GP 25/2000

Tieverkko

Tielaitos vastaa yleisten teiden ylläpidosta ja kehittämisestä Suomessa. Yleisiä teitä on (31.12.1999 tilanne) 77 900 kilometriä. Yleiset tiet jaetaan toiminnallisesti valtateihin (8 587 km), kantateihin (4 687 km), seututeihin (13 403 km) ja yhdysteihin (51 223 km). Yleisistä teistä on päällystetty 50 249 kilometriä (65 %). Valaistuja tieosuuksia on 10 149 kilometriä (13 %). Yksinomaan moottoriajoneuvoliikenteelle tarkoitettuja moottori- ja moottoriliikenneteitä on 681 kilometriä. Kevyen liikenteen väyliä oli vuoden 1999 alussa 4 206 kilometriä. Yleisillä teillä oli vuoden 1999 alussa 13 595 siltaa ja 56 lauttapaikkaa.

Kunnat huolehtivat omasta katuverkostaan. Katujen yhteispituus on noin 25 000 kilometriä. Katujen kunnossapidosta tehdään kuntien omilla organisaatioilla noin 70 prosenttia ja vastaavasti katujen rakentamistöistä teetetään yksityisillä urakoitsijoilla noin 70 prosenttia. Yksityisiä teitä on yli 110 000 kilometriä. Lisäksi maassa on laaja metsäautoteiden verkko.

Yleisten teiden tienpidon rahoitus

Yleisten teiden suunnitteluun, rakentamiseen ja parantamiseen on valtion talousarviossa kolme eri määrärahaa: perustienpidon ja tieverkon kehittämisen määrärahat sekä erillinen määräraha tieverkon jälkirahoitus- ja kokonaisrahoitushankkeisiin. Perustienpidon määrärahalla rahoitetaan teiden kunnossapitotehtävät, rakenteen parantamistehtävät, pienet rakennushankkeet ja näiden suunnittelu. Kehittämisen määrärahalla rahoitetaan suuret, talousarviossa erikseen nimetyt tieverkon kehittämishankkeet ja niiden suunnittelu.

Tienpidon määrärahojen taso 1990-luvulla vaihdellut. Määrärahat olivat korkeimmillaan vuonna 1992, jolloin perustienpitoon käytettiin 3,9 miljardia markkaa ja kehittämishankkeisiin 2,0 miljardia markkaa. Vuoden 2000 talousarviossa perustienpidon määrärahat ovat noin 3,1 miljardia markkaa ja kehittämishankkeiden vajaa 0,7 miljardia markkaa. Tulot tielaitoksen kaupallisesta, yleisten teiden ulkopuolisesta toiminnasta vuonna 1999 olivat yli 200 miljoonaa markkaa.

Lisäksi jälkirahoitus- ja kokonaisrahoitushankkeita varten on erillinen 240 miljoonan markan määräraha vuoden 2000 talousarviossa. Lahden moottoritie välillä Järvenpää - Lahti valmistui jälkirahoitushankkeena syksyllä 1999. Valtio maksaa moottoritien rakentaneelle yksityiselle tieyhtiö Nelostie Oy:lle korvausta tien rakentamisesta ja kunnossapidosta 15 vuoden ajalta liikennesuoritteen mukaisesti määräytyvän korvauksen, arviolta noin 100 miljoonaa markkaa vuodessa. Porvoo - Koskenkylä tieosuus rakennetaan moottoritieksi kokonaisrahoituksella. Tielaitoksen tiehallinto oikeutettiin vuoden 1999 talousarviossa solmimaan hanketta koskeva kokonaisrahoitussopimus. Hanketta toteuttaa työyhteenliittymä, jossa myös tielaitoksen tuotanto on mukana. Koko hankkeen rahoitus on talousarviossa varmistettu etukäteen.

Jatkossa suuret tiestön kehittämishankkeet on järkevää toteuttaa kilpailuttamalla ne kokonaisrahoitusta käyttäen.

Tienpidon ja tielaitoksen ohjaus

Yleisten teiden tienpitoa ja tielaitoksen toimintaa ohjaavat yleisistä teistä annetut säädökset sekä valtioneuvoston ja liikenneministeriön tie- ja liikennepoliittiset linjaukset ja strategiat. Tielaitos ja liikenneministeriö valmistelevat yhteistyössä kutakin vuotta koskevat tienpidon ja tielaitoksen toiminnan tavoitteet sekä määrärahaehdotukset, joilla tavoitteet voitaisiin saavuttaa. Eduskunta käsittelee tavoitteet ja päättää määrärahoista ja tiestön kehittämishankkeista talousarvion käsittelyn yhteydessä. Valtion talousarviossa myönnetyillä perustienpidon ja tieverkon kehittämisen määrärahoilla rahoitetaan myös tielaitoksen hallintotoimintojen sekä tutkimus- ja kehittämistoiminnan menot.

Vuoden 2000 tulostavoitteet koskevat tiehallinnon osalta liikenneturvallisuutta, liikenteen toimivuutta, ympäristöä, tieverkon kuntoa ja tienpidon taloudellisuutta sekä tuotannon osalta sen kilpailukykyä ja tienpidon kilpailuttamiskokeiluja.

Liikenneministeriön kanssa sovitut tavoitteet viedään tulosohjausjärjestelmän mukaisesti toteutusportaaseen saakka. Tulosohjauksessa käytetään kannusteena tulospalkkiojärjestelmää.

Tielaitosta ohjaa ja valvoo valtioneuvoston enintään neljäksi vuodeksi nimittämä johtokunta ja johtaa pääjohtaja.

Yleisten teiden tienpidon organisointi

Tielaitos on vuoden 1998 alusta toiminut sisäisesti jakautuneena tiehallintoon ja tuotantoon. Tiehallinnon organisaatio koostuu keskushallinnosta ja yhdeksästä aluehallinnon tiepiiristä. Tiepiirit ovat tielaitoksen tulosyksikköjä, joissa noudatetaan tulosjohtamista. Tiepiirien tehtäviä ovat tie- ja liikenneolojen suunnittelu, tienpidon teettäminen sekä liikenteen ohjaus ja asiakaspalvelut. Tiepiirit hankkivat alueensa tienpidossa tarvittavat tuotteet ja palvelut pääosin neuvottelu-urakoina tielaitoksen tuotannolta, vähäisessä määrin kilpailuttamiskokeilujen kautta ja osassa suunnittelukohteita yksityisiltä konsulttitoimistoilta.

Tuotanto muodostuu pääkonttorista, vientiyksiköstä ja kolmesta päätoiminnosta: urakointi, konsultointi ja lauttatoiminta. Neljä tuotantoaluetta ja valtakunnallinen projekti- ja päällystysyksikkö vastaavat rakennus- ja kunnossapitotoiminnasta. Konsultoinnilla on pääkonttori sekä neljä alueellista yksikköä, jotka vastaavat suunnittelu-, mittaus- ja maatutkimuspalveluista sekä valtakunnallinen tiestötietopalveluyksikkö. Lauttayksikkö vastaa lautta-alus- ja lossiliikenteen hoidosta. Vientitoiminnasta vastaa vientiyksikkö. Tuotannon yksiköt tuottavat tienpidon tuotteita ja palveluja osittain omana työnä ja osittain hankkimalla alihankintapalveluja ulkopuolisilta yrityksiltä.

Tie- ja liikenneolojen suunnittelu

Tiehallinto vastaa nyt ja tulevaisuudessa yleisten teiden suunnittelusta osana liikennejärjestelmäsuunnittelua, teiden suunnittelusta, rakentamisesta, kunnossapidosta ja tieliikenteen hallinnasta sekä tieliikenteen tietopalveluiden tuottamisesta. Teiden rakentamista koskevat päätökset tehdään saman hallinnonalan sisällä eli liikenneministeriössä tai tielaitoksessa. Muuta maankäyttöä ja rakentamista ohjataan maankäyttö- ja rakennuslailla sekä kuntien ja maakuntien toimenpitein. Tielaitos on laajasti yhteistyössä sidosryhmien kanssa maankäytön suunnittelussa ja kaikissa tiensuunnittelun, rakentamisen ja ylläpidon vaiheissa.

Yleisten teiden tie- ja rakennussuunnittelu

Tiehallinto tilaa yleisten teiden tie- ja rakennussuunnitelmat tuotannon konsultoinnilta tai yksityiseltä konsulttitoimistolta.

Käytännön suunnittelutyöstä suurin osa tehdään tuotannon konsultoinnin suunnittelutoimipisteissä. Konsultoinnin palveluksessa on yhteensä noin 860 henkilöä. Yleisten teiden parantamis- ja rakentamistöiden tie- ja rakennussuunnitelmien laatimisessa tielaitoksen oman työn osuus on tasaisesti vähentynyt. Vuonna 1983 oman työn osuus oli 78 prosenttia ja vuonna 1990, jolloin se oli alimmillaan, 55 prosenttia. Tienpidon rahoituksen ja suunnittelun rahoituksen vähentymisen myötä on viime vuosien aikana tielaitoksen konsultoinnin omana työnä tehdyn suunnittelun osuus lisääntynyt ja se on noin 60 prosenttia.

Tielaitoksen tuotannon konsultoinnin käynnissä olevien suunnitteluhankkeiden tilauskanta oli vuonna 1999 arvoltaan noin 250 miljoonaa markkaa. Tästä määrästä tiehallinnon tilauskanta oli 160 miljoonaa, tuotannon sisäisten tilausten 72 miljoonaa markkaa ja ulkopuolisten konsulttitoimeksiantojen noin 16 miljoonaa markkaa.

Rakentamis- ja parantamistyöt

Vastuu tiehankkeiden tilaamisesta on yhdeksällä tiepiirillä. Suurista tieverkon rakennushankkeista on tielaitoksen tuotantoon muodostettu erillisiä määräaikaisia projektiorganisaatioita, jotka huolehtivat rakennushankkeen teettämisestä joko kokonais- tai osaurakoin. Päällystystöitä ja isoja rakennushankkeita toteutetaan valtakunnallisen projekti- ja päällystysyksikön kautta. Suurten rakennushankkeiden tilaamisessa on pyritty siirtymään kokonaisrahoitushankkeisiin, jotka tiepiirit kilpailuttavat.

Pienemmät rakentamishankkeet tilataan pääosin neuvottelu-urakoina tuotannon urakointiyksiköiltä. Rakennustöissä käytetään suurelta osin aliurakointia tai konevuokrausmenettelyä, koska tuotannon organisaatioilla ei ole teiden rakentamisen edellyttämää erikoiskalustoa.

Päällystetöissä tielaitoksen tuotannolla on kaksi omaa kuumapäällysteasemaa ja kuusi pehmytasfalttibetoniasemaa. Oman pehmytasfalttibetonikaluston määrä on viime vuosien aikana vähentynyt, vaikkakin kaluston kapasiteettia ja käyttöaste ovat lisääntyneet, koska kalustolla on ryhdytty tekemään muun muassa uusia päällystetyyppejä. Tielaitoksen tuotanto on luopunut omasta kiviainesten murskaustoiminnasta ja hankkii tällä hetkellä kaikki murskaustuotteet ulkopuolisilta urakoitsijoilta.

1980-luvulla tielaitoksen rakentamis- ja parantamistöiden toteuttaminen ulkopuolisina urakoina lisääntyi rahoituksen ja hankkeiden määrän kasvun myötä. Viime vuosina tielaitoksen tuotanto on teettänyt ulkopuolisina alihankintoina 70―80 prosenttia saamiensa rakennusurakoiden töistä.

Teiden kunnossapito

Teiden kunnossapito tarkoittaa teiden päivittäishoitoa ja pitempiaikaista ylläpitoa. Näitä tehtäviä tiepiirit tilaavat neuvottelu-urakoina tuotannon urakointiyksiköistä, joita oli 14 vuonna 1999. Keskimääräinen urakointiyksikkö hoitaa nyt noin 5 500 tiekilometrin kunnossapidon. Kunnossapidon pääkaluston muodostavat 640 raskasta kuorma-autoa, 230 kevyttä kuorma-autoa, 230 tiehöylää, 150 traktoria ja 210 pyöräkuormaajaa. Kalusto on kehitetty ja hankittu erityisesti kunnossapidon tarpeita varten. Kaluston määrä on vähentynyt koko 1990-luvun ajan.

