GP 55/1996

1.Nykytila

Hallitusmuodon 51 §:n 1 momentti edellyttää, että Suomen valtion alue on jaettava kaikilta osiltaan kuntiin. Kuntajaon muutoksissa ja kuntarajojen määräämisessä noudatettavasta menettelystä on säädetty kuntajaosta annetussa laissa (73/77) .

Kuntien rajoja ei ole saatu kaikkialla määrätyksi taikka ne ovat osoittautuneet eräiltä osin epäselviksi. Tällaisia tilanteita on ollut ja on erityisesti merialueella.

Lailla Suomen aluevesien rajoista annetun lain muuttamisesta (981/95) lisättiin Suomen aluevesien laajuutta. Suomen valtion alue laajeni vastaavalla tavalla. Samalla syntyi uutta aluetta, jonka pitäisi olla jaettuna kuntiin mutta ei sitä toistaiseksi ole.

Kuntarajojen puuttumisesta ja epäselvistä kuntarajoista aiheutuu hallinnollista ja oikeudellista haittaa sen vuoksi, että viranomaisten ja tuomioistuinten alueellisen toimivallan rajat on määritetty yleensä kuntarajojen avulla.

Keskeisenä syynä siihen, että rajoja ei ole saatu kaikkialla määrätyksi tai selviksi, on ollut se, että asia on ollut eräiltä osin sidoksissa kyseisillä alueilla vireillä olleisiin kiinteistöoikeudellisiin toimituksiin. Merkitystä asiassa on ollut ja tulee olemaan jatkossakin myös kuntajaon muutoksissa ja -rajojen määräämisessä noudatettavilla menettelysäännöillä.

Kun aluevesialueen laajennus lisäsi aluetta, jolla kuntarajat puuttuvat tai ovat epäselvät, lisääntyivät samalla myös siitä aiheutuvat hallinnolliset ja oikeudelliset epäselvyydet. Sen vuoksi olisi tärkeätä, että rajojen määräämisessä ja selventämisessä voitaisiin edetä nopeammin kuin nykyisellään on mahdollista.

2.Ehdotetut muutokset

Kuntajaosta annetussa laissa säädetty valmistelu- ja päätöksentekomenettely on tarkoitettu ensisijaisesti kuntajaon muutoksiin tilanteissa, joissa asianomaisilla alueilla jo on kuntajako. Menettelyyn liittyy olemassa olevien kuntien ja niiden olemassa olevien alueiden väestön itsehallinnollista asemaa ja saavutettuja oikeuksia voimakkaasti korostavia elementtejä. Se ei sovi parhaalla mahdollisella tavalla kuntajaon määräämiseen alueilla, joilla kuntajako toistaiseksi puuttuu.

Edellä sanotuista syistä ehdotetaan säädettäväksi erityinen laki kuntarajojen määräämisestä Suomen aluevesillä. Lailla tehtäisiin mahdolliseksi aluevesillä puuttuvien kuntarajojen määrääminen ja epäselvien kuntarajojen selkeyttäminen maanmittaustoimistojen valmistelemilla ja tekemillä pääsääntöisesti koko läänin yhdellä kerralla kattavilla päätöksillä. Ennen päätöksentekoa maanmittaustoimistot kuulisivat asianomaisia kuntia ja kuntalaisia. Menettely olisi samantapainen kuin siirrettäessä eräiden erillisten alueiden siirtämisestä kunnasta toiseen kuntaan annetun lain (303/92) perusteella pieniä ja asumattomia enklaaveja kuntiin, joiden sisällä ne ovat.

Kun rajat olisi määritetty koko merialueella, voitaisiin myös aluevesillä palata kuntajaosta annetun lain mukaiseen menettelyyn. Sen vuoksi ehdotettu laki voisi olla määräaikainen.

