GP 64/2016

2.1.1Oleskelulupa-asiat

Toimivallasta myöntää ja peruuttaa oleskelulupa säädetään ulkomaalaislaissa (301/2004) . Pääsääntöisesti ensimmäisen oleskeluluvan myöntää Maahanmuuttovirasto ja uuden määräaikaisen oleskeluluvan (ns. jatkolupa) sekä pysyvän oleskeluluvan poliisi.

Maahanmuuttovirasto myöntää 1) ensimmäisen oleskeluluvan ulkomailla olevalle ulkomaalaiselle, 2) ensimmäisen oleskeluluvan ilman oleskelulupaa maahan saapuneelle ulkomaalaiselle ja 3) oleskeluluvan siinä tapauksessa, että poliisilaitos on saattanut asian Maahanmuuttoviraston ratkaistavaksi.

Maahanmuuttovirasto voi ottaa ratkaistavakseen asian, joka ulkomaalaislaissa säädetään kuuluvaksi poliisin ratkaistavaksi. Samoin poliisi voi saattaa toimivaltaansa kuuluvan asian Maahanmuuttoviraston ratkaistavaksi, jos asia on laadultaan sellainen, että sen selvittäminen ja ratkaiseminen edellyttää Maahanmuuttoviraston asiantuntemusta taikka jos asialla on merkitystä lain soveltamisen kannalta muissa samankaltaisissa asioissa.

Poliisi 1) myöntää oleskeluluvan Suomen kansalaisen Suomessa olevalle perheenjäsenelle ja tämän alaikäiselle naimattomalle lapselle sekä Suomessa asuvan ja oleskelunsa täällä rekisteröineen unionin kansalaisen Suomessa olevalle perheenjäsenelle ja tämän alaikäiselle naimattomalle lapselle, 2) myöntää uuden määräaikaisen oleskeluluvan, 3) myöntää pysyvän oleskeluluvan maassa oleskelevalle ulkomaalaiselle ja 4) myöntää pitkään maassa oleskelleen kolmannen maan kansalaisen EU-oleskeluluvan sekä 5) rekisteröi EU-kansalaisen ja häneen rinnastettavan oleskeluoikeuden sekä myöntää hänen perheenjäsenelleen oleskelukortin.

Maahanmuuttovirasto ja poliisi peruuttavat myöntämänsä oleskeluluvat. Lisäksi Maahanmuuttovirastolla on joissain tapauksissa toimivalta peruuttaa myös poliisin myöntämä oleskelulupa tai päättää olla peruuttamatta oleskelulupa.

Poliisilla on itse käsittelemiensä asioiden lisäksi tehtäviä liittyen Maahanmuuttoviraston toimivallassa oleviin hakemuksiin. Poliisi vastaanottaa ja rekisteröi Suomessa vireille pantavat hakemukset, tekee lisäselvityksiä, kuten asianosaisten kuulemista, ja antaa päätöksiä tiedoksi esimerkiksi silloin, jos niihin liittyvä käsittelymaksu on perimättä tai päätökseen liittyy maasta poistaminen.

Oleskelulupamenettelyyn osallistuu tietyissä tilanteissa muitakin viranomaisia. Jos lupaa haetaan ulkomailta, hakemuksen vastaanottaa ja rekisteröi sekä päätöksen antaa tiedoksi Suomen edustusto. Työ- ja elinkeinotoimisto tekee työntekijän oleskelulupahakemukseen osapäätöksen ennen Maahanmuuttoviraston tai poliisin lopullista päätöstä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella on vastaava toimivalta elinkeinonharjoittajan oleskeluluvan kohdalla.

2.1.2Turvapaikka-asiat

Ulkomaalaislain mukaan turvapaikkahakemus on jätettävä poliisille tai rajatarkastusviranomaiselle pääsääntöisesti maahan saavuttaessa tai mahdollisimman pian maahan saapumisen jälkeen. Pääsääntöön on säädetty joitakin poikkeuksia. Käytännössä yli 90 prosenttia turvapaikkahakemuksista jätetään poliisille sisämaassa. Turvapaikkahakemuksen vastaanottamiseen liittyy asian avaaminen sekä hakemusta ja hakijaa koskevien perustietojen kirjaaminen tietojärjestelmiin. Lisäksi hakijalta otetaan ulkomaalaislain edellyttämät biometriset tunnisteet sekä tehdään tarvittavat rekisteröinnit ja muut kyselyt.

Alkutoimien yhteydessä poliisi ja Rajavartiolaitos ottavat ulkomaalaiselta sormenjäljet kolmea tarkoitusta ja rekisteriä varten. Ensinnäkin turvapaikanhakijan sormenjäljet tallennetaan Eurodac-järjestelmään ja tämän vertailun avulla selvitetään mahdolliset muihin EU-jäsenmaihin tehdyt turvapaikkahakemukset. Toiseksi sormenjäljet, valokuva ja muut henkilötuntomerkit tallennetaan AFIS-järjestelmään. Tämän tallennuksen tarkoituksena voi olla henkilöllisyyden todentaminen, ulkomaalaisten maahantuloa ja maastalähtöä sekä oleskelua ja työntekoa koskevien asioiden käsittely, päätöksenteko ja valvonta tai valtion turvallisuuden suojaaminen. Lisäksi hakemuksen jättämisen yhteydessä hakijalta otetaan oleskelulupakorttia varten sormenjäljet, jotka tallennetaan ulkomaalaisasioiden käsittelyjärjestelmään (jäljempänä UMA-järjestelmä).

Hakemuksen rekisteröimisen jälkeen turvapaikanhakija yleensä majoitetaan hakemuksen jättöpaikkaa lähimpään vastaanottokeskukseen. Sieltä hänet kutsutaan poliisin tai Rajavartiolaitoksen haastateltavaksi henkilöllisyyden, maahantulon ja matkareitin selvittämiseksi. Kuuleminen on mahdollista tehdä myös samassa yhteydessä, kun hakija jättää hakemuksensa. Poliisi siirtyi uusien turvapaikkahakemusten osalta tällaiseen niin sanotun yhden kosketuksen periaatteen menettelyyn lokakuussa 2015. Turvapaikkatutkintaa koskevasta menettelystä säädetään poliisin osalta poliisilain (872/2011) 6 luvussa ja Rajavartiolaitoksen osalta rajavartiolain (578/2005) 27 §:ssä.

Poliisi tai Rajavartiolaitos laatii henkilöllisyyden, matkareitin ja maahantulon selvittämisestä pöytäkirjan ja toimittaa sen Maahanmuuttovirastolle kansainvälisen suojelun tarpeen selvittämistä ja päätöksentekoa varten. Asian siirryttyä Maahanmuuttovirastolle, se suorittaa turvapaikkahakemuksen ja asiassa saadun selvityksen perusteella ensin alustavan arvion. Tässä vaiheessa hakemus voidaan ohjata kiireellisemmin käsiteltäväksi, esimerkiksi jos siihen tehtävä päätös on selvästi kielteinen tai myönteinen. Maahanmuuttovirasto selvittää alkuvaiheessa myös sen, jätetäänkö hakemus tutkimatta. Asia voidaan tarvittaessa palauttaa lisäselvityksen, tarkennuksen tai muun päätöksenteon kannalta tärkeän seikan selvittämiseksi ja tutkimiseksi takaisin poliisille tai Rajavartiolaitokselle.

Maahanmuuttovirasto suorittaa kansainvälisen suojelun tarpeen selvittämiseksi turvapaikkapuhuttelun, jossa suullisesti selvitetään hakijan perusteet häneen kotimaassaan tai pysyvässä asuinmaassaan kohdistuneesta vainosta tai muista oikeudenloukkauksista ja niiden uhkista. Suojelupoliisi voi suorittaa turvapaikkapuhuttelun Maahanmuuttoviraston lisäksi, jos Suomen kansallinen turvallisuus tai kansainväliset suhteet sitä edellyttävät.

Turvapaikkaprosessiin kuuluu olennaisesti Maahanmuuttoviraston suorittama vastuunmäärittämisasetuksen mukainen vastuuvaltion määrittäminen. Tässä ns. Dublin-menettelyssä selvitetään, mikä vastuunmäärittämisasetusta soveltavista valtioista on vastuussa turvapaikkahakemuksen käsittelystä. Jos jokin toinen maa kuin Suomi on vastuussa turvapaikkahakemuksesta, turvapaikkaa Suomessa hakenut henkilö käännytetään lähtökohtaisesti hakemuksen käsittelystä vastuussa olevaan valtioon.

Ulkomaalaislain 97 §:n 3 momentin mukaan poliisi voi Maahanmuuttoviraston pyynnöstä suorittaa unionin kansalaisten puhutteluja sekä tilapäisesti muiden hakijoiden puhutteluja silloin, kun hakemusten määrä on voimakkaasti lisääntynyt. Säännöstä muutettiin uudelleenlaaditun kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU (jäljempänä menettelydirektiivi ) täytäntöönpanon yhteydessä 1.7.2015 alkaen. Aikaisempi sanamuoto oli laajempi, jolloin edellytystä menettelyn tilapäisyydestä ei ollut ja säännös mahdollisti poliisin suorittamat puhuttelut myös erityisestä syystä. Käytännössä poliisi on aikaisemmin suorittanut puhutteluja juuri erityisen syyn nojalla. Menettelydirektiivi ei kuitenkaan koske EU-maan kansalaisia turvapaikanhakijoita, joten heidän osaltaan poliisin puhuttelua voidaan edelleen käyttää vapaammin.

Päätöksen turvapaikkahakemukseen tekee Maahanmuuttovirasto. Päätökset annetaan ulkomaalaislain mukaisesti tiedoksi poliisin tai Rajavartiolaitoksen haastetiedoksiantona riippumatta päätöksen sisällöstä. Kansainvälistä suojelua koskevasta päätöksestä voi hakea muutosta Helsingin hallinto-oikeudelta ja sen päätöksestä edelleen valituslupaa korkeimmalta hallinto-oikeudelta.

Kielteisen päätöksen tiedoksiannon yhteydessä poliisi suorittaa maasta poistamista koskevan puhuttelun, jonka tavoitteena on arvioida ulkomaalaisen maasta poistumiseen liittyvät järjestelyt sekä mahdollinen saattajien asettamistarve. Mikäli maasta poistamispuhuttelussa ilmenee, että kielteisen päätöksen saanut turvapaikanhakija ei ole halukas poistumaan maasta päätöksestä huolimatta tai ilmenee seikkoja joiden perusteella voidaan epäillä, että maasta poistettava aikoo piiloutua poliisilta, poliisilla on mahdollisuus käyttää ulkomaalaislain nojalla turvaamistoimia. Viime kädessä poliisilla on mahdollisuus ottaa maasta poistettava säilöön maasta poistamispäätöksen täytäntöönpanon turvaamiseksi.

Tässä esityksessä ei esitetä muutoksia päätöksen tiedoksiantoa koskeviin säännöksiin, koska eduskunnassa on käsittelyssä ulkomaalaislain muutosta koskeva hallituksen esitys (2/2016 vp), jonka yhtenä tavoitteena on tehostaa kansainvälistä suojelua koskevan päätöksen tiedoksiantoa. Lainmuutoksen on tarkoitus tulla voimaan mahdollisimman pian.

Jos Maahanmuuttovirasto on tehnyt kansainvälistä suojelua koskevaan hakemukseen myönteisen päätöksen, seuraavan hakemuksen ratkaisee poliisi. Jos poliisi ei katso voivansa myöntää uutta oleskelulupaa, sen on saatettava asia Maahanmuuttoviraston ratkaistavaksi.

2.1.3EU-kansalaisten ja heihin rinnastettavien rekisteröinnit sekä perheenjäsenten oleskelukortit

Unionin kansalaisilla ja heihin rinnastettavilla eli Liechtensteinin, Norjan, Islannin ja Sveitsin kansalaisilla on oikeus vapaaseen liikkuvuuteen Euroopan Unionin alueella. Kaikilla Euroopan unionin kansalaisilla on oikeus matkustaa Suomeen ja oleskella täällä kolmen kuukauden ajan, jos heillä on voimassa oleva henkilötodistus tai passi. Yli kolme kuukautta kestävän oleskelun edellytyksenä on, että henkilö harjoittaa taloudellista toimintaa palkattuna; hänellä on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat ja tarvittaessa sairausvakuutus; hän on Suomessa opiskelijana ja hänellä on itseään ja perheenjäseniään varten riittävät varat oleskelua varten ja tarvittaessa sairausvakuutus; tai hän on rekisteröitymisedellytykset täyttävän unionin kansalaisen perheenjäsen.

Kolmannen maan kansalaiset, jotka ovat rekisteröitymisedellytykset täyttävän unionin kansalaisen perheenjäseniä, saavat oleskelukortin. Henkilöiden vapaata liikkuvuutta koskevandirektiivin 2004/38/EY 8 artiklan mukaan jäsenvaltiot voivat edellyttää yli kolme kuukautta kestävän oleskelun osalta, että EU-kansalaisten on rekisteröitävä oleskeluoikeutensa. Itse rekisteröinnillä ei ole lähtökohtaisesti oikeutta luovaa vaikutusta, vaan siinä todetaan niiden edellytysten olemassaolo, joiden täyttyessä henkilöllä on oleskeluoikeus suoraan EU:n perussopimusten ja direktiivin nojalla. Suomessa edellytetään rekisteröintiä yli kolme kuukautta kestävän oleskelun osalta lukuun ottamatta työnhakijoita tietyin edellytyksin. Oleskeluoikeuden rekisteröimättä jättäminen on rangaistavaa ulkomaalaislain 185 §:n mukaisena ulkomaalaisrikkomuksena.

