GP 135/1998

1.1.Lainsäädäntö ja käytäntö

Suomen liityttyä Euroopan unioniin (EU) on maa- ja metsätalouden rakennepoliittisia toimenpiteitä voitu rahoittaa osaksi Euroopan yhteisön (EY) rakennerahastojen varoin. Lisäksi Euroopan maatalouden tuki- ja ohjausrahasto (EMOTR) osallistuu niin sanottujen liitännäistoimenpiteiden rahoittamiseen. Näitä ovat maatalouden ympäristötuki, metsityksen tukeminen ja maatalouden varhaiseläketuki. Rakennerahastoista rahoitettavia toimenpiteitä ovat maatilojen toimintaedellytyksiin liittyvät tuet ja maaseudun kehittämiseen tarkoitetut tuet.

Tukien myöntöperusteista säädetään asianomaisissa EY:n asetuksissa. Tukijärjestelmien kansallisesta hallintomenettelystä säädetään maa- ja metsätalouden rakennepoliittisista toimenpiteistä annetussa laissa (1303/1994) , jonka 31 §:ssä säädetään tukien rahoitusmenettelystä. Pääsääntöisesti liitännäistoimenpiteiden yhteisöosuus rahoitetaan EMOTR:n tukiosastosta ja kansallinen osuus valtion talousarvion määrärahasta. Muiden rakennetoimenpiteiden yhteisöosuus rahoitetaan pääosin EMOTR:n ohjausosastosta. Kansallinen osuus rahoitetaan osaksi valtion talousarvion määrärahasta ja maatilojen tukia koskevilta osin pääasiassa maatilatalouden kehittämisrahaston varoista.

Lain 31 §:n 2 momentin mukaan varat tuloutetaan pääsääntöisesti valtion talousarvion kautta valtiovarastoon. Maatilatalouden kehittämisrahastoon varat tuloutetaan, kun kysymys on ohjausosastosta valtionlainojen korkoetuuteen ja avustuksiin saatavasta rahoitusosuudesta. Jos kysymys on luonnonhaittakorvauksesta tai kauppa- ja teollisuusministeriön hallinnonalalla myönnettävistä avustuksista, varat tuloutetaan kuitenkin talousarvioon. Momentin mukaan tuloutuksesta vastaa Valtiokonttori, kun kysymys on tukiosastosta saatavista varoista. Maa- ja metsätalousministeriön tietopalvelukeskus taas tulouttaa ohjausosastosta saatavat varat. Käytännössä EMOTR:sta saatavien varojen tuloutuksesta kuitenkin on vastannut kaikilta osin tietopalvelukeskus.

Lain 31 §.n 3 momentin mukaan tuki myönnetään pääsääntöisesti valtion talousarviossa osoitetusta määrärahasta. Suurimman ryhmän muodostavat liitännäistoimenpiteisiin ja luonnonhaittakorvauksiin myönnettävät tuet sekä tavoiteohjelmien toteuttamiseksi myönnettävät kehittämishanketuet. Momentin mukaan maatilatalouden kehittämisrahaston varoista myönnetään tuki, joka perustuu lain 4―7, 9―11, 17, 24 tai 25 §:ään. Korkotuki sekä kauppa- ja teollisuusministeriön hallinnonalalla tuki myönnetään kuitenkin talousarvion määrärahasta.

Lain 31 §:n 5 momentin mukaan tuki pyritään maksamaan lopulliselle tuen saajalle sitä mukaa, kuin EY maksaa rahoitusosuuttaan. Rahoitusosuuksien saamisessa käytetään hyväksi mahdollisuutta saada EY:ltä ennakkorahoitusta. Tukea voidaan maksaa vasta sen jälkeen, kun EY on hyväksynyt tukijärjestelmän tai ohjelman ja asianomainen viranomainen on tehnyt päätöksen tuen myöntämisestä. Valtion osuus tuesta maksetaan yhtä aikaa EY:n osuuden kanssa.

Asetuksen (ETY) N:o 2052/88 soveltamisesta rakennerahastojen toiminnan yhteensovittamisen osalta toisaalta keskenään ja toisaalta Euroopan investointipankin toiminnan ja muiden rahoitusvälineiden kanssa annetun asetuksen (ETY) N:o 4253/88 muuttamisesta annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 2082/93 säädetään muun muassa EY:n tukiosuuden maksamisen hakemisesta ja maksuista.

Asetuksen 21 artiklan 1 kohdan mukaan rahoitustuki maksetaan EY:n talousarvioon sisältyvien maksusitoumusten mukaisesti jäsenvaltion hakemuksesta jäsenvaltion määräämälle toimivaltaiselle elimelle. EY:n tukiosuus maksetaan pääsääntöisesti viimeistään kahden kuukauden kuluessa asetetut edellytykset täyttävän hakemuksen vastaanottamisesta. Rahoitustuki voidaan suorittaa joko ennakkona tai todellisiin menoihin liittyvinä lopullisina maksuina. Kaksi vuotta tai kauemmin kestävien toimenpiteiden osalta maksut liittyvät vuosittaisia eriä koskevien maksusitoumusten suorittamiseen.