Lain 1 §:ssä säädettäisiin, että lakia sovellettaisiin kuntarajojen määräämisessä Suomen aluevesillä. Aluevesillä tarkoitettaisiin Suomen aluevesien rajoista annetun lain (463/56) mukaisesti määräytyvää meren osaa, jota mainitussa laissa kutsutaan Suomen aluevesiksi ja joka käsittää sisäiset aluevedet ja aluemeren. Kun kuntarajojen määrääminen kyseisellä alueella koskisi myös sen sisällä olevia saaria ja saarten sisällä olevia sisävesiä ja kuntien rajoja voitaisiin joutua määräämään myös niin, että ne kulkisivat saarien ja niissä olevien sisävesien läpi, säädettäisiin, että lakia sovelletaan myös aluevesien sisällä oleviin saariin ja niiden sisäisiin sisävesiin. Lain soveltaminen rajoitettaisiin alueisiin, joilla kuntarajoja ei vielä ole määrätty tai ne ovat epäselvät. Aiemmin määrättyyn kuntajakoon saataisiin kuitenkin tehdä vähäisiä muutoksia (merialueella 5000 hehtaaria ja maa-alueella 10 hehtaaria kutakin kuntaa kohden), jos ne olisivat välttämättömiä määrättävien rajojen selkeyden ja tarkoituksenmukaisuuden kannalta. Siltä varalta, että rajojen edellä mainitut vaatimukset täyttävä määrääminen edellyttäisi suurempien alueiden siirtämistä kunnasta toiseen, säädettäisiin, että sellaiset siirrot voitaisiin tehdä tämän lain estämättä kuntajaosta annetussa laissa säädetyssä järjestyksessä. Edellytyksenä tällöin olisi, että asianomainen maanmittaustoimisto tekisi tätä tarkoittavan aloitteen sisäasiainministeriölle. Niiltä osin kuin kuntajaosta annetun lain perusteella tehtävä ratkaisu liittyisi tämän lain perusteella tehtävään ratkaisuun, olisi viimeksi mainittu jätettävä tehtäväksi vasta sen jälkeen, kun ensiksi mainittu ratkaisu olisi tehty. Sen vuoksi kuntajaosta annetun lain mukainen ratkaisu olisi näissä tapauksissa tarpeen tehdä niin kiireellisenä kuin se olisi mahdollista.

Lain 2 §:n tarkoitus olisi määrittää periaatteet, joiden mukaisesti aluevesien jako kuntien kesken tulisi suorittaa. Yleissääntönä olisi, että aluevedet on osoitettava sille kunnalle, jonka pääasialliseksi alueeksi katsottavaa maa-aluetta lähinnä ne ovat. Tämän säännön ehdoton noudattaminen johtaisi kuitenkin käytännössä hyvin mutkikkaisiin ja vaikeasti hahmottuviin rajoihin. Sen vuoksi sitä olisi täydennettävä lisämääräyksellä, joka merkitsisi, että kuntien väliin määrättävien rajojen olisi oltava muodoltaan tarkoituksenmukaisia ja sovittava mahdollisuuksien mukaan yhteen alueiden omistukseen liittyvien rajojen kanssa.

Lain 3-5 §:ssä säädettäisiin rajojen määräämisessä tarpeellisten ehdotusten valmistelussa ja päätöksenteossa toimivaltaisista viranomaisista ja noudatettavista menettelyistä.

Ehdotusten valmistelu olisi laissa mainittavien maanmittaustoimistojen asiana. Tavanomaisista kuntajaon muutosehdotuksista poiketen ehdotusten olisi tarkoitus olla pääsääntöisesti sellaisia, että ne sisältäisivät yhdellä kerralla asianomaisen maanmittaustoimiston sijaintiläänin merenranta-alueeseen rajoittuvilla aluevesillä tarvittavat kuntarajan määräämiset. Kun raja pitää määrätä myös asianomaisten maanmittaustoimistojen sijaintiläänien välisillä raja-alueilla olevien kuntien välille ja kun määräämismenettelyn hallittavuuden kannalta on välttämätöntä, että samaa rajaa koskeva ehdotus sisällytetään vain yhden maanmittaustoimiston laatimaan ehdotukseen, on tarpeen säätää, että maanmittauslaitoksen keskushallinto voi ja sen tulee huolehtia, että niin tapahtuu.

Maanmittaustoimistojen olisi toimitettava ehdotuksensa asianomaisten kuntien ilmoitustauluille ja asianomaisella paikkakunnalla ilmestyvissä lehdissä julkaistavaksi saman tapaisesti kuin lääninhallitukset tiedottavat tavanomaisista kuntajaon muutosehdotuksista ja maanmittaustoimistot edellä tarkoitetuista enklaavien siirtoehdotuksista. Kunnilla ja niiden asukkailla sekä muilla asianosaisilla olisi samanlainen huomautustenteko-oikeus kuin vastaavilla intressitahoilla tavanomaisia kuntajaon muutoksia koskevissa prosesseissa ja kunnilla ja maanomistajilla enklaavien siirtoja koskevissa prosesseissa.