Poliisilla on toimivalta unionin kansalaisen ja häneen rinnastettavan rekisteröintiin ja hänen perheenjäsenelleen myönnettävän oleskelukortin myöntämiseen. Rekisteröintihakemus jätetään asuinpaikan poliisilaitokselle kolmen kuukauden kuluessa maahantulopäivästä. Poliisin toimivalta ei ole täysin yksinomainen, vaan myös Maahanmuuttovirastolla on toimivalta tarvittaessa näihin asioihin ulkomaalaislain 210 §:n nojalla ja toisaalta EU-kansalaisten maastapoistamisesityksiin päätöksiä tehden.

EU-kansalaisen oleskeluoikeuden rekisteröinti poikkeaa olennaisesti oleskelulupaprosessista, koska rekisteröinnin yhteydessä ei myönnetä henkilölle oleskeluoikeutta, vaan siinä todetaan niiden edellytysten olemassaolo, joiden perusteella henkilöllä on oleskeluoikeus suoraan EU-oikeuden perusteella. Rekisteröinti ei ole myöskään oleskeluluvan tapaan määräaikainen. Henkilö voi halutessaan hakea pysyvää oleskeluoikeutta viiden vuoden oleskelun jälkeen, mutta se ei ole välttämätöntä. Rekisteröinnin yhteydessä henkilön on esitettävä voimassa olevan passin tai henkilökortin lisäksi tietyt selvitykset, jotka on tyhjentävästi lueteltu ulkomaalaislaissa.

Suomessa oleskeluoikeuden rekisteröimiseen liittyy yksilön kannalta merkittäviä oikeusvaikutuksia. Kotikuntalain (201/1994) 4 §:n mukaan oleskeluoikeutensa rekisteröinyt unionin kansalainen saa kotikunnan. Kotikunnan saamisella on merkittäviä vaikutuksia yksilön kannalta, kuten pääsy asumisperusteisen sosiaaliturvan sekä kunnallisen sosiaalihuollon piiriin. Rekisteröimisellä on vaikutusta myös henkilön aseman vahvuuteen Suomessa. Sen jälkeen kun henkilö on rekisteröinyt oleskeluoikeutensa, hänen maasta poistamisestaan on päätettävä käännyttämisen sijaan karkottamisella, joka on aikaa vievempi ja raskaampi menettely.

Laajamittaiseen unionin kansalaisten liikkumiseen liittyy myös tiettyjä negatiivisiksi koettuja ilmiöitä, kuten rajat ylittävä rikollisuus, kerjäläiset, sosiaaliturvaan ja sen väärinkäyttöön liittyvät kysymykset ja varsinainen vapaan liikkuvuuden väärinkäyttö, jolla tarkoitetaan keinotekoista järjestelyä, jonka tarkoituksena on saada oikeus vapaaseen liikkuvuuteen. Tyypillisimmillään kyseessä on lumeliitto.

2.1.4Matkustusasiakirjat

Ulkomaalaisille Suomessa myönnettävistä matkustusasiakirjoista säädetään ulkomaalaislain 8 luvussa. Tällaisia matkustusasiakirjoja ovat muukalaispassi ja pakolaisen matkustusasiakirja. Lain mukaan ensimmäisen matkustusasiakirjan myöntää Maahanmuuttovirasto ja uuden poliisi. Laissa myös säädetään matkustusasiakirjan peruuttamisesta sekä sen haltuun ottamisesta, joissa molemmat viranomaiset ovat toimivaltaisia.

Muukalaispassia ja pakolaisen matkustusasiakirjaa koskevat hakemukset jätetään Suomessa henkilökohtaisesti poliisille. Hakemuksen jättämisen yhteydessä hakijalta otetaan sormenjäljet ja valokuva. Hakemus ratkaistaan yleensä oleskelulupa-asian yhteydessä, jolloin siinä ovat toimivaltaisia sekä Maahanmuuttovirasto että poliisi. Hakemus ratkaistaan poliisin ylläpitämässä tietojärjestelmässä, jossa käsitellään kaikki Suomen matkustusasiakirja-asiat.

2.1.5Kansalaisuusasiat

Kansalaisuuslaissa (359/2003) säädetään niistä edellytyksistä, joiden nojalla henkilö saa, säilyttää tai menettää Suomen kansalaisuuden sekä menettelystä tällaista asiaa käsiteltäessä.

Kansalaisuutta koskevat hakemukset ja ilmoitukset jätetään Suomessa henkilökohtaisesti poliisille. Poliisilla ei ole toimivaltaa tehdä hakemukseen eikä ilmoitukseen päätöstä, vaan päätökset kansalaisuusasioissa tekee aina Maahanmuuttovirasto.

Poliisin tehtävänä on tarkastaa hakijan tai lapsen puolesta hakemuksen tai ilmoituksen jättävän huoltajan henkilöllisyys sekä periä käsittelymaksu. Jos kanssahakijalla tai hakijana olevalla lapsella on oma matkustusasiakirja tai henkilötodistus, poliisi tarkastaa myös lapsen henkilöllisyyden. Poliisi ilmoittaa lausunnossaan Maahanmuuttovirastolle, miten hakijan ja kanssahakijan henkilöllisyys on tarkastettu sekä näkemyksensä hakijan hakemukseen tai kansalaisuusilmoitukseen liittämien asiakirjojen luotettavuudesta. Poliisi ilmoittaa lausunnossaan myös havaitsemansa ristiriitaisuudet hakemuksessa tai kansalaisuusilmoituksessa ilmoitettujen tietojen ja asian käsittelyssä vastaanottoviranomaisessa esille tulleiden tietojen välillä sekä muut tiedossaan olevat seikat, joilla voi olla merkitystä asiaa ratkaistaessa.

Kansalaisuushakemus ja -ilmoitus voidaan jättää myös sähköisesti. Hakijan, kanssahakijan ja lapsen puolesta toimivan huoltajan henkilöllisyys tarkastetaan kuitenkin silloinkin henkilökohtaisella käynnillä poliisissa (kansalaisuuslain 44 §:n 2 ja 5 mom.).

Nykykäytännössä kaikki hakemukseen tai ilmoitukseen liitetyt asiakirjat, kuten passi ja kielitodistus, esitetään poliisille alkuperäisinä samalla, kun paperinen hakemus tai ilmoitus jätetään tai sähköisen hakemuksen tai ilmoituksen tehnyt henkilö käy poliisissa tunnistamista varten. Poliisi arvioi alkuperäisten asiakirjojen luotettavuutta ja ilmoittaa näkemyksensä siitä lausunnossaan. Poliisi tekee lisäksi havaintoja hakijan ja mahdollisten kanssahakijoiden kielitaidosta ja oleskelusta Suomessa vireillepanohetkellä. Jos henkilön kielitaito poikkeaa huomattavasti esitetystä kielitodistuksesta, poliisi kirjaa havaintonsa siitä lausuntoonsa, jonka perusteella kielitaitoedellytyksen täyttymistä voidaan selvittää enemmän sitten, kun hakemusta käsitellään.

Asian rekisteröimisestä UMA-järjestelmään huolehtii poliisi. Myös poliisin lausunto laaditaan UMA-järjestelmässä. Lopuksi poliisi siirtää asian UMA-järjestelmässä Maahanmuuttovirastolle.

2.1.6Viranomaisyhteistyö

Oleskelulupamenettelyn eri vaiheisiin liittyy eri viranomaisia ja näiden välillä tehdään yhteistyötä muun muassa lupaprosessin sujuvoittamiseksi ja ulkomaalaisvalvonnan suorittamiseksi. Hakemus laitetaan vireille joko ulkomailla Suomen edustustossa taikka Suomessa poliisilaitoksella. Hakemuksen ratkaisee tilanteesta riippuen joko Maahanmuuttovirasto tai poliisi. Päätöksen antaa tiedoksi edustusto tai poliisi taikka Maahanmuuttovirasto. Poliisille ja Rajavartiolaitokselle kuuluu ulkomaalaisvalvonnan tehtäviä. Hakemustyypistä riippuen asiaan voi liittyä muitakin viranomaisia.

Turvapaikkamenettelyn tehostaminen on ollut keskeinen tavoite sisäministeriön hallinnonalalla jo pitkään ja menettelyyn osallistuvien viranomaisten kesken on tehty monentasoista yhteistyötä. Hallitusohjelmaan perustuen vuosina 2011–2014 toimi hanke maahanmuuttohallinnon tuloksellisuuden parantamiseksi, jonka keskeisenä tavoitteena oli turvapaikkamenettelyn nopeuttaminen, ja siten säästöt vastaanottotoiminnassa. Erityisen tarkastelun kohteena olivat juuri viranomaisten välisen yhteistyön tehostaminen ja työn organisointi.

Hallitusohjelman edellyttämällä tavalla vuosiksi 2012–2013 asetettiin myös hanke maahanmuuttoviranomaisten eli Maahanmuuttoviraston, poliisin ja Rajavartiolaitoksen yhteistyömallin (MPR) käyttöönottamiseksi. Tämänkin yhteistyön tarkoituksena on ensisijaisesti turvapaikkamenettelyn nopeuttaminen. Hankkeen päätyttyä mallia toteuttamaan perustettiin turvapaikka-asioiden operatiivinen yhteistyöryhmä, jonka tarkoituksena on suunnitella, koordinoida ja toteuttaa turvapaikkamenettelyyn liittyvää käytännön yhteistyötä. Työryhmässä on esimerkiksi sovittu hakijoiden sijoittelusta käsittely- ja majoitustilanteiden perusteella ja sovittu uusista yhteisistä käytännöistä. Yhteistyöryhmän ohjausryhmänä toimi vuoden 2014 loppuun edellä mainitun tuloksellisuuden parantamista koskevan hankkeen työryhmä. Vuoden 2015 alusta alkaen MPR-yhteistyön seuranta on sisällytetty osaksi sisäministeriön säännönmukaista toimintaa tilannekatsausten muodossa.

Varsinaisten hankkeiden ulkopuolella Maahanmuuttovirasto ja Poliisihallitus järjestävät säännöllisiä yhteiskokouksia. Myös paikallistasolla on tehty jatkuvaa yhteistyötä sekä järjestetty menettelyä ja yksittäisiä hakijoita käsitteleviä tapaamisia Maahanmuuttoviraston, poliisin, Rajavartiolaitoksen ja vastaanottokeskusten edustajien kesken. Esimerkiksi Helsingissä Maahanmuuttoviraston kolme ylitarkastajaa on ollut sijoitettuna poliisilaitoksella tekemässä hakemusten esiselvittelyä.

Esimerkkinä yhteistyöstä voidaan myös mainita tilanteet, joissa Maahanmuuttovirasto on pyytänyt poliisia suorittamaan turvapaikkapuhutteluja, kun hakemukset tietystä alkuperämaasta ovat äkillisesti lisääntyneet. Mahdollisuutta on käytetty esimerkiksi vuosina 2008–2010, kun turvapaikanhakijamäärä eräistä EU-maista Suomeen lisääntyi ja poliisi puhutteli turvapaikkaa hakeneet unionin kansalaiset kolmen vuoden ajan. Poliisi puhutteli myös kesällä 2014 ukrainalaishakijoita, joista useimmilla ei ollut henkilökohtaisia perusteita hakemukselleen. Hakemusten priorisoinnilla ja nopealla käsittelyllä hakemusmäärä saatiin huomattavaan laskuun syksyyn mennessä. Kuten edellä on todettu, uudelleen laaditun menettelydirektiivin täytäntöönpanon myötä ulkomaalaislain mukaiset reunaehdot poliisin suorittamille puhutteluille ovat kuitenkin tiukentuneet kolmansista maista tulevien hakijoiden osalta.

Marraskuun 2015 alusta Maahanmuuttovirasto ja poliisi ovat alkaneet tehdä entistä tiiviimpää yhteistyötä turvapaikkaprosessissa vuoteen 2014 verrattuna kymmenkertaistuneen hakijamäärän johdosta. Maahanmuuttovirasto ja poliisi ovat sopineet tehokkaammista menettelyistä hakemusten käsittelyyn. Molemmat viranomaiset tekevät turvapaikkatutkintaa ja turvapaikkapuhutteluja yhdessä sovitun mukaisesti. Maahanmuuttoviraston saadessa lisäresurssinsa täysimääräisesti käyttöön maaliskuussa 2016, hakemusten tutkinta ja puhuttelut tullaan käytännössä tekemään tässä esityksessä ehdotetulla tavalla jo siitä lähtien Maahanmuuttovirastossa.

2.2.1Toimivaltasuhteet oleskelulupamenettelyssä

Ruotsi

Ruotsissa maahanmuuttovirasto (Migrationsverket) vastaa kaikista oleskelulupa-asioista. Pääsääntöisesti ensimmäinen oleskelulupahakemus pannaan vireille ulkomailla Ruotsin edustustossa ja jatkolupa maahanmuuttovirastossa. Jatko-oleskelulupaa voi hakea joko sähköisesti tai toimittamalla hakemuslomakkeen maahanmuuttoviraston toimipaikkaan postitse taikka henkilökohtaisesti. Hakijan on aina käytävä maahanmuuttoviraston toimipaikassa antamassa biometriset tunnisteensa, sillä Ruotsissa ei ole tietokantaa tunnisteille.

EU-kansalaisten rekisteröinti siirtyi 1.5.2014 maahanmuuttovirastolta verovirastolle (Skatteverket), jolle kuuluu muun muassa väestökirjanpito ja henkilökortin myöntäminen.

Tanska

Ensimmäinen oleskelulupahakemus pannaan pääsääntöisesti vireille ulkomailla Tanskan edustustossa ja jatkolupahakemus Tanskassa. Tanskassa sähköinen asiointi ei ole vielä mahdollista kaikissa asiaryhmissä. Jatko-oleskelulupaa koskevia hakemuksia ottaa vastaan Kööpenhaminan alueella hakuperusteesta riippuen joko maahanmuuttoviranomaisen palvelupiste tai työvoimaviranomaisen palvelupiste. Muualla maassa hakemuksen voi jättää poliisille. Hakemukset ratkaisee perusteesta riippuen joko maahanmuuttoviranomainen (Udlændingestyrelsens) tai työvoimaviranomainen (Styrelsen for Arbejdsmarked og Rekruttering).

