Hallituksen esitys Eduskunnalle laiksi tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista annetun lain muuttamisesta
- Administrative sector
- Työ- ja elinkeinoministeriö
- Date of Issue
- Text of the proposal
- Suomi
- State of processing
- Käsitelty
- Handling information
- Eduskunta.fi 36/1997
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ
Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista annettua lakia. Tuontipolttoaineiden velvoitevarastointi on säädetty säänneltyjen markkinoiden oloissa. Energiamarkkinoiden vapauduttua velvoitevarastoinnilla on tiettyjä kilpailua vinouttavia piirteitä, jotka on poistettava. Tuontipolttoaineissa ehdotetaan velvoitteiden alentamista olennaisesti, minkä huoltovarmuusvaikutus täytettäisiin tarpeellisessa määrin valtion varmuusvarastoinnilla. Öljytuotteissa yhtenäistettäisiin kotimaassa tuotetun ja tuodun tavaran varastointirasite säätämällä kaikki öljynjalostuksen syöttöaineet varastointivelvoitteen piiriin. Samalla sallittaisiin velvoitevarastojen sijoittaminen ulkomaille niihin maihin, joiden kanssa Suomella on yhteistyösopimus huoltovarmuuden alalla.
Ehdotettu laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun se on hyväksytty ja vahvistettu.
YLEISPERUSTELUT
1.Nykytila
1.1.Huoltovarmuuden tavoitteet
Valtioneuvosto on kauppa- ja teollisuusministeriön esittelystä antanut 18 päivänä joulukuuta 1992 huoltovarmuuden turvaamisesta annetun lain (1390/1992) 2 §:n 2 momentin nojalla päätöksen huoltovarmuuden yleistavoitteista.
Yleistavoitteena on turvata kansallisiin toimenpiteisiin ja voimavaroihin perustuva itsenäinen huoltovarmuus. Kansallista huoltovarmuuden turvaamista täydentävät Euroopan unionissa toteutetut varautumistoimet, kansainvälisestä energiaohjelmasta tehty sopimus (SopS 115/1991) sekä sopimus Suomen ja Ruotsin välisestä taloudellisesta yhteistyöstä kansainvälisissä kriisitilanteissa (SopS 107/1992).
Huoltovarmuuden turvaamisessa varautumisen yleisenä lähtökohtana on 12 kuukautta kestävä valmiuslaissa (1080/1991) tarkoitettu kriisitilanne, jossa Suomen mahdollisuus tuottaa tai hankkia ulkomailta huoltovarmuuden kannalta kriittisiä tavaroita ja palveluja on olennaisesti vaikeutunut. Kahdentoista kuukauden jaksoon voi sisältyä puolustustilalaissa (1083/1991) tarkoitettu puolustustila.
1.2.Tuontipolttoaineiden velvoitevarastointi
Kivihiili
Tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista annetussa laissa (1070/1994) säädetään hiilen käyttäjälle 5 kuukauden normaalikulutusta vastaava velvoite, jos velvollinen käyttää itse yli puolet tuottamastaan energiasta, ja 10 kuukauden velvoite, jos energiasta yli puolet myydään. Jaottelun tarkoituksena on ollut se, että varsinainen energiayritys, tyypillisesti asetuskeskuksen energialaitos, on ankaramman velvoitteen alainen kuin teollisuuslaitos. Nykyinen laki sisältää olennaiset osat alunperin vuonna 1983 säädetystä tuontipolttoaineiden velvoitevarastointilaista (303/1983) . Järjestelmää luotaessa energiamarkkinat olivat kansalliset ja vahvasti säännellyt.
Jäsenvaltioiden velvollisuudesta ylläpitää fossiilisten polttoaineiden varastojen vähimmäistasoa lämpövoimalaitoksissa annettu neuvoston direktiivi (75/339/ETY) edellyttää, että polttoaineita käyttävät voimalaitokset pitävät 1 kuukauden sähköntuotantoon riittäviä varastoja. Tätä direktiiviä ei ole erikseen saatettu maansisäisesti voimaan, koska Suomen velvoitevarastointijärjestelmä on kokonaisuutena direktiiviä kattavampi muutoin kuin varaston sijoittamisen osalta. Direktiivi kumottaneen lähiaikoina.