Päätösvalta, joka tavanomaisissa kuntajaon muutoksissa kuuluu ja jakaantuu tapauksen laadusta riippuen eri tavalla painottuen asianomaisille kunnille ja sisäasiainministeriölle tai asianomaisille kunnille, sisäasiainministeriölle ja valtioneuvoston yleisistunnolle, kuuluisi tähän lakiin perustuvissa tapauksissa, samaan tapaan kuin edellä tarkoitetuissa enklaavien siirroissa, maanmittaustoimistoille.

Lain 6 §:ssä säädettäisiin muutoksenhausta maanmittaustoimistojen päätöksiin. Muutoksenhakutie ohjattaisiin, niinkuin muissakin kuntajaon muutosmenettelyissä, jo alemmassakin asteessa hallintotuomioistuimiin. Muutoksenhakuoikeus, joka säädettäisiin vain asianomaisille kunnille, olisi rajoitetumpi kuin tavanomaisissa kuntajaon muutoksissa ja edellä tarkoitetuissa enklaavien siirroissa. Kunnan asukkaita tai muitakaan yksityisiä henkilöitä taikka yhteisöjä ei voi pitää kuntiin ennen kuulumatonta vesialuetta kuntiin jaettaessa sillä tavoin asianosaisina, että valitusoikeuden tarvitsisi olla laajempi. Päätöksien luonteesta ja laajuudesta johtuen niihin kytkeytyvä yleinen intressi on katsottava niin suureksi, että muutoksenhausta hallintoasioissa annetussa laissa (154/50) mahdollisiksi säädetyt muutoksenhaun asteet pidettäisiin, toisin kuin edellä tarkoitetuissa enklaavien siirtotapauksissa, kaikilta osin avoimina. Kun lain päätarkoitus on saada aikaan merialueella hallitusmuodon ja aluevesiä koskevan lainsäädännön sekä hallinnon ja lainkäytön asianmukaisen toiminnan edellyttämä tilanne niin nopeasti kuin mahdollista, laissa säädettäisiin, että asianomaisten tuomioistuinten olisi käsiteltävä päätöksistä mahdollisesti tehtävät valitukset kiireellisinä. Muutoksenhakua koskevalta osaltaan esitystä eduskunnassa käsiteltäessä olisi otettava huomioon, mitä mahdollisesti seuraa eduskunnassa käsiteltävänä olevasta hallituksen esityksestä laiksi hallintolainkäytöstä ja siihen liittyvästä lainsäädännöstä (HE 217/95) .

Lain 7 § olisi tarpeen sen vuoksi, että siltä osin kuin asia koskee Ahvenanmaan maakunnan aluetta, olisi tarpeen ottaa huomioon, mitä on säädetty Ahvenanmaan itsehallintolaissa (1144/91) ja erityisesti sen 2 §:ssä Ahvenanmaan maakunnan alueesta sekä 18 §:n 4 kohdassa kuntajakoa koskevasta lainsäädännöstä Ahvenanmaan maakunnassa.

Päätöksenteko Ahvenanmaan maakunnan ja valtakunnan muiden osien välisistä rajoista samoin kuin vuonna 1995 laajentuneiden aluevesien jakamisesta Ahvenanmaan maakunnan ja valtakunnan muiden osien kesken on luonteensa vuoksi Suomen valtion toimivaltaan kuuluva asia, joka tapahtuu asianomaisella alueella olevien kuntien rajojen määräämisen kautta. Rajojen määräämisessä olisi kuitenkin otettava huomioon, mitä on säädetty Ahvenanmaan itsehallintolain 2 §:n 1 momentissa. Sen vuoksi tässä laissa ehdotetaan säädettäväksi, että Ahvenanmaan maakunnan alueeseen lain voimaan tullessa kuuluvia alueita ei voitaisi siirtää miltään osin maakunnan alueen ulkopuolelle. Nykytilan selostuksen yhteydessä esitetyistä asiaperusteista ja hallitusmuodon 50 §:n 1 momentista johtuen aluevesien jakaminen kuntien kesken on suoritettava viivytyksettä. Kun Ahvenanmaan itsehallintolain 18 §:n 4 kohdassa tarkoitettua kuntajakoa Ahvenanmaalla säätelevää maakuntalakia ei ole säädetty, ja vaikka olisikin, Ahvenanmaan maakunnan ulkopuoliset aluevedet eivät kuuluisi sen piiriin, laajentuneiden aluevesien jakaminen kuntiin voidaan ja ehdotetaan suoritettavaksi myös Ahvenanmaata koskevilta osiltaan tämän lain nojalla. Ahvenanmaan itsehallintolain tarkoitusten toteuttamiseksi näiltäkin osin niin pitkälle kuin on mahdollista ehdotetaan kuitenkin säädettäväksi, että myöskään Ahvenanmaan maakunnan kunnan alueeseen lain voimaan tullessa kuuluvia alueita ei voitaisi siirtää miltään osin muuhun kuntaan kuuluvaksi.