Tielaitoksen tuotanto on jatkuvasti kehittänyt kunnossapidon osaamistaan ja siihen liittyvää kalustoa. Tästä syystä tielaitoksen tuotannon oman työn osuus on kunnossapidossa pysynyt rakentamistöitä suurempana. 1990-luvulla tielaitoksen ulkopuolisen työn osuus kaikista kunnossapitotöistä on ollut 30―40 prosenttia. Yleisten teiden hoitotöissä se on ollut 1990-luvulla 15―25 prosenttia. Kunnossapidossa Tielaitoksen tuotanto teettää ulkopuolisina alihankintoina suuren osan päällysteen uusimistöistä, murskaustöistä, ojitustöistä ja viheraluetöistä.

Tielaitoksen kehittämissuunnan arviointi

OECD-maissa yleisenä tavoitteena tienpito-organisaatioiden kehittämisessä on toimintojen taloudellisuuden ja tehokkuuden parantaminen. Tämä on johtanut sekä yksityisen sektorin palvelujen käytön lisääntymiseen että tilaaja-tuottajamallin soveltamiseen.

Tilaaja-tuottajamallissa molempien osapuolten roolien selkeytyminen parantaa tiepoliittisen valmistelun tasoa ja antaa paremmat mahdollisuudet yhteiskunnan tarpeista lähtevään tieliikenteen ja tienpidon suunnitteluun. Tilaajasta erillisenä liiketoimintaorganisaationa toimiminen antaa tuotannolle virastomuotoa tasavertaisemmat ja paremmat mahdollisuudet osallistua kilpailuun markkinoilla yksityisen sektorin kanssa. Tässä mielessä käsiteltävinä olevien lakiehdotusten mukainen tielaitoksen kehittämissuunta on yhdenmukainen kansainvälisen kehityssuunnan kanssa.

Liikenneministeriön hallinnonalalla on toteutettu laaja toiminta- ja organisaatiorakenteiden uudistus viimeisten kymmenen vuoden aikana. Liikenneministeriön hallinnonalalla toimii seitsemän valtionyhtiötä: Suomen Posti Oy, Sonera Oyj, VR-Yhtymä Oy, Yleisradio Oy, Finnair Oyj, Suomen Autokatsastus Oy ja Raskone Oy. Lisäksi Ilmailulaitos toimii liikelaitoksena. Liiketoimintaorganisaatioiden muodostamisen yhteydessä on muodostettu liikenneministeriön hallinnonalalle viranomaistehtävien hoitoa varten myös virastoja. Näitä ovat muun muassa Telehallintokeskus, Ratahallintokeskus ja Ajoneuvohallintokeskus.

Liikenneministeriön hallinnonalalla organisaatiomuotoja on pyritty kehittämään siten, että ne vastaavat mahdollisimman hyvin kunkin toimialan markkinatilannetta ja lähtökohtia.

Tielaitoksen viranomaisvastuulla olevien toimintojen ja tuotantotoimintojen sijaitsemista saman laitoksen sisällä ei voida pitää tiepoliittisen ohjauksen, tuotantotoimintojen kehittämisen eikä kilpailuneutraliteetin kannalta selkeänä ja kestävänä ratkaisuna.

Tästä syystä nämä toiminnat tulisi erottaa viraston sisäistä jakoa selkeämmin toisistaan.

Virastomuotoisessa tuotantotoiminnassa organisaation toimintaa sääntelevät säädökset ja hallinnolliset määräykset, jotka on laadittu ensisijaisesti julkisoikeudellisten hallintotehtävien ja suoritteiden tuottamista varten.

Kilpailluilla markkinoilla virastomuodossa ja tilaajan yhteydessä toimiva tuotanto-organisaatio ei myöskään kykene tarpeeksi herkästi reagoimaan muuttuviin markkinatilanteisiin.

Tielaitoksen tuotantotoimintaa on viime vuosikymmenen aikana kehitetty määrätietoisesti kohti liiketoiminnallisia toimintamuotoja. Viime vuosien kehitysportaina ovat olleet tulosohjauksen käyttöönotto vuonna 1990, tulos- ja tuotantosopimusmenettelyn käyttöönotto tielaitoksen sisäisenä tiehallinnon ja tuotannon välisenä sopimusmenettelynä vuonna 1993, "sisäisen liikelaitosmallin" käyttöönotto vuonna 1995 ja laitoksen sisäinen jakaantuminen tilaaja-tuotantorakenteisiin tiepiireissä vuonna 1996 ja koko tielaitoksessa vuonna 1998 sekä vuosina 1998 ja 1999 toteutetut kilpailuttamiskokeilut. Tässä kehityksessä ehdotettu tuotannollisen toiminnan eriyttäminen omaksi liikelaitokseksi on tielaitoksessa tähän saakka tehdyn kehittämistyön johdonmukainen jatko.

Yleistä

Tielaitoksen toimintojen kehittämisessä on viime vuosien aikana tutkittu useita vaihtoehtoja. Perusvaihtoehtoina ovat olleet lähinnä seuraavat kaksi toisistaan poikkeavaa mallia:

- tielaitoksen toiminnan edelleen kehittäminen tulosohjattuna virastona; tai

- tielaitos jaettuna erillisiksi tilaajavirastoksi ja tuotannon liiketoimintayksiköksi (liikelaitos, osakeyhtiö).

Virastomuodossa kehittäminen

Virastomuotoisessa kehittämismallissa tielaitos kehittäisi toimintaansa ja organisaatiotaan edelleenkin virastomuotoisena tilaaja-tuottajaorganisaationa.

Virastomuotoinen organisaatio on tarkoitettu lähinnä julkisoikeudellisia palvelu- ja hallintotehtäviä varten. Tällaisia tienpidon tehtäviä hoidetaan tällä hetkellä tielaitoksen tiehallinnossa. Vaikka tiehallinto toimisi tuotannosta sisäisesti eriytettynä, tiepolitiikan valmistelua ja päätöksentekoa koskevat tehtävät sekä tuotannolliset tehtävät olisivat edelleenkin samassa organisaatiossa. Tällöin ei saavutettaisi niitä etuja, joita roolien selkeällä toisistaan erottamisella haetaan.

Virastomuodossa tilaaja-tuottajamallissa jatkamisen suurimmat ongelmat tulevat esille tuotannon toimintojen ja kilpailukyvyn kehittämisessä. Tuotannon kehittämisessä voidaan nähdä kolme erilaista vaihtoehtoa:

- sulkeutuminen virastomuodossa yleisten teiden tienpitoon;

- jatkaminen virastomuodossa niin, että kilpailu avataan; tai

- jatkaminen virastomuodossa kilpailua avaamalla niin, että tuotanto ei osallistu kilpailuun.

Missään edellä mainituissa vaihtoehdoissa tielaitoksen tuotanto ei voisi osallistua isoihin urakkakilpailuihin eikä uusimuotoisiin kokonaisrahoitushankkeisiin, koska se olisi osa tilaajaorganisaatiota. Tämä olisi tuotannon toiminnan kehittämiselle suuri toiminnan volyymin rajoitus, koska jatkossa on tarkoitus toteuttaa kaikki suuret yleisten teiden rakentamishankkeet kokonaisrahoitushankkeina.

Sulkeutuminen yleisten teiden tienpitoon merkitsisi tuotannon osaamisen hyödyntämisen lopettamista yleisten teiden ulkopuolella. Virastomuotoinen tuotanto ei voisi nettobudjetointia käyttäen kilpailla yleisten teiden tienpidon ulkopuolisilla markkinoilla, vaan toiminta jouduttaisiin rajaamaan yleisten teiden tienpitoon. Näin rajatulla toimialalla se johtaisi nykyisen henkilöstöpolitiikan vallitessa omana työnä tehdyn osuuden lisäämiseen ja ensi vaiheessa tielaitoksen alihankintatyön vähentämiseen.

Yleisten teiden tienpidon avaaminen kilpailuun niin, että tielaitoksen tuotanto osallistuu kilpailuun, on kilpailun tasapuolisuuden ja läpinäkyvyyden kannalta jatkuvana toimintana mahdotonta, koska budjettirahoitteisen viraston ja yritysten lähtökohdat ovat erilaiset ja tuotanto on samaa organisaatiota tilaajan kanssa. Toisaalta kilpailuasetelmat virastomuotoisessa organisaatiossa ovat yksityistä sektoria huomattavasti heikommat. Virastomuodossa tapahtuva laajamittainen kilpailun avaaminen aiheuttaisi tielaitoksen tuotannon henkilöstön suuren vähentämistarpeen ja pitemmällä aikavälillä tuotanto-organisaation alasajon.

Kilpailun avaaminen virastomuodossa niin, että tuotanto ei osallistu siihen, merkitsisi käytännössä tuotannon asteittaista alasajoa.

Virastomuodossa jatkaminen johtaisi tosiasiallisesti tuotannon vähittäiseen alasajoon sen vuoksi, että virastomuodossa tienpidon taloudellisuuden ja tuottavuuden parantaminen voinee tapahtua parhaiten alihankintoja lisäämällä. Virastomuodossa jatkaminen ei myöskään luo kehittämisedellytyksiä infrastruktuurialan kehittämiselle eikä alan suomalaisen osaamisen vahvistamiselle kansainvälistyvässä toimintaympäristössä.

Edellä mainituista syistä tielaitoksen jatkokehittämistä yhtenä tilaaja-tuottaja -kokonaisuutena virastomuodossa ei voida pitää hyvänä vaihtoehtona tienpidon, henkilöstön, valtiontalouden eikä myöskään toimialan kannalta.

Koko tielaitos käyttäjärahoitteisena liikelaitoksena

Aikaisemmin on ollut esillä myös sellainen teoreettinen vaihtoehto, että koko tielaitos toimisi käyttäjärahoitteisena liikelaitoksena. Liikelaitos saisi silloin rahoituksensa tienkäyttöön perustuvilla maksuilla. Tienkäytöstä perittävien verojen ja maksujen osittainenkaan korvamerkintä tienpidon investointeihin tai tieverkon kunnossapitoon ei ole saanut hyväksymistä. Tienpitoon liittyy lisäksi aina myös merkittäviä viranomaistehtäviä. Näin ollen tämä liikelaitosvaihtoehto on enemmänkin teoreettinen.

Tielaitos jaettuna erillisiksi tilaajavirastoksi ja tuotannonliiketoimintayksiköksi

Tässä vaihtoehdossa tielaitos jaettaisiin tilaajana toimivaan Tiehallintoon ja tuotantotoimintaa harjoittavaan liiketoimintaorganisaatioon. Molemmilla organisaatioilla olisi omat johto-organisaationsa.

Vastuu yleisen tieverkon palvelutasosta, kunnosta ja ylläpidosta säilyisi liikenneministeriön alaisella virasto-organisaatiolla, jolle osoitettaisiin valtion talousarviossa tienpidon määrärahat. Virasto-organisaatio hallinnoisi Suomen yleisten teiden verkkoa. Siihen sovellettaisiin samaa yhteiskunta-, liikenne ja tiepoliittista ohjausta kuin tähän saakka on sovellettu nykyiseen tielaitokseen. Jakamisella voitaisiin aikaisempaa paremmin ohjata yhteiskunnan tienpitoon osoittamien määrärahojen käyttöä oikeisiin toimenpiteisiin oikea-aikaisesti. Tällaiselle virastolle olisi mahdollista myös antaa laajempia vastuita tieliikenteen alueelta.

Tuotantotoiminnasta muodostettaisiin liiketoimintaorganisaatio, joka muiden tuottajien tapaan kilpailisi hallitun siirtymäkauden jälkeen viraston ja muiden asiakkaiden toimeksiannoista. Toisaalta liiketoimintaorganisaatio toimisi liikenneväyliin ja liikenneteknologiaan liittyvissä tehtävissä kilpailluilla markkinoilla ja kilpailun avulla tienpidon tuotannon kustannuksia voitaisiin alentaa.