Uudessa markkinatilanteessa hiilen varastointivelvoite muodostaa eräissä tapauksissa epätasapuolisen rasitteen energiantuottajille. Erityisesti jako 5/10 kuukautta on tässä suhteessa muodostunut ongelmalliseksi. Sähkömarkkinoilla vallitsee kilpailutilanne, joka pakottaa tasaamaan velvoitevarastoinnin aiheuttamaa kulurasitusta.
Kivihiilen varastointivelvoitteet 1.7.1996―30.6.1997 ovat 3,4 miljoonaa tonnia ja niiden arvo on noin 720 miljoonaa markkaa. Varastointivelvollisia maahantuojia ja laitoksia on 24. Laissa on otettu käyttöön niin sanottu vastaavan varmuuden periaate, jonka mukaan varastointivelvoite on viranomaisen luvalla voitu korvata muulla vastaavan huoltovarmuuden turvaavalla järjestelyllä.
Öljy
Sopimus kansainvälisestä energiaohjelmasta (SopS 115/1991; IEA-sopimus) edellyttää 90 päivän nettotuontia vastaavan viranomaiskontrollissa olevan varastotason pitämistä öljytuotteista. Jäsenvaltioiden velvollisuudesta ylläpitää raakaöljyn ja/tai öljytuotteiden vähimmäisvarastoa annettu direktiivi (68/414/EEC) ja jäsenvaltioiden velvollisuudesta ylläpitää raakaöljyn ja/tai öljytuotteiden vähimmäisvarastoa 20 päivänä joulukuuta 1968 annetun direktiivin 68/414/EEC muuttamisesta annettu direktiivi (72/425/EEC) sisältävät samantasoisen varastointivelvoitteen, joka lasketaan kulutuksesta. Suomen velvoitevarastointijärjestelmä ei tuota IEA:n laskutavalla täyttä varastotasoa, minkä vuoksi IEA:lle on ilmoitettu kaupallisia varastoja ja osa valtion varmuusvarastoista.
Öljyn velvoitevarastoinnissa on muodostunut ongelmaksi se, että velvoite muodostaa tietynasteisen alalle tulon esteen. Nykytasoinen velvoite aiheuttaa yhtiöiden taseeseen myös haitallisen suuren vaihto-omaisuuserän. Hintojen vaihdellessa velvoitevarastoista aiheutuu tappiota tai voittoa, johon varastointivelvollinen ei voi omilla toimillaan vaikuttaa.
Raakaöljyn ja öljytuotteiden maahantuojan on pidettävä velvoitevarastoissa 3 kuukauden nettotuontia vastaava määrä. Määritysperusteena on edellisen kalenterivuoden toteutunut tuonti.
Öljyn maahantuojien velvoitevarastoissa on raakaöljyä noin 1 000 000 tonnia, moottoribensiiniä noin 45 000 tonnia, kevyttä polttoöljyä noin 200 000 tonnia ja raskasta polttoöljyä noin 250 000 tonnia. Öljyn velvoitevarastojen arvo on noin 1150 miljoonaa markkaa. Valtion varmuusvarastoissa on öljytuotteita määrä, joka vastaa 4 kuukauden öljyenergian ja maakaasun yhteenlaskettua normaalikulutusta.
Maakaasu
Maakaasulaitos ja maahantuoja ovat velvollisia varastoimaan korvaavaa polttoainetta 3 kuukauden kaasun hankintamäärää vastaava määrä. Korvaavaa polttoainetta on varastoitu 175 miljoonaa kaasukuutiometriä vastaava määrä, jonka arvo on n. 100 miljoonaa markkaa.
