Hallituksen esitys eduskunnalle laeiksi tilintarkastuslain sekä julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajista annetun lain 21 a §:n muuttamisesta
- Administrative sector
- Työ- ja elinkeinoministeriö
- Date of Issue
- Text of the proposal
- Suomi
- State of processing
- Käsitelty
- Handling information
- Eduskunta.fi 191/2013
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi tilintarkastuslakia siten, että lakiin lisättäisiin säännös toimintaansa aloittavien yhteisöjen mahdollisuudesta jättää tilintarkastaja valitsematta. Lisäksi tilintarkastajan yläikäraja poistettaisiin tilintarkastuslaista sekä julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajista annetusta laista. Yläikärajan poistamisella mahdollistetaan tilintarkastajien työurien pidentyminen.
Lait ovat tarkoitetut tulemaan voimaan 31 päivänä joulukuuta 2013.
YLEISPERUSTELUT
1Nykytila
Tilintarkastusvelvollisuus
Tilintarkastuslaki (459/2007) on yleislaki, johon on koottu kirjanpitolain (1336/1997) 1 luvun 1 §:ssä tarkoitetun kirjanpitovelvollisen yhteisön ja säätiön tilintarkastusta koskevat säännökset. Tilintarkastuslailla on saatettu voimaan tilinpäätösten ja konsolidoitujen tilinpäätösten lakisääteisestä tilintarkastuksesta, direktiivien 78/660 ETY ja 83/349/ETY muuttamisesta sekä neuvoston direktiivin 84/253/ETY kumoamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2006/43/EY.
Tilintarkastuslain 4 §:n 1 momentissa säädetään yhteisölle ja säätiölle velvollisuus valita tilintarkastaja ja toimittaa tilintarkastus sen mukaan kuin tilintarkastuslaissa ja muualla laissa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan, jollei muualla laissa toisin säädetä, tilintarkastaja voidaan jättää valitsematta yhteisössä, jossa sekä päättyneellä että sitä välittömästi edeltäneellä tilikaudella enintään yksi seuraavista edellytyksistä on täyttynyt: 1) taseen loppusumma ylittää 100 000 euroa, 2) liikevaihto tai sitä vastaava tuotto ylittää 200 000 euroa tai 3) palveluksessa on keskimäärin yli kolme henkilöä. Säännöksellä on vapautettu pienimmät yhteisöt tilintarkastusvelvollisuudesta.
Pykälän 3 momentin mukaan tilintarkastajaa ei kuitenkaan voi jättää valitsematta yhteisössä, jonka pääasiallinen toimiala on arvopapereiden omistaminen ja hallinta ja jolla on huomattava vaikutusvalta toisen kirjanpitovelvollisen liiketoiminnan tai rahoituksen johtamisessa.
Lisäksi pykälän 4 momentin mukaan, jos yhteisöllä ei ole velvollisuutta valita tilintarkastajaa, yhtiöjärjestyksessä, yhtiösopimuksessa tai säännöissä voidaan määrätä tilintarkastuksesta sekä useamman tilintarkastajan valinnasta.
Mahdollisuus tilintarkastajan valitsematta jättämiseen on edellä kuvatussa 4 §:n 2 momentissa sidottu yhteisön päättyneisiin tilikausiin. Pykälässä ei säädetä tilintarkastusvelvoitteesta vapautumisesta tilanteessa, jossa yhteisöllä ei vielä ole perustamisen jälkeen kahta päättynyttä tilikautta. Lain tarkoituksena on hallituksen esityksen ( HE 194/2006 vp ) mukaan ollut vapauttaa pienimmät yhteisöt tilintarkastusvelvoitteesta, mukaan lukien toimintaansa aloittavat yhteisöt. Pykälän 2 momentin muotoilu ei siten ole täysin onnistunut.
Valtaosalla yhtiöistä ei ole alkuvuosina liiketoimintaa tai se on pienimuotoista. Käytännöksi on muodostunut, että tilintarkastaja usein jätetään valitsematta ensimmäisille tilikausille. Esimerkiksi ehdotuksen valmistelun aikaisten tietojen mukaan vuonna 2011 rekisteröidyistä 12 736 osakeyhtiöstä noin 33 prosentilla, vuonna 2012 rekisteröidyistä 12 508 osakeyhtiöstä noin 29 prosentilla ja vuonna 2013 ensimmäisen puoliskon aikana rekisteröidyistä 6 372 osakeyhtiöstä noin 23 prosentilla on tilintarkastaja.