Liiketoimintaorganisaatio toimisi maa- ja vesirakennusalalla ja keskittyisi ensisijaisesti pääosaamisalueelleen eli liikenneväylien ja liikenneympäristön suunnitteluun, rakentamiseen, ylläpitoon ja hoitoon sekä näihin liittyviin tuotteisiin ja palveluihin.

Tärkeä toiminta-alue olisi ensinnäkin liikenneympäristön rakentamiseen liittyvät kokonaispalvelut. Toinen tärkeä toiminta-alue olisi liikenneympäristön hoidon ja ylläpidon kokonaispalvelut. Kolmantena osa-alueena tulisivat kysymykseen liikenteeseen ja liikennejärjestelmään liittyvät tieto- ja asiantuntijapalvelut, kuten liikenteen telematiikka. Tämäntapaisten palvelujen kysyntä tulee todennäköisesti lisääntymään tekniikan kehittymisen myötä.

Liiketoimintaorganisaation painotukset voisivat muotoutua kysynnän mukaisesti. Liikelaitoksen tavoitteena olisi kilpailukyvyn ja kannattavan toiminnan kehittäminen markkinoilla. Lisäksi liikelaitokselle asetettaisiin tiestön päivittäisen liikennöitävyyden turvaamiseksi palvelutavoite, jonka mukaisesti sillä olisi velvollisuus tarjoutua yleisten teiden hoitourakoihin ja lauttaliikenteen hoitoon koko maassa.

Virasto-organisaatio - Tiehallinto - avaisi tässä mallissa yleisten teiden tienpidon tuotannon hallitusti ja asteittain avoimeen kilpailuun, jolloin tienpito voitaisiin tuottaa yhteiskunnan kannalta aikaisempaa edullisemmin. Kilpailuneutraliteetti voitaisiin turvata tässä mallissa edellä esitettyjä vaihtoehtoja paremmin tilaajan toimiessa erillisenä tuotannosta hallinnollisesti riippumattomana viranomaisorganisaationa.

Liiketoimintaorganisaatio liikelaitoksena tai osakeyhtiönä

Liikelaitosmuoto on sopiva tuotantotoiminnan organisointimuoto sellaisessa tilanteessa, jossa liiketoimintaorganisaatio tulisi toimimaan markkinoilla, joilla ei olisi liikelaitoksen perustamisvaiheessa välittömästi täysin toimivaa kilpailua. Lisäksi se on sopiva muoto sellaiselle yhteiskunnallista merkitystä omaavalle toiminnalle, jota eduskunta ja valtioneuvosto haluavat ohjata toiminta- ja palvelutavoitteilla.

Liikelaitosmalli sopii osakeyhtiötä paremmin nykyiseen tuotannon kehitystilanteeseen, jossa korostuvat henkilöstöpolitiikan hallittu hoitaminen ja kilpailun avaaminen.

Lisäksi yleisten teiden kunnossapitotehtävät ovat merkittävä osa tielaitoksen tuotannosta. Varsinaisessa tiestön hoidossa markkinoita on jo hieman avattu, mutta lossiliikenteen hoidossa ei ole toimivia markkinoita. Kun tielaitoksen tuotannosta muodostetaan liiketoimintaorganisaatio, tulee varmistua siitä, että koko maan alueella voidaan turvata riittävä teiden hoitotaso, tieliikenteen liikenneturvallisuuden ylläpito ja lauttaliikenteen palvelutaso. Näistä syistä liikelaitosmuodon voidaan katsoa olevan tarkoituksenmukainen ja pysyväisluonteinen tielaitostuotannon organisointimuoto.

Suomessa ja erityisesti liikenneministeriön hallinnonalalla toteutetut virastomuotoisten tuotantotoimintojen liiketoiminnallistamiset ovat pääsääntöisesti ja varsinkin suurten yksiköiden osalta edenneet liikelaitosvaiheen kautta. Näissä ratkaisuissa on virastomuodossa olleista tuotantoyksiköistä muodostettu liikelaitoskokonaisuuksia. Liikelaitosmuoto on näiden kokemusten perusteella osoittautunut joidenkin organisaatioiden kohdalla hyväksi perusratkaisuksi (Ilmailulaitos). Joidenkin organisaatioiden kohdalla se taas on osoittautunut hyväksi siirtymävaiheen organisointimuodoksi tuotantotehtävissä, joissa yhtiömuoto on toiminnan luonteen kannalta tarkoituksenmukainen ratkaisu (Raskone).

Tielaitoksen nykyisen virastomuotoisen 2 ―3 miljardin markan tuotantotoiminnan siirtäminen suoraan perustettavalle osakeyhtiölle ei ole käytännössä mahdollista. Tällaisen liiketoiminnan ja omaisuuden siirtäminen apporttina osakeyhtiöön johtaisi väistämättä markkinahäiriöihin. Suuruusluokaltaan tämän suuruisen kannattavan ja kilpailuasetelmaltaan neutraalin liiketoiminnan aloittaminen "tyhjästä" ei olisi myöskään käytännössä mahdollista tai sen ongelmat muodostuisivat liian vaikeasti hallittaviksi. Tielaitoksen henkilöstöjärjestöt ovat yksimielisesti vastustaneet tielaitoksen tuotannon tai sen osien yhtiöittämistä.

Yksi tai useampia liiketoimintaorganisaatioita

Tielaitoksen tuotannon liiketoimintaorganisaatiota muodostettaessa voisivat kysymykseen tulla seuraavat vaihtoehdot:

- koko tuotantotoiminnasta vastaava liikelaitos, liikelaitoskonserni tai osakeyhtiö taikka

- urakointitoiminnasta vastaava liikelaitos sekä suunnittelupalveluista vastaava liikelaitos tai osakeyhtiö tai useampia osakeyhtiöitä.

Tuotannon useamman liiketoimintayksikön organisointivaihtoehdoissa sekä fyysisistä tehtävistä että suunnittelutehtävistä voitaisiin muodostaa omat liikelaitokset tai konsulttiluonteiset toiminnat yhtiöittää joko yhdeksi tai useammaksi yhtiöksi. Suunnittelutehtävissä on markkinoilla pitkään toimineita korkeatasoisia konsulttiyrityksiä ja kilpailutilanne on olemassa myös tiehallinnon hankkimien palvelujen osalta. Suunnittelutehtävillä yksinään ei voitane katsoa olevan sellaista yhteiskunnallista merkitystä, jonka takia suunnitteluyrityksen tulisi olla eduskunnan ja valtioneuvoston tiiviissä palvelu- ja toiminto-ohjauksessa.

Jos tielaitoksen tuotanto hajautettaisiin useisiin erillisiin liiketoimintaorganisaatioihin, eriytettäisiin samalla tielaitoksessa kehittynyttä tienpidon kokonaisuuksien sekä suunnittelu- ja rakennuttajatehtävien hallintaan kehittynyttä osaamista ja ammattitaitoa. Tämä heikentäisi henkilöstön osaamiseen ja ammattitaitoon sekä suunnittelun, rakennuttamisen, rakentamisen ja kunnossapidon synergiaan perustuvia erillisten liiketoimintaorganisaatioiden kilpailumahdollisuuksia.

Useamman liiketoimintaorganisaation vaihtoehto olisi myös ristiriidassa niiden alan kehittämispyrkimysten kanssa, joita etsitään mahdollisesti käynnistyvässä infraklusterin teknologia-ohjelmassa. Alan kehittämistarpeet kohdistuvat toimintatapojen ja työmenetelmien kehittämiseen. Teknologiaohjelman yhtenä tavoitteena on luoda uusia hankintamenettelyjä suurempien ja laatuvastuullisten palvelukokonaisuuksien hankintaan. Näihin palvelukokonaisuuksiin kuuluu fyysisen suoritteen lisäksi innovatiivinen uusien teknisten ratkaisujen etsiminen sekä rakennus- ja työsuunnittelu. Tämän vuoksi on edullista, että suunnittelu- ja toteutusosaamista on samassa organisaatiossa.

Myös henkilöstön kehittämis- ja sopeuttamismahdollisuudet olisivat usean liiketoimintaorganisaation vaihtoehdossa huonommat. Tämän takia yhden liiketoimintaorganisaation muodostamista voidaan pitää parempana ratkaisuna suuren organisaation hallitun muutoksen takia.

Yleistä

Tielaitoksen tuotannon edelleen kehittämistä virastomuodossa tai koko tielaitoksen muodostamista liikelaitokseksi ei voida pitää yhteiskunta-, liikenne-, kilpailu- eikä elinkeinopolitiikan kannalta tarkoituksenmukaisena.

Tielaitoksen kehittäminen toisaalta yleisten teiden tieliikenneoloista vastaavaksi viranomaisorganisaatioksi ja toisaalta tuotannon liiketoimintaorganisaatioksi vastaa tutkituista vaihtoehdoista parhaiten voimassa olevien yhteiskunta-, liikenne-, elinkeino- ja kilpailupolitiikan päämääriä. Samoin se vastaa parhaiten julkisen hallinnon kehittämistä koskevia peruslinjauksia ja toteuttamismahdollisuuksia.

Edellä esitettyjen, liiketoimintaorganisaatiovaihtoehtoja koskevien näkökohtien perusteella yhden liikelaitoksen mallilla voidaan parhaiten toteuttaa tielaitoksen tuotannon kilpailukyvyn kehittämisen tavoitteet ja yleisten teiden tienpidon tuotannon kilpailulle avaamisen vaatimukset. Tielaitoksen henkilöstön sopeuttamisen ja kehittämisen kannalta se on myös muita parempi vaihtoehto.

Liikelaitoksen toiminnan läpinäkyvyys ja kilpailuneutraliteetti

Suunnittelu- ja suunnitelmien toteutusyksikköjen sijoittaminen samaan organisaatioon edellyttää kilpailuneutraliteetti- ja läpinäkyvyysongelmien selkeää hallintaa. Minimiedellytys on, että kaikki kilpailuun osallistuvat tuotanto-organisaatiot saavat toteutussuunnitelmista samat tiedot, jos palvelut hankitaan sellaisina, että niistä on laadittu toteutussuunnitelmat erillisinä ja ne eivät sisälly itse palvelutuotteeseen.

Tienpidossa suunnittelu jakautuu eri tarkoituksia palveleviin vaiheisiin. Yleissuunnitelman ja tiesuunnitelman laatiminen ja käsittely on hallinnollinen prosessi, joka tarvitaan yhteiskunnan maankäytön suunnittelussa maa-aluevarauksiin ja hankkeen toteutuksessa tarvittavan tiealueen määrittelyä varten. Tiesuunnitelma on julkinen juridinen asiakirja, jolla hankitaan tielakiin perustuva oikeus uuden tien tekemiseen tai vanhan parantamiseen. Sen perusteella ei voida laatia urakkaasiakirjoja eikä toteuttaa hankkeita.

Erottamalla juridisten yleis- ja tiesuunnitelmien laatiminen varsinaisesta toteutusvaiheessa tarvittavasta rakennussuunnittelusta voidaan tilaajan toimenpiteillä ratkaista kilpailuneutraliteettiin liittyviä kysymyksiä.

Toisaalta tiehallinnon tilausmenettelyjä kehitettäessä ollaan siirtymässä vähitellen rakentamisen kokonaispalvelujen tilaamiseen joko kokonais- tai kokonaisvastuu-urakoina. Tällöin tilattavat rakennushankkeet sisältävät mm. hankkeen rakennus- ja työnsuunnittelun sekä varsinaisen rakennustyön. Tällöin ei neutraliteettiongelmia synny.

Liikelaitoksen toiminnan kilpailuoikeudelliset läpinäkyvyysvaatimukset voidaan lisäksi toteuttaa liikelaitoksen sisäisillä rakenteilla, mahdollisilla valtioneuvoston antamilla tulosyksiköitä koskevilla osatulostavoitteilla ja tulosyksiköiden kustannuslaskennan ja hallinnon erillisyydellä.

