä reservistä Puolustusvoimiin kansainvälisen avun antamisen tai muun kansainvälisen tehtävän ajaksi palkattujen henkilöiden oikeutta palata tehtävän jälkeen aiempaan työhönsä. Kuulemistilaisuuteen kutsuttiin Elinkeinoelämän keskusliitto, Valtion työmarkkinalaitos, Kunnallinen työmarkkinalaitos (KT Työnantajat), Kirkon työmarkkinalaitos, Korkeasti koulutettujen työmarkkinakeskusjärjestö AKAVA ry, Toimihenkilökeskusjärjestö STTK ry, Suomen ammattijärjestöjen keskusliitto SAK , Reserviläisliitto ry ja Suomen Reserviupseeriliitto ry. Lisäyksestä pyydettiin myös työ- ja elinkeinoministeriön lausunto.

Puolustusvoimista annettuun lakiin, aluevalvontalakiin ja asevelvollisuuslakiin esitettyjä muutoksia pidettiin yleisesti perusteltuina ja tarpeellisina sekä lakiesityksiä kannatettavana. Säännösluonnoksiin ja hallituksen esityksen perusteluihin esitettiin joitakin muutoksia, jotka on pyritty ottamaan huomioon esityksen jatkovalmistelussa. Eniten lausuttiin henkilöstön asemaan liittyvistä kysymyksistä.

Ulkoasiainministeriö toteaa, että esitysluonnosta on käsitelty ulkoasiainministeriön johtamassa kansainvälisen avun antamiseen ja vastaanottamiseen liittyvässä lainsäädäntötyöryhmässä. Esityksellä on välitön yhteys mainitun työryhmän 12 päivänä helmikuuta 2016 jättämään mietintöön, jossa ehdotetaan säädettäväksi laki kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta. Ulkoasiainministeriö katsoo, että puolustusministeriön esitykseen sisältyvät ehdotukset ovat välttämättömiä lainsäädäntökokonaisuuden toimivuuden kannalta ja kannattaa ehdotusta.

Oikeusministeriö toteaa, että esitysluonnos liittyy ulkoasiainministeriön asettamassa työryhmässä valmisteltuun hallituksen esitysluonnokseen laiksi päätöksenteosta kansainvälisen avun antamisessa ja pyytämisessä, ja että esitysluonnoksia on arvioitava kokonaisuutena. Oikeusministeriön käsityksen mukaan puolustusvoimista annettuun lakiin ehdotetut, sinänsä melko väljät säännökset Puolustusvoimien kansainvälisestä toiminnasta ovat edellä mainittu päätöksentekoa koskeva sääntely huomioon ottaen hyväksyttäviä ja perustuslain asettamien vaatimusten mukaisia. Oikeusministeriö katsoo kuitenkin, että puolustusvoimista annetun lain avun pyytämistä koskevaa 4 a §:ää ja avun antamista koskevaa 12 §:ää olisi perusteltua täsmentää rajaamalla ne Puolustusvoimien toimialaan kuuluvaan apuun. Esitetty muutos on tehty säännösluonnoksiin. Sotilaallisen avun pyytämisen osalta oikeusministeriö katsoo, että se kytkeytyy valtion täysivaltaisuuteen. Olennaista täysivaltaisuusarvioinnissa on se, että apu perustuisi aina Suomen pyyntöön ja merkittävissä asioissa pyynnöstä päätettäisiin ylimpien valtioelinten toimesta. Tästä huolimatta oikeusministeriö pohtii tulisiko avun pyytämistä säännellä tarkemmilla aineellisilla edellytyksillä. Oikeusministeriö kiinnittää myös huomiota siihen, että vieraiden joukkojen toimintaa ei ole alistettu Suomen sotilasjohdon alaisuuteen, mutta että perustelujen mukaan se ei näyttäisi olevan myöskään mahdollista. Oikeusministeriö kuitenkin toteaa, että näiltä osin lakiehdotuksen 4 b § saattaa muodostua ongelmalliseksi perustuslain 1 §:n kannalta. Tämän johdosta johtosuhteisiin liittyviä erityisiä näkökohtia on kuvattu perusteluissa tarkemmin ja lisäksi on kiinnitetty huomiota siihen, että avun pyytämistä koskeva päätös tehtäisiin aina ylimpien valtioelinten toimesta nimenomaan valtion suvereniteetin varmistamiseksi.

Sisäministeriö pitää tärkeänä, että myös puolustusministeriön hallinnonalalla Suomi voi täysimääräisesti pyytää ja antaa kansainvälistä apua. Asiaa koskevalla sääntelyllä ei tule kuitenkaan haitata tai hämärtää voimassa olevia kansallisia toimivaltuuksia. Sisäministeriön näkemyksen mukaan kansainvälisen avun tilanteessa viranomaisella ei voi olla laajempia toimivaltuuksia kuin mitä niistä on kansallisesti säädetty. Sisäministeriö toteaa, että kukin hallinnonala on vastuussa kansainvälisen avun antamisesta ja pyytämisestä omalla toimialallaan ja tarvittaessa muut viranomaiset voivat antaa toimivaltaiselle viranomaiselle tukea tässä tehtävässä. Puolustusministeriön toimialalla tapahtuvat kansainvälisen avun tilanteet ovat sisäministeriön mukaan luonteeltaan sellaisia, että lainsäädännön tarkkarajaisuuden merkitys korostuu. Tämä tulisi ottaa lainsäädännössä huomioon ja määritellä pyydettävä ja annettava kansainvälinen apu, vieraan valtion sotilaiden toimivalta sekä Suomesta lähetettävien sotilaiden toimivalta tarkkarajaisesti. Sisäministeriö esittää Puolustusvoimien tehtäviä koskevan puolustusvoimista annetun lain 2 §:n kohtiin niiden järjestystä koskevia muutoksia. Puolustusvoimien osallistuminen kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan on kuitenkin haluttu pitää säännöksessä omana tehtäväkohtanaan, jotta sen merkitys korostuisi. Sisäministeriö esittää myös avun antamista ja pyytämistä koskevien pykälien täsmentämistä niin, että avun tulisi kuulua Puolustusvoimien toimialaan. Esitetty muutos on tehty.

Sisäministeriö katsoo, että avun pyytämisessä puolustusministeriön tulisi kuulla ulkoasiainministeriön lisäksi sisäministeriön hallinnonalaa. Varsinaista säännöstä ei ole tältä osin muutettu, mutta perusteluja on täydennetty. Puolustusvoimien osallistumista kansainvälisen avun antamiseen toisten Suomen viranomaisten tukena koskevaan säännökseen sisäministeriö esittää rajavartiolakiin esitettävän uuden sääntelyn vuoksi lisättäväksi, että toimivaltaisen ministeriön lisäksi tukea voi pyytää myös viranomainen. Esitetty muutos on tehty. Sisäministeriö on ehdottanut, että hallituksen esitysluonnoksen perusteluissa selostettaisiin laajemmin kansainväliseen oikeuteen perustuvaa toimivaltaa ja oikeutta voimakeinojen käyttöön. Tältä osin esitysluonnoksessa viitataan ulkoasiainministeriön eduskunnan ulkoasiainvaliokunnalle 24 päivänä elokuuta 2014 antamaan selvitykseen (UTP 13/2015 vp, Ulkoasiainministeriön julkaisu 8/2015), jossa voimankäyttöä koskevia kansainvälisen oikeuden sääntöjä on selvitetty lähemmin. Sisäministeriö on kiinnittänyt huomiota 1. lakiehdotuksen 12 a §:n 2 momentiksi ehdotettuun säännökseen, joka koskee Puolustusvoimien toimivaltaa ja voimakeinojen käyttöä tuettaessa toista Suomen viranomaista kansainvälisen avun antamisessa. Sisäministeriö katsoo, että säännöksen tulisi selvemmin olla sisäministeriön hallinnonalan kansainvälisen avun antamista ja vastaanottamista koskevaan hallituksen esitykseen sisältyvien poliisilain ja rajavartiolain muutosten mukainen. Tällä perusteella säännöksen sanamuotoa selvennettiin niin, että Puolustusvoimilla on toimivalta suorittaa tehtäviä ja oikeus käyttää voimakeinoja toisen Suomen viranomaisen osoittaman toimivallan mukaisesti.

Valtiovarainministeriö toteaa, että koska valtion henkilöstön palvelussuhteen ehtoihin ei esityksen mukaan tule muutoksia, valtiovarainministeriöllä ei ole näiltä osin huomautettavaa. Valtiovarainministeriö pitää kuitenkin tärkeänä, että esityksen mukaisiin kansainvälisiin tehtäviin määrättävien henkilöiden työsopimuksiin jo rekrytointivaiheessa kirjataan riittävän tarkasti mainittu velvollisuus ja sen sisältö. Näin vältytään tulkintaongelmilta ja mahdollisilta muilta työsopimussuhdetta koskevilta erimielisyyksiltä.

Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että yhdessä ulkoasiainministeriön ja sisäministeriön lakihankkeiden kanssa esitysluonnos parantaa Suomen mahdollisuuksia osallistua kansainvälisen avun antamiseen ja mahdollisuuksia vastaanottaa kansainvälistä apua.

Oikeuskanslerinvirasto toteaa, että viranomaisten kansainvälistä yhteistyötä koskevan sääntelyn soveltamistilannetta monimutkaistaa se, että samanaikaisesti on huomioitava mahdolliset kansainväliset sopimukset sekä lähettäjävaltion ja vastaanottajavaltion kansallinen lainsäädäntö. Viranomaisten kansainvälisistä tehtävistä ja toimivaltuuksista säädettäessä on otettava huomioon myös niiden yhteensopivuus viranomaisten kansallisten tehtävien ja toimivaltuuksien kanssa. Oikeuskanslerinviraston mukaan asian luonteesta johtuen sotilaalliseen maanpuolustukseen liittyviltä tehtävä- ja toimivaltuusmäärittelyltä ei edellytettäne aivan yhtä suurta täsmällisyyttä ja tarkkarajaisuutta kuin viranomaisten normaaliolojen tehtävien ja toimivaltuuksien sääntelyltä. Toisaalta sotilaalliseen maanpuolustukseen liittyvillä toimivaltuuksilla voidaan puuttua niiden kohdehenkilöiden oikeuksiin ja velvollisuuksiin hyvin merkittävällä tavalla. Oikeuskanslerinviraston mukaan on ongelmallista, että puolustusvoimista annettuun lakiin ehdotetuissa säännöksissä ei määriteltäisi avun antamisen tai pyytämisen edellytyksiä, ei edes sitä, mihin tehtäviin Puolustusvoimat voisi apua antaa tai vastaanottaa. Tämä mahdollistaisi myös sotilasviranomaisten kansallisista tehtävistä ja toimivaltuuksista sekä siviili- ja sotilasviranomaisten kansallisesta toimivallanjaosta poikkeamisen kansainvälistä apua annettaessa ja vastaanotettaessa. Esitystä viimeisteltäessä 1. lakiehdotuksen 4 a ja 12 §:ää on täsmennetty rajaamalla ne Puolustusvoimien toimialaan kuuluvaan apuun. Oikeuskanslerinvirasto pitää ongelmallisena myös sitä, että puolustusvoimista annettuun lakiin ehdotetut säännökset jättäisivät kansainvälisen avun antamiseen ja vastaanottamiseen liittyvät johto- ja vastuusuhteet hyvin avoimiksi. Säännösluonnoksissa apua koskevia tehtäviä ja toimivaltuuksia ei ole kansainvälisen oikeuden mukaisuutta lukuun ottamatta rajattu, koska säännösten on tarkoitettu soveltuvan monenlaisissa tilanteissa. Apua koskevissa tapauskohtaisissa päätöksissä määritettäisiin kyseeseen tulevat tehtävät ja toimivaltuudet. Johtosuhteita koskevia perusteluita on esitysluonnoksessa tarkennettu. Sotilaallisten voimakeinojen käsitteen yhtenäistämistä oikeuskanslerinvirasto pitää lainsäädännön johdonmukaisuuden kannalta perusteltuna. Lisäksi oikeuskanslerivirasto on esittänyt säännösluonnoksiin eräitä teknisempiä tarkennusehdotuksia, jotka on tehty.

Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia on arvioinut niitä ehdotuksia, joilla saattaa olla merkitystä Puolustusvoimien hallinnonalaan kohdistuvan laillisuusvalvonnan kannalta. Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia toteaa, että kun kysymys on kansainvälisen avun antamista tai pyytämistä koskevasta tilanteesta, jota ei ole säännelty EU-tasolla tai Suomea sitovissa kansainvälisissä sopimuksissa, tulisi tarkastella lainsäädäntöä muun muassa päätöksentekomenettelystä, vieraan valtion viranomaisten toimivaltuuksista, voimankäyttövälineistä ja oikeudellisesta asemasta näiden toimiessa Suomen alueella ja vastaavasti Suomen viranomaisten toimiessa ulkomailla. Ulkomaisten viranomaisten osalta eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia viittaa rajavartiolain sääntelyyn ja toteaa, että olisi perusteltua selvittää, tulisiko puolustusvoimista annetun lain säännöksestä ilmeneviä valtuuksia ja niiden käytön edellytyksiä tarkentaa joiltain osin. Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia kiinnittää huomiota myös siihen, että kansallisesti kiellettyjä voimankäyttövälineitä ei voida avun antamisessa tai vastaanottamisessa käyttää. Sinänsä eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia pitää hyvänä, että voimakeinojen käytöstä on säädetty sotilaallisesta kriisinhallinnasta annettua lakia vastaavalla tavalla. Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia pitää tärkeänä, että oikeusturvanäkökohdat huomioon ottaen asevelvollisten oikeuksia ja velvollisuuksia koskevan säädöspohjan tulisi olla mahdollisimman selkeä. Eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia kiinnittää huomiota siihen, että asevelvollisuuslain säännöksessä edellytetyn asevelvollisen suostumuksen kansainvälisiin tehtäviin tulee olla vapaaehtoinen ja aito. Asevelvollisen tulee ymmärtää antamansa suostumuksen merkitys ja sen vaikutukset. Tehtävän tulee olla ajallisesti ja kokoonpanon puolesta tarkasti määritelty. Operaatioihin lähetettäville kaikille sotilaille tulee myös selvittää koulutuksen yhteydessä tarkoin muun muassa operaation vastuukysymykset. Esitystä viimeisteltäessä näitä seikkoja on korostettu 3. lakiehdotuksen yksityiskohtaisissa perusteluissa. Koska esitysluonnos laajentaa merkittävästi mahdollisuutta määrätä varusmies Suomen alueen ulkopuolelle, eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia katsoo, että luonnoksen säätämisjärjestysperusteluja tulisi täydentää perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten ja suostumuksen merkityksen mahdollisen perustuslain 9 §:n 3 momentissa turvatun perusoikeuden rajoituksen kannalta. Täydennys on tehty esitystä viimeisteltäessä lukuun 3 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys.

Pääesikunta katsoo, että esitysluonnos muodostaa hyvän ja johdonmukaisen perustan Puolustusvoimien kansainvälisen avun antamiselle ja muulle kansainväliselle toiminnalle. Pääesikunta toteaa, että esitysluonnosta olisi hyvä vielä verrata sotilaallisesta kriisinhallinnasta annettuun lakiin sen varmistamiseksi, että säännökset ovat keskenään yhdenmukaisia. Näin on esityksen viimeistelyvaiheessa tehty.

Henkilöstöä koskien oikeusministeriö, eduskunnan oikeusasiamiehen kanslia ja henkilöstöjärjestöt kiinnittivät huomiota siihen, että Puolustusvoimien henkilöstöltä ei edellyttäisi suostumusta kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan. Enimmäkseen henkilöstöjärjestöjen lausunnot keskittyivät esityksen vaikutuksiin henkilöstön asemaan ja palvelussuhteen ehtoihin. Kansainvälisen avun antamisen ja muihin kansainvälisen toiminnan tehtäviin edellytettiin käytettävän vain tehtäviin suostumuksensa antaneita, riittävän osaamisen ja kokemuksen omaavia henkilöitä. Jos tehtävät kuitenkin sisältyisivät Puolustusvoimien virka- tai työsuhteeseen, osa järjestöistä edellytti, että siinä tilanteessa tehtäviin käytettäisiin vain lain voimaantulon jälkeen palvelukseen tulleita henkilöitä ja ennen lain voimaantuloa palvelukseen tulleista henkilöistä vain tehtäviin suostumuksensa antaneita. Järjestöjen mielestä virkaan ja työtehtäviin kuuluvia velvoitteita ei voitaisi muuttaa työnantajan yksipuolisella päätöksellä kesken virka- tai työsuhteen.

Kansainvälisen avun antamisen ja muiden kansainvälisten tehtävien palvelussuhteen ehdoista edellytettiin sovittavan yhdessä henkilöstöä edustavien järjestöjen kanssa. Virka- ja työehtosopimuksiin perustuvien ehtojen ei nähty soveltuvan etenkään tehtäviin, joissa jouduttaisiin käyttämään sotilaallisia voimakeinoja.

Lausuntojen perusteella henkilöstöä koskevaa säännösluonnosta muutettiin niin, että tehtäviin käytettäisiin ensisijaisesti Puolustusvoimien henkilöstöä, joka on sitoutunut Puolustusvoimien kansainväliseen toimintaan. Lisäksi perusteluja on täydennetty siltä osin miten henkilöstölle aiheutuvia haittoja pyritään vähentämään ja taloudellisesti korvaamaan. Perusteluissa on pyritty tuomaan myös esiin sitä, miksi nykyiset virka- ja palvelussuhteen ehdot soveltuvat myös kansainvälisiin tehtäviin, sekä sitä, että kiiretilanteessa ei ole mahdollista aloittaa neuvotteluja uusien ehtojen sopimisesta.

Henkilöstöjärjestöiltä saaduissa lausunnoissa kiinnitettiin lisäksi huomiota toiminnan rahoittamiseen. Perusteluja on tarkennettu näiltä osin lisäämällä esimerkinomaisia laskelmia mahdollisista kustannuksista.

Upseeriliitto pitää hyvänä sotilaallisen suorituskyvyn kehittämistä lakimuutosesitysten seurannaisvaikutuksena. Valmistelussa ei ole otettu huomioon muutosten vaikutuksia taloudellisesta eikä henkilöstöpoliittisesta näkökulmasta. Ei riitä, että asiaa valmistellaan virka-aputyyppisen avunannon näkökulmasta vaan valmisteluun tulee ottaa huomioon myös mahdolliset ääriesimerkit, kuten terrorismin vastainen taistelu tai jopa sotilaallisen voiman käyttö. Se, millaista apua Suomi sitoutuu antamaan, on lakiesityksen perusteella epäselvä. Lakimuutoksella tulee olemaan huomattavia vaikutuksia Puolustusvoimien toimintaresursseihin. Avun antaminen ja siihen valmistautuminen nostavat henkilöstö- ja materiaalikustannuksia. Tämä edellyttää lisärahoitusta.

Upseeriliiton mielestä henkilöstön sitominen avunantoon virkavelvollisuudella tulisi muuttaa siten, että vapaaehtoinen henkilöstö rekrytoitaisiin avunantoon muodostettavaan henkilöstöpooliin. Henkilöstöä ei voida lähettää sotilaallisen avunannon tehtäviin kotimaan palvelussuhteen ehdoilla. Kotimaan palkkaus perustuu sopimukseen ja tehtävien arviointijärjestelmiin. Palvelussuhteen ehdot kansainvälisen avun antamisessa tulee neuvotella henkilöstöjärjestöjen kanssa. Henkilöstö on virka- ja työehto-oikeudellisessa asemassa. Jotta avunanto olisi mahdollista, tulee olla valmis järjestelmä, joka sisältää joukot, jotka koulutetaan ja varustetaan toimintakykyisiksi ulkomaan tehtäviin. Järjestelmän tulee sisältää myös palvelussuhteen kaikki ehdot, vakuutukset, tukitoimet sekä järjestelyt vammautuneet ja kaatuneet mukaan luettuna. Tällaista järjestelmää ei Puolustusvoimilla Upseeriliiton mielestä ole.

Päällystöliitto ry pitää tarkoituksenmukaisena lakiehdotusta, joka toteutuessaan tarkentaa ja täsmentää EU:n keskinäisen avunannon täytäntöönpanoon liittyviä menettelytapoja. Lakimuutoksen jatkovalmistelussa tulee Päällystöliiton mielestä varmistaa myös se, että henkilöstön asemaan vaikuttavat säädökset, resurssit sekä sopimusmääräykset vastaavat uusia vaatimuksia. Esimerkiksi Puolustusvoimille kohdennettavat taloudelliset resurssit on jatkossa oltava sen kaltaisia, että ne vastaavat lakimuutoksen tuomia uusia velvoitteita. Puolustusvoimille on myös annettava resursseja huomioida nämä kansainvälisen toiminnan tehtävät henkilöstökokoonpanoissaan. Päällystöliitto ry edellyttää, että virkaehtosopimusmääräyksiä tulee tarkastella henkilöstöjärjestöjen kanssa uudestaan, edellyttävätkö EU:n yhteisvastuu- ja keskinäisen avunannon lausekkeiden tuomat velvoitteet muutoksia ja lisäyksiä ammattisotilaiden virkaehtosopimuksiin.

Päällystöliiton mielestä lakiesityksen perusteella on oletettavaa, että jatkossa ammattisotilaat voivat joutua virkatehtävissään sellaisiin voimankäyttötilanteisiin, jotka saattavat sisältää henkilökohtaisen aseenkäytön lisäksi myös sotavarustein tapahtuvaa asevoiman käyttöä kriisinhallintatehtävien kaltaisesti. Päällystöliitto ry:n näkemyksen mukaan muutoksen vaikutuksia tulee tarkastella myös työturvallisuuslain kannalta. Tällä hetkellä työturvallisuuslakia ei sovelleta sellaiseen sotilaalliseen harjoitukseen tai koulutukseen, jonka pääasiallisena tarkoituksena on sotilaallisten erityisvalmiuksien harjoittaminen. Sen sijaan Puolustusvoimien operatiivinen toiminta, huolto ja muut tukitoimet toteutetaan työturvallisuussäädösten alaisina samalla tavoin, kuin kriisinhallintatehtävät. Nyt lakiehdotuksen perusteluissa on huomioitava, edellyttääkö lakimuutos voimaan tullessaan tarpeen muuttaa työturvallisuuslakia tai tarpeen täydentää viraston normiohjausta.

Lakivalmistelussa tulee Päällystöliiton mielestä ottaa kantaa myös siihen, onko ammattisotilaalla oikeus pidättäytyä työturvallisuuslain 23 §:n nojalla kansainvälisen toiminnan työstä ilman pelkoa sotilaskurinpidollisista seuraamuksista, jos ammattisotilas arvioi virkamatkasta aiheutuvan vakavaa vaaraa hänen hengelle tai terveydelle. Asiaa on käsitelty 1. lakiehdotuksen 12 b §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa. Päällystöliiton mukaan virkamiesten oikeus-asema suhteessa kansainväliseen lainsäädäntöön, kansainvälisen tehtävän kohdemaan lainsäädäntöön sekä kotimaan lainsäädäntöön tulee kirjata tässä lakivalmistelussa nykyistä selvemmin. Päällystöliitto ry esittää, että mikäli lakiesitys etenee eduskunnan valiokuntakäsittelyyn, niin henkilöstöjärjestöille annetaan mahdollisuus täydentää lausuntojaan kuulemiseen liittyen.