EU-kansalaisen oleskeluoikeuden rekisteröintiä ja perheenjäsenen oleskelukorttia voi hakea toimittamalla hakemuslomakkeen kirjeitse, sähköpostitse tai henkilökohtaisesti johonkin Statsforvaltningenin yhdeksästä toimipaikasta. Lisäksi hakemuksia ottaa vastaan neljässä suurimmassa kaupungissa sijaitsevat palvelupisteet (International Citizen Service).

Norja

Ensimmäinen oleskelulupahakemus pannaan pääsääntöisesti vireille ulkomailla Norjan edustustossa ja jatkolupahakemus Norjassa. ETA-kansalaisen oleskeluoikeuden rekisteröintiä haetaan poliisilta. Poliisi antaa todistuksen rekisteröinnistä.

ETA-kansalaisen perheenjäsenen oleskelukorttia haetaan myös sähköisesti, ja samalla on varattava aika poliisilta henkilökohtaista asiointia varten. Liiteasiakirjat on esitettävä henkilökohtaisesti. Hakemus tulee vireille vasta henkilökohtaisen asioinnin yhteydessä. UDI (Utlendingsdirektoratet) ratkaisee hakemuksen. Jos päätös on myönteinen, siitä ilmoitetaan kirjeitse. Kirjeessä myös neuvotaan ottamaan uudelleen yhteyttä poliisiin oleskelukortin tilaamiseksi. Poliisi tekee useimmat myönteiset jatkolupapäätökset. Epäselvissä tapauksissa poliisi siirtää hakemuksen UDI:n ratkaistavaksi. Poliisi ei voi tehdä kielteisiä oleskelulupapäätöksiä.

2.2.2Toimivaltasuhteet turvapaikkamenettelyssä

Ruotsi

Ruotsissa turvapaikkamenettelystä säädetään vuoden 2005 ulkomaalaislaissa (Utlänningslag). Pääasiallisesti vastuu turvapaikkamenettelyyn liittyvistä tehtävistä kuuluu maahanmuuttovirastolle (Migrationsverket). Poliisin rooli turvapaikkamenettelyssä on vähäinen ja koskee ainoastaan tiettyjä turvaamistoimenpiteitä sekä päätösten toimeenpanoa laissa erikseen säädetyissä tilanteissa.

Turvapaikkahakemus tulee jättää henkilökohtaisesti johonkin maahanmuuttoviraston viidestä hakemusyksiköstä, jotka sijaitsevat Gävlessä, Göteborgissa, Malmössa, Norrköpingissä ja Tukholmassa. Mikäli hakija pyrkii jättämään turvapaikkahakemuksen viranomaiselle, jolla ei ole toimivaltaa vastaanottaa hakemuksia, hänet ohjataan maahanmuuttovirastoon. Jos henkilö ilmoittautuu turvapaikanhakijaksi poliisiviranomaiselle tai turvallisuuspoliisille, poliisi ottaa henkilöstä sormenjäljet ja tekee ilmoituksen maahanmuuttovirastolle, mikäli asiassa herää kysymys henkilön maastapoistamisesta.

Maahanmuuttoviraston hakemusyksikkö suorittaa hakemuksen rekisteröinnin sekä alkututkinnan. Alkututkinnassa selvitetään hakijan henkilöllisyys ja hänestä otetaan valokuva ja sormenjäljet. Hakemusyksikkö selvittää myös oikean turvapaikkaprosessin, eli tuleeko asia käsitellä normaalisti vai sovelletaanko Dublin-menettelyä. Rekisteröinnin yhteydessä selvitetään myös muun muassa hakijan matkareittiä ja perhesuhteita sekä lyhyesti turvapaikkaperusteita. Mikäli selviää, että hakemus tulee käsitellä Ruotsissa, hakijalle varataan aika turvapaikkayksikön turvapaikkapuhutteluun, jossa hakija haastatellaan ennen päätöksentekoa. Suuremmissa hakemusyksiköissä turvapaikkapuhuttelu pidetään samoissa tiloissa, jonne hakemus jätetään. Pienemmissä yksiköissä hakija kutsutaan suulliseen haastatteluun turvapaikkayksikköön, joka sijaitsee hakemusyksikön läheisyydessä.

Hakija pääsee vastaanottojärjestelmän piiriin, kun hakemus on rekisteröity hakemusyksikössä. Aluksi hakijat majoitetaan väliaikaisiin transit-asuntoihin, jotka sijaitsevat joko maahanmuuttoviraston yhteydessä tai hieman kauempana siitä. Prosessin edetessä hakijat kuljetetaan pysyvämpiin vastaanottoalueen majoittautumistiloihin heti, kun sopiva majoitus löytyy.

Maahanmuuttovirasto vastaa kaikkien turvapaikkapäätösten tiedoksiannosta. Tiedoksianto toteutetaan kutsumalla hakija vastaanottokeskukseen suulliseen tiedoksiantotilaisuuteen. Maahanmuuttovirasto vastaa pääsääntöisesti myös käännyttämis- ja karkottamispäätösten toimeenpanosta, ellei toimeenpanoa ole erikseen säädetty poliisille.

Tanska

Tanskassa turvapaikkamenettelystä säädetään ulkomaalaislaissa (Udlændingeloven). Toukokuusta 2013 lähtien poliisin pääasiallisena tehtävänä turvapaikkamenettelyssä on ollut turvapaikkahakemuksen vastaanotto ja rekisteröinti, kun ensivaiheen turvapaikkapuhuttelu siirrettiin maahanmuuttovirastolle (Udlændingsstyrelsen). Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksiköille kuuluu hakemusten käsittely ja päätöksenteko. Poliisi(hallitus), poliisin kansallinen ulkomaalaiskeskus ja maahanmuuttovirasto sijaitsevat samassa rakennuksessa Sandholmissa, hieman Kööpenhaminan ulkopuolella.

Turvapaikkahakemus on mahdollista jättää muodollisesti ainoastaan Sandholmin poliisin yksikössä. Hakemuksen voi kuitenkin laittaa vireille millä tahansa poliisilaitoksella. Myös kirjallisella poliisille tai maahanmuuttoviranomaiselle lähetetyllä hakemuksella on mahdollista saada turvapaikka-asia vireille. Mikäli hakemus jätetään poliisille muualla kuin Sandholmissa, poliisi rekisteröi hakijan nimen, syntymäajan ja kansalaisuuden, ottaa sormenjäljet Eurodacia varten ja ottaa haltuun hakijan matkustusasiakirjat. Tanskassa kaikilla poliisilaitoksilla on valmiudet tehdä ensivaiheen rekisteröinti. Rekisteröinnin jälkeen hakija ohjataan matkustamaan omatoimisesti Sandholmiin, jossa turvapaikkahakemus varsinaisesti vastaanotetaan ja käsitellään. Myös kirjallisesti turvapaikka-asian vireille laittaneet ohjataan Sandholmiin. Sandholmissa poliisi tekee tarvittavat täydentävät rekisteröinnit, ottaa mahdollisesti hakijalta sormenjäljet uudestaan ja informoi hakijaa turvapaikkamenettelyn kulusta. Samalla poliisi myös varaa hakijalle ajan maahanmuuttoviraston turvapaikkayksikön suorittamaan turvapaikkapuhutteluun. Ajanvaraukseen liittyvän menettelyn on katsottu tehostavan asian siirtymistä poliisilta maahanmuuttovirastolle.

Asian käsittely siirtyy poliisilta maahanmuuttovirastolle, jonka suorittamassa ensimmäisessä puhuttelussa selvitetään hakijan henkilöllisyys ja matkareitti sekä perusteet hakea turvapaikkaa. Vaikka ensivaiheen turvapaikkapuhuttelu kuuluu maahanmuuttovirastolle, voi myös poliisi oman harkintansa mukaan edelleen selvittää hakijan henkilöllisyyttä ja matkareittiä poliisitutkinnan keinoin. Mikäli hakemusta ei ratkaista ensimmäisen puhuttelun perusteella, hakijalle varataan aika toiseen puhutteluun.

Turvapaikkapäätökset annetaan lähtökohtaisesti tiedoksi kirjallisesti. Mikäli hakija saa kielteisen päätöksen, ja hän on luku- ja kirjoitustaidoton, poliisi voi järjestää suullisen tiedoksiantotilaisuuden.

Norja

Norjassa säännökset turvapaikkamenettelystä ovat vuoden 2008 ulkomaalaislaissa (Utlendingsloven) sekä alemmanasteisissa säännöksissä, kuten ulkomaalaisasetuksessa (Utlendingsforskriften). Toimivalta turvapaikkaprosessissa on jaettu poliisin ulkomaalaisyksikön (PU, Politiets utlendingsenhet) ja maahanmuuttoviraston (UDI, Utlendingsdirektoratet) kesken.

Turvapaikkahakemusten jättäminen on keskitetty yhteen toimipisteeseen. Hakemuksen voi jättää muodollisesti ainoastaan poliisin ulkomaalaisyksikössä Oslossa. Hakija voi kuitenkin ilmaista tahtonsa hakea turvapaikkaa millä poliisiasemalla tahansa, josta hänet kuljetetaan ulkomaalaisyksikköön rekisteröitäväksi. Yksikkö järjestää kuljetuksen yhteistyössä kyseisen poliisipiirin kanssa. Ensimmäisen poliisin velvollisuutena on rekisteröidä hakijan henkilötiedot ja tuntomerkit, kuten sormenjäljet ja valokuva, sekä ottaa haltuun hakijan henkilödokumentit ulkomaalaisyksikölle toimitettavaksi. Käytännössä rekisteröintitoimia ei kuitenkaan aina suoriteta ensimmäisessä poliisissa kapasiteettisyistä.

Kun hakija jättää turvapaikkahakemuksen, ulkomaalaisyksikkö suorittaa siihen liittyvät rekisteröintitoimenpiteet sekä alkuvaiheen tutkinnan. Yksikkö rekisteröin myös kaikki ne turvapaikanhakijat, jotka ovat ensin ilmoittautuneet poliisille muualla. Rekisteröinnin yhteydessä selvitetään hakijan henkilöllisyys sekä otetaan valokuva ja sormenjäljet. Hakijan hallussa olevista asiakirjoista voidaan ottaa tarvittaessa jäljennökset. Alkututkinnan yhteydessä hakijalle pidetään lyhyt rekisteröintihaastattelu, jossa selvitetään muun muassa hakijan maahantuloreitti ja -tapa, mahdolliset aikaisemmat oleskeluluvat Norjassa tai muualla Euroopassa, terveydentila ja perhesuhteet. Hakijalle voidaan suorittaa myös matkatavara- tai ruumiintarkastus, mikäli se on perusteltua matkareitin selvittämiseksi. Lisäksi ulkomaalaisyksikkö voi tehdä rekisteritarkastuksia. Alkuvaiheen tutkinnan yhteydessä hakijalta kysytään lyhyesti myös turvapaikkaperusteesta. Lisäksi ulkomaalaisyksikkö suorittaa perusteellisemman turvapaikkapuhuttelun niissä tilanteissa, joissa turvapaikanhakija on kiinniotettuna, sekä silloin kun henkilö hakee turvapaikkaa uudestaan vuoden kuluessa. Kaikki hakemukset pyritään rekisteröimään 24 tunnin sisällä hakijan saapumisesta.

Norjassa kokeiltiin vuosina 2011–2013 väliaikaista järjestelmää, jossa maahanmuuttovirasto hoiti hakijan tulohaastattelun omassa saapumisyksikössään, joka perustettiin tätä varten poliisin ulkomaalaisyksikön yhteyteen. Tänä aikana poliisi ei kysynyt alkurekisteröinnin yhteydessä edes lyhyesti turvapaikan hakuperusteesta. Järjestelmän tavoitteena oli saada menettely lähtemään oikeaan suuntaan heti alkuvaiheessa. Lisäksi toivottiin, että yksinkertaisimpiin asioihin olisi voitu tehdä päätös jo alkuvaiheessa. Suoritetun arvioinnin pohjalta järjestelyllä ei kuitenkaan ollut vaikutusta eri asiatyyppien tehokkaampaan lajitteluun ja siitä aiheutui korkeita kustannuksia vuorotyön lisääntymisen vuoksi, joten maahanmuuttoviraston saapumisyksikkö lakkautettiin. Tämän seurauksena palattiin järjestelmään, jossa poliisin ulkomaalaisyksikkö kysyy rekisteröintitoimenpiteiden yhteydessä lyhyesti myös turvapaikkaperusteesta.

Norjassa rekisteröinnin keskittämisen yhteen toimipisteeseen katsotaan varmistavan sen, että henkilökunnalla on tarvittava asiantuntemus ja että rekisteröinti suoritetaan yhtäläisesti jokaisessa asiassa. Ongelmia voi kuitenkin syntyä siitä, jos hakija, joka muuten käännytettäisiin, lähetetään rajalta poliisin ulkomaalaisyksikön tiloihin ilman saattajaa, jolloin syntyy riski hakijan katoamisesta. Toisaalta ongelmaa ei pidetä suurena, koska ilman hakemuksen rekisteröimistä ulkomaalaisyksikössä hakija ei pääse vastaanottopalveluiden piiriin. Yleisesti ottaen rekisteröinnin keskittämisestä yksikköön ei ole seurannut ongelmia, sillä yleisimmät rajanylityspaikat sijaitsevat Oslon ja ulkomaalaisyksikön toimipisteen lähettyvillä.