Liiketoiminnan järjestäminen

Edellä esitetyt tavoitteet nykyisen tielaitoksen tuotantotoimintojen uudelleenjärjestelystä voidaan parhaiten toteuttaa järjestämällä tielaitoksen tuotanto liikelaitosmuotoon.

Tielaitoksen tuotantotoiminnoista muodostettaisiin lailla valtioneuvoston ohjesäännössä säädetyn ministeriön hallinnonalalla toimiva valtion liikelaitos, joka liikelaitoksista annetun yleislain mukaisesti päättäisi omista sisäisistä organisaatio- ja toimintarakenteistaan ja niiden kehittämisestä. Liikelaitos ehdotetaan perustettavaksi liikenneministeriön hallinnonalalle.

Perustettava Tieliikelaitos toimisi hallitun siirtymäkauden jälkeen avoimessa kilpailutilanteessa maa- ja vesirakennusalalla ensisijaisesti liikenneväylien ja liikenneympäristön suunnittelussa, parantamisessa, rakentamisessa ja kunnossapidossa sekä näihin liittyvien tuotteiden ja palvelujen tuottajana. Keskeisintä toiminta-aluetta voisi kuvailla ilmaisulla liikenne- ja liikenneympäristöteknologia.

Tieliikelaitos tulisi toimimaan yhtenä liikelaitoskokonaisuutena. Liikelaitoksen palvelutarjonnassa tulisivat toiminnan alkuvaiheessa olemaan liikenneväylien ja liikenneympäristön rakentamisen kokonaispalvelut, liikenneympäristön hoidon ja ylläpidon kokonaispalvelut sekä liikenteen ja liikennejärjestelmien tieto- ja asiantuntijapalvelut.

Toiminnan kilpailuoikeudellisen läpinäkyvyyden ja kilpailuneutraliteetin varmistamiseksi liikelaitos muodostettaisiin organisaatiorakenteeltaan ja tulosohjaukseltaan sellaiseksi, että se takaisi kilpailun neutraalisuuden. Liikelaitoksen toiminta järjestettäisiin sellaiseksi, että tarvittava läpinäkyvyys toteutuu.

Tieliikelaitoksella olisi hallitus, jonka valtioneuvosto nimittäisi kolmeksi vuodeksi. Koko liikelaitoksen toimintaa johdettaisiin kevyestä keskushallinnosta. Liikelaitoksella olisi myös oma alueorganisaationsa. Liikelaitoksen palvelukseen siirtyisi sen perustamisajankohtana arviolta 4 650 tielaitoksen palveluksessa olevaa henkilöä.

Liikelaitoksen liiketoiminnan ja organisaation tarkempi suunnittelu kuuluisi liikelaitoksen johdon tehtäviin.

Tiehallinnon vastuu yleisistä teistä sekä tie- ja liikenneoloista

Yleisten teiden liikenne- ja tienpitovastuun osalta tavoitteet toteutuvat parhaiten antamalla perustettavalle uudelle virastolle, Tiehallinnolle, vastuu yleisistä teistä ja tieliikenneolojen kehittämisestä kuten tieliikenteen hallinnasta, teiden palvelu- ja laatutasosta, liikennöitävyydestä ja tieverkon kunnosta. Tiehallinto toimisi samalla tienpidon tuotteiden tilaajana sekä huolehtisi liikenteen ohjauksen ja palvelujen järjestämisestä ja asiakaspalveluista. Uusi virasto olisi liikenneministeriön hallinnonalalla toimiva tulosohjattu virasto. Sillä olisi yleisten teiden muodostaman tieverkon "omistajan" rooli ja sillä olisi ensisijainen tienpitäjän vastuu yleisten teiden liikennöitävyydestä tienkäyttäjiin nähden. Tiehallinnolla olisi oikeus tehdä päätöksiä valtion puolesta tiestöön, tieliikenteeseen sekä tieverkon suunnitteluun, ylläpitoon ja käyttöön liittyvissä laissa rajatuissa asioissa.

Tiehallinto olisi valtioneuvoston ja eduskunnan budjettiohjauksessa. Ohjausvälineinä olisivat yleisiä teitä ja Tiehallintoa koskevat säädökset, tienpidon ja tiehallinnon oman toiminnan rahoitus, Tiehallinnolle asetettavat tienpidon vaikuttavuus- ja taloudellisuustavoitteet sekä Tiehallinnon omaa toimintaa koskevat tulostavoitteet. Lisäksi valtioneuvosto voisi käyttää myös muita virastomuotoisen toiminnan ohjausvälineitä. Tiehallinto ja sen alueorganisaationa toimivat tiepiirit olisivat tältä osin nykyisen tielaitoksen ja sen tiepiirien seuraajia.

Tiehallinto viranomaisena ja asiantuntijana

Koko liikennejärjestelmässä Tiehallinnolla olisi tieliikennejärjestelmän asiantuntijan rooli. Tiehallinto vastaisi yleisten teiden tieliikenneolojen toimivuudesta ja kehittämisestä osana koko liikennejärjestelmää. Tiehallinnolla olisi siten vastuu yleisestä tieverkosta, sen kehittämisestä ja palvelutasosta sen mukaan kuin eduskunta ja valtioneuvosto päättävät.

Tiehallinto osallistuisi yhdyskunta- ja maankäytön suunnitteluun ja toimisi asiantuntijana muun muassa tieliikennettä, tienpitoa, liikenneturvallisuutta, liikenteen ja tienpidon toimenpiteiden vaikuttavuutta ja liikennemuotojen yhteistoimintaa sekä ympäristövaikutuksia koskevissa kysymyksissä.

Tiehallinto valmistelisi tie- ja liikenneoloja koskevia strategioita ja suunnitelmia sekä selvittäisi niiden vaikutuksia ja rahoitustarpeita liikenneministeriön päätöksentekoa varten. Aluetasolla Tiehallinnon piirit toimisivat alueellisina tieliikennejärjestelmän asiantuntijoina yhteistyössä aluekehitysviranomaisina toimivien maakunnallisten liittojen ja kuntien kanssa.

Tiehallinto vastaisi osaltaan yhteistyössä korkeakoulujen, tutkimuslaitosten ja tienpidon tuottajien kanssa liikennettä ja tienpitoa koskevasta tutkimus- ja kehittämistoiminnasta. Tiehallinnon omassa organisaatiossa ei yleensä tehtäisi varsinaista tutkimustyötä, vaan Tiehallinto selvittäisi tutkimus- ja kehittämistarpeita ja teettäisi varsinaiset tutkimus- ja kehitystehtävät alan tutkimuslaitoksilla, korkeakouluilla, Tieliikelaitoksella ja muilla yrityksillä sekä osallistuisi alan tutkimushankkeiden rahoitukseen.

Tiehallinto huolehtisi ja vastaisi virasto-organisaationa yleisten teiden verkkoa, tienpitoa ja tieliikennettä koskevista viranomaistehtävistä. Pääosa säännöksistä on yleisistä teistä annetussa laissa ja asetuksessa, tieliikennelaissa ja tieliikenneasetuksessa. Yksityisten teiden valtionavustustoimintaa koskevat asiat on säädetty yksityisistä teistä annetuissa laissa ja asetuksessa. Eräitä säännöksiä on maankäyttö- ja rakennuslaissa sekä -asetuksessa, oikeudesta entiseen tiealueeseen annetussa laissa, liikenneministeriön päätöksessä yleisten teiden näkemäalueiden määräämisestä ja liikenneministeriön päätöksessä yleisillä teillä olevien lauttojen varusteista ja niiden liikenteen valvomisesta.

Tiehallinnon viranomaistehtävinä tulisivat edelleen olemaan seuraavat tehtävät:

- yleis- ja tiesuunnitelmien hyväksyminen sekä tiepäätösten ja tienpitotoiminnan korvausten hallinnollinen ja lakisääteinen käsittely siltä osin kuin ne eivät kuulu liikenneministeriön tehtäviin;

- tieviranomaistehtävät lausunnonantajana;

- tieverkon laajuutta ja tiealueita koskevien asioiden hallinnollinen käsittely;

- liikenteen painojen ja nopeuden rajoittaminen;

- tieverkon, tiealueen ja tienvarsien erikoiskäyttöä koskevat luvat; sekä

- yksityisten teiden valtionavut.

Tiehallinnon alueorganisaatio, tiepiirit turvaisivat alueellisen ja paikallisen asiakaspalvelun, kuten lupien ja neuvonnan saannin tiepiirien konttoreista ja tarpeen mukaan myös paikallisella tasolla omien paikallispalvelujen tai yhteispalvelujen kautta.

Tiehallinto yleisten teiden tienpidon tilaajana

Tiehallinnon eräänä tehtävänä on hankkia sen käyttöön osoitetuilla määrärahoilla tienpidossa tarvittavat tuotteet ja palvelut markkinoilla olevilta tuottajilta mahdollisimman edullisesti ja oikealaatuisina. Tältä osin Tiehallinnolla on mahdollisuus osaltaan luoda edellytyksiä koko Suomen infrastruktuurialan teollisuuden kehittämiseen.

Infrastruktuuriala on kauppa- ja teollisuusministeriön sekä Tekesin eli Teknologian kehittämiskeskuksen selvitysten mukaan kehittynyt heikosti verrattuna muihin teollisuudenaloihin. Yhtenä koko alan ongelmana on, että rakennusprosessi pelisääntöineen ei tue rakentamisen teollistamista, elinikäkustannusten huomioonottamista, ympäristövaikutusten vähentämistä, kustannusten alentamista ja tuottavuuden kehittämistä. Alan laadun kehittämistyö on pysähtynyt laatujärjestelmien tasolle.

Alan nykyisessä toimintatavassa kilpailuttaminen ei koske rakentamisen lopputuotetta. Rakennuttaja teettää suunnitelmat ja urakkakilpailun perusteella valitaan toteuttajaksi se, joka toteuttaa suunnitelman halvimmalla. Tällainen toimintatapa ei johda tuotetta koskevan osaamisen kehittymiseen eikä mahdollista tutkimus- ja tuotekehitystyötä. Selvitysten mukaan alan kilpailuttamistapojen tulisi johtaa kokonaisuuksien hallintaan, edellyttää asiakkaan yksilöllisten vaatimusten täyttämistä ja ohjata eri tahoja yhteistyöhön.

Äskettäin tehdyssä infraklusterin teknologiaohjelman esiselvityksessä on tunnistettu edellä mainitut ongelmat. Esiselvityksessä asetettiin alan tavoitteeksi kehittää rakennuttamisprosessia, tuottavuutta ja kilpailukykyä, henkistä pääomaa ja kansainvälistä kilpailukykyä.

Tiehallinnon tehtävänä on osaltaan luoda edellytyksiä koko Suomen infrastruktuurialan kehittämiselle toimimalla vaativana asiakkaana ja ottamalla käyttöön rakennuttamismenettelyjä, joissa tuottajan valinnassa käytetään perusteena hinnan lisäksi tuotteen laatuvaatimuksia ja tuottajan laaduntuottokykyä.

Tiehallinto voi myös osaltaan varmistaa edullisia hintoja, liikenneturvallisuutta ja hyvää laatua toimivien markkinoiden ja kilpailun avulla. Tiehallinto järjestäisi tarjouskilpailut, käsittelisi tarjoukset ja valitsisi toimenpiteiden toteuttajat rakennuttamismenettelyihin perustuvien tarjousten arviointiperusteiden mukaisesti.

Tietuotannon tuotteiden ja palvelujen hankinnassa virasto edistäisi kansainvälisten kehitysnäkymien mukaisesti siirtymistä kokonaisvastuun, laatuvastuun ja monipuolisten kannusteiden käyttöön. Olennaista on toimivien markkinoiden aikaansaaminen ja erityisesti siirtymävaiheessa markkinahäiriöiden välttäminen.