Aliupseeriliitto ry pitää tärkeänä, että Suomi vastaa niihin velvoitteisiin, jotka EU:n yhteisvastuulauseke ja keskinäisen avunannon lauseke maallemme luo. Aliupseeriliitto kiinnittää lausunnossaan erityisesti huomiota seuraaviin kysymyksiin: voidaanko jo virkaan nimitetyn virkamiehen asemaan vaikuttavia virkavelvollisuuksia yksipuolisesti ja olennaisesti muuttaa niitä lisäämällä nyt esitetyn lakiesityksen mukaisesti, mitä kansainvälisen avun antamisella ja muulla kansainvälisellä toiminnalla tarkoitetaan ja mahdollisesti mitä sillä ei tarkoiteta, minkälaisiin sotilaallisten voimakeinojen käyttöön laki tosiasiallisesti antaa mahdollisuudet, virkasuhteesta Puolustusvoimiin johtuvien palvelusuhteen ehtojen toimivuus kansainvälisen sotilaallisen avun antamisen tilanteissa.

Aliupseeriliitto ry vaatii lausunnossaan, että esitettyä lakiluonnosta muutetaan siten, että Suomen sotilaallista apua annetaan lakiesityksen mukaisesti kuitenkin siten, että apua ei voida antaa suoranaisiin taistelutehtäviin sotatoimialueella tai muutoin sodanomaisissa olosuhteissa vieraassa maassa.

Lain yleisperustelujen henkilöstön asemaa koskevassa osiossa tukeudutaan puolustusvoimista annetun lain hallituksen esityksen ( HE 264/2006 ) kirjauksiin. Viittauksissa painotetaan henkilöstön osallistumisvelvollisuutta tai vapaaehtoisuutta, virkasuhdetta Puolustusvoimiin ja Puolustusvoimien virkaehtosopimusjärjestelmän mukaisuutta. Lakiesityksessä voimakeinojen käytössä viitataan kansainvälisen oikeuden periaatteisiin ja avun pyytäjän määrittämään toimivaltaan sekä oikeuteen käyttää tehtävän kannalta välttämättömiä voimakeinoja. Aliupseeriliiton mielestä esityksessä jätetään harhauttavasti mainitsematta, ettei kyseisessä hallituksen esityksessä kyseisiä periaatteita sovelleta lainkaan toimintaan, johon liittyisi voimakeinojen käyttö. Nyt käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä voimakeinojen käyttö on mahdollista, joten edellä mainittu hallituksen esityksen ( HE 264/2006 ) perustelujen käyttö ei voi olla asianmukaista vaan ne on irrotettu asiayhteydestään. Myös voimakeinojen käyttöä koskevissa määrittelyissä on Aliupseeriliiton mielestä tärkeää todeta, mitä tämän lain mukaisten voimankäyttökeinojen soveltamisalaan ei kuulu.

Aliupseeriliiton mielestä esitetyn lakimuutoksen johdosta virkamiesten velvollisuudet lisääntyisivät kansainvälisten sotilaallisen avun tehtävien osalta. Nyt virkavelvollisuuksien piiriin esitetyt kansainväliset sotilastehtävät eivät ole olleet aiemman lain mahdollistamia ja sotilasvirassa palvelevat eivät näin ollen ole edes voineet ottaa kyseistä mahdollisuutta huomioon. Virkamiehen, myös sotilasvirassa palvelevan, on Aliupseeriliiton mielestä voitava luottaa virkansa tehtävien luonteen pysyvyyteen ja sen antamaan turvaan viranomaisten toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan.

Aliupseeriliiton mielestä ehdotuksesta jää vaikutelmaksi, että käsittelyssä olevan lakiluonnoksen lähtökohtana olisi, että kansainvälisen avun tehtävät olisivat yhdenmukaisia kotimaan virkatehtävien kanssa. Tämä lähtökohta on Aliupseeriliiton mielestä virheellinen. Aliupseeriliitto toteaa, että Puolustusvoimien kotimaan palvelussuhteen ehtojen käyttö sellaisenaan ei sovellu nyt esillä olevien kansainvälisiin sotilaallisen avunannon tehtäviin.

Maanpuolustuksen teknisten toimihenkilöiden liitto MTTL pyytää, että lakia säädettäessä huomioidaan, että lain velvoitteet voivat aiheuttaa Puolustusvoimille huomattavat lisäkustannukset, jotka tulee aina kyseessä olevaan toimintaan siirryttäessä rahoittaa erillisrahoituksella. Näin toiminta ei vaaranna Suomen omaa puolustusvalmiutta.

MTTL ei yhdy esityksen ajatukseen, että Puolustusvoimien henkilöstön on osallistuttava nykyisillä palvelussuhteen ehdoilla ja ilman vapaaehtoisuutta toimintaan. Erityisesti nykyisin palveluksessa olevat henkilöt eivät ole palvelukseen tullessaan sitoutuneet kyseiseen menettelyyn. Uusille, lain voimaantulon jälkeen palvelukseen tuleville henkilöille tulee selkeästi tiedottaa, että osana palvelusta voi tulla osallistuminen kyseisiin tehtäviin vapaaehtoisuuden perusteella. Työsopimussuhteisten henkilöiden kanssa palvelus voidaan aloittaa vasta, kun siitä on aidosti sovittu ja palvelussuhteen ehdot on määritetty. Lakimuutos aiheuttaa merkittävän lisävelvoitteen henkilöstölle ja erityisesti velvoite lähteä ulkomaille avunatotehtäviin ilman kolmen kuukauden etukäteisvaroitusta ilman minkäänlaista varallaolojärjestelmää ja -korvausta on perin outo ajatus. Esityksen mukaan henkilöstöön sovelletaan tapaturman ja palvelussairauden korvaamisessa kriisinhallintatehtävissä annettua lakia. MTTL näkeekin, että kyseiseen toimintaan tulee määrittää erillisrahoituksella palvelussuhteen ehdot ja selkeä varallaolojärjestelmä asianmukaisine kulu- ja varallaolokorvauksineen, kuten kriisinhallintatehtävissä jo on.

Julkisalan kulutettujen neuvottelujärjestö JUKO toteaa, että kyseisiin tehtäviin tulee olla ja löytää osaavaa ja motivoitunutta henkilöstöä, ja siksi eri henkilöstöryhmiä tulee kohdella kokonaisuudessaan samanarvoisesti. Osallistuminen tulee olla vapaaehtoista, mutta on kuitenkin tärkeää, että uusille Puolustusvoimiin rekrytoitaville henkilöille tehdään jo uran alkuvaiheessa selväksi, että tehtävät kuuluvat osaksi urakiertoa. Erityisen tärkeänä JUKO näkee, että kyseisiin tehtäviin osallistuvien osalta neuvotellaan yhdessä henkilöstöä edustavien tahojen kanssa riittävän hyvistä palvelussuhteen ehdoista, oikean tasoisesta vakuutusturvasta ja tarvittaessa myös eriasteisesta kuntoutuksesta (fyysinen sekä psyykkinen).

Palkansaajajärjestö Pardian mielestä lakiehdotukset ovat perusteiltaan tarpeen kansainvälisessä muuttuneessa tilanteessa. Lakia säädettäessä tulee kuitenkin ottaa huomioon, että lain velvoitteet voivat aiheuttaa Puolustusvoimille huomattavia lisäkustannuksia, jotka tulee rahoittaa erillisrahoituksella. Näin toiminta ei vaaranna Suomen omaa puolustusvalmiutta. Rahoitusta tulee varata sekä henkilöstön lisäkoulutukseen, varallaolojärjestelyihin, että kansainvälisen avun materiaali- ja toimintamenoihin.

Pardia pitää henkilöstön vapaaehtoista osallistumista kansainvälisen avun antamiseen ensisijaisena. Erityisesti nykyisin palveluksessa olevat henkilöt eivät ole palvelukseen tullessaan sitoutuneet ulkomaanpalvelukseen, eikä heistä kaikilla ole sellaiseen tarvittavia valmiuksia. Pardia ei yhdy esityksen ajatukseen, että osallistuminen tapahtuu nykyisillä palvelussuhteen ehdoilla.

Pardia pitää henkilöstön vapaaehtoista osallistumista kansainvälisen avun antamiseen ensisijaisena. Erityisesti nykyisin palveluksessa olevat henkilöt eivät ole palvelukseen tullessaan sitoutuneet ulkomaanpalvelukseen, eikä heistä kaikilla ole sellaiseen tarvittavia valmiuksia. Pardia ei yhdy esityksen ajatukseen, että osallistuminen tapahtuu nykyisillä palvelussuhteen ehdoilla.

Esitysluonnoksen mukaan henkilöstöön sovelletaan tapaturman ja palvelussairauden korvaamisessa kriisinhallintatehtävissä annettua lakia. Pardia katsoo, että palvelussuhteen ehtojen tulisi lakiehdotusten mukaisissa tehtävissä kaikilta osin olla samat kuin kriisinhallinnassa. Pardia edellyttää, että toimintaan tulee määrittää erillisrahoituksella palvelussuhteen ehdot ja selkeä varallaolojärjestelmä asianmukaisine kulu- ja varallaolokorvauksineen kuten kriisinhallintatehtävissä jo on. Kaikkiin mahdollisiin tilanteisiin ei voida varautua, eikä koko henkilöstöä voida sitouttaa, mutta jonkinlainen varautumisjärjestelmä eri vaihtoehtoineen on syytä luoda.

Puolustusvoimien Diplomi-insinöörit ry pitää lainsäädännön muuttamista tarpeellisena, jotta Suomen velvoitteet EU:n yhteisvastuu- ja keskinäisen avunannon lausekkeeseen liittyen voidaan täyttää asianmukaisella tavalla. Lausunnossaan PVDI ry toteaa, että palvelussuhteen ehtojen pitää olla vähintäänkin sillä tasolla, mitä niistä on nykyisellään kriisinhallintatehtävien osalta sovittu ja laissa säädetty. Henkilöstön palvelusturvallisuudesta tulee huolehtia, eikä henkilöstön asema saa heikentyä avun antamisen luonteen muuttuessa. Avun antaminen lakiin perustuen ei saa heikentää Puolustusvoimien taloudenpitoa eikä vaikuttaa nykyisten tehtävien suorittamista heikentävästi. Nyt esitetyn lakimuutoksen soveltaminen voi aiheuttaa Puolustusvoimille ennakoimattomia menoja, jotka tulisi poikkeuksetta korvata lisämäärärahalla tai erillisellä rahoituksella.

Maanpuolustuksen insinöörit MPI ry:n mielestä halukkuus ja vapaaehtoisuus kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan on niin työnantajan kuin työntekijän kannalta paras vaihtoehto, mistä syystä on tärkeätä huolehtia siitä, että saadaan henkilöstöä motivoitua niihin tehtäviin.

Palvelussuhteen ehdot, kuten palkkaus ja korvaukset, määräytyvät kansainvälisissä tehtävissä virka- ja työehtosopimuksen mukaisesti, joten niitä tulee kehittää niin, että kansainväliset tehtävät kiinnostavat henkilöstöä. Niissä palkkausjärjestelmien tulee huomioida tehtävien erityisolosuhteet ja -vaatimukset, riskit ja kannustavuus. Siten saadaan tarvittava määrä halukkuuksia ja osaamista näihin tehtäviin. Työsopimussuhteisen henkilöstön käyttö kriisinhallintatehtävissä edellyttää huolellista palvelussuhteiden ehtojen rakentamista. Kaikkien henkilöstöryhmien osalta on järjestettävä kattava ja aukoton vakuutusturva tapaturman ja palvelussairauden korvaamiseksi kriisinhallintatehtävissä.