Maahanmuuttovirasto antaa tiedoksi myönteiset turvapaikkapäätökset. Kielteiset päätökset annetaan tiedoksi asianajajan kautta.

Saksa

Saksassa turvapaikkamenettelystä säädetään turvapaikkamenettelylaissa (Asylverfahrensgesetz, 2008) ja toimivaltaisista viranomaisista oleskelulaissa (Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet, 2008). Turvapaikkatutkinta ja päätöksenteko kuuluvat maahanmuuttovirastolle (BAMF, Federal Office for Migration and Refugees). Poliisin rooli turvapaikkamenettelyssä on vähäinen, ja se koskee lähinnä säilöönottoa sekä yleistä neuvontaa, mikäli turvapaikanhakija ilmoittautuu ensin poliisin toimipisteeseen.

Saksaan tullessaan turvapaikanhakijan tulee ilmoittautua lähimpään vastaanottokeskukseen. Vastaanottokeskus on vastuussa hakijan rekisteröimisestä, mikäli keskuksen kiintiössä on tilaa ja vastaanottokeskuksen yhteydessä toimiva maahanmuuttoviraston toimisto käsittelee hakijan alkuperämaasta tehtyjä turvapaikkahakemuksia. Mikäli nämä edellytykset eivät täyty, ohjataan hakija lähimpään kriteerit täyttävään vastaanottokeskukseen. Ennen hakijan lähettämistä hänestä otetaan valokuva ja sormenjäljet, jos se on mahdollista. Vastaanottokeskusta, jonne hakija lähetetään, tulee informoida kirjallisesti asian vireille tulosta.

Mikäli hakija ilmoittautuu ensiksi poliisille, hakijasta otetaan valokuva ja sormenjäljet. Turvapaikkahakemusta ei ole kuitenkaan mahdollista rekisteröidä poliisissa, vaan hakija ohjataan hakeutumaan omatoimisesti oikeaan vastaanottokeskukseen, jonne poliisi lähettää hakijalta haltuun otetut asiakirjat. Poikkeuksellisissa tapauksissa poliisi voi myös kuljettaa hakijan. Tällainen tilanne voi esiintyä silloin, kun hakijaa ei pystytä ymmärrettävästi informoimaan laillisista seuraamuksista, joita hakijalle voi aiheutua vastaanottokeskukseen menemättä jättämisestä.

Myös rajaviranomaiset ohjaavat hakijan toimivaltaiseen vastaanottokeskukseen otettuaan hakijasta valokuvan ja sormenjäljet. Erityistä lentokenttämenettelyä sovelletaan kuitenkin silloin, kun lentokentällä ilmoittautunut turvapaikanhakija tulee turvallisesta alkuperämaasta tai kun hakija ei pysty luotettavasti todistamaan henkilöllisyyttään. Kyseessä on nopeutettu menettely, jossa turvapaikkahakemus ratkaistaan ennen maahantuloluvan myöntämistä. Hakemus jätetään lentokentällä maahanmuuttoviraston toimistoon, jossa hakija haastatellaan viivytyksettä. Kaksipäiväisen menettelyn ajaksi hakija majoitetaan lentokentän vastaanottokeskukseen. Mikäli maahanmuuttovirasto hylkää hakemuksen, hakija ei saa maahantulolupaa ja hänen tulee poistua maasta. Hakijan on myös mahdollista valittaa päätöksestä. Niissä tapauksissa, joissa virasto ei pysty tekemään päätöstä määräajassa, tai jos se katsoo, että hakemusta ei hylätä perusteettomana, hakija saa maahantuloluvan ja hakemus käsitellään loppuun normaalissa menettelyssä, jota varten poliisi kuljettaa hakijan vastaanottokeskukseen.

Hakija rekisteröidään turvapaikanhakijaksi vastaanottokeskuksen yhteydessä olevassa hakemusyksikössä, jossa hakijalle suoritetaan terveystarkastus. Hakemusyksiköstä hakija ohjataan vastaanottokeskuksen yhteydessä olevan maahanmuuttoviraston toimistoon varaamaan aika varsinaista turvapaikkahakemuksen jättämistä varten, jonne hakija saa erillisen kutsun myöhemmin. Turvapaikkahakemus jätetään ja rekisteröidään maahanmuuttoviraston toimistossa, jossa hakijaa informoidaan turvapaikkamenettelystä. Kaikkien hakijoiden henkilöllisyys selvitetään ja yli 14-vuotiaista otetaan valokuva ja sormenjäljet. Sormenjäljet lähetetään analysoitaviksi rikospoliisille, joka vertaa sormenjälkiä esimerkiksi Eurodac-tietokantaan. Turvapaikkahakemus on poikkeuksellisesti mahdollista jättää myös kirjallisena maahanmuuttoviraston toimistoon, mikäli tietyt hakijaa koskevat edellytykset täyttyvät.

Turvapaikkatutkinta jatkuu turvapaikkapuhuttelulla, jossa selvitetään hakijan turvapaikkaperusteet, maahantuloreitti sekä mahdolliset aikaisemmat oleskeluluvat. Puhuttelu järjestetään joko turvapaikkahakemuksen jättämisen yhteydessä tai myöhemmin ilmoitettuna ajankohtana.

Maahanmuuttovirasto tekee turvapaikkahakemusta koskevan päätöksen, joka annetaan hakijalle tiedoksi kirjallisesti. Jos hakija saa kielteisen päätöksen ja hänet karkotetaan, tiedoksianto voidaan suorittaa myös henkilökohtaisesti. Ulkomaalaisen maasta poistamisen toimeenpano kuuluu osavaltion poliisille.

Itävalta

Itävallassa turvapaikkamenettelyä koskevat säännökset ovat turvapaikkalaissa (Asylgesetz, 2005), ulkomaalaispoliisilaissa (Fremdenpolizeigesetz, 2005) ja hallintolaissa (Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz, 1991). Poliisin tehtävänä on osana lupamenettelyä suorittaa turvapaikanhakijoiden alkukuulustelu. Turvapaikkatutkinta ja päätöksenteko kuuluvat maahanmuuttovirastolle (BFA, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl).

Turvapaikkahakemuksen muodollinen jättäminen tapahtuu maahanmuuttoviraston ensivastaanottokeskuksissa, jotka sijaitsevat Wienin lentokentällä, Traiskirchenissa ja Thalhamissa. Turvapaikkahakemuksen voi kuitenkin laittaa vireille myös poliisin (organ des öffentlichen sicherheitsdienstes) tai turvallisuusviranomaisen (sicherheitsbehörde) luona. Tällöin hakijan tulee kuitenkin hakeutua hakemuksen muodollista jättämistä varten ensivastaanottokeskukseen 14 päivän kuluessa. Mikäli turvapaikanhakija ilmoittautuu jollekin muulle viranomaiselle, viranomaisen tulee ottaa yhteyttä alueen toimivaltaiseen turvallisuusviranomaiseen tai lähimpään poliisin toimipisteeseen. Turvapaikkalaissa on myös säännökset erityistilanteista, joissa turvapaikkahakemuksen voi tehdä kirjallisesti. Tällöinkin hakijan tulee jättää hakemus muodollisesti ensivastaanottokeskuksessa 14 päivän kuluessa. Ellei hakija noudata määräaikaa, hakemuksen katsotaan mitätöityneen.

Poliisi suorittaa hakijalle alkukuulustelun hakemuksen tekemisen yhteydessä poliisiasemalla tai lupamenettelyn (admission procedure) aikana ensivastaanottokeskuksessa. Kuulustelu tulee järjestää 48 tunnin (tai enintään 72 tunnin) sisällä hakemuksen tekemisestä. Kuulustelussa selvitetään hakijan henkilöllisyys ja matkareitti, jota varten poliisi voi suorittaa henkilötutkinnan. Poliisi ottaa hakijasta myös sormenjäljet ja valokuvan. Alkukuulusteluun kuuluvat asiakirjat lähetetään maahanmuuttovirastolle.

Poliisin suorittama ensikuulustelu on osa niin kutsuttua lupamenettelyä (admission procedure), joka aloittaa turvapaikkamenettelyn ensivastaanottokeskuksessa tai poliisiasemalla niissä tapauksissa, joissa hakijaa ei siirretä ensivastaanottokeskukseen. Mikäli henkilö on säilössä, hänet kuljetetaan turvapaikkaviranomaisen luo viranomaisen pyynnöstä. Lupamenettelyssä selvitetään se, onko Itävalta toimivaltainen tutkimaan turvapaikkahakemuksen Dublin-sääntelyn ja turvallinen lähtömaa -periaatteen mukaisesti, tullaanko hakemus hylkäämään tai otetaanko hakemus varsinaiseen turvapaikkamenettelyyn. Poliisin kuulustelua seuraa maahanmuuttoviraston virkamiehen suorittama haastattelu, josta voidaan kuitenkin luopua, jos hakemus on jo ensikuulustelussa hyväksytty käsiteltäväksi turvapaikkatutkinnassa. Turvapaikkalain lähtökohtana on kuitenkin, että maahanmuuttoviraston virkamies haastattelee hakijan kerran sekä lupamenettelyssä että lupamenettelyn jälkeisessä menettelyssä. Lain mukaan turvapaikka on mahdollista myöntää jo lupamenettelyssä, mutta toistaiseksi tällaista menettelyä ei ole käytetty.

Tutkinnan ja selvitysten perusteella maahanmuuttovirasto tekee päätöksen hakemuksen ottamisesta turvapaikkamenettelyyn. Päätös tulee tehdä 20 päivän sisällä hakemuksen jättämisestä. Jos turvapaikanhakijalle ei anneta menettelystä tiedoksiantoa 20 päivän kuluessa, hakemuksen käsittely siirtyy tavalliseen turvapaikkamenettelyyn (regular procedure) lukuun ottamatta Dublin-tapauksia, joiden osalta on jo oltu yhteydessä toiseen jäsenmaahan. Mikäli maahanmuuttovirasto katsoo, että Itävalta on toimivaltainen käsittelemään hakemuksen, hakija majoitetaan turvapaikkamenettelyn ajaksi toiseen vastaanottokeskukseen tai majoituspaikkaan, joita sijaitsee eri puolilla maata. Jos hakemus hylätään, hakija saa päätöksen yhteydessä maastapoistumismääräyksen. Maahanmuuttovirasto tekee turvapaikkahakemuksia koskevat päätökset, jotka annetaan tiedoksi kirjallisesti. Poliisi toimeenpanee maastapoistamispäätökset.

Alankomaat

Alankomaissa turvapaikkamenettelyä koskevat säännökset ovat ulkomaalaislaissa (Vreemdelingenwet, 2000) ja hallintolaissa (Algemene Wet Bestuursrecht). Turvapaikanhakijoita koskevia säännöksiä on annettu myös useissa asetuksissa, kuten ulkomaalaisasetuksessa (Vreemdelingenbesluit, 2000). Turvapaikkatutkinta ja päätöksenteko kuuluvat maahanmuuttovirastolle (IND, Immigratie en Naturalisatiedienst), mutta ulkomaalaispoliisi suorittaa kaikkien turvapaikanhakijoiden alkurekisteröinnin ennen turvapaikkahakemuksen jättämistä ja turvapaikkamenettelyn alkamista. Turvapaikanhakijoiden vastaanotosta ja majoitustoiminnasta vastaa oikeusministeriön alaisuudessa toimiva, mutta hallinnollisesti itsenäinen turvapaikanhakijoiden vastaanotto-organisaatio (COA, Centraal Orgaan opvang asielzoekers). Nämä kolme eri viranomaista toimivat keskitetysti yhdessä turvapaikkakeskuksessa Ter Apelin kylässä Groningen provinssissa.

Turvapaikanhakijoiden tulee ilmoittautua Ter Apelissa maahanmuuttoviraston hakemusyksikkössä, jossa hakijoiden rekisteröinti tapahtuu. Pääsääntöisesti kaikki hakijat, jotka ilmoittautuvat normaalina aukioloaikana, tunnistetaan ja rekisteröidään saman päivän aikana. Rekisteröintitoimien ajan hakijat majoitetaan yksikön lähellä sijaitsevaan Ter Apelin vastaanottoyksiköön (COL, Central Reception Centre) normaalisti kahden, mutta enintään neljän päivän ajaksi. Vastaanottokeskuksessa ulkomaalaispoliisi tarkastaa hakijan henkilöllisyyden ja rekisteröi hakijan tuntomerkit. Hakijasta otetaan valokuva ja sormenjäljet. Poliisi voi myös tutkia hakijan vaatteet ja matkatavarat. Hakijan tulee luovuttaa poliisille passinsa, matkalippunsa ja mahdolliset muut asiakirjat. Mikäli hakija ilmoittautuu ensin poliisille muualla maassa, hakija saa matkalipun ja hänet ohjataan hakeutumaan Ter Apelin vastaanottokeskukseen.

Lentäen tai meriteitse saapuneet henkilöt, jotka eivät täytä maahantuloedellytyksiä, mutta ilmaisevat tahtonsa hakea turvapaikkaa, kuljetetaan Schipholin lentokentän suljettuun hakemusyksikköön hakemuksen jättämistä varten. Näissä tapauksissa sotilaspoliisi (Royal Dutch Military Constabulary) on vastuussa hakijoiden rekisteröinnistä ja hakijoiden kuljettamisesta Schipholiin. Schipholissa hakijat pidetään säilössä turvapaikkamenettelyn ajan. Jos maahanmuuttovirasto ei pysty tekemään päätöksiä laissa määrättyjen määräaikojen puitteissa, hakijat voidaan siirtää avoimiin vastaanottokeskuksiin menettelyn loppuajaksi.