Voimassa olevaan lakiin olisi lisättävä täydentävä ja selkeyttävä säännös, jossa säädettäisiin toimintaansa aloittavien yhteisöjen mahdollisuudesta jättää tilintarkastaja valitsematta.
Tilintarkastajan yläikäraja
Tilintarkastuslaissa säädetään KHT- ja HTM-tilintarkastajien sekä KHT- ja HTM-yhteisöjen ja julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajista annetussa laissa (467/1999) , jäljempänä JHTT-laki , julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajien (JHTT-tilintarkastaja) sekä julkishallinnon ja -talouden tilintarkastusyhteisöjen (JHTT-yhteisö) hyväksymisestä ja valvonnasta.
Tilintarkastuslain 35 §:ssä säädetään KHT- ja HTM-tilintarkastajien hyväksymisen lakkaamisesta. Pykälän 1 momentin mukaan tilintarkastajan hyväksyminen lakkaa sen kalenterivuoden päättyessä, jona tilintarkastajana oleva luonnollinen henkilö täyttää 70 vuotta. Säännöksellä on vanhan tilintarkastuslain (936/1994) esitöiden mukaan tavoiteltu tilintarkastajien ammattitaidon ja yleisen luotettavuuden lisäämistä. Myös JHTT-lain 21 a §:ssä säädetään samankaltaisesti JHTT-tilintarkastajan tietojen poistamisesta JHTT-luettelosta sen kalenterivuoden lopussa, jonka aikana JHTT-tilintarkastaja on täyttänyt 70 vuotta.
Lähivuosina erityisesti HTM-tilintarkastajia tulee eläköitymään huomattava määrä. Keskuskauppakamarin tilintarkastuslautakunnan tilastojen mukaan vuoden 2013 alussa KHT-tilintarkastajista, joita oli 756 kappaletta, 46 prosenttia oli yli 50-vuotiaita ja kahdeksan prosenttia yli 65-vuotiaita. Vastaavasti HTM-tilintarkastajista, joita oli 636 kappaletta, 77 prosenttia oli yli 50-vuotiaita ja 26 prosenttia yli 65-vuotiaita.
Tilintarkastajan hyväksymisen automaattista lakkaamista 70 vuoden iässä voidaan pitää vanhentuneena mallina tilintarkastuksen laadun turvaamiseksi. Tilintarkastajien toiminnan laatua valvotaan säännöllisin väliajoin tilintarkastajiin kohdistuvassa laadunvalvonnassa. Tarvetta yläikärajalle ei siten enää ole. Toimialan ikäjakauma ja eläköityvien tilintarkastajien merkittävä määrä tukevat myös yläikärajan poistamista, sillä näin mahdollistetaan tilintarkastajien työurien pidentyminen.
2Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset
Esityksen tavoitteena on huomioida perustetut toimintaansa aloittavat yhteisöt tilintarkastusvelvollisuudesta vapautumista koskevassa sääntelyssä. Tilintarkastuslakiin ehdotetaan uutta säännöstä näiden yhteisöjen mahdollisuudesta jättää tilintarkastaja valitsematta.
Tavoitteena on myös mahdollistaa tilintarkastajien työurien pidentyminen ja alalla toimiminen poistamalla tilintarkastajan yläikäraja. Lisäksi KHT- tai HTM-tilintarkastaja, jonka hyväksyminen olisi lakannut ja JHTT-tilintarkastaja, jonka tiedot olisi poistettu rekisteristä, voisivat hakea hyväksynnän palauttamista.
3Esityksen vaikutukset
Esitys selkeyttäisi oikeustilaa toimintaansa aloittavan perustetun yhteisön tilintarkastusvelvollisuuden osalta. Valtaosa perustettavista yhteisöistä jättää jo nyt tilintarkastajan valitsematta. Esityksellä ei ole merkittäviä vaikutuksia näiden yhteisöjen tilintarkastuskustannuksiin. Yksittäisten yhteisöjen kohdalla sillä voi kuitenkin olla myös taloudellista merkitystä.
Tilintarkastajien kannalta esityksellä on taloudellista merkitystä, sillä tilintarkastajan yläikärajan poistaminen mahdollistaisi tilintarkastajien työurien pidentymisen sekä alan yrittäjänä toimimisen myös 70 ikävuoden jälkeen.