Ahvenanmaan maakunnan hallitus viittaa sisäministeriölle antamassaan lausunnossa ulkoasiainministeriölle antamaansa lausuntoon hallituksen esitysluonnoksesta laiksi kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta ja siinä esittämiinsä näkökohtiin. Ahvenanmaan maakunnan hallitus korostaa lausunnossaan Ahvenanmaan demilitarisoitua ja neutraalia asemaa.

Hallituksen esityksessä Ahvenanmaan asemaa koskee 6. jakso. Esitystä viimeisteltäessä puolustusvoimista annetun lain muuttamista koskevan 1. lakiehdotuksen 4 a §:n yksityiskohtaisia perusteluja on tarkennettu kansainvälisten velvoitteiden kattavuuden osalta viittauksella Ahvenanmaansaarten linnoittamattomuudesta ja puolueettomuudesta tehtyyn sopimukseen. Puolustusministeriössä on 17 päivänä huhtikuuta 2015 tehty selvitys Puolustusvoimille säädettyjen, muiden viranomaisten tukemiseen liittyvien tehtävien toimeenpanosta Ahvenanmaalla.

1.1Laki puolustusvoimista

2 §.Puolustusvoimien tehtävät. Puolustusvoimista annetun lain 2 §:n 1 momentissa on lueteltu Puolustusvoimien päätehtävät, jotka ovat Suomen sotilaallinen puolustaminen, muiden viranomaisten tukeminen sekä osallistuminen kansainväliseen sotilaalliseen kriisinhallintaan ja sotilastehtäviin muussa kansainvälisessä kriisinhallinnassa. Puolustusvoimien muista tehtävistä säädetään pykälän 2 momentin mukaan erikseen.

Pykälän 1 momentin 2 kohdan c alakohdan mukaan Puolustusvoimien tehtävänä on osana muiden viranomaisten tukemista osallistuminen avun antamiseen toiselle valtiolle terrori-iskun, luonnononnettomuuden, suuronnettomuuden tai muun vastaavan tapahtuman johdosta. Asiasta säädetään tarkemmin lain 12 §:ssä. Koska Puolustusvoimien tehtävät ja lain 12 §:n mukainen osallistuminen toisen Suomen viranomaisen tukemiseksi avun antamiseen toiselle valtiolle laajennettaisiin koskemaan myös muita tilanteita, joissa Puolustusvoimat osallistuu kansainvälisen avun antamiseen, 2 kohdan c alakohta poistettaisiin ja kyseinen tehtävä sisältyisi jatkossa ehdotettuun uuteen 3 kohtaan.

Puolustusvoimista annetun lain 2 §:n 1 momentin 3 kohta, joka koskee osallistumista sotilaalliseen kriisinhallintaan ja sotilastehtäviin muussa kansainvälisessä kriisinhallinnassa, siirrettäisiin 4 kohdaksi. Puolustusvoimien kolmanneksi tehtäväksi määriteltäisiin osallistuminen kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan.

Kansainvälinen toiminta sisältyy sinänsä jo nyt kiinteästi kaikkiin Puolustusvoimien lakisää-teisiin tehtäviin eli Suomen sotilaalliseen puolustamiseen, muiden viranomaisten tukemiseen ja osallistumiseen kansainväliseen sotilaalliseen kriisinhallintaan sekä sotilastehtäviin muussa kansainvälisessä kriisinhallinnassa. Suomen sotilaallista puolustusta pyritään vahvistamaan myös kansainvälisellä yhteistyöllä. Yhteistyötä tehdään EU:ssa sekä toisten valtioiden ja kansainvälisten järjestöjen, kuten YK:n ja Naton sekä maaryhmäjärjestelyjen kanssa. Esimerkkeinä Suomen puolustamiseen liittyvästä kansainvälisestä yhteistyöstä ovat Puolustusvoimien kansainvälisen yhteistoimintakyvyn kehittäminen, osallistuminen kansainväliseen harjoitustoimintaan ja nopean toiminnan joukkoihin sekä aluevalvonnassa tehtävä kansainvälinen tilannekuvayhteistyö. Säännöksen uudeksi 3 kohdaksi ehdotetulla osallistumisella kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan ei olisi tarkoitus muuttaa tätä. Myös Puolustusvoimien varautuminen kansainvälisen avun vastaanottamiseen liittyy Suomen sotilaalliseen puolustamiseen.

Kansainvälistä apua voitaisiin uuden 3 kohdan mukaisesti antaa toiselle valtiolle, Euroopan unionille tai kansainväliselle järjestölle esimerkiksi EU:n yhteisvastuulausekkeen tai keskinäisen avunannon lausekkeen tilanteissa taikka aluevalvonnassa siten kuin jäljempänä 12 §:ssä säädettäisiin. Esimerkkeinä säännöksessä tarkoitetusta muusta kansainvälisestä toiminnasta voidaan mainita Suomen omista tarpeista lähtevä yhteistoiminta esimerkiksi aluevalvonnassa alueella, joka ei kuulu minkään valtion suvereniteettiin kuten aavalla merellä tai kansainvälisessä ilmatilassa taikka suomalaisten evakuointi kriisialueelta Puolustusvoimien suorituskykyjä käyttämällä.

Uuden 3 kohdan lisäämisellä Puolustusvoimien tehtäviin halutaan korostaa kansainvälisen avun antamista ja muuta kansainvälistä toimintaa omana tehtävänään ja erottaa se muista Puolustusvoimien tehtävistä kotimaassa.

4 a §.Kansainvälisen avun pyytäminen. Pykälässä säädettäisiin Puolustusvoimien toimialaan kuuluvan kansainvälisen avun pyytämisestä. Säännös olisi uusi.

Hallituksen esityksen ( HE 72/2016 vp ) mukaan kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annettavaa lakia sovellettaisiin Suomen päätöksentekoon kansainvälisen avun antamisesta toiselle valtiolle, Euroopan unionille tai kansainväliselle järjestölle sekä kansainvälisen avun pyytämisestä niiltä, jos kyse on avusta: 1) joka perustuu EU:n yhteisvastuulausekkeeseen, 2) joka perustuu EU:n keskinäisen avunannon lausekkeeseen, 3) johon sisältyy merkittäviä sotilaallisia voimavaroja, 4) johon voi sisältyä sotilaallisten voimakeinojen käyttöä, 5) joka on ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävää, 6) joka on laajakantoista ja periaatteellisesti tärkeää. Laki sisältäisi säännökset ylimpien valtioelinten eli eduskunnan, valtioneuvoston yleisistunnon ja tasavallan presidentin päätöksenteosta.

Puolustusvoimista annetussa laissa olisi kuitenkin tarpeen säätää lisäksi päätöksenteosta vähämerkityksellisemmissä asioissa.

Säännöksen mukaan puolustusministeriö voisi ulkoasiainministeriötä kuultuaan pyytää Puolustusvoimien toimialaan kuuluvaa kansainvälistä apua, jollei laissa kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta muuta säädetä. Apua voitaisiin pyytää toiselta valtiolta, EU:lta tai kansainväliseltä järjestöltä. Apu voisi olla sotilaallisia voimavaroja tai muuta apua kuten kalustoa tai materiaalia. Säännös soveltuisi myös niissä tilanteissa, joissa pyydetään sotilaallisia voimavaroja sisältävää kansainvälistä apua toisen Suomen viranomaisen tueksi.

Avun pyytämistä harkittaessa huomioon tulisi ottaa YK:n peruskirjan päämäärät ja periaatteet sekä muut Suomea velvoittavat kansainvälisen oikeuden säännöt. Samansisältöinen viittaus YK:n peruskirjaan ja kansainväliseen oikeuteen sisältyy ehdotettuun lakiin kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta sekä sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 1 §:n 2 momenttiin. Viittaus kansainvälisen oikeuden sääntöihin merkitsee myös Ahvenanmaan saarten linnoittamattomuutta ja puolueettomuutta koskevan sopimuksen huomioon ottamista.

Ulkoasiainministeriön kuuleminen ennen avun pyytämistä olisi tarpeen asiaan liittyvien kansainvälisten näkökohtien vuoksi. Myös muiden hallinnonalojen kanssa huolehdittaisiin valmistelun yhteensovittamisesta.

Avunpyyntö tai sitä edeltävä ulkoasiainministeriön kuuleminen eivät olisi määrämuotoon sidottuja, vaan ne voisivat olla kirjallisia tai suullisia ottaen huomioon erityisesti kyseeseen tulevan toiminnan mahdollinen kiireellisyys. Suullinen pyyntö pyrittäisiin saattamaan kirjalliseen muotoon mahdollisimman pian.

4 b §.Toimivalta ja voimakeinojen käyttö vastaanotettaessa kansainvälistä apua. Pykälässä säädettäisiin apua antavan joukon ja yksittäisten sotilaiden toimivaltuuksista Suomen alueella silloin, kun ne antavat Suomen pyynnöstä apua Suomelle. Julkisen vallan käytön tulee perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan perustua lakiin. Perustuslain kyseinen lainkohta edellyttää hallituksen esityksen ( HE 1/1998 vp ) mukaan, että julkisen vallan käyttäjällä on aina viime kädessä eduskunnan säätämään lakiin palautettavissa oleva toimivaltaperuste.

Säännöksen mukaan joukolla ja yksittäisellä sotilaalla, joka Suomen pyynnöstä antaa apua Suomelle, olisi toimivalta suorittaa tehtäviä ja käyttää voimakeinoja sen mukaisesti kuin laissa on Puolustusvoimille tai sotilasviranomaiselle säädetty. Puolustusvoimien toimivallasta ja voimakeinojen käytöstä säädetään ennen kaikkea puolustusvoimista annetussa laissa ja puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetussa laissa sekä sotilasviranomaisen ja Puolustusvoimien toiminnasta aluevalvontaviranomaisena aluevalvontalaissa. Suomen tekemässä apua koskevassa päätöksessä rajattaisiin miltä osin apua antavalla joukolla tai sotilaalla olisi tämä Puolustusvoimille tai sotilasviranomaiselle säädetty toimivalta ja oikeus käyttää voimakeinoja Suomen alueella. Avun vastaanotto saattaisi lisäksi edellyttää sopimusjärjestelyitä avun antajan kanssa. Jos avun vastaanottaminen edellyttäisi uutta valtiosopimusta tai muuta kansainvälistä velvoitetta, noudatettaisiin sopimuksen hyväksymisessä ja voimaansaattamisessa perustuslain 93—95 §:n säännöksiä.

Apua antavien joukkojen ja yksittäisten sotilaiden johtosuhteet määräytyisivät tapauskohtaisesti Suomen avunpyynnön, tehtävän ja Suomen asettamien rajausten mukaisesti. Johtosuhteista ja muista toiminnan toteuttamistavoista sovittaisiin avun antajan kanssa.

Sellaisessa tilanteessa, jossa Suomi joutuisi mahdollisesti pyytämään ulkomaista sotilaallista apua, Suomi määrittäisi avunpyynnöllään ulkomaisten joukkojen toiminnan luonteen Suomen maaperällä. Sotilaallisen avun saamisen varmistamiseksi kriisitilanteessa ei kuitenkaan ole tarkoituksenmukaista etukäteen määrittää tiukkoja ehtoja joukkojen asettamiselle suomalaiseen komentoon.