Kun rekisteröintitoimenpiteet ja tuberkuloositarkastus on suoritettu Ter Apelin hakemusyksikössä, seuraava vaihe on vähintään kuuden päivän mittainen lepo- ja valmistautumisjakso, johon lasketaan mukaan poliisin alkurekisteröintiin kulunut aika. Hakijat siirretään lepojakson ja turvapaikkamenettelyn ajaksi toiseen vastaanottokeskukseen (POL, Process Reception Location), joko Ter Apeliin, Den Boschiin, Zevenaariin tai Schipholiin, jossa hakijat majoittuvat enintään 12 päivän ajaksi. Vastaanottoyksiköt sijaitsevat aina maahanmuuttoviraston hakemusyksiköiden läheisyydessä, jossa turvapaikkahakemukset käsitellään.

Lepojakson jälkeen kaikkien hakemusten käsittely alkaa maahanmuuttoviraston suorittamassa normaalissa turvapaikkamenettelyssä, joka kestää enintään kahdeksan päivää. Menettelyn ensimmäisenä päivänä pidetään turvapaikkapuhuttelu, jossa selvitetään hakijan henkilöllisyys, kansalaisuus ja maahantuloreitti. Mikäli Dublin-menettelyn ei katsota soveltuvan hakemukseen, kolmantena päivänä pidetään yksityiskohtainen haastattelu, jossa selvitetään hakijan turvapaikkaperusteet. Viidentenä päivänä maahanmuuttovirasto ilmoittaa sen, aikooko se hylätä hakemuksen. Menettelyn viimeisinä päivinä virasto antaa tiedoksi turvapaikkahakemuksesta tehdyn päätöksen. Jos päätös koskee hakemuksen hylkäämistä, päätös annetaan tiedoksi kirjallisena.

Mikäli maahanmuuttovirasto ei voi tehdä ratkaisua kahdeksan päivän määräajassa normaalissa turvapaikkamenettelyssä, tutkintaa jatketaan laajennetussa menettelyssä. Tällöin hakija saa päätöksen viimeistään kuuden kuukauden kuluessa, jonka ajaksi hakija siirretään normaaliin vastaanottokeskukseen (AZC, Asylum Seeker's Centre). Myös laajennetussa menettelyssä tehtävät päätökset annetaan tiedoksi kirjallisesti.

Maastapoistamispäätösten täytäntöönpano kuuluu turvallisuus- ja oikeusministeriön alaiselle virastolle (Dienst Terugheer em Vertrek, The Repatriation and Departure Service), joka toimeenpanee sekä vapaaehtoiset että pakkoon perustuvat palautukset.

2.2.3Toimivaltasuhteet kansalaisuusasioissa

Ruotsi

Kansalaisuushakemuksen voi Ruotsissa jättää myös ilman henkilökohtaista asiointia. Maahanmuuttoviraston kokemusten mukaan monet kuitenkin haluavat jättää kansalaisuushakemuksensa henkilökohtaisesti, koska tarvitsevat neuvoja tai haluavat toimittaa alkuperäiset asiakirjansa itse. Silloinkin, kun hakemus lähetetään postitse, passi tai muut henkilöllisyysasiakirjat liitetään siihen alkuperäisenä. Alkuperäiset henkilöllisyysasiakirjat palautetaan asiakkaalle samalla, kun hän saa päätöksen. Jos asiakas tarvitsee passiaan sitä ennen, hän voi tilata sen itselleen, mutta hänen on toimitettava se uudestaan maahanmuuttovirastolle sitten, kun hänen hakemuksensa tulee käsittelyvuoroon. Alkuperäisenä toimitettu passi osoittaa ja selvittää hakijan henkilöllisyyttä. Lisäksi Ruotsissa saadaan sen avulla todennäköinen tieto siitä, että hakija on hakemuksen jättäessään Ruotsissa ja että hän on Ruotsissa myös kansalaisuuden saadessaan.

Tanska

Pääosa kansalaisuushakemuksista on Tanskassa jätettävä henkilökohtaisesti poliisille, joka lähettää hakemuksen ministeriölle käsiteltäväksi. Alkuperäinen passi esitetään poliisille samalla, kun kansalaisuushakemus jätetään. Vireillepanon yhteydessä saadaan siten yleensä samalla tieto siitä, että henkilö on hakemuksen jättäessään Tanskassa. Tietyissä poikkeustapauksissa (mm. kansalaisuudettomana Tanskassa syntynyt henkilö) hakemus voidaan lähettää suoraan oikeusministeriölle ilman henkilökohtaista asiointia.

Norja

Kansalaisuushakemus jätetään Norjassa henkilökohtaisesti poliisille. Passi ja muut asiakirjat esitetään poliisille samalla alkuperäisinä. Vireillepanon yhteydessä saadaan siten samalla tieto siitä, että henkilö on hakemuksen jättäessään Norjassa.

2.3.1Oleskelulupa-asiat

Oleskelulupa-asiakkaan näkökulmasta usean viranomaistoimijan malli voi olla sekava. Malli voi olla sekava myös muillekin ulkomaalaislupa-asioissa mukana toimiville, esimerkiksi perheenkokoajille, työnantajille ja oppilaitoksille. Se, että oleskelulupa-asioissa toimivalta on jaettu sekä poliisille että Maahanmuuttovirastolle, on lähtökohtaisesti epäselvempi kuin tilanne, jossa lupa-asiat olisi keskitetty yhdelle viranomaiselle. Voimassa olevan ulkomaalaislain mukaan ensimmäisen oleskeluluvan joissakin tilanteissa myöntää poliisi, vaikka muutoin laissa on lähtökohtana, että Maahanmuuttovirasto myöntää ensimmäiset oleskeluluvat ja poliisi jatko-oleskeluluvat.

Poliisin toimivaltaa käsitellä ja ratkaista jatko-oleskelulupa-asiat on perusteltu poliisin valtakunnallisesti kattavalla palveluverkostolla, jota Maahanmuuttovirastolla ei ole. Poliisin palveluverkosto on taannut kohtuullisen asiointimatkan myös ulkomaalaisasioissa. Poliisin palveluverkosto on organisaatiouudistusten yhteydessä jossain määrin harventunut ja lisäksi ulkomaalaislupa-asioissa poliisilaitokset ovat keskittäneet palvelutarjontaansa. Tästä huolimatta oleskelulupa-asioissa asiointipisteitä poliisissa on noin 70 kappaletta. Toisaalta poliisilaitosten suurennuttua valtakunnallinen yhdenmukaisuus on ollut helpompi taata esimerkiksi asiantuntijaverkostojen avulla sekä poliisilaitosten sisäistä laadunvalvontaa, erikoistumista ja johtamista kehittämällä.

Poliisihallitus tulosohjaa poliisilaitoksia, osoittaa poliisilaitosten käyttöön kokonaisresurssin ja antaa yhtenäistäviä ohjeita ja määräyksiä yleisellä tasolla. Poliisilaitokset ovat kuitenkin itsenäisiä päätöksentekijöitä. Poliisilaitoksen toiminnan järjestämisestä vastaa poliisilaitoksen poliisipäällikkö. Poliisihallituksella ei ole toimivaltaa antaa ratkaisusuosituksia yksittäisessä ulkomaalaislupa-asiassa, mutta se voi antaa menettelyä ja lain tulkintaa yhtenäistävää yleistä ohjausta. Poliisin organisatorinen rakenne johtaa siihen, että päätöksenteon, laintulkinnan ja käsittelyaikojen valtakunnallista yhtenäisyyttä on vaikea varmistaa.

Maahanmuuttovirasto on itsenäinen virasto, jolla on valtakunnallisesti viisi toimipistettä. Sillä on toimivalta ohjata omien virkamiestensä ratkaisukäytäntöjä ja suunnata resursseja viraston sisällä sinne, missä niitä tarvitaan. Virasto on tuottanut käyttöönsä ohjeistusta, joilla se pyrkii varmistamaan lainsoveltamisen ja menettelyn yhtenäisyyden eri asiaryhmissä. Käytäntönä on ollut, että virasto on saattanut ohjeistuksen tiedoksi laajasti eri viranomaistahoille. Maahanmuuttovirastolla ei ole toimivaltaa ohjata poliisilaitoksia, mutta poliisikin on saanut tiedoksi viraston ohjeistuksen ja on sitä yleensä hyödyntänyt toiminnassaan.

Edellä kuvatut toimivaltaan, ohjaukseen ja johtamiseen liittyvät erot organisaatioiden välillä vaikeuttavat toimialan kokonaisvaltaista tavoitteenasettelua, yhdenmukaista laintulkintaa ja ratkaisukäytäntöä sekä priorisointia. Toisaalta poliisin organisaation laajuus mahdollistaa esimerkiksi resurssien suuntaamisen joustavasti. On myös huomattava, että maahanmuuttohallinnossa on poliisin ja Maahanmuuttoviraston lisäksi monia muitakin toimijoita useilta hallinnonaloilta, jolloin kokonaisuuden hallitsemiseksi yhteistyötä viranomaisten ja yksityisten toimijoiden välillä tarvitaan joka tapauksessa. Pelkästään toimivallan siirto lupa-asioissa poliisilta Maahanmuuttovirastolle ei vähennä toimijoiden määrää, sillä poliisille jäisi tästä huolimatta ulkomaalaisvalvontaan, turvaamistoimiin ja maastapoistamiseen liittyviä tehtäviä.

Poliisilain (872/2011) 1 §:n 1 momentissa on määritelty poliisin ydintehtävät. Ydintehtäväajattelun mukaan kaiken poliisin tekemän työn ja poliisin tehtävien tulisi tähdätä ydintehtävien mukaisten tavoitteiden toteutumineen. Tässä tarkoituksessa myös poliisin lupahallintostrategiassa (sisäasiainministeriön julkaisu 7/2012) on määritelty poliisin lupahallinnon ydintehtävät. Lupahallinnon ydintehtäviä ovat sellaiset lupa-asiat, jotka hallinnollisella menettelyllä turvaavat oikeus- ja yhteiskuntajärjestelmää sekä yleistä järjestystä ja turvallisuutta tai edistävät rikosten ennalta estämistä, paljastamista ja selvittämistä. Näin ollen oleskelulupa-asiat eivät kuulu poliisin ydintehtäviin, vaikkakin ne tukevat niitä. Maahanmuuttoviraston ydintehtäviin kuuluu maahanmuuttoon liittyviä erilaisia kokonaisuuksia (turvapaikka-, oleskelulupa- ja kansalaisuus- sekä maastapoistamista koskevat asiat) yhteistyössä muiden hallinnonalojen ja viranomaisten kanssa. Sen sijaan poliisin tehtävistä ylivoimaisesti suurin osa koskettaa muuta kuin maahanmuuttoa tai maassa oleskelua. Poliisin lupahallinnon tehtävistä oleskelulupa-asiat ja yleisemmin ulkomaalaislupa-asiat ovat kaikkien poliisin tekemien lupapäätösten määrästä laskettuna 4,5 prosenttia.

Maahanmuuttovirasto on ulkomaalaisasioiden käsittelyjärjestelmän eli UMA-järjestelmän pääkäyttäjä ja ylläpitäjä. Useat muutkin viranomaisten käyttävät järjestelmää ja ylläpitävät sen eri osarekistereitä. Myös poliisi käyttää järjestelmää. Oleskelulupa-asioissa asianhallinta tapahtuu tietojärjestelmässä, joten lähes kaikella toiminnan kehittämisellä on myös tietojärjestelmävaikutuksia. Kehittämistarpeita esittävät kaikki UMA-järjestelmän käyttäjät omien tavoitteidensa mukaisesti. Taloudelliset resurssit ovat niukat kaikilla valtionhallinnon viranomaisilla, jolloin kehittämistarpeiden priorisointi ja arvottaminen välttämättömiin, tärkeisiin ja tarpeellisiin on kehittämistyön kulmakivi riippumatta siitä, kuka on tietojärjestelmän omistaja tai kenellä on toimivalta missäkin asiassa. Maahanmuuttovirastolla ei ole toimivaltaa ohjata poliisilaitoksia muutoin kuin UMA-järjestelmään liittyvissä teknisissä kysymyksissä, koska on tärkeää, että järjestelmää käytetään yhdenmukaisella tavalla ja että sinne viedään ne tiedot, jotka asioiden käsittelemiseksi tarvitaan. Oleskelulupa-asioiden käsittelyn keskittäminen Maahanmuuttovirastoon helpottaisi jossain määrin UMA-järjestelmän kehittämistä, koska nykyinen malli suosii niin sanottua osaoptimointia kokonaisuuden kustannuksella.

Voimassa olevan ulkomaalaislain mukaan oleskeluluvan hakijan tulee sekä ensimmäistä oleskelulupaa että jatko-oleskelulupaa hakiessaan käydä poliisilaitoksella tunnistautumassa ja antamassa biometriset tunnisteensa oleskelulupakorttia varten. Suomessa asiointi tapahtuu poliisilaitoksella. Henkilökohtainen asiointi tulee kyseeseen myös siinä tapauksessa, kun hakemus on laitettu vireille sähköisessä menettelyssä. Maahanmuuttovirastolla on tavoitteena lisätä sähköistä asiointia oleskelulupa-asioissa, jolloin tavoitteena on ajasta ja paikasta riippumattoman asiakaspalvelun lisääminen. Samalla asian käsittelyn riippuvuus kiinteästä palveluverkosta vähenee. Sähköisen asioinnin käyttöaste on tällä hetkellä korkeampi Maahanmuuttoviraston toimialaan kuuluvissa asioissa kuin poliisin. Nykyisin asiakaskäynnit jakautuvat poliisilaitosten alueilla useisiin toimipisteisiin. Poliisilaitosten asiakaskäyntien määrät ulkomaalaisasioissa ovat olleet eri poliisilaitoksilla ympäri maan arviolta muutamasta tuhannesta muutamaan kymmeneen tuhanteen käyntiin vuodessa. Eniten käyntejä on Helsingin poliisilaitoksella, jossa niitä on vuosittain jopa noin 46 000 kappaletta.