Tilintarkastajan yläikärajan poistaminen vaikuttaisi Keskuskauppakamarin tilintarkastuslautakunnan ylläpitämään tilintarkastajarekisteriin ja JHTT-lautakunnan ylläpitämään JHTT-luetteloon siten, että automaattista ikään perustuvaa takarajaa rekisteristä poistamiselle ei enää jatkossa olisi.
4Asian valmistelu
Työ- ja elinkeinoministeriön tilintarkastajajärjestelmän uudistamista valmistelemaan asettama työryhmä, joka luovutti raporttinsa työ- ja elinkeinoministeriölle 30 päivänä marraskuuta 2012, ehdotti raportissaan tilintarkastajien yläikärajan poistamista. Ehdotus sai kannatusta työ- ja elinkeinoministeriön järjestämällä lausuntokierroksella, jossa lausuntoja pyydettiin laajalta joukolta sidosryhmiä. Työ- ja elinkeinoministeriö päätti erottaa ikärajasäännöksestä luopumisen järjestelmäuudistuksesta ja näin nopeuttaa muutoksen voimaansaattamista.
Esitysluonnos, joka sisälsi myös ehdotuksen tilintarkastajan rikosepäilyjä koskevaksi ilmoitusvelvollisuudeksi, valmisteltiin tämän jälkeen työ- ja elinkeinoministeriössä. Esitysluonnoksesta pyydettiin lausunnot oikeusministeriöltä, sisäasiainministeriöltä, sosiaali- ja terveysministeriöltä, valtiovarainministeriöltä, Finanssivalvonnalta, Patentti- ja rekisterihallitukselta, Verohallinnolta, Valtakunnansyyttäjänvirastolta, Poliisihallitukselta, keskusrikospoliisilta, Keskuskauppakamarin tilintarkastuslautakunnalta, valtion tilintarkastuslautakunnalta, Aalto-yliopistolta, Svenska Handelshögskolanilta, Tampereen yliopistolta, Turun yliopistolta, Vaasan yliopistolta, Åbo Akademilta, Elinkeinoelämän keskusliitolta, Finanssialan keskusliitto ry:ltä, Keskuskauppakamarilta, Suomen Yrittäjät ry:ltä, Taloushallintoliitto ry:ltä, HTM-tilintarkastajat ry:ltä, KHT-yhdistys - Föreningen CGR ry:ltä, Julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajat ry:ltä, Säätiöiden ja rahastojen neuvottelukunta ry:ltä ja Yhdistysasiain neuvottelukunnalta.
Lausuntokierroksella annettujen lausuntojen perusteella työ- ja elinkeinoministeriö päätyi erottamaan esitysluonnoksesta erilliseen jatkovalmisteluun ristiriitaisia näkemyksiä herättäneen ehdotuksen tilintarkastajan rikosepäilyjä koskevaksi ilmoitusvelvollisuudeksi. Tässä esityksessä olevista tilintarkastuslain muuttamista koskevista ehdotuksista nimenomaista kannatusta sai erityisesti ikärajasäännöksen poistaminen. Valtiovarainministeriö ehdotti lausunnossaan ikärajasäännöksen poistamista myös JHTT-laista Julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajat ry:n tehtyä 21 päivänä toukokuuta 2013 valtiovarainministeriölle aloitteen JHTT-lain muuttamisesta tältä osin. JHTT-lain ikärajasäännöksen poistaminen otettiin jatkovalmistelussa esitykseen.
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT
1Lakiehdotusten perustelut
1.1Tilintarkastuslaki
4 §.Tilintarkastusvelvollisuus. Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan voimassa olevan lain 1 momenttia vastaavaa momenttia.
Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan voimassa olevan lain 2 momenttia vastaavaa momenttia.
Pykälän 3 momenttiin ehdotetaan säännöstä, jossa säädettäisiin mahdollisuudesta jättää tilintarkastaja valitsematta toimintaansa aloittavassa yhteisössä. Momentti täydentäisi 2 momentissa säädettyä mahdollisuutta tilintarkastajan valitsematta jättämiseen.
Tilintarkastajaa ei kuitenkaan 3 momentin mukaan voisi jättää valitsematta toimintaansa aloittavassa yhteisössä, jos olisi ilmeistä, että edellytyksiä tilintarkastajan valitsematta jättämiselle ei ole. Edellytysten puuttuminen olisi ilmeistä, kun yhteisöllä perustettaessa tai varsin pian perustamisen jälkeen on toimintaa, joka selkeästi täyttää useamman kuin yhden 2 momentissa säädetyistä tilintarkastusvelvollisuutta määrittävistä raja-arvoista. Liiketoiminta saataisiin tällöin tyypillisesti esimerkiksi apporttina, liiketoiminnan kauppana taikka kombinaatiosulautumisen tai jakautumisen yhteydessä. Edellytyksiä tilintarkastajan valitsematta jättämiselle ei myöskään olisi enää ensimmäisen tilikauden päätyttyä, jos ensimmäisellä tilikaudella on täyttynyt useampi kuin yksi 2 momentissa säädetyistä tilintarkastusvelvollisuutta määrittävistä raja-arvoista.