Esimerkiksi tilanteessa, jossa Suomi pyytäisi apua tehtävässä, joka edellyttäisi osaamista tai välineitä, joita Suomella ei olisi, toiminta voisi olla apua antavan valtion tai kansainvälisen järjestön johdossa. Myös tilanteissa, joissa kansainvälinen järjestö, kuten YK, EU tai Nato toimeenpanisi operaation Suomen avunpyynnön mukaisesti Suomen alueella, apua antava joukko toimisi operaation toimeenpanevan kansainvälisen järjestön johdossa.

Koska kokemusta tämänkaltaisesta toiminnasta Suomessa ei ole, rinnastusta voidaan hakea myös siitä, miten kansainvälisiä operaatioita kriisinhallintaan liittyen on toimeenpantu.

Sotilaallisessa kriisinhallinnassa operaation toimeenpanija kuten YK, EU tai Nato suunnittelee ja johtaa oman toimintansa operaation mandaatin ja tehtävän mukaisesti. Valtiot eivät yleensä luovuta sotilaidensa täyttä komentovaltaa toiselle valtiolle tai kansainväliselle järjestölle. Sotilaallisessa kriisinhallinnassa joukot siirretään toiminnallisesti operaation toimeenpanijan eli esimerkiksi YK:n, EU:n, Naton tai maaryhmän johtovaltion alaisuuteen. Kriisinhallintaorganisaation kuuluminen toiminnallisesti operaation toimeenpanijan alaisuuteen tarkoittaa käytännössä joukon asettamista toimeenpanijan operatiiviseen johtoon, operaatiolle hyväksyttyjen operaatiosuunnitelman ja voimankäyttösääntöjen asettamissa rajoissa. Joukko säilyy kuitenkin lähettäjävaltion kansallisen lainsäädännön piirissä ja esimerkiksi rikosoikeudellinen toimivalta mukaan luettuna kurinpitotoimivalta ei siirry operaation toimeenpanijalle.

Päätös avun pyytämisestä voitaisiin tehdä joko kansainvälisen avun antamista tai pyytämistä koskevasta päätöksenteosta ehdotetun lain mukaisesti sen soveltamisalaan kuuluvissa tapauksissa tai ehdotetun puolustusvoimista annetun lain 4 a §:n mukaisesti puolustusministeriön päätöksenä. Molemmissa tapauksissa toimivalta ja oikeus voimakeinojen käyttöön perustuisivat puolustusvoimista annetun lain 4 b §:ään. Toimivalta ja oikeus voimakeinojen käyttöön perustuisivat 4 b §:ään myös silloin, kun ulkomaiset joukot tai sotilaat antaisivat apua toiselle Suomen viranomaiselle.

12 §.Kansainvälisen avun antaminen ja muu kansainvälinen toiminta. Pykälän eteen lisättäisiin uusi väliotsikko: Osallistuminen kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan. Väliotsikko selkeyttäisi, mitkä luvun pykälät koskevat 2 §:n 1 momentin 3 kohdassa säädettyä Puolustusvoimien osallistumista kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan. Lisäksi pykälän otsikkoa muutetaan kuvaamaan paremmin sen uutta sisältöä.

Puolustusvoimien osallistumista avun antamiseen toiselle valtiolle toisen Suomen viranomaisen tukena koskevaa voimassa olevaa 12 §:ää muutettaisiin niin, että se kattaisi laajemmin Puolustusvoimien kansainvälisen avun antamisen ja muun kansainvälisen toiminnan sekä tarvittaessa myös voimakeinojen käytön. Valtioneuvoston turvallisuus- ja puolustuspoliittisen selonteon mukaan Suomella ei tulisi olla lainsäädännöllisiä esteitä kansainvälisen avun antamiselle. Ehdotettu säännös mahdollistaisi Puolustusvoimien kansainvälisen sotilaallisen yhteistyön EU:ssa sekä toisen valtion tai kansainvälisen järjestön, kuten YK:n ja Naton kanssa.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin Puolustusvoimien mahdollisuudesta antaa Puolustusvoimien toimialaan kuuluvaa kansainvälistä apua ja osallistua muuhun kansainväliseen toimintaan myös silloin, kun kyse ei ole toisen suomalaisen viranomaisen tukemisesta.

Yhteistyön olisi oltava YK:n peruskirjan ja muiden kansainvälisen oikeuden sääntöjen mukaista. Kansainvälisen oikeuden mukaan toiminta toisen valtion alueella voi tilanteesta riippuen perustua YK:n turvallisuusneuvoston valtuutukseen tai kohdevaltion pyyntöön tai suostumukseen.

Säännöstä voitaisiin soveltaa esimerkiksi niissä tilanteissa, kun Suomi antaisi sotilaallista apua EU:n keskinäisen avunannon lausekkeen tai yhteisvastuulausekkeen perusteella.

Ehdotetun säännöksen olisi tarkoitus kattaa Puolustusvoimien osallistuminen YK:n peruskirjan 51 artiklan nojalla toteutettaviin toimiin sitä pyydettäessä myös muissa tilanteissa kuin EU:n keskinäistä avunannon lauseketta sovellettaessa. Peruskirjan 51 artiklassa määrätään toimenpiteistä, joihin valtiot voivat ryhtyä käyttääkseen kansainvälisen oikeuden mukaista puolustautumisoikeuttaan jouduttuaan aseellisen hyökkäyksen kohteeksi. Itsepuolustus voi olla myös kollektiivista, jos hyökkäyksen kohteeksi joutunut valtio pyytää apua. Tähän perustuu myös EU:n keskinäistä avunantoa koskeva lauseke. Sotilaallisesta kriisinhallinnasta annettu laki ei sovellu YK:n peruskirjan 51 artiklan nojalla toteuttaviin toimiin, joten Suomi ei ole aiemmin voinut osallistua tämäntyyppiseen toimintaan.

Ehdotettu säännös soveltuisi myös aluevalvontayhteistyöhön, kuten Suomen ja Ruotsin välillä mahdollisesti tulevaisuudessa tehtävään yhteistyöhön.

Esimerkkinä muista tilanteista, joissa säännöstä voitaisiin soveltaa, voidaan mainita nopean toiminnan joukkojen (EU:n taisteluosastot ja Naton nopean toiminnan joukot) käyttö muussa kuin sotilaallisessa kriisinhallinnassa sekä sotilaallisena operaationa toteutettava siviilien evakuointi kriisialueelta. Puolustusvoimien kemiallisten, biologisten sekä ydinaineiden ja muiden radiologisten aineiden sekä joukkotuhoaseiden uhkalta suojautumista koskevien erikoiskykyjen (esimerkiksi suojelun erikoisosasto) käyttö voisi tulla kyseeseen esimerkiksi YK:n pääsihteerin kemiallisten ja biologisten aseiden käyttöepäilyjä koskevan tutkintamekanismin puitteissa tai Kemiallisen aseen kieltojärjestön OPCW:n pyynnöstä. Puolustusvoimien kyseisiä erikoiskykyjä on ilmoitettu myös YK:n pääsihteerin tutkintamekanismin käyttöön.

Kuten edellä 2 §:n perusteluiden yhteydessä on todettu, muulla kansainvälisellä toiminnalla ei tarkoitettaisi säännöksessä Puolustusvoimien muihin lakisääteisiin tehtäviin jo nyt kiinteästi sisältyvää kansainvälistä yhteistyötä vaan Suomen omista tarpeista lähtevää yhteistoimintaa esimerkiksi aluevalvonnassa alueella, joka ei kuulu minkään valtion suvereniteettiin taikka suomalaisten evakuointia kriisialueelta.

Apua voitaisiin antaa tai toimintaa suorittaa tarvittaessa muutakin kuin Puolustusvoimien sotilashenkilöstöä tai sotilaallisia voimakeinoja käyttämällä, jonka vuoksi säännöksessä ei rajattaisi, että avun tai toiminnan on oltava sotilaallista. Lähettää voitaisiin esimerkiksi asiantuntijoita, kalustoa tai materiaalia.

Yhteistyö voisi olla yksittäistä tapausta koskevaa, lyhytkestoista tai pitkäkestoisempaa yhteistyötä. Säännöksellä ei olisi kuitenkaan vaikutusta valtiosopimusten hyväksymistä ja voimaansaattamista koskeviin menettelyihin, joista säädetään perustuslain 8 luvussa. Jos avun antaminen tai muu kansainvälinen toiminta edellyttäisi uutta valtiosopimusta tai muuta kansainvälistä velvoitetta, noudatettaisiin sopimuksen hyväksymisessä ja voimaansaattamisessa perustuslain 93—95 §:n säännöksiä.

Pykälän 1 momentin mukaan avun antamisen kohteina voisivat olla toisen valtion lisäksi EU ja kansainvälinen järjestö. Puolustusvoimista annetun lain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä ( HE 264/2006 vp ) on todettu, että vaikka voimassaolevassa säännöksessä on käytetty ilmaisua ”toiselle valtiolle”, on mahdollista, että apua koskeva toisen valtion pyyntö voidaan kanavoida myös jonkin kansainvälisen järjestön kautta. Pyyntö voi tulla myös EU:n kautta. Yhteistyötä tehdään EU:ssa ja kansainvälisistä järjestöistä esimerkiksi YK:n ja Naton kanssa. Säännöksen on tarkoitettu soveltuvan myös näissä tilanteissa. Käytetyt käsitteet vastaavat myös pelastuslain (379/2011) 38 §:n sääntelyä.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin voimassaolevan 12 §:n 2 momentin tapaan siitä, että Puolustusvoimat voisi osallistua kansainvälisen avun antamiseen myös toista Suomen viranomaista tukeakseen toimivaltaisen ministeriön pyynnöstä. Uutta olisi, että tuen pyytäjä voi olla myös toimivaltainen viranomainen. Esimerkiksi sisäministeriön valmistelemassa hallituksen esityksessä rajavartiolakiin ehdotetaan uutta tätä asiaa koskevaa säännöstä Puolustusvoimien tuesta Rajavartiolaitokselle kansainvälisessä avunantotilanteessa.

Voimassaolevan pykälän mukaan Puolustusvoimat voi osallistua avun antamiseen terrori-iskun, luonnononnettomuuden, suuronnettomuuden tai niihin rinnastettavan tapahtuman johdosta. Säännöksen taustalla on EU:n yhteisvastuulauseke, jota voidaan soveltaa, jos jäsenvaltio joutuu terrori-iskun taikka luonnon tai ihmisen aiheuttaman suuronnettomuuden kohteeksi. Käytännössä on havaittu, että puolustusvoimista annetun lain 12 §:n mukainen avun antaminen terrori-iskun, luonnononnettomuuden, suuronnettomuuden tai niihin rinnastettavan tapahtuman johdosta ei kata kaikkia tilanteita, joissa on tarve Puolustusvoimien osallistumiselle avun antamiseen tai tarve Puolustusvoimien voimavarojen käyttöön. Esiin on tullut tarpeita Puolustusvoimien osallistumiselle toisten Suomen viranomaisten tukemiseen kansainvälisen avun antamisessa näiden toimialalla myös muissa kuin säännöksessä mainituissa tilanteissa. Esimerkkinä voidaan mainita joukkotuhoaseiden ja niiden leviämisen estämiseen sekä tuhoamiseen liittyvät toimet, turvallisuusuhkiin ennalta varautuminen sekä kyberhyökkäykset. Rajaus on ollut käytännössä ongelmallinen myös kalusto- ja materiaaliavun lähettämisen suhteen eri tilanteissa. Tämän vuoksi olisi perusteltua poistaa nämä rajaukset säännöksestä.