2.Ehdotetut muutokset
Kivihiili
Kivihiilen osalta ehdotetaan, että varastointivelvoite alennettaisiin kaikkien varastointivelvollisten osalta kolmeen kuukauteen. Määritysperusteena olisi nykyiseen tapaan kolmen edeltävän kalenterivuoden keskimääräinen käyttö. Järjestelmän hallinnointi voisi säilyä nykyisen kaltaisena.
Ehdotettu velvoitevarastotaso aiheuttaisi voimantuottajille suhteellisen pienen rasitteen, koska normaali toiminta edellyttää joka tapauksessa jonkinasteista varastonpitoa. Toisaalta kolme kuukautta antaa kriisin sattuessa viranomaisille riittävästi aikaa toimia kulutuksen ohjauksen ja vaihtoehtoisten energialähteiden saamiseksi käyttöön. Samalla direktiivi 75/339/ETY tulee täytetyksi.
Valtioneuvoston päätös huoltovarmuuden tavoitteista edellyttää, että kotimaassa pidetään varastoituna 7 kuukauden normaalikulutusta vastaava määrä tuontipolttoaineita. Kivihiiltä on edellä mainitun velvoitevaraston lisäksi pidettävä valtion varmuusvarastossa riittävä määrä, jotta tavoitepäätöksen taso säilytetään. Valtion varmuusvarastot luotaisiin samassa aikataulussa kuin nykyiset 5/10 kuukauden velvoitevarastot alenevat uuteen 3 kuukauden tasoon. Tarvittavaan valtion varmuusvarastotasoon vaikuttaa kaupallisten varastojen kehitys.
Öljy
Öljyn osalta ehdotetaan varastointivelvoitteen alentamista kahteen kuukauteen. Jalostavan ja tuovan yhtiön varastointivelvoite olisi saman tasoinen.
Tavoitepäätöksen edellyttämä 7 kuukauden varastotaso täytettäisiin velvoitevarastoilla ja valtion varmuusvarastoilla ottaen huomioon kaupallisten varastojen kehitys.
EU:n velvoitteen perusteella pidettäviä öljyn velvoitevarastoja saadaan sijoittaa toiseen jäsenmaahan edellyttäen, että kyseiset maat ovat tehneet kahdenvälisen sopimuksen varastoinnista. Tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista annettu laki ehdotetaan muutettavaksi direktiiviä vastaavaksi.
Öljyn velvoitevaraston saisi sijoittaa myös muihin EU:n jäsenmaihin edellyttäen, että viranomainen on voinut todeta varastointijärjestelyn olevan todellisen ja nopeasti käyttöönotettavan ja lisäksi Suomen viranomaisten kontrolloitavissa. Velvoitevarastojen sijoittaminen muihin maihin edellyttää, että Suomi tekee hallitustenvälisiä vastavuoroisia varastointisopimuksia asianomaisten maiden kanssa. Tällaisia sopimuksia on EU:n jäsenmaiden välillä. Hallitustenväliset sopimukset on notifioitava komissiolle. EU:n jäsenmaiden lisäksi yhteistyötä voitaisiin tehdä ainakin Norjan kanssa.
Maakaasu
Maakaasun osalta sallittaisiin hakemuksesta velvoitevaraston sijoittaminen muihinmaihin samoin edellytyksin kuin öljyn osalta.
3.Esityksen vaikutukset
Uudistuksessa energia-alan kantama huol-tovarmuusrasite muuttuu suorasta varastointivelvoitteesta huoltovarmuusmaksuna kannettavaan kustannusmuotoon.Varastotason aleneminen korvataan valtion varmuusvarastoinnilla, joka rahoitetaan huoltovarmuusrahastosta. Varat rahastoon tulevat tuontipolttoaineilta ja sähköltä kannettavasta huoltovarmuusmaksusta. Maksun nykytaso on riittävä valtion varmuusvarastotason nostamiseen huoltovarmuuden tavoitteiden edellyttämälle tasolle muutaman vuoden kuluessa.