Artiklan 2―5 kohdan mukaan kustakin maksusitoumuksesta voidaan maksaa ennakkona enintään 50 prosenttia maksusitoumuksen määrästä. Toinen ennakko, joka lasketaan siten, että kahden ennakon yhteenlaskettu määrä on enintään 80 prosenttia maksusitoumuksesta, maksetaan sen jälkeen, kun jäsenvaltion toimivaltainen elin on todistanut, että vähintään puolet ensimmäisestä ennakosta on käytetty ja että toiminta edistyy tyydyttävällä nopeudella ja asetettujen tavoitteiden mukaisesti. Maksusitoumuksen loppusumman suorittamisen edellytyksenä on, että jäsenvaltion asianomainen elin esittää Euroopan yhteisöjen komissiolle maksupyynnön määräajassa ja liittää maksupyyntöön säädetyt toimintakertomukset ja todistuksen maksupyynnön ja kertomuksen oikeellisuudesta. Jäsenvaltion on lisäksi huolehdittava siitä, että edunsaajat saavat ennakot ja maksut mahdollisimman lyhyen ajan kuluessa ja, jos edunsaajien hakemukset täyttävät edellytykset maksun suorittamiseksi, pääsääntöisesti kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun jäsenvaltio on ottanut vastaan määrärahat.

Mainitussa artiklassa edunsaajilla tarkoitetaan niitä jäsenvaltion toimijoita, jotka käyttävät EY:n tukiosuuden. Nämä voivat olla valtion alueellisia viranomaisia, jotka myöntävät ja maksavat tuen yksittäisille hankkeen toteuttajille tai tukijärjestelmän mukaisille tuensaajille. Edunsaajana voi tulla kysymykseen myös julkishallinnon ulkopuolinen toimija, joka vastaa EY:n osuuden maksatuksista hankkeiden toteuttajille. Suomessa EY:n tukiosuuden käytöstä ei hyväksyttyjen ohjelmien mukaan maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalalla voi vastata julkishallinnon ulkopuolinen taho, vaan tukiosuuden maksamisesta vastaa aina valtion viranomainen.

Suomessa tuen maksaminen edellyttää aina viranomaisen hallintopäätöstä, jolla tuki ensin myönnetään riippumatta siitä, onko kysymys tukijärjestelmiin kuuluvista tuista, kuten luonnonhaittakorvauksista, vai yksittäisten hankkeiden tukemisesta. Tukipäätös koskee sekä EY:n osuutta että kansallista osuutta tuesta. Tukijärjestelmiin kuuluvaa tukea ei makseta yksityisille viljelijöille kansallisesti ennakkona. Luonnonhaittakorvausten osalta tämä johtuu tuen melko nopeasta maksamisesta päätöksen tekemisen jälkeen. Maatilojen investointituissa taas maatilojen oma tulorahoitus yleensä kestää investointituen maksun sitä mukaa, kun investointia on toteutettu. Sen sijaan tavoite 5 b ja tavoite 6 -ohjelmien sekä yhteisöaloiteohjelmien mukaisesti tuetaan myös sellaisia hankkeita, joiden toteutuminen edellyttää kansallista ennakkomaksua, koska hanketyössä hankkeen toteuttajien omarahoitusosuuteen liittyvät suoritukset painottuvat yleensä hankkeen toteuttamisen loppuvaiheeseen.

1.2.Nykytilan arviointi

EMOTR:n tukiosastosta on voitu hakea tukiosuuksien korvaamista varsin säännöllisesti, eikä osuuksien maksatuksessa kuten ei tuen myöntö- ja maksatusmenettelyssäkään ole ollut mainittavasti ongelmia. Sen sijaan tavoiteohjelmiin sisältyvät EMOTR:n ohjausosastosta osittain rahoitettavat hankkeet ovat ohjelmakehyksessä takapainotteisia. Tämän seurauksena osarahoituskelpoisten kustannusten ja EY:n tukiosuuden maksatusten ajallinen yhteensovittaminen kansallisten säädösten mukaisesti on aiheuttanut vaikeuksia. Osittain vaikeudet johtuvat myös kansallisen tukiosuuden riittämättömyydestä.