Voimassaolevan 12 §:n luettelo niistä suorituskyvyistä, joilla Puolustusvoimat voi osallistua avun antamiseen (kalusto, materiaali tai asiantuntija-apu) poistettaisiin. Nykymuodossaan säännös ei mahdollista esimerkiksi Puolustusvoimien joukkojen käyttämistä avun antamiseen. Annettava apu voisi kuitenkin edelleen olla myös esimerkiksi kalustoa, materiaalia tai asiantuntija-apua. Ehdotettu muutos liittyy myös siihen, että säännöksestä poistettaisiin rajaus siitä, että avun antamisessa ei saa käyttää voimakeinoja. Lakiin lisättäisiin sääntely voimakeinojen käyttämisestä 1 ja 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa. Suomen lähtökohtana on ollut, että kaikki resurssit – mukaan lukien sotilaalliset voimavarat – ovat käytettävissä yhteisvastuulausekkeen toteuttamisessa tilanteen niin vaatiessa (UaVM 2/2006 vp, E 12/2013 vp). Lainsäädännön tulisi mahdollistaa Puolustusvoimien voimavarojen käyttö avun antamisessa myös voimakeinojen käyttöä edellyttävissä tilanteissa. Erityisesti voimakeinojen käyttö voisi toisen Suomen viranomaisen tukemisessa tulla kyseeseen poliisin toimialaan kuuluvan kansainvälisen avun antamisessa.

Pykälän 3 momentissa säädettäisiin päätöksenteosta. Valtioneuvoston yleisistunnon ja tasavallan presidentin päätöksentekoa koskeva sääntely siirtyisi kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta ehdotettuun lakiin. Mainitussa laissa säädettäisiin myös eduskunnan osallistumisesta päätöksentekoon. Ehdotettuun säännökseen lisättäisiin kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta ehdotettua lakia koskeva viittaussäännös. Puolustusvoimien osallistumisesta 1 ja 2 momentissa tarkoitettuun toimintaan päättäisi puolustusministeriö kuultuaan asiasta ulkoasiainministeriötä, jollei asia kuuluisi kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta ehdotetun lain soveltamisalaan, jolloin päätös tehtäisiin kyseisen lain mukaisesti. Näin ollen esimerkiksi Puolustusvoimien osallistumisesta EU:n yhteisvastuulausekkeen tai keskinäisen avunannon lausekkeen nojalla annettavaan apuun päätettäisiin kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta ehdotetun lain mukaisesti. Samoin tehtäisiin, jos kyse olisi avusta, johon sisältyy merkittäviä sotilaallisia voimavaroja tai johon voisi sisältyä sotilaallisten voimakeinojen käyttöä. Arvio siitä, milloin kyseessä olisi kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta ehdotetun lain tarkoittama apu, tehtäisiin aina tapauskohtaisen harkinnan perusteella. Ministeriötasoinen päätöksenteko olisi tarkoitettu vähämerkityksellisempiin asioihin.

Pykälän 4 momentissa todettaisiin, että Puolustusvoimia ei saa määrätä avun antamiseen ilman kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annetussa laissa tai 3 momentissa säädettyä päätöksentekomenettelyä, ellei Puolustusvoimien ylipäällikön toimivallasta muuta johdu. Puolustusvoimien joukkojen lähettäminen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan vaikuttaa Puolustusvoimien ylipäällikön asemaan, koska joukot ovat osa Puolustusvoimia ja siten ylipäällikön alaisia. Päätöksentekomenettely ei sulkisi pois presidentin mahdollisuutta ylipäällikkönä määrätä Puolustusvoimia sotilaskäskyllä puolustusvoimista annetun lain 31 §:ssä säädetyn ratkaisuvallan puitteissa. Samanlainen ylipäällikön asemaa turvaava, perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella säädetty säännös on puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetun lain 4 a §:n 2 momentissa ja aluevalvontalain 23 ja 33 §:ssä sekä ehdotetussa laissa kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta.

12 a §. Toimivalta ja voimakeinojen käyttö kansainvälisen avun antamisessa ja muussa kansainvälisessä toiminnassa. Pykälän 1 momentissa säädettäisiin Suomen lähettämän henkilöstön toimivaltuuksista ja voimakeinojen käytöstä kansainvälisen avun antamisessa ja muussa kansainvälisessä toiminnassa.

Säännöksen mukaan henkilöstöllä olisi tehtävää suorittaessaan kansainväliseen oikeuteen perustuva ja kansainvälisen avun pyytäjän määrittämä toimivalta sekä oikeus käyttää tehtävän kannalta välttämättömiä voimakeinoja. Voimakeinoja voitaisiin käyttää vain siinä määrin ja siihen saakka, kun ne olisivat tehtävän kannalta tarpeen, hyväksyttävässä suhteessa tehtävän tavoitteeseen nähden ja tehtävälle vahvistettujen voimankäyttösääntöjen mukaisia.

Toimivalta ja voimankäyttö perustuisivat kansainväliseen oikeuteen. Kansainvälisen oikeuden mukaan toiminta toisen valtion alueella voi tilanteesta riippuen perustua YK:n turvallisuusneuvoston valtuutukseen tai kohdevaltion pyyntöön tai suostumukseen. Voimankäyttöä koskevia kansainvälisen oikeuden sääntöjä on selvitetty lähemmin ulkoasiainministeriön eduskunnan ulkoasiainvaliokunnalle 24 päivänä elokuuta 2014 antamassa selvityksessä (UTP 13/2015 vp, Ulkoasiainministeriön julkaisu 8/2015). Lisäksi autettaessa toista valtiota, EU:ta tai kansainvälistä järjestöä, avun pyytäjä määrittäisi henkilöstön toimivallan ja voimankäyttöoikeudet.

Muilta osin säännöksen muotoilu on samantyyppinen kuin sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 27 §:n säännös kriisinhallinnassa palvelevan sotilaan voimankäytöstä. Voimakeinojen käyttö on säännöksessä rajoitettu kansainvälisen oikeuden voimankäyttöä koskevien perusperiaatteiden sekä tehtävälle vahvistettujen voimankäyttösääntöjen mukaiseksi. Kansainvälisen oikeuden voimankäyttöä rajoittavista periaatteista tärkeimmät ovat välttämättömyysperiaate, suhteellisuusperiaate ja voimankäytön minimoinnin periaate. Voimankäyttösäännöillä tarkoitettaisiin säännöksessä joko operaatiolle kansainvälisesti hyväksyttyjä yhteisiä voimankäyttösääntöjä taikka lähetettävälle joukolle tai sotilaalle kansallisesti annettuja voimankäyttösääntöjä. Sotilaallisessa kriisinhallinnassa yhteiset voimankäyttösäännöt operaatiolle vahvistaa yleensä sen toimeenpanija. Momentissa viitattaisiin myös voimakeinojen käytön liioittelun osalta rikoslain (39/1889) 4 luvun 6 §:n 3 momenttiin ja 7 §:ään . Samat rikoslain säännökset soveltuvat myös silloin, kun kyse on kotimaassa tapahtuvasta voimakeinojen käytön liioittelusta.

Suomesta lähetetyn joukon johtosuhteet määräytyisivät tapauskohtaisesti. Johtosuhteista ja muista toiminnan toteuttamistavoista sovittaisiin avun pyytäjän kanssa. Kansallisesti joukon johtamisesta vastaisi pääesikunnan tapauskohtaisesti johtovastuuseen määräämä puolustushaaraesikunta. Joukko voitaisiin siirtää toiminnallisesti esimerkiksi operaation toimeenpanijan alaisuuteen kuten sotilaallisessa kriisinhallinnassa. Tämä tehdään sotilasteknisenä ilmoitusmenettelynä. Lähettäjävaltiolla säilyy aina ylin toimivalta omaan joukkoonsa, eikä esimerkiksi rikosoikeudellinen toimivalta mukaan luettuna kurinpitotoimivalta siirry operaation toimeenpanijalle.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin toisen Suomen viranomaisen tukemiseksi kansainvälisen avun antamiseen osallistuvan henkilöstön toimivallasta ja voimakeinojen käytöstä. Toimivalta ja oikeus voimakeinojen käyttöön määräytyisivät toisen Suomen viranomaisen pyynnön ja tämän osoittaman toimivallan mukaisesti.

Voimakeinojen käyttö voisi tulla näin ollen kyseeseen lähinnä poliisia tuettaessa. Poliisimiehen toimivaltuuksista kansainvälisen avun tilanteissa on tarkoitus säätää poliisilaissa (872/2011) .

12 b §. Kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan osallistuva henkilöstö. Kansainvälisen avun ja muun kansainvälisen toiminnan tehtäviin käytettäisiin toiminnan nopeuden ja tehokkuuden varmistamiseksi tarvittaessa kaikkia mahdollisia Puolustusvoimien suorituskykyjä. Ensisijaisesti kyseeseen tulisivat kriisinhallinnan joukkopooliin kuuluvat joukot, Suomen kansainväliseen toimintaan ilmoittamat muut joukot tai Puolustusvoimien kansainväliseen toimintaan sitoutuneesta henkilöstöstä muodostetut kokoonpanot. Sellaisiin tehtäviin, joissa voi tulla kyseeseen sotilaallisten voimakeinojen käyttö, käytettäisiin ensisijaisesti kansainvälisiin tehtäviin ilmoitettuihin joukkoihin sitoutuneita ammattisotilaita.

Tehtävien aikana henkilöstö olisi sijoitettuna Suomen rajojen ulkopuolelle. Osa tehtävistä voitaisiin hoitaa myös Suomen alueelta käsin.

Tarkoituksena olisi, että tehtäviin osallistuvaa henkilöstöä pyrittäisiin vaihtamaan esimerkiksi kuukauden välein, jotta Puolustusvoimien muulle toiminnalle ei aiheutuisi haittaa. Näin myös yksittäisiin henkilöihin kohdistuvia vaikutuksia pystyttäisiin rajoittamaan. Menettely vastaisi Rajavartiolaitoksen nykyistä toimintaa EU:n rajaturvallisuusvirasto Frontexin operaatioissa.

Pykälän 1 momentin mukaan tehtäviin käytettäisiin ensisijaisesti Puolustusvoimien henkilöstöä, joka on sitoutunut Puolustusvoimien kansainväliseen toimintaan eli ilmoittanut halukkuutensa näihin tehtäviin. Tällä tarkoitettaisiin tällä hetkellä sellaisia Puolustusvoimien palveluksessa olevia henkilöitä, joka ovat antaneet sitoumuksen sotilaalliseen kriisinhallintaan. Aina ei kuitenkaan voitaisi käyttää kansainvälisiin tehtäviin vain halukkuutensa ilmoittaneita henkilöitä. Puolustusvoimien henkilöstöä voitaisiin siten myös määrätä osallistumaan avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan liittyviin tehtäviin, kun olisi tarpeen varmistaa riittävät henkilöstövoimavarat ja osaaminen.

Valtion virkamieslain (750/1994) 14 §:n 1 momentissa säädetyn työnjohto-oikeuden nojalla Puolustusvoimilla on oikeus ja mahdollisuus määrätä virkatehtävien sisällöstä ja toteuttamistavasta, ajankohdasta sekä suorituspaikasta. Virkamiehen on noudatettava työnantajan työnjohto- ja valvontamääräyksiä. Työsopimuslain (55/2001) 3 luvun 1 §:ssä säädetyn työnjohto-oikeuden nojalla Puolustusvoimat voisi yksipuolisesti määrätä myös Puolustusvoimiin työsuhteessa olevan henkilön osallistumaan lakiehdotuksen 12 §:ssä tarkoitettuun tehtävään, ellei se tarkoita työsopimuksen ehtojen, kuten työtehtävien sisällön, olennaista muuttamista. Vuoden 2015 alusta lukien voimaan tulleen Puolustusvoimien henkilöstöstrategian mukaan Puolustusvoimien palkatulla henkilöstöllä on oltava valmiudet kansainvälisiin tehtäviin. Kansainvälisen avun antaminen ja muun kansainvälisen toiminnan tehtäviin osallistuminen otetaan myönteisenä tekijänä huomioon henkilöstösuunnittelussa.