Kaikilta tuottajilta vaaditaan jo nykyisin laatujärjestelmät tai ainakin laatusuunnitelmat, joiden avulla voidaan laatuvastuuta siirtää tuottajille, mahdollistaa tuottajien toimintatapojen ja työmenetelmien kehittäminen sekä vähentää samalla viraston valvontatyötä. Tiehallinnon omaan tilaajatoimintaan varataan riittävät resurssit.

Teiden suunnittelussa hankinta voisi koskea kaikkia suunnittelutehtäviä. Suunnittelupalvelut ostettaisiin siirtymäkauden jälkeen tarjouskilpailun perusteella. Tarjouskilpailuun kehitettäisiin tuottajien valintaperusteet kansainvälisten mallien mukaisesti. Nykykäytäntöön verrattuna tulisi korostumaan suunnitelmien laatijan vastuu teknisistä ratkaisuista ja työn laadusta sekä yhteistyö molempien osapuolten välillä. Tämä parantaisi myös maarakennusalan tuotannollista osaamista ja kilpailukykyä.

Suurten rakentamishankkeiden teettämisessä virasto toimisi rakennuttajana, jolloin se voisi käyttää esimerkiksi projektinjohto-, kokonaisvastuu- tai kokonaisurakointia. Päällystetyöt voitaisiin hankkia alueellisina kokonaisuuksina. Päällysteiden uusimistöihin voitaisiin sisällyttää tarvittavat tierakenteiden korjaus- ja vahvistustyöt.

Kunnossapidossa urakat olisivat tyypillisesti useampivuotisia alueellisia hoitourakoita, joiden koko vaihtelisi markkinoiden syntymisen ja kehittymisen mukaan arviolta 500 ja 1 500 tiekilometrin välillä. Mikäli toimivia markkinoita ei synny, voidaan tarvittaessa kilpailuttaa myös pienempiä alueellisia urakkakokonaisuuksia. Urakointia kehitettäisiin siirtymävaiheen aikana toimintavastuu-urakan suuntaan. Tiehallinto voisi ostaa siirtymäkaudella lauttaliikenteen hoidon kokonaisuutena. Siirtymäkauden aikana selvitetään, onko mahdollista kilpailuttaa myös lauttaliikennepalvelut. Muita kunnossapidon tuotteita ja palveluja virasto ostaisi erillisurakoina.

Kilpailun avaaminen yleisten teiden tienpidossa

Yleisten teiden tienpito avattaisiin täysin kilpailulle vuoden 2004 loppuun mennessä, jolloin yleisten teiden suunnittelu ja hoitokin olisivat kilpailun piirissä. Rakentaminen ja ylläpito avattaisiin kilpailulle vuosina 2001 ja 2002.

Tiehallinnon tehtävänä on luoda edellytyksiä toimivien yleisten teiden tienpidon markkinoiden syntymiseen. Toimintaedellytyksiä luodessaan Tiehallinto avaisi yleisten teiden tienpidon tuotannon asteittain avoimeen kilpailuun. Kilpailun avaamisen tarkka askellus määräytyisi sen mukaisesti kuin virastolle kehittyy valmiuksia laajaan uusimuotoiseen kilpailuttamiseen ja yrityksille liiketoiminnallisia edellytyksiä tarjoamiseen. Tarkoitus on edetä tuotannossa täyteen kilpailuun vaiheittain neljässä vuodessa, rakentamisen ja ylläpidon osalta kuitenkin nopeammin. Tiehallinnossa on pilottiurakoiden yhteydessä kehitetty uusia kilpailuttamiskäytäntöjä ja -menettelyjä sekä niihin liittyviä asiakirjoja. Tällainen kehittämistyö sekä uusien menetelmien soveltamis- ja sisäänajovaihe ovat useita vuosia vaativa prosessi. Kansainvälisten kokemusten mukaan sisäänajo on vaatinut 3 ― 4 vuotta.

Rakentamisessa ja ylläpidossa kilpailua avattaisiin vaiheittain siten, että rakentaminen ja ylläpito avautuisivat kilpailulle siirtymäkauden kahden ensimmäisen vuoden eli vuosien 2001―2002 aikana. Arvioitu rakentamisen ja ylläpidon volyymi olisi noin 600 miljoonaa markkaa kumpanakin vuonna. Samana aikana avattaisiin kilpailulle myös kaikki uudet tieverkon kehittämiskohteet. Kehittämiskohteiden lopullinen rahoitustaso määräytyy valtion talousarviossa.

Suunnittelun osalta kilpailu avattaisiin asteittain neljän vuoden eli vuosien 2001― 2004 aikana. Arvioitu kilpailuun tuleva suunnittelunvolyymi olisi noin 50 miljoonaa markkaa kunakin vuonna.

Vuoden 2001 hoitourakoista voitaisiin avata avoimeen kilpailuun alueellisesti noin 250 miljoonan markan arvosta. Tämän jälkeen vuosittain kilpailuun tulevaa osuutta voitaisiin lisätä tasaisesti niin, että kunnossapito olisi avattu täysin avoimeen kilpailuun jo vuoden 2004 loppuun mennessä.

Edellä esitetyn siirtymäkauden ja siihen liittyvän vaiheittaisuuden tuloksena Tieliikelaitokselle ja markkinoille tuleville yrityksille olisi joka vuosi tarjottavana hoidon nykyistä suurempia, pitempikestoisia laatuvastuullisia urakoita jokaisen tiepiirin alueella noin neljäsosa kyseisen tiepiirin yleisten teiden hoidosta.

Markkinoiden asteittaisella avaamisella vältyttäisiin tilanteelta, jossa markkinat ovat usean vuoden kiinni ja mahdolliselta tilanteelta, jossa voittaja veisi kerralla kaikki työt useaksi vuodeksi. Ne kokonaisuudet, jotka eivät ole avoimessa kilpailussa siirtymävaiheen aikana, tulisivat liikelaitoksen urakoiksi neuvottelu-urakoina, koska liikelaitos sopeuttaa henkilöstönsä hallitusti samana aikana. Siirtymäkauden aikana urakoiden laajuutta ja laatuvastuuta voitaisiin edelleen kehittää.

Tiehallinnon ohjaus ja organisaatio

Tiehallinnon käyttöön tulisivat liikenneministeriön osoittamana valtion talousarviossa yleisten teiden tienpitoon osoitetut määrärahat. Talousarviomäärärahojen ohjaus on tulosohjauksen lisäksi viraston ohjauksen keskeinen osa. Tulosohjauksessa voitaisiin virastolle antaa tienpidon vaikuttavuustavoitteiden lisäksi sen oman toiminnan tehokkuutta ja edellä esitetyn tienpidon kilpailun avaamista koskevia määrällisiä ja aikataulullisia tavoitteita. Kilpailun avaamista koskevilla tavoitteilla voitaisiin osaltaan varmistaa hallittu muutos ja markkinoiden kehittyminen siirtymäkauden aikana.

Tiehallintoa ohjaisi ja valvoisi valtioneuvoston määräajaksi nimittämä johtokunta. Johtokunnan tehtävänä olisivat viraston ohjaus ja valvonta sekä toiminnan kehittäminen. Johtokunnan asettamisessa ja kokoonpanossa varmistettaisiin yhteiskunta-, liikenne- ja tiepolitiikasta johdettujen tavoitteiden toteutuminen, tie- ja liikenneolojen ylläpitäminen ja kehittäminen sekä kilpailtujen markkinoiden toimintaedellytysten luominen. Tiehallintoa johtaisi pääjohtaja.

Tiehallinnon keskushallinto

Tiehallinnon keskushallinto huolehtisi valtakunnallisista tie- ja liikenneolojen kehittämistä koskevista selvityksistä sekä tienpitoa ja tieliikennettä koskevasta tutkimus- ja kehittämistoiminnasta. Se vastaisi päätieverkon toimenpiteiden ohjelmoinnin koordinoinnista sekä tieverkon hoito- ja kuntotason tavoitteiden valmistelusta ja sopimisesta liikenneministeriön ja alueorganisaation kanssa. Keskushallinto vastaisi myös tarvittavien järjestelmien ja rekisterien kehittämisestä yhteistyössä palvelutoimittajien kanssa.

Keskushallinto huolehtisi Tiehallinnon tulos- ja talousohjausjärjestelmän edellyttämästä toiminnasta liikenneministeriön ja alueorganisaation kanssa. Samoin keskushallinto vastaisi tienpidon tilaajatehtävien yhtenäisyydestä ja koordinoinnista.

Toiminnassa tarvittavien tuotteiden ja palvelujen hankintatehtävissä keskushallinto huolehtisi infrastruktuurialan kehitysedellytysten ja markkinoiden toimintaedellytysten luomisesta, kilpailuneutraliteetin ylläpidosta ja kilpailutilanteen edellytysten luomisesta ja ylläpidosta yhteistyössä alan kanssa. Toimivien markkinoiden ylläpitämiseksi se huolehtisi tienpidon tuotteistuksen ja urakointimuotojen ja niihin liittyvien toimintalinjojen, toimintapolitiikkojen, järjestelmien, sopimusmallien ja asiakirjojen kehittämisestä ja ylläpidosta sekä hankintatoiminnan valtakunnallisesta yhtenäisyydestä. Keskushallinto koordinoisi valtakunnallisten kehittämishankkeiden tilaamista ja alueorganisaation toimintaa.

Keskushallinto muodostuisi varsinaisista tiehallintotehtäviä hoitavista yksiköistä ja näitä palvelevista tukitoiminnoista.

Tiehallinnon keskushallintoon siirtyisi viraston perustamisvaiheessa nykyisestä tielaitoksesta noin 250 henkilöä.

Tiehallinnon alueorganisaatio

Tiehallinnon alueorganisaationa toimivilla tiepiireillä säilytettäisiin nykyisen tielaitoksen piiritason laaja toimivalta ja vastuu. Tiepiirit päättäisivät sovittujen tulostavoitteiden, rahoituksen ja alueellisen yhteistyön puitteissa tienpidon alueellisista ja paikallisista toimenpiteistä ja hankkisivat tienpidon tuotteet ja palvelut kilpailun perusteella alan yrittäjiltä. Aluetasolla tiepiirit toimisivat nykyisen tielaitoksen piirijaolla.

Tiehallinnon alueorganisaatio vastaisi oman alueensa tie- ja liikenneolojen ylläpidosta ja kehittämisestä sekä toiminnan edellyttämien rahoitustarpeiden selvittämisestä. Se huolehtisi yhteistyöstä keskushallinnon, asiakkaiden ja alueellisten sidosryhmien kanssa.

Tienpidon tuotteiden ja palvelujen hankintatehtävissä alueorganisaatio huolehtisi omalla alueellaan toteutettavan tienpidon tuotannon kilpailuttamisesta, sopimuskäytännöstä ja työn valvonnasta.

Viranomaistehtävissä alueorganisaatio huolehtisi asiakkaiden tarvitsemista lupa-, lausunto- ja avustuspalveluista sekä liikenteen hallinnasta, opastuksesta, säätelystä ja rajoituksista.

Perustamisvaiheessa tielaitoksesta siirtyisi viraston alueorganisaation palvelukseen noin 800 henkilöä. Keskimääräisessä tiepiirissä olisi perustamisvaiheessa noin 90 henkilöä.

Taloudellisen ja toiminnallisen tehokkuuden parantuminen

Toimivan infrastruktuurin luominen, ylläpito ja kehittäminen ovat keskeisimpiä yhteiskunnan toiminnan ja kehityksen perusedellytyksiä. Näitä edellytyksiä on niin tieto- kuin fyysisenkin liikenteen alueella kehitetty liikelaitostamalla ja yhtiöittämällä sekä kilpailua lisäämällä. Liikenneministeriön hallinnonalan keskeisimmät toimenpiteet ovat Posti- ja telelaitoksen sekä Valtionrautateiden ensi vaiheen liikelaitostaminen ja sittemmin osakeyhtiöittäminen ja jakautumisprosessissa sittemmin muodostetun Sonera Oyj:n vaiheittainen yksityistäminen sekä Ilmailulaitoksen liikelaitostaminen.