Suomea koskevassa rakennerahastojen rahoituskehyksessä EY on vahvistanut EY:n maksusitoumukset. EY osallistuu maksusitoumusten mukaisesti tavoiteohjelmiin sisältyvien eri toimintalinjoihin kuuluvien tukijärjestelmien tai hankkeiden tukikustannuksiin. Ohjelmien hyväksymisen yhteydessä on haettu ensimmäisiä EY:n osuuksien maksujen ennakkoja. Lisäksi monivuotisissa tukijärjestelmissä ja ohjelmissa kunkin vuoden ensimmäisten erien maksuennakkoja on haettu. Ennakkoja seuraavien maksuerien perusteena on ollut niin paljon menoja, että EY on maksanut vuosien 1995 ja 1996 maksusitoumuksiin perustuvat EY:n rahoitusosuudet kokonaisuudessaan. Seuraavien vuosien ennakkojen edestä ei kuitenkaan ole syntynyt riittävästi kustannuksia. Tämä johtuu hankkeisiin liittyvien tukihakemusten painottumisesta etupäässä ohjelmakauden loppupuolelle sekä ohjelmakauden alkupuolen hankkeiden hitaasta käynnistymisestä, mikä viivästyttää myönnettyjen tukien maksuja.

Hankkeiden toteuttamiseen ei yleensä ryhdytä, ennen kuin tuen myöntämisestä on viranomaisen päätös. Hankkeen toteuttaville tuensaajille voidaan maksaa ennakkona enintään 50 prosenttia kunkin vuoden tukiosuudesta. Seuraava erä voidaan maksaa kuitenkin vasta sen jälkeen, kun tuensaajat ovat toteuttaneet ennakkoa vastaavan osuuden hankkeesta ja kustannuksia on muutenkin syntynyt koko toisen maksatuserän edestä.

Edellä esitetyn vuoksi hankkeiden rahoituspäätösten tekeminen ja päätösten perusteella suoritettavat maksatukset ovat ajallisesti eriytyneet. Samansuuntainen vaikutus on mahdollisuudella myöntää tukea sellaiseen hankkeeseen, joka toteutetaan osittain vasta seuraavan vuoden aikana. Menettely kuitenkin on tarkoituksenmukainen varsinkin hankkeissa, jotka alkavat kesken vuotta.

Valtio saa vuosittain EY:ltä vuotuisen maksusitoumuksen perusteella ennakon. Vaikka hallinnolle ensimmäiset tukikustannukset syntyvätkin hanketta varten tuensaajille edellä selostetuin tavoin suoritetuista tukien ennakkomaksuista, seuraavat kustannukset syntyvät vasta sen jälkeen, kun tuen saajat ovat toteuttaneet saamaansa ennakkoa vastaavan osuuden hankkeesta. EY:ltä seuraavaa tukiosuuden ennakkoa voidaan hakea vasta sen jälkeen, kun hallinnolle aiheutuneet lopulliset kustannukset ovat vähintään puolet valtion saamasta ensimmäisestä ennakosta.

Tavoiteohjelmat uhkaavat jäädä osittain toteutumatta myös sen vuoksi, että julkisen rahoituksen osuus on määrärahojen supistusten takia vaarassa jäädä toteutumatta ohjelmien mukaisesti. Tällöin ei myöskään saavuteta niitä myönteisiä vaikutuksia, joihin kyseisen alueen elinkelpoisena säilyttämisessä on ohjelmien avulla pyritty. Julkiseksi rahoitukseksi hyväksyttyjen rahoituslähteiden määrää tulisi siten laajentaa.

3.1.Taloudelliset vaikutukset

Rakennerahastojen alkuperäisessä tukikehyksessä Suomen osuudeksi EMOTR:n ohjausosaston tukivaroista vuosiksi 1995―1999 on hyväksytty yhteensä 3 444 miljoonaa markkaa. Siitä luonnonhaittakorvausten osuus on 2 216 miljoonaa markkaa. Loppurahoituksesta on 380 miljoonaa markkaa osoitettu maa- ja metsätalousministeriön hallinnonalalla toteutettaviin tavoite 5 b -ohjelman toimintalinjan 2 mukaisiin toimenpiteisiin ja tekniseen tukeen sekä 226 miljoonaa markkaa vastaaviin tavoite 6 -ohjelmaan sisältyviin toimenpidekokonaisuuden 3.10 mukaisiin hankkeisiin ja tekniseen tukeen.

Hankkeiden perusteella on myönnetty ja maksettu julkisista varoista tukea vuosina 1995―1997 seuraavasti:

Julkinen tuki on jakautunut ohjelmittain vuosina 1995―1997 seuraavasti:

Kunnat ja kuntayhtymät ovat osallistuneet ohjelmien toteuttamiseen maksamalla tukea yhteensä noin 13,4 miljoonaa markkaa.

Talousarvion valtuusmenettelyn käyttäminen ei lisäisi valtion menoja talousarvion määrärahasta kysymyksessä olevaan tarkoitukseen, mutta se myöhentäisi niitä rahastokauden jälkeisille vuosille 2000 ja 2001. Myöhennys koskisi noin 200 miljoonan markan tuen maksatusta vuosina 2000 ja 2001.