Tehtävien ja niihin valmistautumisen ajan henkilöstö olisi edelleen virka- tai työsuhteessa Puolustusvoimiin, jolloin myös palvelussuhteen ehdot määräytyisivät virka- ja työehtosopimusjärjestelmässä sovitun mukaisesti. Tämä tukisi myös työaikasuojelun toteutumista. Toisin kuin sotilaallisessa kriisinhallinnassa, avun antamista koskevissa tehtävissä noudatettaisiin työajoista tehtyjä sopimusmääräyksiä, joissa on sovittu muun muassa lepoajoista sekä ylityökorvauksista ja niiden enimmäismääristä.

Työturvallisuuslain (738/2002) noudattamiseksi työnantaja huolehtii siitä, että tehtävää tekee siihen pätevä ja henkilökohtaisten edellytystensä puolesta tehtävään soveltuva henkilö. Työnantaja hankkii ja antaa henkilön käyttöön vaatimukset täyttävän ja tarkoituksenmukaisen suojavarustuksen. Oikeudesta pidättäytyä tehtävästä siltä osin kuin siitä aiheutuisi vakavaa vaaraa hengelle tai terveydelle, on voimassa, mitä siitä on työturvallisuuslain 23 §:ssä säädetty.

Edellä kuvattu menettely vastaisi sitä mitä todetaan voimassa olevan lain 12 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa Puolustusvoimien henkilöstön määräämisestä avun antamiseen liittyviin tehtäviin toista Suomen viranomaista tuettaessa. Asiasta on tehty yksimieliset linjaukset myös puolustusministeriön ja henkilöstöä edustavien järjestöjen välillä 8 päivänä tammikuuta 2007 ja 29 päivänä lokakuuta 2007 tehdyissä pöytäkirjoissa.

Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan otettavaksi myös säännös, jonka mukaan lain 41 §:n 2 momentin palveluspaikkakunnan muutosta koskevan tiedon antamisen määräaikaa ei sovellettaisi edellä 12 §:ssä tarkoitettuihin tehtäviin.

Puolustusvoimien osallistuessa kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan sekä Puolustusvoimien tukiessa toista Suomen viranomaista kansainvälisen avun antamisessa, ei tehtäviin osallistuvaa Puolustusvoimien henkilöstöä yleensä siirrettäisi toiseen Puolustusvoimien virkaan eikä tehtävään siten kuin puolustusvoimista annetun lain 41 §:ssä tarkoitetaan. Kyse ei olisi pysyvästä tehtävään määräämisestä. Jos siirtäminen aiheuttaisi palveluspaikkakunnan muutoksen, henkilölle ei olisi etenkään nopeissa tilanteissa mahdollista antaa tietoa päätöksestä vähintään kolmea kuukautta aikaisemmin 41 §:n 2 momentissa säädetyllä tavalla. Jos tehtävät kuitenkin edellyttäisivät virkamiehen siirtämistä omassa virassa toiseen tehtävään, siirtämiseen sovelletaan tämän lain 41 §:ää.

Lisäksi ehdotetaan, että kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan osallistuvaan, Puolustusvoimiin virka- tai työsuhteessa olevaan henkilöstöön sovellettaisiin sosiaali- ja terveysministeriössä valmisteltavaa lakia tapaturman ja palvelussairauden korvaamisesta kriisinhallintatehtävissä. Se koskisi myös sotilaalliseen kriisinhallintaan, siviilikriisinhallintaan ja Euroopan unionin rajaturvallisuusviraston toimintaan osallistuvia henkilöitä. Laki antaisi henkilöstölle virka- ja työsopimussuhteessa sovellettavaa työtapaturmista ja ammattitaudeista annettua lakia laajemman ja kattavamman vakuutusturvan ja ottaisi huomioon myös tehtävien luonteen ja olosuhteet siltä osin kuin 12  §:ssä tarkoitetut tehtävät poikkeavat virka- tai työsuhteeseen muuten kuuluvista tehtävistä ja niiden olosuhteista.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että asevelvollisia voidaan käyttää kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan siten kuin asevelvollisuuslaissa säädetään. Asevelvollisuuslain 62 §:ssä säädetään varusmiespalvelusta suorittavan tai kertausharjoitukseen osallistuvan asevelvollisen palveluksen järjestämisestä ulkomailla. Asevelvollisuuslain 78 §:ssä säädetään palveluksessa olevan asevelvollisen määräämisestä Puolustusvoimien ulkopuoliseen tehtävään. Molempia pykäliä ehdotetaan tarkistettavaksi 3. lakiehdotuksessa. Kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan osallistuviin asevelvollisiin sovellettaisiin tapaturman ja palvelussairauden korvaamisesta kriisinhallintatehtävissä annettavaa lakia. Tällä varmistettaisiin toimintaan osallistuvien henkilöiden yhdenvertainen kohtelu. Asiasta säädettäisiin asevelvollisuuslain 62 §:ssä.

Tehtäviin halukkaat reserviläiset voitaisiin tarvittaessa ottaa myös määräaikaiseen virka- tai työsuhteeseen Puolustusvoimiin, jolloin heihin sovellettaisiin lain 12 b §:ää. Heidän asemansa rinnastuisi tällöin Puolustusvoimien muuhun palkattuun henkilöstöön. Henkilön virkavapauden tai työstä vapautuksen myöntäminen edellä 12 §:ssä tarkoitettuihin kansainvälisiin tehtäviin olisi hänen työnantajansa harkittavissa.

Määräaikaiseen palvelussuhteeseen Puolustusvoimiin otettujen reserviläisten työsuhdeturvan varmistamiseksi pykälän 2 momentissa säädettäisiin Puolustusvoimiin virka- tai työsuhteeseen otetun reserviläisen oikeudesta palata palvelussuhteen Puolustusvoimiin päätyttyä aiempaan työhönsä. Jos määräaikaisen palvelussuhteen perusteena oleva tehtävän suorittaminen keskeytyisi henkilöstä itsestään riippumattomista syistä, Puolustusvoimat vastaisi määräaikaisen palvelussuhteen jatkumisesta sovitun määräajan loppuun asti. Tällä tarkoitetaan esimerkiksi tilannetta, jossa osallistuminen kansainvälisen avun antamisen tehtävään keskeytyy suunniteltua aikaisemmin. Jos reserviläisellä on mahdollisuus palata jo tällöin aiemman työnantajansa palvelukseen, määräaikaisen palvelussuhteen päättymisestä voidaan sopia reserviläisen ja Puolustusvoimien välillä. Määräaikaisen palvelussuhteen keskeytyessä reserviläisestä itsestään johtuvasta syystä, häneen sovellettaisiin samoja periaatteita kuin Puolustusvoimien palkattuun henkilöstöön yleensä.

12 c §.Joukkojen asemaa koskevat sopimukset. Suomi on sitoutunut eräisiin joukkojen asemaa koskeviin kansainvälisiin sopimuksiin. NATO/PfP SOFA:a sovelletaan Nato-maiden ja sopimukseen liittyneiden rauhankumppanuusmaiden, kuten Suomen alueella. NATO/PfP SOFA:sta on tullut vakiintunut tapa järjestää joukkojen ja henkilöstön oikeudellinen asema niiden oleskellessa toisen sopimuspuolen alueella. Myös EU:ssa on tehty vastaava sopimus EU SOFA, mutta se ei ole vielä kansainvälisesti voimassa. Sopimukset sisältävät määräyksiä, jotka koskevat muun muassa maahantulomuodollisuuksia, aseenkanto-oikeutta, tuomiovallan käyttöä, vahingonkorvausoikeutta ja siitä luopumista eräissä tapauksissa sekä joukkojen erioikeuksia ja -vapauksia.

NATO/PfP SOFA:a soveltamalla voidaan järjestää Nato-maiden ja sopimukseen liittyneiden rauhankumppanuusmaiden joukkojen asema niiden ollessa toistensa alueella. Niissä tapauksissa, joissa kyseessä ei olisi Nato-maa tai PfP SOFA:an liittynyt rauhankumppanuusmaa taikka joissa haluttaisiin käyttää EU SOFA:a, voitaisiin sopia erikseen, että joukkojen asema määräytyisi näiden sopimusten mukaisesti. Lakiin ehdotetaan sisällytettäväksi tätä koskeva valtuuttava säännös.

Korvausvaatimuksista luopumisesta EU:n kriisinhallintaoperaatioiden yhteydessä tehty sopimus koskee vain unionin jäsenvaltioiden välisiä vaatimuksia. Sopimusta voisi olla tarpeen soveltaa erillisin sitoumuksin kolmansiin valtioihin esimerkiksi kansainvälisen avun vastaanottamisessa tai antamisessa. Valtuuttavan säännöksen tulisi kattaa myös sanotut tilanteet.

Ehdotetun säännöksen mukaan valtioneuvoston asetuksella voitaisiin kansainvälisten velvoitteiden voimaansaattamiseksi säätää edellä mainittujen sopimusten ulottamisesta kansainvälisen avun vastaanottamiseen sekä antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan. Säännös koskisi ensinnäkin Suomeen kansainvälisen avun antamiseen liittyen saapuvaa muiden kuin sopimusvaltioiden henkilöstöä, jolloin henkilöstön asema voitaisiin erikseen sovittaessa järjestää mainittujen sopimusten perusteella. Vastaavasti säännöstä voitaisiin soveltaa myös muihin kuin sopimusvaltioihin Suomesta lähetettävään henkilöstöön, joka osallistuu kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan.

Sotilaallisesta kriisinhallinnasta annetun lain 4 §:ssä on vastaavat valtuuttavat säännökset sotilaallisen kriisinhallinnan ja siihen liittyvän koulutus- ja harjoitustoiminnan osalta.

1.2Aluevalvontalaki

24 d §. Aluevalvontaa koskevan tuen pyytäminen toisen valtion sotilasviranomaiselta. Alue-valvontalaissa säädetään Suomen alueellisen koskemattomuuden valvonnasta ja turvaamisesta. Aluevalvontaa koskevan tuen pyytämisestä toisen valtion sotilasviranomaiselta ehdotetaan lisättäväksi uusi pykälä aluevalvontalain 6 lukuun, ”Aluevalvontaviranomaiset, niiden tehtävät ja toimivalta”.

Uusi säännös on tarpeellinen johtuen erityisesti syventyvästä puolustusyhteistyöstä Suomen ja Ruotsin välillä. Puolustusyhteistyön yhtenä alueena on Suomen ja Ruotsin meri- ja ilmavalvontayhteistyö. Yhteistyö alueellisen koskemattomuuden valvonnassa olisi luontevaa jatkoa Suomen ja Ruotsin väliselle muulle yhteistyölle. Valvontayhteistyön syventämistä tukevat maiden välinen tiivis meritilannekuvayhteistyö sekä ilmatilannekuvayhteistyö. Valvontayhteistyöllä haetaan erityisesti operatiivista lisäarvoa. Syventyvä valvontayhteistyö täydentäisi valvonnan kattavuutta ja mahdollistaisi suorituskykyjen tarkoituksenmukaisemman käytön. Sen jälkeen kun Suomen ja Ruotsin välisen alueellisen koskemattomuuden valvontayhteistyöstä saadaan kokemuksia, vastaavanlaista yhteistyötä voidaan mahdollisesti kehittää jatkossa myös muiden valtioiden tai kansainvälisten järjestöjen ja maaryhmien kanssa.