Pykälän 4 momenttiin ehdotetaan voimassa olevan lain 3 momenttia vastaavaa momenttia.
Pykälän 5 momenttiin ehdotetaan muutoin voimassa olevan lain 4 momenttia vastaavaa säännöstä paitsi, että siihen lisättäisiin 1 ja 2 momenttien lisäksi mainita 3 momentista. Siten, jos yhteisöllä ei ole 1, 2 tai 3 momentin mukaista velvollisuutta valita tilintarkastajaa, yhtiöjärjestyksessä, yhtiösopimuksessa tai säännöissä voidaan määrätä tilintarkastuksesta sekä useamman tilintarkastajan valinnasta.
Pykälän 6 momenttiin ehdotetaan voimassa olevan lain 5 momenttia vastaavaa momenttia.
Pykälän 7 momenttiin ehdotetaan voimassa olevan lain 6 momenttia vastaavaa momenttia.
38 §.Tietojen poistaminen tilintarkastajarekisteristä. Pykälän 1 momentista ehdotetaan poistettavaksi viittaus hyväksymisen lakkaamiseen rekisteristä poistamisen perusteena. Hyväksymisen automaattista lakkaamista koskeva tilintarkastuslain 35 § ehdotetaan kumottavaksi, jolloin momentissa tarkoitettu lakkaaminen ei ole enää mahdollista. Jatkossa tilintarkastajaa koskevat tiedot olisi poistettava rekisteristä, kun hyväksyminen on lakkautettu tai se on 50 §:ssä tarkoitetulla tavalla peruutettu.
Jos tilintarkastajan hyväksyminen on lakannut ennen tämän lain voimaantuloa, voisi henkilö halutessaan hakea hyväksymisen palauttamista siten kuin siirtymäsäännöksissä säädetään.
1.2Laki julkishallinnon ja –talouden tilintarkastajista
21 a §. Pykälän 1 momentista ehdotetaan poistettavaksi säännös, jonka mukaan JHTT-luettelosta poistetaan kalenterivuoden lopussa sen aikana 70 vuotta täyttäneiden tiedot. Momentissa säädettäisiin jatkossa vain siitä, että luettelossa oleva tieto varoituksesta tai huomautuksesta poistetaan viiden vuoden kuluttua sen merkitsemisestä luetteloon.
Jos tilintarkastajan tiedot on poistettu JHTT-luettelosta ennen tämän lain voimaantuloa, voisi henkilö halutessaan hakea hyväksynnän palauttamista siten kuin siirtymäsäännöksissä säädetään.
2Voimaantulo
Lait ehdotetaan tulemaan voimaan 31 päivänä joulukuuta 2013. Vuoden 2013 lopussa 70 vuotta täyttäneiden KHT- ja HTM-tilintarkastajien hyväksynnät lakkaavat ja JHTT-tilintarkastajien tiedot poistetaan rekisteristä. Lakien voimaantulo ennen kalenterivuoden loppua mahdollistaisi näiden tilintarkastajien pysymisen hyväksyttyinä tilintarkastajana myös vuodenvaihteen jälkeen.
Esityksen 1. lakiehdotuksen voimaantulosäännöksen 2 momentissa säädettäisiin KHT- ja HTM-tilintarkastajan hyväksynnän palauttamisesta henkilölle, jonka hyväksyntä on lakannut tilintarkastuslain 35 §:n nojalla ennen tämän lain voimaantuloa. Hyväksynnän palauttamiseen sovellettaisiin tilintarkastuslain 36 §:ää.
Esityksen 2. lakiehdotuksen voimaantulosäännöksen 2 momentissa säädettäisiin JHTT-tilintarkastajan hyväksynnän palauttamisesta henkilölle, jonka tiedot on poistettu luettelosta ennen tämän lain voimaantuloa voimassa olleen JHTT-lain 21 a §:n 1 momentin nojalla. Hyväksynnän palauttamiseen sovellettaisiin JHTT-lain 19 §:ää.