Maatilatalouden kehittämisrahastossa oli vuoden 1997 lopussa varoja yhteensä 8,2 miljardia markkaa, josta noin 4,9 miljardia markkaa oli rahastosta myönnettyjä lainoja. Vuonna 1997 rahastoon tuloutettiin EY:n tukiosuutena varoja yhteensä 51,2 miljoonaa markkaa. Vastaavasti osarahoitteista tukea myönnettiin yhteensä 70,5 miljoonaa markkaa, josta EY:n tukiosuus oli noin 27,4 miljoonaa markkaa. Kysymyksessä olevat tuet kuuluvat kaikki niin sanottuihin tavoite 5 a -toimenpiteisiin, jotka tavoite 6 -ohjelman ulkopuolella eivät ole ohjelmaperusteisia. Kansallisia hanketukia, jotka ovat samantapaisia kuin tavoiteohjelmien hanketuet, myönnettiin vuonna 1997 yhteensä 25,0 miljoonaa markkaa.

3.2.Ympäristövaikutukset

Varsinkin hankkeet, jotka liittyvät niin sanotun LEADER II -yhteisöaloitteen toteuttamiseen tavoite 5 b ja tavoite 6 -alueilla, ovat lupaavalla tavalla alkaneet elävöittää sellaisia pienehköjä kyläyhteisöjä, joissa on ollut vaikea muuten luoda tavoitteellista toimintaa alueen asuttuna säilymisen turvaamiseksi.

Samoin itse tavoiteohjelmien perusteella on luotu verkostoja, joiden päämääränä on helpottaa yritystoiminnan käynnisymistä alueella. Hankkeiden toteuttamisen hidastuminen aiheuttaa verkostojen jäsenten yrityskohtaista hankkeiden ja investointien viivästymistä, mikä taas vaikuttaa osaltaan alueen väestön työllisyyteen ja toimeentulomahdollisuuksiin ja sitä kautta yhteisön säilymiseen elinkelpoisena.

3.3.Organisaatio- ja henkilöstövaikutukset

Esityksellä ei ole organisatorisia tai henkilöstövaikutuksia. 4. Asian valmistelu

Esitys on valmisteltu maa- ja metsätalousministeriössä virkatyönä.

Esityksestä on kuultu sisäasianministeriötä.

Varat tuloutetaan pääsääntöisesti valtion talousarvion kautta valtiovarastoon. Varat, jotka muuten tulisi tulouttaa talousarvion kautta valtiovarastoon, voidaan tulouttaa maatilatalouden kehittämisrahastoon, jos ne saadaan sellaisen 26 §:n mukaisen tuen perusteella, joka on myönnetty maatilatalouden kehittämisrahaston varoista. Maatilatalouden kehittämisrahastoon varat tuloutetaan lisäksi silloin, kun ne saadaan ohjausosastosta valtionlainojen korkoetuuteen tai muihin avustuksiin kuin 13 §:ssä tarkoitettuun luonnonhaittakorvaukseen tai kauppa- ja teollisuusministeriön hallinnonalalla myönnettäviin 19 §:n mukaisiin tukiin. Maa- ja metsätalousministeriön tietopalvelukeskus hoitaa varojen tulouttamisen.

Tässä laissa tarkoitettu tuki maksetaan valtion talousarviossa osoitetusta määrärahasta. Lain 4―7, 9―11 sekä 17 §:ssä tarkoitettu muu tuki kuin korkotuki ja 19 §:ssä tarkoitettu maataloushallinnon myöntämä tuki samoin kuin 24 ja 25 §:ssä tarkoitet- tu tuki myönnetään kuitenkin maatilatalouden kehittämisrahaston varoista. Erityisestä syystä lain 26 §:ssä tarkoitettu tuki voidaan myöntää maatilatalouden kehittämisrahaston varoista lukuun ottamatta tukea, josta säädetään 27 §:n 2 momentissa.

Maksettaessa tukea lopulliselle tuensaajalle tulee käyttää hyväksi Euroopan yhteisön ennakkorahoitusta toimenpiteissä, joissa se on mahdollista ja joissa valtion tai muun julkisen yhteisön talousarviomenettely tai tilinpito- tai muu rahoitusjärjestelmä ei aseta sille estettä. Tukea maksettaessa tulee ottaa huomioon Euroopan yhteisön tukiosuuden maksun perusteet. Tukea voidaan maksaa vasta sen jälkeen, kun Euroopan yhteisö on hyväksynyt tukijärjestelmän tai ohjelman ja asianomainen viranomainen on tehnyt päätöksen tuen myöntämisestä. Sekä Euroopan yhteisön että valtion osuus tuesta maksetaan lopulliselle tuensaajalla samalla kertaa.