Toimenpiteillä on voitu merkittävästi tehostaa näiden organisaatioiden palvelutuotannon taloudellisuutta ja usein myös parantaa palvelujen laatua sekä päästy reaalisesti alenevaan hintatasoon. Näin on varmistettu palvelujen kehittäminen ja rahoitus mahdollisimman pitkälle tulevaisuuteen. Samalla on voitu luoda valtiontalouden kannalta merkittäviä omistusarvoja ja realisoida niitä.

Vastaavasti tielaitoksen uudelleen organisoimisella Tiehallintoon ja Tieliikelaitokseen sekä kilpailun lisäämisellä pyritään taloudelliseen ja toiminnalliseen tehokkuuteen tieinfrastruktuurin rakentamisessa ja ylläpitämisessä. Samalla rahoituksella saadaan määrällisesti ja laadullisesti enemmän aikaan.

Tiepoliittisen päätöksenteon parantuminen

Tuotantotoiminnan eriyttäminen viranomaistoiminnoista selkeyttää ja vahvistaa liikennepolitiikan strategioiden, linjojen ja painopisteiden asettamista. Eduskunnan päätöksenteosta johdettava valtioneuvoston ja liikenneministeriön liikenne- ja infrastruktuuripoliittinen ohjaus voidaan valtioneuvoston toiminnan kehittämisessä noudatettujen suuntaviivojen mukaisesti kohdistaa yhteiskuntapoliittisesti keskeisiin ja tärkeisiin kysymyksiin.

Tiehallinto olisi virastona liikenneministe- riön ja sen kautta valtioneuvoston ja eduskunnan yhteiskunta- ja liikennepoliittisessa ohjauksessa. Ohjaus koostuisi paitsi Tiehallintoa, myös yleisiä teitä koskevista säädöksistä, tienpidon ja Tiehallinnon rahoituksen määrittävästä budjetista, Tiehallinnolle asetettavista tulostavoitteista ja muusta valtioneuvoston ja myös aluetason ohjauksesta. Liikelaitos taas toimisi eduskunnan ja valtioneuvoston liiketaloudellisista lähtökohdista lähtevässä ohjauksessa puhtaasti tuotannollisessa toiminnassa, jossa Tiehallinto kilpailuttaisi sitä alan muiden yritysten kanssa.

Sidosryhmä- ja asiakasyhteistyön tehokkuus

Tiehallinto ja sen alueorganisaationa toimivat tiepiirit jatkaisivat pitkälle nykyisen tielaitoksen viranomaisosan toimintaa valtakunnallisesti ja alueellisesti. Alueellisesti tiepiirit olisivat paitsi keskushallinnon ohjauksessa, myös aluekehityslain perusteella maakunnan liittojen kanssa yhteistyössä tienpidon alueellisten tarpeiden, tavoitteiden ja ohjelmien laatimisessa. Tiehallinnon alueellisessa ohjauksessa säilytettäisiin tilaa alueiden omille tavoitteille valtakunnallisten rinnalla.

Tiepiireillä säilyisi niiden laaja toimivalta ja vastuu aluetason suunnittelussa ja päätöksenteossa. Tiehallinnon ja tuotannon roolien eriytymisen myötä Tiehallinnolla olisi mahdollisuus tehokkaampaan sidosryhmä- ja asiakasyhteistyöhön.

Teiden palvelutason ja kunnossapidon laatutason säilyttäminen

Vastuu yleisten teiden palvelu- ja laatutasosta, liikennöitävyydestä ja tieverkon kunnosta säilyisi virastomuodossa toimivalla Tiehallinnolla. Tiehallinto ja sen alueorganisaatio hankkisivat tarvittavat tieverkon hoito-, ylläpito- ja kehittämistyöt sekä liikenteen palvelutehtäviä alan tuottajilta Tiehallinnon ja liikenneministeriön välillä sovittujen palvelu- ja laatutasovaatimusten mukaisina. Siten tielaitoksen jakaminen kahdeksi erilliseksi organisaatioksi ei sinällään vaikuttaisi yleisten teiden tie- ja liikenneoloihin, teiden kuntoon, liikenneturvallisuuteen eikä kunnossapidon laatutasoon. Uudistuksen myötä tuleva toiminnan tehostuminen ja hallinnon keventyminen kuitenkin luovat nykyistä parempia taloudellisia edellytyksiä sovittujen palvelu- ja laatutasotavoitteiden ylläpitoon.

Kaikkien tienpidon tehtäviin tarjoutuvien on kyettävä osoittamaan riittävä laaduntuottokyky, mikä osoitetaan auditoinneilla. Tienpidon hankinnat tehdään kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteella, jossa laadun osuudella on suuri merkitys.

Laatutasovaatimusten varmistamiseksi Tiehallinto edellyttäisi kaikilta sille tarjoavilta tuottajilta alkuvaiheessa Tiehallinnon hyväksymiä laatusuunnitelmia ja myöhemmin laatujärjestelmiä. Sen lisäksi Tiehallinto järjestäisi urakkasopimuksissa määritettyjen laatu- ja palvelutason seurannan ja valvonnan.

Syntyvässä uudessa tilaaja-tuottaja -mallissa Tiehallinto tiedottaa toiminnastaan selkeästi tienkäyttäjille ja julkistaa muun muassa tuottajille asettamansa teiden laatutasoa koskevat tavoitteet ja standardit. Tätä työtä on tehty jo laajasti tiepiirien antamien palvelusitoumusten avulla. Kaikilla tiepiireillä on palvelusitoumukset vuoden 2000 loppuun mennessä.

Tieliikelaitoksella olisi lisäksi velvollisuus tarjoutua yleisten teiden hoitourakoihin ja lauttaliikenteen hoitoon kattavasti koko maan alueella. Näin varmistettaisiin kilpailun toimimista ja turvattaisiin yleisten teiden palvelutaso syrjäisillä seuduilla. Lauttaliikenteen hoito koskisi niitä noin 50 lauttapaikkaa, jotka ovat yleisten teiden verkolla. Lautoilla tarkoitetaan sekä lautta-aluksia että losseja.

Poikkeusoloihin varautuminen

Sekä uusi tiehallinnosta vastaava virasto että liiketoimintaa harjoittava liikelaitos ovat velvollisia varautumaan poikkeusoloihin siitä annetun erillisen lainsäädännön mukaisesti. Varautuminen tapahtuisi etukäteissuunnitelmin, poikkeusoloissa tapahtuvan toiminnan etukäteisvalmisteluin ja muin toimenpitein. Tiehallinnolla olisi valmiussuunnittelun yleisvastuu. Samoin Tiehallinnolla virasto-organisaationa olisivat nykyisellä tielaitoksella olevat velvoitteet valtakunnallisesta ja alueellisesta tiestöön, sen poikkeusolojen aikaiseen käyttöön sekä puolustusvoimien avustamiseen liittyvästä valmiussuunnittelusta. Liikelaitokselle puolestaan siirtyvät tielaitoksen velvoitteet poikkeusolojen kohdekohtaisesta suunnittelusta ja valmiusvarastoinnista. Liikenneministeriö päättäisi erikseen varautumisen tasosta ja varautumisen jakautumisesta Tiehallinnon ja Tieliikelaitoksen kesken.

Yleistä

Tieliikelaitos on tarkoitus perustaa niin, että se voisi aloittaa toimintansa 1 päivänä tammikuuta 2001. On tärkeää, että lait voitaisiin vahvistaa niin, että liikelaitoksen perustamiseen tarvittavat hallinnolliset toimet ja liiketoiminnan aloittamisen valmistelu ehditään suorittaa hyvissä ajoin ennen liikelaitoksen toiminnan aloittamista.

Liikelaitoksista annetun yleislain mukaan Tieliikelaitos kattaa sekä käyttö- että investointimenonsa tuloillaan. Sillä on oma rahatoimi. Liikelaitoksella on lisäksi yleislain perusteella oikeus lyhytaikaisen lainan ja toimitusluoton ottamiseen. Se saa ehdotuksen mukaan myös oikeuden ottaa pitkäaikaista lainaa yleislaista johtuvin rajoituksin eli eduskunnan suostumuksella ja valtioneuvoston asettamin rajoituksin. Lainanotto-oikeutta puoltaa liikelaitoksen liiketoiminnan investointien rahoittaminen.

Liikelaitoksen pääomarakenne on tarkoitus muodostaa sellaiseksi, että se turvaisi aloitusvaiheen ja siirtymäkauden aikaisen riittävän rahoituksen ja että se mahdollistaisi liikelaitoksen kannattavan toiminnan pitkällä aikavälillä. Toimialan kilpailutilanne sekä toimialan pääomarakenne otetaan huomioon liikelaitoksen pääomarakennetta muodostettaessa.

Liikelaitoksen alustavan liiketoiminnan suunnitelman perusteella on arvioitu, että sen liiketulos riittäisi voiton tuloutuksen nostamiseen asteittain 10 prosenttiin peruspääomasta. Siirtymäkauden aikana vuosina 2001―2004 peruspääoman tuloutusvaatimus olisi riippuvainen markkinoiden avautumisesta. Alustava arvio liikelaitoksen ensimmäisen toimintavuoden liikevaihdosta on 3,4 miljardia markkaa, josta nettotulos olisi noin 40 miljoonaa markkaa. Suunnitellusta liikevaihdosta liikelaitos hankkisi alihankintoina tienpidon palveluja ja tuotteita yksityiseltä sektorilta noin 1 520 miljoonalla markalla. Liikelaitos jatkaisi tielaitoksen tuotannon nykyistä alihankintapolitiikkaa, jolla vältettäisiin markkinatilanteen välittömät muutokset.

Perustettavalle liikelaitokselle osoitettava omaisuus

Pääperiaate nykyisen tielaitoksen omaisuuden jaossa olisi, että Tiehallinnon hallintaan jäisi tieoikeuden perusteella oleva omaisuus, ja liikelaitokselle luovutettaisiin liiketoiminnassa välittömästi tai välillisesti käytettävä omaisuus. Omaisuuden luovuttaminen liikelaitokselle tapahtuisi käypään arvoon, joka on kirjanpitoarvo, ellei toisin päätetä.

Tielaitoksen hallinnassa olevista 283 kunnossapidon tukikohtakiinteistöstä luovutetaan liikelaitokselle sen tarvitsemat 17 tukikohtakiinteistöä. Samoin luovutetaan 32 kappaletta tielaitoksen 68:sta monitoimikiinteistöstä. Luovutettavia kiinteistöjä on käyvillä arvoilla noin 50 miljoonan markan arvosta.

Tielaitoksen hallinnassa oli 31 päivänä joulukuuta 1999 yhteensä 1 420 tienpitoaineen ottopaikkaa, joista tielaitos hallitsi tieoikeuden nojalla 559 ainesaluetta. Muista kuin tieoikeudella olevista, yhteensä 861 ainesalueesta liikelaitokselle luovutetaan käypiin arvoihin arvostettuna yhteensä noin 105 miljoonan markan arvosta. Tiehallinnolle jää kilpailuttamisen kannalta strategisiksi arvioituja tienpitoaineen ottopaikkoja, joita voidaan käyttää kilpailuttamisessa hyväksi myöhemmin.

Maarakennusalan kanssa yhteistyössä on käynnistetty selvitys maa-ainesten strategisesta merkityksestä ja käyvän arvon määrittelemisestä sekä kilpailuttamisen kannalta strategisista alueista. Selvityksen perusteella päätetään omaisuuden arvosta aloittavassa taseessa sekä omaisuuden jaosta Tiehallinnon ja Tieliikelaitoksen kesken.

Liikelaitokselle luovutetaan käyvästä arvosta noin 390 miljoonan markan arvoiset tielaitoksen hallussa perustamishetkellä olevat tuotannolliset koneet sekä lossit ja lautta-alukset. Liikelaitokselle luovutetaan lisäksi kirjanpitoarvoon laitteet, kalusteet, käyttöomaisuusarvopaperit sekä aines- ja tarvikevarastot.