Edellä esitetyn perusteella annetaan eduskunnan hyväksyttäviksi seuraavat lakiehdotukset:
Lakiehdotukset
1Eduskunnan päätöksen mukaisesti
kumotaan tilintarkastuslain (459/2007) 35 § sekä
muutetaan 4 § ja 38 §:n 1 momentti seuraavasti:
4 §Tilintarkastusvelvollisuus
Yhteisössä ja säätiössä on valittava tilintarkastaja ja toimitettava tilintarkastus sen mukaan kuin tässä laissa ja muualla laissa säädetään.
Jollei muualla laissa toisin säädetä, tilintarkastaja voidaan jättää valitsematta yhteisössä, jossa sekä päättyneellä että sitä välittömästi edeltäneellä tilikaudella on täyttynyt enintään yksi seuraavista edellytyksistä:
1) taseen loppusumma ylittää 100 000 euroa;
2) liikevaihto tai sitä vastaava tuotto ylittää 200 000 euroa; tai
3) palveluksessa on keskimäärin yli kolme henkilöä.
Tilintarkastaja voidaan myös jättää valitsematta toimintaansa aloittavassa yhteisössä, jolla ei vielä ole 2 momentissa tarkoitettuja tilikausia, jollei ole ilmeistä, ettei edellytyksiä tilintarkastajan valitsematta jättämiseen ole.
Tilintarkastaja on kuitenkin aina valittava yhteisössä, jonka pääasiallisena toimialana on arvopapereiden omistaminen ja hallinta ja jolla on kirjanpitolain 1 luvun 8 §:ssä tarkoitettu huomattava vaikutusvalta toisen kirjanpitovelvollisen liiketoiminnan tai rahoituksen johtamisessa.
Jos yhteisöllä ei ole 1, 2 tai 3 momentin mukaista velvollisuutta valita tilintarkastajaa, yhtiöjärjestyksessä, yhtiösopimuksessa tai säännöissä voidaan määrätä tilintarkastuksesta sekä useamman tilintarkastajan valinnasta.
Jos yhteisölle on valittu vain yksi tilintarkastaja, eikä tämä ole 33 tai 34 §:ssä tarkoitettu tilintarkastusyhteisö, on valittava ainakin yksi varatilintarkastaja. Mitä tässä tai muussa laissa säädetään tilintarkastajasta, sovelletaan vastaavasti varatilintarkastajaan.
Jos tilinpäätöksen vahvistamisesta päätetään yhteisön tai säätiön toimielimen kokouksessa, tilinpäätös ja toimintakertomus on annettava tilintarkastajalle viimeistään kuukautta ennen tätä kokousta.
38 §Tietojen poistaminen tilintarkastajarekisteristä
Jos rekisteriin merkityn tilintarkastajan hyväksyminen on lakkautettu tai se on 50 §:ssä tarkoitetulla tavalla peruutettu, Keskuskauppakamarin tilintarkastuslautakunnan on poistettava tilintarkastajaa koskevat tiedot rekisteristä. Rekisteristä poistamista koskevan ilmoituksen voi tehdä myös se, joka on peruuttanut tilintarkastajan hyväksymisen, jos päätös on lainvoimainen. Keskuskauppakamarin tilintarkastuslautakunnan on ilmoituksen saatuaan viipymättä ilmoitettava peruuttamisesta asianomaisille ETA-valtioiden tilintarkastajarekisteriä pitäville viranomaisille.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20
Jos tilintarkastajan hyväksyminen on lakannut tämän lain voimaan tullessa voimassa olleen 35 §:n nojalla, hyväksynnän palauttamiseen sovelletaan, mitä lain 36 §:ssä säädetään.
2Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan julkishallinnon ja -talouden tilintarkastajista annetun lain (467/1999) 21 a §:n 1 momentti, sellaisena kuin se on laissa 1033/2008, seuraavasti:
21 a §Tietojen poistaminen luettelosta
Luettelossa oleva tieto varoituksesta tai huomautuksesta poistetaan viiden vuoden kuluttua sen merkitsemisestä luetteloon.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
Jos tilintarkastajan tiedot on poistettu luettelosta tämän lain voimaan tullessa voimassa olleen 21 a §:n 1 momentin nojalla, hyväksynnän palauttamiseen sovelletaan, mitä lain 19 §:ssä säädetään.
Helsingissä 14 päivänä marraskuuta 2013
Pääministeri JYRKI KATAINENTyöministeri Lauri Ihalainen