Kivihiilen varastointivelvoitteen lasku 5/10 kuukaudesta 3 kuukauteen alentaa teoreettisesti varastointivelvollisten varastointitarvetta vuoden 1996 velvoitteista 2,1 milj. tonnia. Todellinen varastotason lasku on pienempi, koska energiatuottajien normaali toiminta edellyttää riittävää varastotasoa. Kunnallisten energialaitosten ei odoteta alentavan varastojaan olennaisesti. Öljyn osalta velvoitevarastojen kokonaistaso ei laske, koska öljynjalostuksessa varastointivelvoitteen piiriin tulevat raakaöljyn lisäksi myös muut öljynjalostuksen syöttöaineet. Lähivuodet osoittavat, mihin tasoon polttoainevarastot Suomessa asettuvat ja kuinka laajaa valtion varmuusvarastointia tarvitaan. Huoltovarmuusmaksun tasoon ehdotetaan tarpeen mukaan tarkistuksia.
4.Asian valmistelu
Lakiehdotus on valmisteltu virkamiestyönä kauppa- ja teollisuusministeriössä. Se pohjautuu kauppa- ja teollisuusministeriön asettaman huoltovarmuusmaksutyöryhmän mietintöön 18.6.1996 ja siitä pyydettyihin lausuntoihin. Lausunnonantajina ovat olleet Öljyalan Keskusliitto ry., Teollisuuden ja Työnantajain Keskusliitto ry., Sähköenergialiitto ry., Sähkövaltuuskunta ja Maakaasuyhdistys.
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT
1.Lakiehdotuksen perustelut
1 § . Öljynjalostuksessa on tekniikan kehityttyä siirrytty käyttämään syöttöaineena raakaöljyn lisäksi merkittävässä määrin muita hiilivetyjä kuten luonnonkaasukondensaattia ja muita maaöljypohjaisia aineita tullitariffin nimikkeistä 27.09 raa'at maaöljyt, 27.10 muut kuin raa'at maaöljyt ja 27.11 maaöljykaasut. Kun kyseiset syöttöaineet eivät ole sisältyneet varastointivelvoitteeseen, on syntynyt tilanne, jossa velvoitevarastointi rasittaa alalla toimivia yrityksiä epäyhtenäisesti. Sisällyttämällä kaikki raaka-ainetyyppiset syöttöaineet laskentaperusteisiin muodostuu velvoitevarastoinnista yhtenevä rasite riippumatta siitä, jalostetaanko tuote kotimaassa vai tuodaanko se. Varastointivelvoitteeseen ei laskettaisi öljytuotteiden lisäaineita. Velvoite määrättäisiin edelleen raakaöljynä tai varastointivelvollisen hakemuksesta öljytuotteina.
2 § . Pykälässä otettaisiin huomioon edellä 1§:n kohdalla ehdotettu muutos.
4 § . Kivihiililaitoksen varastointivelvollisuus olisi kolmen kuukauden käyttöä vastaava riippumatta siitä, meneekö laitoksen tuottama energia laitoksen tai sen omistajien omaan käyttöön vai yleiseen kulutuksen. Kolmen kuukauden varastointivelvoite ei olisi merkittävä rasite kivihiililaitoksille, koska normaali toiminta edellyttää riittäviä varastoja. Toisaalta kolmen kuukauden vähimmäistaso varmistaisi viranomaisille riittävän reagointiajan kivihiilen saantihäiriöissä. Kivihiilessä varmuusvarastoinnin painopiste siirtyisi merkittävästi valtion suoralle vastuulle. Tuontipolttoaineilta kannetavalla huoltovarmuusmaksulla hankittaisiin lähivuosien aikana varastojen alenemista vastaavat varastot ottaen huomioon se, miten kaupalliset varastot kehittyvät.
5 § . Edellistä pykälää vastaavasti kivihiilen maahantuojien varastointivelvoite alenisi nykyisestä 5 kuukaudesta 3 kuukauteen.
8 § . Öljytuotteiden maahantuojan varastointivelvoite alenisi 3 kuukaudesta 2 kuukauteen. Tavoitteena on yhtenäistää maahantuojan ja kotimaisen valmistajan varastointivelvoite.