Tielaitoksen omistama 40 prosentin omistusosuus Finnroad Oy -nimisen vientiyhtiön osakkeista osoitettaisiin Tieliikelaitokselle.

Vuoden 1999 tilinpäätöksen perusteella ja edellä olevien periaatteiden soveltamisen jälkeen liikelaitokselle siirrettävän omaisuuden arvoksi arvioidaan alustavasti noin 710 miljoonaa markkaa. Alustava arvio tarkentuu valtioneuvoston omaisuuden luovutuspäätöksen valmistelun yhteydessä.

Liikelaitoksen aloittavassa taseessa omaisuuden luovutusta vastaan peruspääomaan merkitään noin 102 miljoonaa markkaa ja muuhun omaan pääomaan sekä vieraaseen pääomaan loput siten, että omavaraisuusaste olisi enintään 50 prosenttia. Velka valtiolle olisi noin 281 miljoonaa markkaa. Lomapalkkavelat noin 115 miljoonaa markkaa olisivat taseessa siirtovelkana. Oman ja vieraan pääoman suhde aloitusvaiheessa määritellään siten, että siirtymäkauden lopussa vuonna 2004 se ei oleellisesti poikkea alan suurimpien yritysten vastaavalla tavalla lasketusta arvosta.

Tiehallinnolle osoitettava omaisuus

Tielaitos hallitsee osaa maa-alueista ja tienpitoainesalueista omistusoikeudella ja osaa tielain perusteella tieoikeudella. Tieoikeudella olevat alueet ovat pääasiassa määrättyä tiehanketta varten tielakiin perustuvalla tieoikeudella hankittuja tienpitoainesalueita, joita tielaitos ei omista vaan joihin sillä on käyttöoikeus. Nämä alueet jäisivät Tiehallinnon hallintaan. Tiehallinnon hallintaan jäävien maa-alueiden, tiealueiden, ja tierakenteiden kirjanpitoarvo on noin 88 miljardia markkaa. Tiehallinnolle jäisi edelleenkin yleisistä teistä annetun lain mukainen oikeus tienpitoainesalueiden hankkimiseen määrätyn tiehankkeen toteuttamiseksi, jos se on hankkeen kannalta tarpeellista.

Viraston hallintaan jäisi 36 nykyisen tielaitoksen monitoimikiinteistöistä. Sen lisäksi viraston hallintaan jäisi myöhemmin yksilöitävä määrä strategisiksi määriteltäviä tienpitoaineiden ottopaikkoja sekä kaikki eli 560 kappaletta tieoikeuden nojalla olevaa tienpitoaineiden ottopaikkaa.

Virastolle siirrettäisiin tielaitoksen varasiltakalusto. Varasiltakalusto on hankittu valmiustarpeisiin ja se olisi edelleen Tiehallinnon sopimuskumppaneiden käytössä korvausta vastaan.

Tielaitoksen hallinnassa olevista kunnossapidon tukikohtakiinteistöstä osoitettaisiin Tiehallinnolle noin 270 kappaletta. Nämä tukikohtakiinteistöt olisivat Tieliikelaitoksen tai alueen kunnossapitourakan voittaneen urakoitsijan vuokrattavissa. Urakkaehtoihin voitaisiin sisällyttää velvoite tukikohdan vuokraamisesta käyttöön. Sellaiset tukikohtakiinteistöt, joita ei kunnossapidon aluejaon suurentumisen takia välttämättä tarvittaisi kunnossapitotuotannossa, voitaisiin siirtää myöhemmässä vaiheessa Kapiteeli Oy:lle tai Valtion kiinteistölaitokselle.

Kilpailuneutraliteettiin vaikuttavat rekisterit ja järjestelmät jäisivät Tiehallinnolle.

Virastolle siirrettäisiin tielaitoksen suunnitelmavarasto. Tiehallintoon siirtyisivät myös tarpeelliset toimistokoneet ja kalusto. Tielaitoksen omistuksessa nykyisin olevat Kiinteistö Oy Tieliikennemuseon osakkeet siirrettäisiin Tiehallinnolle.

Vaikutukset valtiontalouteen

Tienpidon tilaaja- ja tuottajarakenteiden eriyttämisellä saavutettu toimintojen tehostaminen ja kilpailun avaaminen ovat tuoneet tienpitoon pitemmällä aikavälillä noin 10 prosentin suuruiset kustannussäästöt. Yleisten teiden tienpidossa tämän merkitys olisi nykyisellä rahoitustasolla noin 300―400 miljoonaa markkaa vuodessa siirtymäkauden jälkeen. Tämä taloudellisuuden kehitys antaisi tilaa tieliikenneolojen kehittämiselle ja laatutason turvaamiselle.

Yleisten teiden tienpidon rahoitus osoitettaisiin Tiehallinnolle nykyisin momenttirakentein.

Tiehallinto hankkisi tienpidossa tarvittavat tuotannolliset toimenpiteet ja palvelut markkinoilta toimivilta tuottajilta, joista merkittävä olisi edellä mainittu liikelaitos. Tiehallintoon siirtyisi perustamisajankohtana tielaitoksesta noin 1 050 vakinaista henkilöä, jotka jäisivät valtion budjettitalouden piiriin.

Tuotantoliikelaitoksen talous ja sen vakinainen henkilöstö, perustamisajankohtana arviolta 4 650 henkilöä, siirtyisi pois valtion budjettitalouden piiristä.

Valtion talousarvioon otettaisiin valtion tuloina liikelaitoksen voiton tuloutukset sekä liikelaitokselle lainaehdoin myönnetyn rahoituksen takaisinmaksut ja korot. Tuloutus olisi vuonna 2001 noin 2 miljoonaa markkaa, vuonna 2002 noin 5 miljoonaa markkaa, vuonna 2003 noin 8 miljoonaa markkaa ja täysimääräisenä vuonna 2004 noin 10 miljonaa markkaa. Vieraan pääoman takaisinmaksusta ja korosta määrätään valtioneuvoston päätöksellä. Lisäksi liikelaitos tulouttaisi valtiolle eläkemaksut ja muut maksut henkilöstölle keskitetysti suoritettavista etuuksista ja korvauksista. Valtion menoina otettaisiin valtion talousarvioon henkilöstön eläkkeet ja muut henkilöstölle keskitetysti suoritettavat etuudet ja korvaukset. Liikelaitos tulouttaisi valtiolle myös vuokrat niistä kiinteistöistä, jotka jäisivät tiehallinnon omistukseen mutta liikelaitoksen käyttöön.

Vuoden 2000 ensimmäiseen lisätalousarvioesitykseen sisällytetään liikelaitoksen perustamiseen osoitettava 5 miljoonan markan määräraha.

Hyväksyessään tielaitoksen liikelaitostamista koskevan periaatepäätöksen valtioneuvosto päätti, että vuosien 2000 ―2003 osalta perustienpidon määrärahoja lisätään. Lisäys toteutetaan myöntämällä perustienpitoon 200 miljoonan markan lisärahoitus kevään 2000 lisätalousarviossa. Aktiivisiin sopeuttamistoimenpiteisiin käytetään perustienpidon määrärahoja vuosina 2001 ―2004 yhteensä 90 miljoonaa markkaa. Erillisen hankepaketin toteutukseen valtioneuvosto päätti osoittaa 500 miljoonaa markkaa. Tämä hankerahoitus on erillinen, nimenomaan liikelaitostamiseen liittyvä siirtymäkauden rahoitusjärjestely.

Lisärahoituksen avulla sopeutetaan henkilöstön määrää, säilytetään liikenneverkkojen kunto ja arvo nykytasolla ja toteutetaan eräitä kannattavia investointeja tehokkaasti. Periaatepäätöksen mukaan tienpitoon osoitettu lisärahoitus pienentää henkilöstön vähentämistarvetta. Periaatepäätöksen mukaan tienpidon määrärahataso vuosina 2001 ―2003 on vähintään 3 821 miljoonaa markkaa. Lisärahoituksen edellytyksenä on, että organisaatiouudistus hyväksytään eduskunnassa.

Yleisten teiden tienpidon markkinoiden avautuminen

Uusi liikelaitos tulisi lähtötilanteessa toimimaan asteittain avautuvilla kilpailluilla markkinoilla. Suunnittelutehtävissä ja varsinaisissa urakointitehtävissä markkinoilla on yrityksiä, joita nykyisen tielaitoksen tuotanto on käyttänyt hankinnoissaan muun muassa pääurakoitsijavastuulla. Tielaitoksen tuotannon alihankintojen osuus on ollut viime vuosien aikana vuositasolla teiden parantamisessa ja rakentamisessa noin 1 500 miljoonaa markkaa ja kunnossapidossa noin 600―700 miljoonaa markkaa. Suunnittelutehtävissä konsulttitoimeksiantojen suuruus on ollut viime vuosien aikana noin 150 miljoonaa markkaa vuodessa. Liikelaitos tulisi edelleenkin käyttämään tarjoamiensa tuotteiden ja palvelujen tuotannossa alihankkijoita.

Yleisten teiden tienpidon tuotannon avautuessa asteittain avoimeen kilpailuun yksityiselle konsultti- ja urakoitsijakunnalle tulisi nykyisten tienpidon rahoitusnäkymien mukaan asteittain kilpailuun nykyistä suurempia suunnittelu-, kunnossapito- ja rakennushankekokonaisuuksia vuositasolla noin neljän miljardin markan arvosta. Näistä markkinoista tielaitos on tehnyt omana työnään noin 1,5―2 miljardin markan osuuden, joka nyt tulisi asteittain kilpailun piiriin. Alihankintamarkkinoiden jatkuessa ja uusien markkinoiden avautuessa liikelaitoksen muodostaminen luo siten uusia mahdollisuuksia yksityiselle sektorille.

Tieliikelaitoksen toiminta yleisten teiden ulkopuolisilla markkinoilla

Yleisten teiden tienpidon tuotannon avautuessa avoimeen kilpailuun Tieliikelaitos tulisi tarjoamaan palvelujaan myös muille maa- ja vesirakennusalan palveluiden tarvitsijoille laissa säädetyn toimialan puitteissa. Potentiaalisia uusia asiakkaita liikelaitokselle voisivat olla kunnat, kaupungit, valtion laitokset, yksityistiekunnat, liikelaitokset ja yhtiöt sekä vähäisessä määrin yksityinen sektori. Tarkoituksena on, että Tieliikelaitoksen lähtiessä kilpailemaan edellä esitetyn mukaisesti yleisten teiden ulkopuolisilla, toimialan sallimilla markkinoilla, ei siirtymäkauden aikana luoda valtion toimenpitein maa- ja vesirakennusalan markkinoille uutta kone- ja laitekapasiteettia.

Lähtökohtana on, että Tieliikelaitoksen toimialan tulisi olla riittävän kattava, jotta se mahdollistaisi liikelaitoksen menestymisen kilpailluilla markkinoilla. Toimialan osalta Tieliikelaitoksella tulee olla kilpailijoiden kanssa tasavertaiset edellytykset kilpailukyvyn kehittämiseen.

Jatkossakin liikelaitoksen pääasiakas olisi Tiehallinto ja liikelaitoksen päätoimialan liikevaihdosta ulkopuolisilta markkinoilta tulisi vähäisempi osuus. Tämän osuuden suuruus riippuisi muun muassa kuntien ja kaupunkien kadunpidon urakoinnin ja kilpailulle avaamisen kehittymisestä. Siten yleisten teiden tienpidon ja muun maa- ja vesirakennusalan markkinoilla tapahtunee uusjako, jonka suuruus on muutamia satoja miljoonia markkoja. Liikenneministeriön tiukalla tulosohjauksella, siirtymäkauden rajauksilla ja Tieliikelaitoksen organisoinneilla kehitystä ohjataan niin, ettei uudesta tilanteesta aiheudu markkinoiden vinoutumista eikä häiriöitä markkinakentässä.

Uudistuksen päätavoite on toimivien tienpidon markkinoiden luominen ja ylläpito. Tieliikelaitoksen toimialasäännöstä voidaan tarkastella siirtymäkauden lopulla uudelleen, jos siihen markkinatilanteen perusteella tai mahdollisten markkinahäiriöiden vuoksi ilmenisi aihetta.