Tuomiovaltaa hallintoasioissa käyttävät hallinto-oikeudet ja ylintä tuomiovaltaa Korkein hallinto-oikeus, joiden ratkaisut linjaavat sekä poliisin, Rajavartiolaitoksen että Maahanmuuttoviraston soveltamiskäytäntöä ulkomaalaisasioissa. Käytännössä on voinut olla tilanteita, kun toimivalta ulkomaalaisasioissa on jaettu näille viranomaisille, että tieto hallintotuomioistuimen päätöksestä ei ole tavoittanut toista viranomaista, jolle tieto olisi yhtälailla lainsoveltamisen kannalta tärkeä. Asialla on voinut joissakin tilanteissa olla merkitystä yksittäistapauksessa, etenkin jos hakijan kohdalla on ollut vireillä asioita sekä poliisin päätökseen perustuen hallinto-oikeudessa että esimerkiksi karkottamisesityksenä tai -harkintana Maahanmuuttovirastossa. Kyse on voinut myös olla esimerkiksi ulkomaalaislain 36 §:n (oleskeluluvan myöntämisen yleiset edellytykset) soveltamisesta eri tilanteissa taikka toimeentuloedellytyksen soveltamisesta.

Nykyisellä oleskelulupahakumenettelyllä on ollut käytännössä se hyöty, että poliisi on saanut sitä kautta paljastettua väärinkäytöksiä, rikkomuksia ja rikoksia. Yksinomaan Helsingin poliisilaitoksen seurannasta ilmenee, että oleskelulupamenettelyn seurauksena on kirjattu S-ilmoitus tai R- eli rikosilmoitus vuosina 2013 ja 2014 seuraavasti:

Lisäksi Helsingin poliisilaitoksessa on lupamenettelyn yhteydessä tavoitettu etsintäkuulutettuja noin 500 kappaletta vuodessa (noin 10 kpl/viikko) ja vuonna 2015 elokuuhun mennessä noin 700 kappaletta vuodessa (noin 13 kpl/viikko) ja näistä noin puolet havaitaan oleskelulupa-asioiden käsittelyn yhteydessä.

Lupamenettely vaikuttaa hallinnollisen päätöksenteon kautta ennalta estävästi ja lisäksi rikoksia paljastavasti. Lupamenettely myös estää laitonta maahantuloa ja paljastaa laitonta maassa oleskelua. Nykyinen toimivallanjako tukee sekä rikoksia ja laitonta maahantuloa ennalta estävää että rikoksia ja laitonta maassa oleskelua paljastavaa toimintaa.

2.3.2Turvapaikka-asiat

Poliisi ottaa vastaan yli 90 prosenttia Suomessa jätettävistä turvapaikkahakemuksista. Lähtökohtaisesti hakemuksia otetaan vastaan kaikissa poliisin toimipisteissä ja turvapaikkahakemuksia jätetäänkin poliisin eri toimipisteisiin ympäri maata. Helsingin poliisilaitokselle jätettyjen hakemusten osuus on ollut noin 40 prosenttia ja seuraavaksi eniten turvapaikka-asioita on käsitelty Lounais-Suomen (Turku), Sisä-Suomen (Tampere), Pohjanmaan (Vaasa) ja Oulun poliisilaitoksilla. On myös paikkakuntia, joissa turvapaikka-asioita ei ole tullut käsiteltäväksi ollenkaan tai niitä on vain yksittäisiä tapauksia vuodessa. Rajalle jätettyjen turvapaikkahakemusten määrä on sen sijaan ollut suhteellisen pieni, noin kymmenen prosenttia kaikista hakemuksista, ja niistäkin noin 90 prosenttia on jätetty Helsinki-Vantaan lentoasemalla. Vuoden 2015 elokuusta alkaen turvapaikanhakijoiden määrä kasvoi ennen näkemättömästi ja hakijat alkoivat tulla Suomeen pääosin Ruotsin Haaparannan kautta Tornioon. Tilanteen johdosta Tornioon perustettiin syyskuussa 2015 järjestelykeskus, jossa valtaosa turvapaikanhakijoista on sen jälkeen rekisteröity. Hakijamäärät ovat olleet vuoden 2015 loppupuolella kasvussa myös Lapin itärajalla.

Ulkomaalaislain, joka on tullut voimaan 1.5.2004, säätämiseksi annetun hallituksen esityksen ( HE 28/2003 vp .) mukaan turvapaikkatutkinnan alkuvaihe on perusteltua tehdä poliisissa ja Rajavartiolaitoksessa siitä syystä, että asiaan liittyy usein väärennysrikoksia ja siihen voi liittyä laittoman maahantulon järjestämistä. Poliisilla ja Rajavartiolaitoksella on lisäksi parhaat keinot ja kokemus ulkomaalaisten henkilöllisyyden sekä rikosten ja väärinkäytösten selvittämisessä. Hallituksen esityksessä korostetaan sitä, että hakijan kaikkien henkilötietojen kerääminen jo ensimmäisen tapaamisen yhteydessä on tärkeää tulevaisuudessa tapahtuvan päätöksenteon kannalta. Esimerkiksi kielteisen turvapaikkapäätöksen saaneen henkilön maasta poistaminen vaikeutuu huomattavasti, jos henkilöllisyyttä ja erityisesti kansalaisuutta ei ole pystytty luotettavasti osoittamaan.

Turvapaikanhakijan henkilöllisyyden selvittäminen on kuitenkin useissa tapauksissa haastavaa viranomaisesta riippumatta. Suurimmalla osalla hakijoista ei ole henkilöllisyyttä osoittavaa asiakirjaa. Jos henkilöä ei ole aiemmin rekisteröity mihinkään järjestelmään, jää henkilöllisyyden selvittäminen usein henkilön oman kertomuksen varaan. Kielitutkimuksilla on mahdollisuus saada viitteitä siitä, miltä alueelta henkilö on lähtöisin. Lisäksi hakijan ikää voidaan selvittää oikeuslääketieteellisen tutkimuksen avulla. Henkilöllisyyttä ei kuitenkaan pystytä suoranaisesti selvittämään teknisin tutkimuksin. Henkilöllisyyden selvittämiseen ei liity säännönmukaisesti sellaisia toimenpiteitä, jotka sopisivat vain Rajavartiolaitoksen tai poliisin tehtäväksi.

Niin ikään maahantulon ja matkareitin selvittämisessä joudutaan usein tukeutumaan lähinnä kuulustelutaktiseen osaamiseen. Poliisille ilmoittautuvien turvapaikanhakijoiden matkareitistä on vain harvoin olemassa asiakirja- tai muuta aineistoa, ja maahantulo tapahtuu useimmiten rajavalvonnasta vapautettujen sisärajojen kautta, eikä siitä jää merkintöjä rekistereihin. Henkilön aikaisemmista turvapaikkahakemuksista voidaan saada tietoja Eurodac-järjestelmän avulla ja myös viisumijärjestelmästä (VIS).

Turvapaikanhakijan kannalta on tärkeää, että asian saa helposti vireille ja että hakemuksen tekeminen on mahdollista kellonajasta riippumatta. Poliisin ja rajan toimipisteitä on enemmän kuin suunniteltuja Maahanmuuttoviraston toimipisteitä. Lisäksi turvapaikanhakijoiden rekisteröinti mahdollisimman monella paikkakunnalla vähentää laittomasti maassa ilman matkustusasiakirjoja liikkuvien henkilöiden määrää. Jos turvapaikanhakijoista tulee maahan runsaasti yhdestä paikasta, on tärkeää reagoida tilanteeseen nopeasti perustamalla lähelle järjestelykeskus, jossa rekisteröinnit keskitetysti hoidetaan.

Turvapaikkamenettelyä on usean vuoden aikana jo nopeutettu etenkin Maahanmuuttovirastossa tehtyjen kehittämistoimenpiteiden ansiosta. Prosessin alkuvaiheessa tärkeää on ollut esimerkiksi hakemusten seulonta siten, että sekä selvästi myönteiset että selvästi kielteiset hakemukset erottuvat mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Seulontaa on tehty yhteistyössä poliisin kanssa.

Maahanmuuttovirastolla on ulkomaalaislain mukainen yleistoimivalta kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa. Verrattuna poliisin ja Rajavartiolaitoksen ydintehtäviin on ilmeistä, että kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen ratkaisemiseen sopivin viranomainen on jatkossakin Maahanmuuttovirasto. Usean viranomaisen mallissa menettelyn nopeuttaminen vaatii paitsi viranomaisten sisäistä kehittämistyötä myös tehokasta yhteistyötä. Tärkeätä myös on, että eri viranomaisten tehtävät on määritelty selkeästi ja tarkoituksenmukaisesti ja että rajapinta tehtävien välillä mahdollistaa asian siirtymisen viranomaiselta toiselle sujuvasti ja tehokkaasti. Maahanmuuttovirasto on sijoittanut merkittävimmille turvapaikkatutkintaa suorittaville poliisilaitoksille omia yhdyshenkilöitään tukemaan poliisin suorittamaa turvapaikkatutkintaa ja tekemään etukäteisarviota sen määrittämiseksi, mihin käsittelyjonoon turvapaikka-asia Maahanmuuttovirastossa ohjataan. Alkuvaiheen yhteistyöllä pystytään nopeuttamaan turvapaikkaprosessia muun muassa vähentämällä jälkikäteen tehtävien selvityspyyntöjen määrää.

Turvapaikkamenettelyyn ja sen kestoon on lähtökohtaisesti sitä helpompi vaikuttaa, mitä selkeämmin prosessi on yhden viranomaisen hallussa ja säänneltävissä. Tästä näkökulmasta olisi myös selkeintä, jos yksi viranomainen, hakemukseen päätöksen tekevä Maahanmuuttovirasto, vastaisi menettelystä hakemuksen vireillepanosta päätöksenteon tueksi. Maahanmuuttoviraston olisi siten tarkoituksenmukaista suorittaa myös turvapaikkatutkinnan alkuvaihe eli henkilöllisyyttä, matkareittiä ja maahantuloa koskeva puhuttelu. Turvapaikkamenettelyllä on kuitenkin tärkeitä liittymäkohtia myös poliisin ja Rajavartiolaitoksen ydintehtäviin, ja menettelyyn voi liittyä esimerkiksi poliisivaltuuksien käyttöä ja turvaamistoimien määräämistä, jotka luonteensa vuoksi sopivat lähtökohtaisesti parhaiten poliisiviranomaisen tehtäväksi.

Turvapaikanhakija puhutellaan säännönmukaisesti kahteen kertaan. Ensin poliisi tai Rajavartiolaitos tekee henkilöllisyyttä, matkareittiä ja maahantuloa koskevan ensimmäisen puhuttelun ja sitten Maahanmuuttovirasto kuulee hakijaa varsinaisesta kansainvälistä suojelua koskevista hakemusperusteista. Turvapaikkamenettelyn kestoon merkittävästi vaikuttava seikka on se, kuinka joutuisasti hakija saadaan kuultua siten, että hakemuksen ratkaisemiseksi kerätään riittävät tiedot. Kuulemisten käytännön järjestelyt ovat usein haastavia muun muassa tulkkien tarpeen vuoksi. Maahanmuuttovirasto on tietyissä tilanteissa pyytänyt poliisia suorittamaan myös jälkimmäisen puhuttelun, jolloin poliisin on ollut mahdollista hoitaa molemmat puhuttelut samanaikaisesti. Tällöin menettely on saatettu päätökseen huomattavasti keskimääristä käsittelyaikaa nopeammin.

Mahdollisuus menettelyn nopeuttamiseen osoittamalla myös jälkimmäinen puhuttelu poliisin tehtäväksi on lain mukaan hyvin rajoitettu. Jos sen sijaan Maahanmuuttovirasto olisi vastuussa koko turvapaikkatutkinnasta, se voisi joustavasti määrittää tapauskohtaisesti, riittääkö hakijalle yhdellä kerralla tehtävä puhuttelu, joka kattaisi sekä poliisin tai Rajavartiolaitoksen aiemmin suorittaman osuuden että varsinaisen turvapaikkapuhuttelun. Voidaan arvioida, että merkittävä osa tapauksista, etenkin selvästi kielteiset ja selvästi myönteiset hakemukset, voitaisiin ratkaista yhden "yhdistetyn" puhuttelun jälkeen. Toinen puhuttelukerta olisi tarpeellinen niissä tilanteissa, joissa kansainvälisen suojelun tarpeen arvioiminen on haastavampaa.

Nykytilanteessa turvapaikkatutkinta on edellä mainitulla tavalla jaettu eri viranomaisten kesken, joilla on erilliset organisaatiot ja erillinen tulosohjaus. Samasta hallinnonalasta ja yhteistyöstä huolimatta menettelyn nopeuttaminen ja muu kehittäminen on haastavaa usean toimijan mallissa. Maahanmuuttovirastolla on turvapaikkaperusteisiin liittyvä ydinosaaminen, ja virasto tekee suojelun tarvetta koskevat päätökset. On kuitenkin selvää, että hallitun maahanmuuton turvaamiseksi myös poliisilla ja Rajavartiolaitoksella on menettelyssä välttämätön rooli. Riippumatta siitä mikä on hakemusten vastaanottamisessa toimivaltainen viranomainen, poliisilla tai Rajavartiolaitoksella on usein ensimmäinen kosketus turvapaikanhakijaan. Lisäksi uudelleen laaditun menettelydirektiivin myötä hakijan oikeus vastaanottopalveluihin alkaa joka tapauksessa jo hakemuksen tekemisestä, vaikka viranomainen ei olisi toimivaltainen sitä vastaanottamaan.

Kansainvälistä suojelua hakevien ulkomaalaisten voimakas kasvu ja sen ennakoitu säilyminen huomattavasti korkeammalla tasolla kuin aikaisemmin edellyttää entistä enemmän hakemaan tehokkaampia menettelyjä turvapaikkaprosessin läpiviemiseksi.