9 § . Öljytuotteiden velvoitevarasto voisi velvollisen hakemuksesta sijaita Suomen ulkopuolella edellyttäen, että lupaviranomainen voi valvoa velvoitteen täyttämistä sekä antaa tarvittaessa määräyksiä tuotteen kotiuttamisesta. Nämä kriteerit edellyttävät, että Suomi sopii kahdenvälisiä sopimuksia huoltovarmuusyhteistyöstä.
Direktiivi 68/414/ETY edellyttää jäsenmailta 90 päivän kulutusta vastaavia raakaöljyn tai öljytuotteiden varastoja. Myös direktiivi edellyttää kahdenvälistä sopimusta. EU:n jäsenmaiden välillä sekä Pohjoismaissa on olemassa tällaisia sopimuksia.
Asetuksella määritellään tarkemmin ne kriteerit, joiden on täytyttävä, jotta varasto voidaan sijoittaa ulkomaille. Tällaisia edellytyksiä olisivat muun muassa kyseisen maan viranomaisten hyväksyntä, varastointivelvoitteen täyttymisen kontrolloitavuus sekä järjestelyn käytettävyys niissä tapauksissa, joissa vedotaan sijoituspaikan lisäksi 19 §:ssä säädettyyn vastaavan varmuuden periaatteeseen.
Pykälän 2 momentin nojalla viranomainen voisi oma-aloitteisesti peruuttaa luvan sijoittaa varasto ulkomaille. Tämä tulisi kysymykseen muun muassa silloin kun Suomen huoltovarmuustilanteessa tapahtuu muutos tai kun varaston sijaintimaan viranomainen ei enää hyväksy järjestelyä taikka kun on perusteita epäillä varastointivelvoitteen laiminlyöntiä.
13 § . Pykälässä säädetään maakaasua korvaavan polttoaineen velvoitevaraston sijoittamisesta samoin kuin 9 §:ssä säädetään öljyn osalta.
15 § . Velvoitevarastointijärjestelmän valvonnan tehostamiseksi velvoitettaisiin kaikki velvoitevarastoinnin piirissä olevat polttoaineiden käyttäjät, jälleenmyyjät, valmistajat ja maahantuojat tekemään Huoltovarmuuskeskukselle ilmoitus toiminnastaan. Tämä on tarpeen erityisesti niiden vähennysten kontrolloimiseksi, joita varastointivelvolliset tekevät lain 5, 8 ja 11 §:n nojalla (teollinen käyttö).
2.Tarkemmat säännökset
Tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista annettuun asetukseen (1071/1994) olisi lisättävä yksityiskohtaisempi luettelo niistä kriteereistä, joiden vallitessa lain 9 ja 13 §:ssä säädetty velvoitevaraston sijoittaminen ulkomaille tulisi kysymykseen.
Huoltovarmuuskeskus antaisi 15 §:n nojalla ilmoitusvelvollisille käyttäjille, valmistajille, jälleenmyyjille ja maahantuojille tarkemmat ohjeet ilmoitusmenettelystä ja ilmoitusten ja hakemusten sisällöstä.
3.Voimaantulo
Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun eduskunta on sen hyväksynyt. Uuden lain mukaiset velvoitteet tulisivat voimaan vuoden 1998 alusta ja niiden laskentaperusteina olisivat vuosien 1994―1996 tuonti/kulutusluvut. Ensimmäinen velvoitejakso olisi 6 kuukautta, minkä jälkeen palattaisiin normaaliin heinäkuun alusta seuraavan vuoden kesäkuun loppuun kestävään velvoitekauteen. Varastointivelvolliset voisivat hakea lain voimaantultua lupaa sijoittaa velvoitevarasto ulkomaille, mikäli Suomi on solminut kahdenvälisiä huoltovarmuussopimuksia.
Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnalle hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:
Lakiehdotus
1Eduskunnan päätöksen mukaisesti
muutetaan tuontipolttoaineiden velvoitevarastoinnista 28 päivänä marraskuuta 1994 annetun lain (1070/1994) 1 §, 2 §:n 2 kohta, 4 §, 5 §:n 2 momentti, 8 §:n 2 momentti, 9, 13 ja 15 § seuraavasti:
1 §
Maan huoltovarmuuden turvaamiseksi on tuontipolttoaineita varastoitava sen mukaan kuin tässä laissa säädetään ( velvoitevarastointi ). Velvoitevarastolla tarkoitetaan sitä hyödykevarastoa, jota varastointivelvollisen on tämän lain nojalla kustannuksellaan pidettävä.
Öljytuotteita ja öljynjalostuksen raaka-aineita varastoidaan tämän lain mukaisesti myös energiahuollon kriisivalmiutta koskevien Suomea sitovien kansainvälisten sopimusvelvoitteiden toteuttamiseksi.
2 §
Varastointivelvollisuus koskee:
2) raakaöljyä ja muita öljynjalostuksessa käytettäviä raaka-aineita;
4 §
Kivihiililaitoksen velvoitevaraston tulee kunkin vuoden heinäkuun 1 päivästä alkaen vastata kolmen kuukauden keskimääräistä kulutusta.
5 §
Maahantuojan velvoitevaraston tulee kunkin vuoden heinäkuun 1 päivästä alkaen vastata kolmen kuukauden keskimääräistä tuontia.
8 §
Maahantuojan velvoitevaraston tulee kunkin vuoden heinäkuun 1 päivästä alkaen vastata kahden kuukauden keskimääräistä tuontia.
9 §
Huoltovarmuuskeskus määrää öljyn velvoitevaraston sijainnin 15 §:ssä tarkoitetun ilmoituksen perusteella. Huoltovarmuuskeskus voi määrätä varaston sijoitettavaksi Suomeen tai huoltovarmuustilanteen niin salliessa sellaiseen muuhun maahan, jonka kanssa Suomella on sopimus yhteistyöstä huoltovarmuuden alalla.
Huoltovarmuuskeskus voi määrätä ulkomaille sijoitetun öljyn velvoitevaraston kotiutettavaksi huoltovarmuustilanteen muuttuessa tai muusta painavasta syystä.
13 §
Huoltovarmuuskeskus määrää maakaasun velvoitevaraston sijainnin 15 §.ssä tarkoitetun ilmoituksen perusteella. Huoltovarmuuskeskus voi määrätä varaston sijoitettavaksi Suomeen tai huoltovarmuustilanteen niin salliessa sellaiseen muuhun maahan, jonka kanssa Suomella on sopimus yhteistyöstä huoltovarmuuden alalla.
Huoltovarmuuskeskus voi määrätä ulkomaille sijoitetun maakaasun velvoitevaraston kotiutettavaksi huoltovarmuustilanteen muuttuessa tai muusta painavasta syystä.
15 §
Varastointivelvollisuuden alaisia tuotteita käyttävien, maahantuovien, valmistavien ja jälleenmyyvien sekä velvoitevarastoa toisen lukuun pitävien on annettava Huoltovarmuuskeskukselle tämän lain soveltamiseksi ja noudattamisen valvomiseksi tarpeelliset tiedot.
Huoltovarmuuskeskuksen määräämät henkilöt ovat oikeutettuja suorittamaan tarkastuksia velvoitevarastojen sijaintipaikoissa varaston suuruuden selvittämiseksi.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 1997.
Tämän lain mukaisten velvoitteiden ensimmäinen velvoitejakso on 1.1.-30.6.1998. Ensimmäisen jakson velvoitteen määräytymisperusteena on kivihiililaitoksen osalta vuosien 1994―1996 kivihiilen keskimääräinen kuukausikulutus sekä kivihiilen ja öljytuotteiden maahantuojan osalta vuoden 1996 tuontiin perustuva keskimääräinen kuukausituonti.
Ennen tämän lain voimaantuloa voidaan ryhtyä lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimenpiteisiin.
Helsingissä 11 päivänä huhtikuuta 1997
Tasavallan Presidentti MARTTI AHTISAARIKauppa- ja teollisuusministeri Antti Kalliomäki