Liikelaitoksen toiminnan kilpailuoikeudellinen läpinäkyvyys ja kilpailuneutraliteetti

Tieliikelaitos tulisi toimimaan yhtenä liikelaitoskokonaisuutena. Toiminnan läpinäkyvyyden ja kilpailuneutraliteetin varmistamiseksi liikelaitoksen organisaatiorakenne järjestetään sellaiseksi, että kilpailun neutraalisuus toteutuu. Laskentajärjestelmissä varmistetaan ristiinsubventioiden estämiseksi se, että siirtymäkauden neuvottelu-urakoilla saaduilla tuloilla ei subventoida kilpailluilla markkinoilla tapahtuvaa toimintaa. Tilinpäätöksen valmistumisen jälkeen on tarvittaessa mahdollista tehdä erilliset kannattavuuslaskelmat neuvottelu-urakoiden, Tiehallinnolta kilpailun kautta saatujen töiden ja ulkopuolisilta kilpailun kautta saatujen töiden osalta. Liikelaitoksen muu sisäisen rakenteen tarkempi järjestely on kuitenkin liikelaitokselle kuuluva asia.

Yleistä

Tielaitoksen vakinainen henkilöstö on 1990-luvulla vähentynyt organisaation kehittämisen, teknologian kehityksen, kustannustehokkuusvaatimusten ja valtiontalouden säästöohjelmien seurauksena 9 200:sta 6100:aan. Näistä oli vuoden 1999 lopussa työsuhteessa 4 500, määräaikaisina 500 ja virkasuhteessa 1 100 henkilöä. Suurin osa työsuhteisista toimii tuotannon tehtävissä. Lähes täysimääräisestä luonnollisen poistuman hyväksikäytöstä on seurannut henkilöstön ikärakenteen vanheneminen ja eräiden henkilöstöryhmien tarpeeseen nähden liian suuri osuus koko henkilöstöstä. Lisäksi Tielaitoksesta on siirretty 220 henkilöä muihin valtion virastoihin vakanssisiirroin. Vuosina 1999 ja 2000 Tielaitoksessa on harjoitettu erittäin maltillista uusrekrytointia.

Tielaitoksen henkilöstön vähentämistarpeita on edelleen tielaitoksen organisaatiomuodosta riippumatta. Henkilöstö vähenee edelleen virastomuodossa toimittaessa siten, että tämänhetkisten arvioiden mukaan tielaitoksessa on vakinaista henkilöstöä vuoden 2001 alussa ehdotettujen uusien organisaatioiden aloittaessa toimintansa noin 5 700. Tieliikelaitoksen ja Tiehallinnon perustamisvaiheessa koko tielaitoksen nykyinen henkilöstö siirtyy jompaan kumpaan organisaatioon.

Tielaitosuudistusta on valmisteltu yhteistyössä tielaitoksen kaikkien henkilöstöjärjestöjen kanssa. Henkilöstövaikutuksista ja niiden hallinnasta on laadittu yhteinen neuvottelumuistio. Pääperiaatteena henkilöstövaikutusten osalta on, että uudistuksesta johtuvat järjestelyt eivät johda siirtymäaikana irtisanomisiin taloudellisista tai tuotannollisista syistä. Palvelussuhdeturvan sisältö ja toteuttamispolitiikat on tarkennettu neuvottelumuistiossa. Toisena pääperiaatteena on henkilöstön mahdollisimman välitön siirtyminen joko perustettaviin uusiin organisaatioihin, toisen työnantajan palvelukseen tai ammattikoulutukseen.

Tieliikelaitos

Tieliikelaitoksen palvelukseen siirtyvä henkilöstö olisi työsopimussuhteista. Liikelaitoksen palvelukseen siirtyvien virkamiesten virat ja virkasuhteet lakkautettaisiin. Tarkoituksena on, että liikelaitoksen palvelukseen siirtyvä henkilöstö säilyttäisi siirtymävaiheessa aiemman tasoiset palvelussuhteen ehdot. Voimassa olevia työehtosopimuksia noudatettaisiin niiden voimassaoloajan loppuun saakka. Neuvottelumuistiossa määritellään perustettavien organisaatioiden ulkopuolella tarjotun työn taso ja laatu.

Liikelaitoksen palvelukseen siirtyisi sen perustamisajankohtana arviolta 4 650 tielaitoksen palveluksessa olevaa vakinaista henkilöä. Pitemmällä aikavälillä liikelaitoksessa tarvittavan henkilöstön määrä on tätä pienempi eli noin 3 500 henkeä. Aktiivisia sopeuttamistoimenpiteitä kohdistetaan noin 500 henkilöön.

Yleisten teiden tienpidon tuotannon hallittu avaaminen kilpailulle edellyttää siirtymäkautta. Se on tärkeä sekä virastolle että liikelaitokselle henkilöstön valmiuksien kehittämiseksi ja henkilöstön määrän ja rakenteen sopeuttamiseksi kysynnän ja kilpailun edellyttämälle tasolle. Varsinkin liikelaitoksen on voitava hankkia henkilöstölle kohtuulliset ja kilpailukykyiset, nykyistä paremmat toimintavalmiudet ja osaaminen. Henkilöstön valmiuksien kehittämisen ja sopeuttamisen kannalta on välttämätöntä, että liikelaitos toimii sellaisena yhtenä kokonaisuutena, että sen sisällä voidaan tehdä henkilöstösiirtoja toimintojen painopistealueille.

Tiehallinto

Tiehallintoon arvioidaan siirtyvän tielaitoksesta viraston muodostamisvaiheessa noin 1 050 henkilöä, joista noin 800 toimii tiepiireissä ja noin 250 keskushallinnossa. Pitemmällä aikavälillä on henkilöstötarpeeksi arvioitu koko maassa noin 900 henkilöä.

Tiehallintoon siirtyvä henkilöstö säilyttäisi aiemman tasoiset palvelussuhteen ehdot. Valtion henkilöstöpolitiikan mukaisesti virastoon siirtyvän henkilöstön palvelussuhteeksi tulisi virkasuhde. Tiehallinto noudattaa ja soveltaa toiminnassaan hyvää henkilöstöpolitiikkaa ja kehittää henkilöstön valmiuksia, määrää ja rakennetta sen mukaisesti.

Liikenneministeriön työryhmä 3.11.1993

Toimenpiteistä keskushallinnon ja aluehallinnon uudistamiseksi 1993 tehdyn valtioneuvoston periaatepäätöksen mukaisesti liikenneministeriö asetti 3 päivänä marraskuuta 1993 työryhmän, jonka tehtävänä oli laatia ehdotus tielaitoksen hallinnon sekä tierahoituksen kehittämiseksi. Työryhmän tuli arvioida tielaitoksen keskushallinnon organisaatiota ja ohjausjärjestelmää, tielaitoksen aluehallinnon järjestämisen perusteita sekä tarpeita ja mahdollisuuksia järjestää toimintoja liikelaitos- ja yhtiömallissa. Työryhmän tuli laatia lisäksi ehdotus tienpidon rahoitusmalliksi.

Työryhmä sai työnsä valmiiksi 27 päivänä huhtikuuta 1994. Se käsitteli tielaitoksen kehittämisessä kolmea kehittämisvaihtoehtoa: 1. "tielaitoksen kehittäminen virastomuodossa", 2. "tielaitos tilaajavirastona ja tietuotantoyhtiönä" ja 3. "koko tielaitos käyttäjärahoitteisena liikelaitoksena".

Työryhmä päätyi tielaitoksen hallinnon ja organisaation osalta kaksiosaiseen suositukseen. Pitkällä aikavälillä tielaitoksen toimintaa voitiin työryhmän mielestä parhaiten tehostaa tavoittelemalla tuotantotoiminnassa markkinaohjattuja toimintamuotoja sekä aitoa kilpailutilannetta yksityisen sektorin kanssa. Nämä tavoitteet toteutuisivat työryhmän käsityksen mukaan parhaiten siten, että tielaitos jaetaan tienpidon tilaajavirastoksi ja tuotantoyhtiöksi.

Työryhmä katsoi, että tielaitoksen kehittäminen "sisäisenä liikelaitoksena" lähimpien 3 ― 5 vuoden aikana on välttämätön tuotannon sopeuttamis- ja sisäänajovaihe ennen sen mahdollista yhtiöittämistä. Tänä aikana selkeytetään tuotannon yhtiöittämisen edellytykset, tuotannon ja tilaajan roolit ja työnjako sekä hankitaan tarvittavat valmiudet. Liikenneministeriö hyväksyi 7 päivänä kesäkuuta 1994 työryhmän ehdotuksen tielaitoksen oman jatkotyön pohjaksi.

Liikenneministeriön uusi työryhmä 13.9.1995

Liikenneministeriö asetti 13 päivänä syyskuuta 1995 työryhmän, jonka tehtäväksi tuli laatia ehdotus tiehallinnon uudistamiseksi siten, että tielaitoksesta muodostetaan erilliset tieviranomainen sekä tuotantotoiminnan liiketoimintayksikkö. Selvityksessä tuli erityisesti kiinnittää huomiota siihen, miten organisaatiomallissa voidaan kestävällä tavalla sovittaa yhteen yhteiskuntapoliittiset, elinkeinopoliittiset, kilpailupoliittiset sekä henkilöstöpoliittiset vaikutukset.

Työryhmässä oli liikenneministeriön, valtiovarainministeriön, kilpailuviraston, tielaitoksen ja elinkeinoelämän edustajia. Myös tielaitoksen henkilöstö on ollut edustettuna työryhmässä. Työryhmä sai työnsä valmiiksi 27 päivänä maaliskuuta 1996.

Valmistelutyöryhmän mietinnöstä saatiin 41 lausuntoa. Lausunnoissa pääosin hyväksytään esitetty organisaatiovalinta, mutta puututtiin kriittisesti myös työryhmässä laajasti käsiteltyihin kysymyksiin liikelaitoksen toimialasta, omaisuudesta ja taseen rakenteesta, kilpailuttamisesta ja rakennuttamisesta, kilpailuoikeudellisesta läpinäkyvyydestä ja henkilöstöasioista. Esitys ei edennyt hallituksen esityksen antamiseen sen kohtaaman vastustuksen vuoksi.

Hallitusohjelma ja valtion talousarvioesitys 2000

Nykyisen hallituksen hallitusohjelmassa ja kuluvan vuoden talousarviossa todetaan, että tielaitoksen organisaatiota kehitetään käynnissä olevien pilottikokeilujen pohjalta hyvää henkilöstöpolitiikkaa noudattaen.

Valmistelu vuosina 1999 ja 2000

Tielaitoksen organisaation uudistamistyötä on valmisteltu liikenneministeriön johdolla laaja-alaisesti. Valmistelutyössä ovat olleet mukana tielaitoksen johdon sekä henkilöstöjärjestöjen samoin kuin maarakennusalan ja elinkeinoelämän sekä valtiovarainministeriön ja kilpailuviraston edustajat.

Valtioneuvoston periaatepäätös

Valtioneuvosto teki 10 päivänä maaliskuuta 2000 periaatepäätöksen tielaitoksen uudistamisesta ja tienpidon rahoituksesta vuosina 2000 ―2003. Periaatepäätös koskee organisointilinjausta, henkilöstön asemaa, kilpailun avaamista ja tienpidon rahoitusta sekä toteuttamista ja aikataulua. Päätöksen mukaan tielaitoksen kehittämistä jatketaan jakamalla tielaitos 1.1.2001 lukien tiehallintoon, joka toimii virastona sekä tuotantoliikelaitokseen, johon siirretään tielaitoksen tuotantotoiminta. Samalla valtioneuvosto päätti, että kevään lisäbudjetissa perustienpidon määrärahoja lisätään 200 miljoonalla markalla ja että erillisen hankepaketin toteutukseen myönnetään lisärahaa 500 miljoonaa markkaa.

Valtioneuvoston periaatepäätökseen liittyi kaksi lausumaa.