2.3.3EU-kansalaisten ja heihin rinnastettavien rekisteröinnit sekä perheenjäsenten oleskelukortit

Kaiken kaikkiaan EU-kansalaisten rekisteröinti on yleensä hyvin nopea toimenpide. Se voidaan ja pitääkin pääasiallisesti suorittaa välittömästi. Vuonna 2013 poliisi teki Suomessa 13 425 rekisteröintiä koskevaa toimenpidettä, joista 12 665 oli myönteisiä rekisteröintejä. Kielteisten päätösten määrä oli 486 ja rekisteröinnin peruuttamispäätöksiä tehtiin 103.

Vaikka ylivoimaisesti suurin osa EU-kansalaisten ja heihin rinnastettavien rekisteröintiä koskevista toimenpiteistä on myönteisiä ja rekisteröinti on luonteeltaan nopea toimenpide, rekisteröinnin edellytysten täyttymiseen liittyy huomattavasti harkinnanvaraa ja jokainen tapaus on tutkittava yksilöllisesti ja yksityiskohtaisesti. Vaikka näyttötaakka on lähtökohtaisesti hakijalla, rekisteröinnin yhteydessä poliisin on muun muassa arvioitava työsuhteen aitoutta, hakijan toimeentuloa, perhesiteen aitoutta ja muiden omaisten riippuvuutta perheenjäsenestään.

Rekisteröimisellä on vaikutusta henkilön aseman vahvuuteen Suomessa. Sen jälkeen kun henkilö on rekisteröinyt oleskeluoikeutensa, hänen maasta poistamisestaan on päätettävä käännyttämisen sijaan karkottamisella, joka on aikaa vievempi ja raskaampi menettely. Etenkin yleisen järjestyksen ja turvallisuuden perusteella tapahtuvan maasta poistamisen näkökulmasta ero on merkittävä.

Oleskeluoikeuden rekisteröinnillä on merkitystä myös sisäinen turvallisuuden näkökulmasta, koska rekisteröintitapahtuma on lähtökohtaisesti ainoa kontakti, joka maahanmuuttoviranomaisilla on Suomeen muuttavaan unionin kansalaiseen tai oleskelukorttia hakevaan kolmannen maan kansalaiseen. Rekisteröinnin yhteydessä viranomaisen on mahdollista arvioida, onko henkilö uhka yleiselle järjestykselle ja turvallisuudelle. Vaikka yleistä järjestystä ja turvallisuutta koskevat tarkastukset eivät ole lähtökohtaisesti osa rekisteröintiä, henkilön mahdollinen rikollinen tausta ja voimassaolevat maahantulokiellot tarkistetaan rekistereistä. Korkein hallinto-oikeus on 10.5.2013 todennut päätöksessään (KHO 2013:88 T 1634), että yleistä järjestystä ja turvallisuutta koskevat syyt eivät ole sinällään peruste jättää rekisteröinti suorittamatta. Päätöksessä kuitenkin todetaan, että maastapoistamispäätöksen yhteydessä ratkaistava rekisteröintihakemus voidaan evätä. Käytännössä tämä tarkoittaa, että jos rekisteröintitapahtuman yhteydessä huomataan yleiseen järjestykseen ja turvallisuuteen liittyviä käännyttämisperusteita, voidaan rekisteröintiin tehdä kielteinen päätös, kunhan samalla tehdään käännyttämispäätös.

Unionin kansalaisten rekisteröintien ja perheenjäsenten oleskelukorttien osalta poliisi pyrkii torjumaan laitonta maahanmuuttoa tai maassa oleskelua sekä ihmiskauppaa. Laittoman maahanmuuton ja ihmiskaupan näkökulmat korostuvat etenkin kolmannen maan kansalaisten oleskelukorttihakemusten osalta, mutta voivat tulla kyseeseen myös unionin kansalaisten rekisteröinneissä.

Laajamittaiseen unionin kansalaisten liikkumiseen liittyy myös tiettyjä negatiivisiksi koettuja ilmiöitä, kuten rajat ylittävä rikollisuus, kerjäläiset, sosiaaliturvaan ja sen väärinkäyttöön liittyvät kysymykset. Siihen liittyy myös varsinainen vapaan liikkuvuuden väärinkäyttö, jolla tarkoitetaan keinotekoista järjestelyä, jonka tarkoituksena on saada oikeus vapaaseen liikkuvuuteen. Tyypillisimmillään kyseessä on lumeliitto. Rekisteröinnissä suoritettavien harkinnanvaraisten arviointien laadulla ja muun valvonnan — yleinen järjestys ja turvallisuus, ihmiskauppa, laiton maahanmuutto — tasolla voi olla vaikutusta ilmiöiden laajuuteen. Etenkin sosiaaliturvan väärinkäytökset ja lumeliitot ovat sellaisia, joiden voidaan perustellusti arvioida lisääntyvän, jos rekisteröinnin yhteydessä suoritettavan kontrollin taso heikkenee. Sekä poliisilla että Maahanmuuttovirastolla on pitkältä aikaväliltä kokemusta keinotekoisten avioliittojärjestelyjen sekä muiden lupaharkintaan vaikuttavien epäkohtien tunnistamisesta.

2.3.4Matkustusasiakirjat

Ulkomaalaislain mukaan sekä Maahanmuuttovirasto että poliisi myöntävät muukalaispasseja ja pakolaisen matkustusasiakirjoja. Maahanmuuttovirasto päättää muukalaispassin ja pakolaisen matkustusasiakirjan myöntämisestä Suomessa olevalle ulkomaalaiselle sekä niiden peruuttamisesta. Poliisi päättää uuden muukalaispassin ja pakolaisen matkustusasiakirjan myöntämisestä silloin, kun hakijalla on esittää voimassa oleva muukalaispassi tai pakolaisen matkustusasiakirja. Tehtävä on luonteva molemmilla viranomaisilla, koska matkustusasiakirja-asia on ajankohtainen oleskelulupa-asian yhteydessä, jossa molemmilla viranomaisilla on myös toimivalta. Ulkomaalaislaissa on säännökset myös muun muassa matkustusasiakirjan haltuun ottamisesta ja peruuttamisesta.

2.3.5Kansalaisuusasiat

Poliisin rooli kansalaisuusasioissa on nykyisellään hyvin pieni. Poliisin osuutta kansalaisuusasioiden käsittelyprosessissa on rajoitettu aikaisemmasta 1.5.2013 voimaan tulleella valtioneuvoston asetuksella kansalaisuudesta (293/2013) . Maahanmuuttovirasto tekee kaikki tarvittavat rekisteritarkastukset ja vastaa kokonaisuudessaan päätöksenteosta.

Poliisi ottaa vastaan paperiset hakemukset ja ilmoitukset, perii suoritemaksun ja rekisteröi asiat UMA-järjestelmään. Poliisi tarkastaa aina hakijan, kanssahakijan ja lapsen puolesta toimivan huoltajan henkilöllisyyden. Tunnistaminen suoritetaan henkilökohtaisella käynnillä poliisin luona myös silloin, kun hakemus tai ilmoitus on jätetty sähköisesti. Kaikki liiteasiakirjat, kuten passi ja kielitodistus, esitetään samalla alkuperäisinä poliisille, joka arvioi niiden luotettavuutta. Poliisi tekee lisäksi havaintoja hakijoiden ja mahdollisten kanssahakijoiden kielitaidosta ja oleskelusta Suomessa vireillepanohetkellä. Poliisi ilmoittaa näkemyksensä alkuperäisten asiakirjojen luotettavuudesta lausunnossaan, johon kirjataan myös mahdolliset muut seikat, joilla voi olla merkitystä asiaa ratkaistaessa. Jos esimerkiksi hakijan kielitaito poikkeaa huomattavasti esitetystä kielitodistuksesta, havainto kirjataan poliisin lausuntoon, jonka perusteella kielitaitoedellytyksen täyttymistä voidaan selvittää enemmän sitten, kun hakemusta käsitellään. Poliisi laatii lausuntonsa UMA-järjestelmässä ja siirtää asian Maahanmuuttovirastolle.

On otettava huomioon myös se, että kaikilla asiakkailla ei ole mahdollisuutta tai riittäviä tietoteknisiä valmiuksia sähköiseen asiointiin. Vaikka kasvava osa kansalaisuushakemuksista ja -ilmoituksista on sähköisiä, paperisiakin jätetään yhä paljon. Noin puolet jätetyistä hakemuksista on sähköisiä ja puolet paperisia. Mahdollisuus paperihakemuksen ja -ilmoituksen jättämiseen säilynee myös tulevaisuudessa. Jos paperinen hakemus otetaan vastaan henkilökohtaisella käynnillä, sen mahdollisia puutteita saadaan korjattua osittain jo vireillepanon yhteydessä samaan tapaan kuin sähköisessä asioinnissa, jossa hakemuksen voi lähettää vasta sitten, kun lomakkeen pakolliset kohdat on täytetty, tarvittavat liitetiedostot lisätty ja käsittelymaksu maksettu. Toisaalta henkilökohtaisesta käynnistä luopuminen ei vähentäisi merkittävästi työtä paperihakemusten osalta siksi, että niiden kirjaaminen UMA-järjestelmään jää joka tapauksessa viranomaisen tehtäväksi, koska tietoja ei pystytä siirtämään niistä UMA-järjestelmään automaattisesti niin kuin sähköisistä hakemuksista.

Jos hakemus jätetään sähköisesti, henkilökohtaisen käynnin tarpeeseen vaikuttaa vielä se, millaista tunnistautumista sähköisessä asioinnissa käytetään. Sähköisessä asioinnissa voi tunnistautua joko vahvasti (suomalaisen pankin verkkopankkitunnuksilla, kansalaisvarmenteella tai mobiilivarmenteella) tai heikosti (sähköpostiosoitteella). On katsottu, että täydennyspyyntö tai päätös voidaan antaa sähköisessä asioinnissa todisteellisesti tiedoksi, vaikka henkilö olisi tunnistautunut heikosti, koska hänet on sen lisäksi tunnistettu henkilökohtaisella käynnillä. Nykyinen täydennyspyynnön ja päätöksen todisteellista tiedoksiantoa koskeva käytäntö edellyttää siten sitä, että sähköisessä asiointipalvelussa heikosti tunnistautunut henkilö on lisäksi käynyt henkilökohtaisesti asioimassa viranomaisen luona.

4.1.1Lupa-asiat ja niihin liittyvät toimitila-asiat

Ulkomaalaisten oleskeluun liittyviä lupa-asioita ja kansalaisuusasioiden vastaanottoa ja vireillepanoa hoitanut poliisin henkilöstö ehdotetaan tehtävien siirtämisen yhteydessä siirrettäväksi Maahanmuuttoviraston palvelukseen. Henkilöstövaikutuksia käsitellään tarkemmin kohdassa 4.4.

Oleskelulupa-asiat ovat poliisin maksullista toimintaa, joten Maahanmuuttovirastoon siirtyväksi suunnitellun henkilöstön palkkaus- ja sivukulut on katettu oleskelulupahakemusten suoritemaksuilla saaduilla tuloilla. Tehtävien siirron myötä poliisin lupatuotot vähenevät ja vastaavasti niiden tuottamiseen tarvitut henkilöstömenot poistuvat. Alla olevassa taulukossa on kuvattu poliisin toimivaltaan kuuluvien oleskeluoikeutta koskevien hakemusten määrä ja niitä vastaavat tuotot vuosina 2013—2015.

Poliisin myöntämistä ulkomaalaisasioihin liittyvistä luvista peritään seuraavat, sisäministeriön asetuksessa poliisin suoritteiden maksullisuudesta vuonna 2016 (1484/2015) säädetyt omakustannushinnat:

Toimivallan siirtämisen yhteydessä poliisin ja Maahanmuuttoviraston maksuasetukset uudistetaan vastaamaan niitä tehtäviä ja suoritteita, joista ne toimivaltansa mukaisesti tulevat vastaamaan. Maksuasetukset tulisivat voimaan samaan aikaan toimivaltasiirron kanssa. Valtion maksuperustelain (150/1992) 6 §:n 1 momentin mukaan julkisoikeudellisesta suoritteesta valtiolle perittävän maksun suuruuden tulee vastata suoritteen tuottamisesta valtiolle aiheutuvien kokonaiskustannusten määrää ( omakustannusarvo ). Maahanmuuttovirasto huolehtii suoritemaksujen määrittelyn yhteydessä siitä, että suoritehinnat vastaavat niiden tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia ja esimerkiksi henkilöstö-, toimitila- yms. kulut tulevat asianmukaisesti katettua.

Ulkomaalaislupa-asioiden siirron myötä poliisin katettavaksi jää nykyisin ulkomaalaislupien hintoihin vyörytettyjä yhteiskustannuksia, muun muassa toimitilakustannuksia. Kustannuslaskelmissa yhteiskustannukset vyörytetään työaikakirjausten perusteella poliisin eri toiminnoille. Ulkomaalaislupa-asioiden siirron myötä poliisin maksullisesta toiminnasta vähenee noin reilu 200 000 tuntia. Tämä tarkoittaa sitä, että maksulliseen lupatoimintaan kohdistuu noin 2 milj. euroa vähemmän yhteiskustannuksia. Laskennassa poliisin muiden toimintojen yhteiskustannukset nousevat tämän johdosta, eli poliisin budjettirahoituksen tarve kasvaa vastaavalla summalla edellyttäen, että yhteiskustannukset pysyvät nykytasolla.