Ahvenanmaan maakuntaan rajoittuvia aluevesiä koskevassa päätöksenteossa olisi kaksi osavaihetta, joista ensimmäisessä rajakysymystä käsiteltäisiin Ahvenanmaan maakunnan ja valtakunnan muiden osien välisenä raja-asiana ja toisessa asianomaisten kuntien välisenä raja-asiana.

Ensimmäisessä vaiheessa määrättäisiin Ahvenanmaan maakunnan sekä Turun ja Porin läänin kuntien Ahvenanmaan maakunnan vastaisia rajoja . Se, mitä tämän lain 1 ja 2 §:ssä säädettäisiin kunnasta, koskisi tässä yhteydessä Ahvenanmaan maakuntaa sekä siihen rajoittuvia Turun ja Porin läänin kuntia. Tarvittavat ehdotetun lain 3 §:ssä tarkoitetut ehdotukset valmistelisi Varsinais-Suomen maanmittaustoimisto neuvoteltuaan asiasta Ahvenanmaan maakuntahallituksen kanssa. Määräämispäätöksen tekisi Ahvenanmaan maakuntahallitusta kuultuaan Varsinais-Suomen maanmittaustoimisto. Se mitä tämän lain 4 - 6 §:ssä säädettäisiin asianomaisista kunnista ja kunnan asukkaista, koskisi tässä yhteydessä Ahvenanmaan maakuntaa ja maakunnan kotiseutuoikeuden omaavia asukkaita sekä edellä tarkoitettuja Turun ja Porin läänin kuntia ja niiden asukkaita.

Toisessa vaiheessa määrättäisiin Ahvenanmaan maakuntaan kuuluvien kuntien välisiä sekä Ahvenanmaan maakuntaan rajoittuvien Turun ja Porin läänin kuntien välisiä rajoja . Se tapahtuisi muilta osin samojen säännösten mukaisesti kuin muidenkin kuntien välisten rajojen määrääminen, paitsi että Ahvenanmaan kuntien välisiä rajoja koskevassa määräämismenettelyssä Ahvenanmaan maanmittaustoimiston olisi kuultava ennen päätöksensä tekemistä Ahvenanmaan maakuntahallitusta.

Lain 8 §:ään sisällytettäväksi ehdotetussa lain voimassaoloa koskevassa säännöksessä on otettu huomioon, että Ahvenanmaan lähialueilla menossa olevista kiinteistö-oikeudellisista prosesseista sekä kyseisillä alueilla noudatettavaksi säädettävästä erityismenettelystä johtuen lain soveltaminen kyseisillä alueilla saattaa kestää kauemmin kuin muutoin olisi tarpeen.

3.Esityksen vaikutukset

Esityksellä nopeutettaisiin aluevesillä toteutettavaa kuntarajojen määräämismenettelyä ja varmistettaisiin, että se saadaan suoritetuksi kohtuullisessa ajassa silloinkin, kun ratkaisuihin mahdollisesti liittyisi kuntien tai muiden yhteisöjen taikka yksityisten kansalaisten välisiä erimielisyyksiä. Toteuttamisen seurauksena olisi niiden haitallisten vaikutusten poistuminen, mitä kuntajaon puuttumisesta tai epäselvyydestä on useiden hallinnonalojen viranomaistoiminnoissa ja lainkäytössä.

Kun rajojen määräämisprosessit muodostuisivat nykyisen lainsäädännön edellyttämiä menettelyjä yksinkertaisemmiksi ja suurempia kokonaisuuksia yhdellä kertaa käsittäviksi, seurauksena olisi jonkin verran eri viranomaisten työajan ja kustannusten säästöä.

Organisaatio- tai henkilöstövaikutuksia esityksen toteuttamisesta ei seuraisi.