Pykälän 1 momentissa säädettäisiin, että aluevalvontaa varten voitaisiin pyytää toisen valtion sotilasviranomaisen tukea siten kuin kansainvälisen avun antamisesta ja pyytämisestä annetussa laissa sekä puolustusvoimista annetussa laissa säädettäisiin. Puolustusvoimista annetussa laissa ehdotetaan säädettäväksi myös toisen valtion asevoimien joukkoja ja yksittäisiä sotilaita koskevista toimivaltuuksista, mukaan lukien mahdollinen voimakeinojen käyttöoikeus. Toimivallan käytön ja muut toiminnan perusteet aluevalvonnassa tulisivat näin ollen puolustusvoimista annettuun lakiin lisättävistä säännöksistä.

Pykälän 1 momentissa tarkoitetussa toisen valtion sotilasviranomaisen tuen pyytämistä koskevassa päätöksessä määriteltäisiin tuen sisältö sekä tuen antamisen edellytykset ja mahdolliset rajoitukset. Päätös voisi koskea pidempiaikaista yhteistyötä tai vain tiettyä yksittäistä tilannetta. Kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta ehdotettua lakia ja puolustusvoimista annettua lakia voitaisiin soveltaa myös avun antamiseen niissä tilanteissa, joissa aluevalvontaa koskeva yhteistyö toisen valtion kanssa olisi vastavuoroista, ja toinen valtio pyytäisi Suomen Puolustusvoimien tukea aluevalvontaansa varten. Ehdotettu aluevalvontalain säännös koskisi vain tuen pyytämistä Suomen aluevalvontaa varten, koska aluevalvontalaissa säädetään nimenomaisesti Suomen alueellisen koskemattomuuden valvonnasta ja turvaamisesta. Tuen toteuttamisesta voitaisiin myös tehdä sopimuksia. Sopimusten kansallinen käsittely ja voimaansaattaminen määräytyisivät niiden sisällön mukaisesti.

Pykälän 2 momentissa säädettäisiin, että Puolustusvoimat voisi 1 momentissa tarkoitetun päätöksen mukaisesti esittää toisen valtion sotilasviranomaiselle tehtävää koskevan pyynnön tai ryhtyä muihin päätöksen toimeenpanoa koskeviin toimiin. Ylimmät valtioelimet tekisivät päätöksen siitä, millaista toisen valtion tukea aluevalvonnassa pyydettäisiin kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annettavaksi ehdotetun lain tai puolustusvoimista annetun lain mukaisesti. Kyse voisi käytännössä olla esimerkiksi kohteen tunnistamista ja tätä koskevan tiedon antamista koskevasta tuesta. Varsinainen tunnistus- tai muu tehtävä toteutettaisiin aina suomalaisen sotilasviranomaisen pyynnöstä edellä mainittuun päätökseen perustuen. Tehtävä olisi yleensä kestoltaan lyhytaikainen ja se tapahtuisi pääsääntöisesti kansainvälisellä merialueella tai kansainvälisessä ilmatilassa.

Tuen antamiseksi Suomelle toisen valtion sotilasilma-alus tai sota-alus voisi tarvittaessa tulla myös Suomen alueelle ja tukeutua satamaan tai sotilas- ja yhteistoimintalentoasemaan. Toisen valtion aluksella ei kuitenkaan olisi oikeutta tulla Suomen alueelle omasta aloitteestaan, vaan se tapahtuisi Puolustusvoimien aluevalvonnasta vastaavan johtoportaan pyynnöstä (Merivoimien esikunta tai Ilmavoimien esikunta). Erillistä aluevalvontalain mukaista lupaa Suomen alueelle tuloon ei näissä tapauksissa edellytettäisi.

33 §.Sotilaallisten voimakeinojen käyttö. Puolustushallinnon lainsäädännössä on ollut käytössä kaksi erisisältöistä määritelmää sotilaallisille voimakeinoille. Käytännön yhtenäistämiseksi otettaisiin puolustusvoimista annetun lain 4 §:n mukainen sanamuoto määritelmäksi. Tällöin sotilaallisilla voimakeinoilla tarkoitetaan sotilaan henkilökohtaisen aseen ja sitä voimakkaampaa asevoiman käyttöä. Aluevalvontalaissa on toiminnan luonteen vuoksi kuitenkin tarkoituksenmukaista määritellä sotilaallisten voimakeinojen käyttö tiukemmin, minkä vuoksi pykälästä poistettaisiin sotilaallisten voimakeinojen määritelmä ja tiukempi rajoitus kirjoitettaisiin pykälään auki siten, että voimakeinot nimenomaisesti määritetään sotilaan henkilökohtaisen aseen käyttöä voimakkaammaksi, sotavarustein tapahtuvaksi asevoimaksi.

34 §. Vihamielisen toiminnan torjuminen. Pykälän sanamuotoa muutettaisiin siten, että sotilaallisten voimakeinojen käsite poistetaan säännöksestä ja se korvataan viittauksella 33 §:ssä tarkoitettuihin voimakeinoihin.

1.3Asevelvollisuuslaki

62 §.Palveluksen järjestäminen ulkomailla. Pykälässä säädetään edellytyksistä, joilla asevelvollinen voidaan lyhytaikaisesti määrätä palvelemaan Suomen rajojen ulkopuolella.

Voimassa olevan 1 momentin 3 kohdan mukaan varusmiespalvelusta suorittava tai kertausharjoitukseen osallistuva asevelvollinen voidaan määrätä virka-apuosastoon, jonka tehtävänä on antaa virka-apua Suomen rajojen ulkopuolella.

Asevelvollisuuslain säätämiseen johtaneesta hallituksen esityksestä antamassaan lausunnossa perustuslakivaliokunta on pohtinut palveluksen järjestämistä ulkomailla silloin, kun varusmies on osa virka-apuosastoa (PeVL 9/2007 vp, s. 6-7). Valiokunta totesi tuolloin olevan jossain määrin epäselvää, voidaanko kansainvälistä virka-apua antavaan osastoon määrätä muitakin kuin vapaaehtoisia asevelvollisia. Varusmiesten määrääminen virka-apuosastoon ei valiokunnan mielestä muodostu perustuslain kannalta ongelmalliseksi silloin, kun on kysymys Suomen lähialueilla suoritettavista lyhytaikaisista pelastustehtävistä.

Kansainvälisen kanssakäymisen lisääntyminen yhteiskunnan eri aloilla oli valiokunnan käsityksen mukaan muutenkin otettava huomioon arvioitaessa perustuslaista johtuvia rajoituksia mahdollisuudelle käyttää asevelvollisia tehtäviin Suomen rajojen ulkopuolella. Vaikka asevelvollisia ei saa käyttää voimankäyttöä edellyttäviin tai muihin vaarallisiin tehtäviin, piti valiokunta tärkeänä lisätä asevelvollisen nimenomainen suostumus virka-apuosastoon kuulumisen edellytykseksi. Asevelvollisten käyttöä koskevista rajoituksista säädetään asevelvollisuuslain 78 §:ssä.

Momentin 3 kohtaa muutettaisiin niin, että asevelvollinen voitaisiin määrätä osallistumaan nykyistä virka-apuosastoa laajemmin kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan. Määrääminen kyseisiin tehtäviin edellyttäisi edelleen nimenomaista suostumusta. Mikäli suostumus pyydettäisiin, olisi kuten nykyäänkin kiinnitettävä huomiota siihen, että asevelvollinen suostumusta antaessaan ymmärtää tehtävän sisällön ja suostumuksen vapaaehtoisuuden.

Kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan liittyen reservissä olevat asevelvolliset voitaisiin tarvittaessa ottaa myös Puolustusvoimiin virka- tai työsuhteeseen, jolloin heihin sovellettaisiin puolustusvoimista annetun lain henkilöstöä koskevia säännöksiä. Tällöin asevelvollisten palvelussuhteen ehdot sekä vakuutusturva olisivat vastaavat kuin Puolustusvoimien virka- ja työsuhteisella henkilöstöllä.

Momentin 4 kohta koskee osallistumista tavanomaiseen laivapalvelukseen Suomen aluevesien ulkopuolella. Kohdassa ei edellytetä nimenomaista suostumusta laivapalvelukseen. Tavanomaisen laivapalveluksen Suomen aluevesien ulkopuolella voidaan katsoa olevan myös osa Suomen sotilaallista puolustamista, eikä pelkästään palveluksen järjestämistä ulkomailla. Perustuslain 127 §:n mukaan jokainen Suomen kansalainen on velvollinen osallistumaan isänmaan puolustukseen tai avustamaan sitä sen mukaan kuin laissa säädetään. Laivapalvelukseen voisi liittyä myös yhteistyötä toisen valtion kanssa aluevalvonnassa. Perustuslain ei nähdä olevan esteenä sille, että asevelvolliset voisivat olla aluevalvontatehtävässä Suomen aluevesirajojen ulkopuolella. Ratkaisevaa olisi aluksen tehtävän luonne ja tehtävän alueellinen ulottuvuus.

Pykälän 2 momentin sanamuotoa tarkistettaisiin vastaamaan 1 momentin 3 kohdan ehdotettua sääntelyä. Kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan osallistuviin asevelvollisiin sovellettaisiin lisäksi sosiaali- ja terveysministeriössä valmisteltavaa lakia tapaturman ja palvelussairauden korvaamisesta kriisinhallintatehtävissä. Asevelvollisten vakuutusturva vastaisi näin puolustusvoimista annetun lain 12 b §:n 1 momentissa ehdotettua, Puolustusvoimiin virka- tai työsuhteessa olevan henkilöstön vakuutusturvaa. Muilta osin pykälä säilyisi asiasisällöltään entisellään.

78 §.Palveluksessa olevan asevelvollisen määrääminen muuhun tehtävään kuin Suomen sotilaalliseen puolustamiseen. Pykälän otsikointia muutettaisiin siten, että otsikko kuvaisi paremmin, mihin Puolustusvoimien tehtävään asevelvollista käytettäisiin. Voimassa olevan säännöksen otsikossa säädetään asevelvollisen määräämisestä Puolustusvoimien ulkopuoliseen tehtävään. Tosiasiassa pykälässä säädetyt virka-aputehtävät ja pelastustehtävät ovat 2 §:ssä säädettyjä Puolustusvoimien tehtäviä. Osallistuminen kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan olisi jatkossa Puolustusvoimien lakisääteinen tehtävä. Tämän vuoksi otsikkoa muutettaisiin kuvaamaan paremmin pykälän sisältöä.

Pykälään lisättäisiin mahdollisuus määrätä asevelvollinen osallistumaan virka-apu- ja pelastustehtävien lisäksi myös kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan. Asevelvollisen osallistuminen kansainvälisen avun antamiseen ja muuhun kansainväliseen toimintaan edellyttäisi kuitenkin 62 §:ssä säädetyllä tavalla asevelvollisen nimenomaista suostumusta.

Asevelvollisuuslain esitöiden mukaan tyypillisiä varusmiehille osoitettuja tehtäviä ovat ihmisten, omaisuuden ja ympäristön suojaaminen samoin kuin henkilöiden etsinnät sekä alueen tai paikan eristäminen. Perustuslakivaliokunta edellytti (PeVL 9/2007 vp), että asevelvollisia ei lakiin otettavaksi ehdotetun nimenomaisen säännöksen takia saa virka-aputehtävässä käyttää vaarallisten henkilöiden kiinniottamiseen, räjähteiden raivaamiseen, aseellista voimankäyttöä edellyttäviin tehtäviin eikä muihin vastaaviin vaarallisiin tehtäviin. Kyseiset rajoitukset koskisivat myös kansainvälisen avun antamista ja muuta kansainvälistä toimintaa.