Esityksessä ehdotetaan, että tehtävien siirtämisen myötä poliisin toimivalta oleskelulupahakemusten sekä kansalaisuushakemusten ja -ilmoitusten vastaanotossa ja EU-kansalaisten rekisteröinnissä siirtyy Maahanmuuttovirastolle. Tehtävien siirron myötä Maahanmuuttoviraston nykyistä toimipisteverkkoa tulee laajentaa nykyisestä. Tarkoituksenmukaisen ja riittävän kattavan toimipisteverkon aikaansaamiseksi Maahanmuuttovirasto on suunnitellut perustaa yhdeksän toimipistettä seuraaville paikkakunnille: Helsinki, Turku, Tampere, Lahti, Lappeenranta, Kuopio, Vaasa, Oulu ja Rovaniemi. Ahvenanmaalla käsiteltävien asioiden määrä on vuonna 2014 ollut vähäinen, yhteensä 341 lupa-asiaa, sisältäen ensimmäiset lupa-asiat, jatko-oleskelulupa-asiat ja EU-rekisteröintiä sekä kansalaisuushakemusten vastaanottoa koskevat asiat. Ahvenanmaalle ei sen vuoksi olisi tulossa omaa toimipistettä, vaan asiakkaita palveltaisiin joko Turussa tai ajanvarauksella Maarianhaminassa.

Maahanmuuttoviraston toimipisteiden sijaintipaikkakuntia ei esitetä määriteltäväksi laissa. Tarkoituksena on, että toimipaikkoja tulee voida muuttaa, jos tilanne sitä vaatii.

Poliisihallitus ja Maahanmuuttovirasto ovat selvittäneet mahdollisuuksia hyödyntää poliisin olemassa olevia toimitiloja Maahanmuuttoviraston tarpeisiin. Maahanmuuttovirasto on suhtautunut positiivisesti pääpoliisiasemilla mahdollisesti vapautuvien tilojen hyödyntämiseen. Selvitys osoitti, että edellä mainittujen paikkakuntien pääpoliisiasemat ovat jo nykyisellään täysimääräisesti poliisin käytössä, eikä niihin ole mahdollista sijoittaa Maahanmuuttoviraston henkilöstöä, palveluita ja asiakaspalvelupisteitä riittävästi. Poikkeus olisi Vaasa, jossa poliisin toimitiloja voitaisiin hyödyntää sekä turvapaikka- että lupa-asioissa. Maahanmuuttoviraston turvapaikka- ja lupa-asiat sijoitettaisiin samoihin toimitiloihin viidellä paikkakunnalla (Helsinki, Oulu, Lappeenranta, Rovaniemi ja Vaasassa) ja lopuissa toimipaikoissa erilleen, koska sopivia yhteisiä toimitiloja ei ole löytynyt. Maahanmuuttoviraston turvapaikkayksiköllä ei ole toimintaa Tampereella, Lahdessa eikä Kuopiossa.

Milloin poliisin toimitiloja ei voitaisi hyödyntää, pyrittäisiin hyödyntämään muita valtion omistamia tiloja, jotka ovat vapaina tai vapautumassa toisen viranomaisen käytöstä.

Maahanmuuttoviraston lupa-asioiden toimipisteverkosto tulee merkittävästi kasvamaan nykyisestä verrattuna sen nykyisiin toimipaikkoihin, käytännössä Helsingin päätoimipaikkaan verrattuna. Toimipaikkojen lukumäärä lisääntyy ja niistä aiheutuu kustannuksia. Maahanmuuttoviraston toimipaikkaverkko ei kuitenkaan tule olemaan yhtä laaja kuin se on nyt poliisilla (noin 50 paikkaa). Maahanmuuttovirasto huomioi toimitilasuunnittelussaan tavoitteensa sähköisen asioinnin hyödyntämisestä ja käyntiasioinnin vähentämisestä. Toimitilakustannukset otetaan huomioon maksuasetuksen valmistelussa, jotta toimitiloista aiheutuvat lisääntyvät kustannukset tulevat katetuiksi.

Turvapaikkahakemusten määrän huomattavan kasvun johdosta on arvioitavissa, että se lähivuosina johtaa myös perhesidehakemusten ja kansalaisuushakemusten määrän lisääntymiseen. Vuonna 2015 Suomeen saapui yhteensä yli 32 000 turvapaikanhakijaa, noin kymmenenkertaisesti aiempiin vuosiin verrattuna. Turvapaikanhakijoiden määrän merkittävää kasvua ennakoidaan seuraavan vastaavansuuntainen kasvu perheenjäsenten oleskelulupahakemusten määrässä. Maahanmuuttovirasto arvioi, että vuosina 2016—2017 perhesiteen perusteella tehtävien hakemusten määrä nousee 35 000—45 000 hakemuksella. Viime vuosina kansainvälistä suojelua saavien ulkomaalaisten perheenjäsenten oleskelulupahakemuksia on jätetty keskimäärin 700 vuodessa. Toimitilaratkaisuissa tuleekin huomioida tarve käsitellä kasvanutta hakija- ja hakemusmäärää.

Maahanmuuttoviraston tulevien toimitilojen vuokrakustannuksiksi arvioidaan 537 000 euroa vuodessa. Laskennassa on käytetty kaavaa: siirtyvän henkilöstön määrä (112 htv) x (keskimääräinen tila-arvio) 20 m ² /htv x (keskimääräinen neliöhinta) 20 €/m ² x 12 kuukautta. Lisäksi kustannuksiin on laskettava toimitilahankekustannukset (käytettävissä olevien valtion toimitilojen muuttaminen Maahanmuuttoviraston tarpeisiin jne.) muun muassa Helsingin toimipisteen osalta. Nämä kustannukset selviävät toimipistekohtaisesti toimitilahankkeiden edetessä.

Siirrosta ei arvioida aiheutuvan merkittäviä muutoksia poliisista Maahanmuuttoviraston palvelukseen siirtyvän henkilöstön palkkakustannuksiin. Kuten edellä on todettu, oleskelulupa-asiat ovat poliisin maksullista toimintaa, joten Maahanmuuttovirastoon siirtyväksi suunnitellun henkilöstön palkkaus- ja sivukulut on katettu oleskelulupahakemusten suoritemaksuilla saaduilla tuloilla.

Palkkakulut voidaan arvioida kaavalla: 112 htv x 70 000 euroa ollen 7,8 milj. euroa vuodessa.

4.1.2Turvapaikka-asiat

Turvapaikka-asioihin liittyvien tehtävien siirron myötä poliisin ja Rajavartiolaitoksen henkilöstö ei siirry Maahanmuuttoviraston palvelukseen tarkemmin kohdassa 4.4 mainituista syistä.

Maahanmuuttovirastolle siirretään pysyvänä kehyssiirtona vuodesta 2017 alkaen poliisin turvapaikkatutkintaan kohdentuvaa 11 henkilötyövuotta vastaava määräraha 660 000 euroa/vuosi (htv-hinta 60 000 euroa). Lainmuutosta turvapaikka-asioissa tavoitellaan voimaan heinäkuussa 2016, jolloin vuoden 2016 osalta määrärahasiirto on puolet eli 330 000 euroa.

Poliisille on myönnetty turvapaikanhakijoiden määrän voimakkaaseen kasvuun vastaamiseksi vuoden 2016 täydentävässä talousarviossa yhteensä 4,5 milj. euron pysyvä määrärahalisäys turvapaikkatutkinnan tehtäviin ja muihin henkilöstökustannuksiin (poliisin alkuvaiheen rekisteröinti, tutkinta ja päätösten tiedoksiannot ml. poliisin valmiusryhmän ja muun henkilöstön ylityöt). Tästä lisämäärärahasta Maahanmuuttovirastolle siirretään siirtyviä tehtäviä ja turvapaikanhakijamäärän kasvun (ennuste 10 000 hakijaa vuosittain) mukaista hakijamäärää vastaava rahoitusosuus 1 milj. euroa. Vuoden 2016 osalta siirto tästä erillismäärärahasta tehdään osittaisena ollen 470 000 euroa. Siirtosummassa on huomioitu lain voimaantuloajankohdan lisäksi poliisin alkuvuodesta 2016 jo suorittamat turvapaikkatutkinnat ja poliisille edelleen jäävät tehtävät.

Taulukossa on yhteenveto turvapaikka-asioihin liittyvistä määrärahasiirroista poliisin toimintamenomomentilta Maahanmuuttovirastolle.

Siirrossa on huomioitu, että poliisille jää edelleen turvapaikkatutkinnan alkuvaiheen tehtäviä sekä ulkomaalaisvalvontaan, maastapoistamistoimintaan ja laittomaan maahantuloon liittyvän rikollisuuden torjuntaan liittyviä tehtäviä. Siirto toteutetaan vuoden 2016 II lisätalousarvioesityksen valmistelun yhteydessä. Rajavartiolaitoksen osalta määrärahasiirtoa ei tehdä.

4.1.3Muut taloudelliset vaikutukset

Poliisista Maahanmuuttovirastoon siirtyvän henkilöstön käyttöön tarkoitettujen tietojärjestelmien, työasemien, ohjelmistojen, lisenssien ja niihin liittyvien IT-palvelujen osalta sekä UMA-järjestelmään tehtävistä muutoksista Maahanmuuttovirastolle aiheutuu kertaluonteinen 130 000—170 000 euron kustannus.

Maahanmuuttovirastolla ei ole käytössä kassajärjestelmää. Kun Maahanmuuttovirasto alkaa ottaa hakemuksia vastaan, tarvitsee se hakemusmaksujen perimistä ja tilittämistä varten kassajärjestelmän. Järjestelmän käyttöönoton kustannusarvio on 350 000 euroa ja vuosittainen ylläpitokustannus 50 000 euroa.

Poliisi on käyttänyt asiakaspalvelussaan sähköistä ajanvarausjärjestelmää. Poliisin suunnitelmissa on oman ajanvarausjärjestelmän sulkeminen 10.10.2016 siten, ettei aikoja poliisin ajanvarausjärjestelmän kautta vuodelle 2017 voi enää varata. Vuodelle 2017, jolloin toimivaltasiirto poliisilta Maahanmuuttovirastolle olisi tullut voimaan, ajat olisi varattava 11.10.2016 alkaen Maahanmuuttoviraston ajanvarausjärjestelmän kautta. Ajanvarauksessa on muutaman kuukauden jono, joten tästä syystä poliisin ajanvaraus suljetaan jo 10.10.2016. Maahanmuuttoviraston on tarkoitus rakentaa UMA-järjestelmään ja sähköiseen asiointipalveluun Enter Finlandiin integroitava vastaavantyyppinen ajanvarausjärjestelmä, jonka kertaluonteinen hankintahinta on 350 000 euroa. Maahanmuuttoviraston tarkoituksena on ajanvarausjärjestelmällä hallinnoida toimipaikkojensa asiakaskäyntejä, jolloin se voi ennakoida lupa-asioiden määriä ja suunnitella toimintaa tehokkaasti. Järjestelmä sisältäisi myös työvuorohallinnan toimipisteittäin, tarvittavien asiointityyppien seurannan sekä tarvittavien resurssien ennakointipalvelun. Asiakas voisi ajanvarausjärjestelmää käyttämällä valita paikkakunnan, jossa hän haluaa asioida, ja näin varmistaa, että hän voi asioida Maahanmuuttovirastossa haluamaan aikana ja ajoissa.

Maahanmuuttoviraston tavoitteena on, kuten edellä on kuvattu, kehittää tietojärjestelmiä ja lisätä automaatiota. Toimintaa voidaan tehostaa samantyyppisellä menettelyllä kuin Suomen passin haun kohdalla menetellään, jossa valokuvausliike ottaa hakijasta valokuvaohjeen mukaiset kriteerit täyttävän valokuvan, joka toimitetaan sähköisesti välitallennuspaikkaan, josta se edelleen poimitaan poliisin passijärjestelmään. Maahanmuuttoviraston kohdalla valokuva tulisi liitettäväksi UMA-järjestelmässä oleskelulupahakemukseen ja oleskelulupakorttiin, kun oleskelulupa myönnetään. Toinen prosessia nopeuttava menettelymuutos olisi se, että ensimmäisen oleskelulupahakemuksen kohdalla annetut sormenjäljet voitaisiin sellaisinaan käyttää myöhemmässä vaiheessa ilman hakijan velvollisuutta antaa sormenjäljet uudelleen. Se, että sormenjälkiä ei välttämättä otettaisi jokaisen hakemuksen yhteydessä uudelleen ja että valokuvavertailulla voitaisiin varmistua oikeasta henkilöstä, menettely säästäisi Maahanmuuttoviraston henkilöstömenoja. Menettelyllä voitaisiin myös mahdollistaa täysin sähköinen hakeminen ilman velvollisuutta asioida viranomaisessa, jolloin merkitystä ei olisi sillä, että Maahanmuuttovirastolla ei ole yhtä laajaa toimipisteverkkoa kuin poliisilla on nyt. Valokuvien vertailua ollaan ottamassa poliisissa käyttöön, ja Maahanmuuttoviraston kohdalla teknisen toteuttamisen hankintahinta olisi tältä osin 200 000 euroa.

Oleskelulupa-asioiden keskittämisellä yhdelle viranomaiselle eli Maahanmuuttovirastolle tavoitellaan kohtuullisella aikavälillä tuottavuuden parannusta ja pitkällä aikavälillä kustannussäästöjä toiminnan tehostumisen myötä. Tehokkuutta saadaan esimerkiksi toimintojen ja menettelyn keskittämisestä sekä hakijoiden henkilökohtaisen asiointitarpeen vähenemisestä. Turvapaikkahakemusten tutkinnan keskittämisen myötä päätöksenteko nopeutuu, mikä vähentäisi vastaanottokeskusvuorokausia ja niistä aiheutuvia kustannuksia. Maahanmuuttoviraston tavoitteena on asioita keskittämällä, tietojärjestelmiä kehittämällä ja automaatiota lisäämällä vähentää tarvittavan henkilöresurssin määrää ja parantaa lupamenettelynsä tuloksellisuutta.