Ympäristöön esityksellä olisi vaikutusta samasta syystä kuin muihinkin sellaisiin yhteiskuntaelämän alueisiin, joilla toimivien viranomaisten aluevastuu määräytyy kuntajaon perusteella. Nopeuttaessaan ja varmistaessaan muun muassa aluevesillä esiintyvistä öljy- ynnä muista ympäristö-ongelmista vastaavien viranomaisten aluevastuun selkeytymistä esityksen ympäristöön kohdistuvat vaikutukset olisivat oleelliset.

Edistäessään viranomaisten ja tuomioistuinten alueellisen vastuunjaon selkeytymistä esityksen toteuttaminen lisäisi kansalaisten turvallisuutta ja oikeussuojaa.

4.Asian valmistelu

Käsitellessään hallituksen esitystä Suomen aluevesien rajoista annetun lain muuttamisesta (HE 114/1994 vp) eduskunnan ulkoasiainvaliokunta lausui muun ohella, että ''Aluevesien laajentaminen lisää olennaisesti aluetta, jolla ei ole kuntarajaa. Tämä aiheuttaa oikeudellista ja hallinnollista epäselvyyttä. Valiokunta katsoo, että aluevesilaajennuksen tultua voimaan tulee mahdollisimman nopeasti ryhtyä toimeen kuntarajojen määräämiseksi kaikilla Suomen aluevesillä.''

Sisäasiainministeriön ja maanmittauslaitoksen välisten keskustelujen sekä maanmittauslaitoksen keskushallinnon ja maanmittaustoimistojen keskinäisten tuloskeskustelujen pohjalta maanmittaustoimistot aloittivat vuoden 1995 jälkipuoliskolla valmistelut, jotka tähtäävät edellä mainitun valiokunnan kannanoton mukaisesti siihen, että kuntarajat voitaisiin määrätä niin nopeasti kuin mahdollista kaikilla vesialueilla. Kun päätöksentekoon valmistauduttaessa todettiin, että kuntajaosta annetun lain säännökset ovat joiltakin osin epätarkoituksenmukaiset ja puutteellisetkin sellaisessa erityistilanteessa kuin tässä tapauksessa on kysymys, käynnistettiin kiireellisesti myös asiaan paremmin soveltuvan erityislain valmistelu.

Esitys on valmisteltu virkatyönä sisäasiainministeriön kuntaosastossa. Valmistelussa on hyödynnetty maanmittauslaitoksen asiantuntemusta. Esitysluonnoksesta hankittiin valtioneuvoston kanslian, ulkoasiainministeriön, oikeusministeriön, sisäasiainministeriön poliisi-, pelastus- ja rajavartio-osastojen, puolustusministeriön, valtiovarainministeriön, maa- ja metsätalousministeriön, kauppa- ja teollisuusministeriön, ympäristöministeriön, maanmittauslaitoksen, Suomen Kuntaliiton ja Ahvenanmaan maakuntahallituksen lausunnot. Esitykseen on tehty eräiden lausuntojen johdosta muutoksia ja tarkennuksia.

5.Voimaantulo

Kun aluevesien kuntiin jakamista koskevien päätöksien asiallinen valmistelu on ollut jo käynnissä ja parhaillaankin jatkuu, ja kun siinä toistaiseksi tuotettu aineisto, vaikka onkin perustettu voimassa olevaan lainsäädäntöön, palvelisi myös tämän lain mukaisesti tapahtuvaa päätöksentekoa, laki ehdotetaan tulevaksi voimaan mahdollisimman pian sen jälkeen kun se on hyväksytty. Sen jälkeen kun kuntarajat olisivat tulleet koko aluevesien alueella määrätyiksi, tilanne olisi sielläkin siinä määrin samanlainen kuin valtakunnan muulla alueella, että erityislakia ei enää tarvittaisi. Sen vuoksi laki olisi määräaikainen ja se olisi voimassa 1 päivään tammikuuta 2000.

6.Säätämisjärjestys

Kuntajaon muuttamista ja kuntarajojen määräämistä koskeva voimassa oleva lainsäädäntö on säädetty tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Esitystä valmisteltaessa on pyritty, kuten 7 §:n perusteluista ilmenee, ottamaan huomioon Ahvenanmaan itsehallintolain tarkoitukset. Oikeusministeriö kuitenkin totesi edellämainitussa lausunnossaan ''näyttävän ilmeiseltä, että ehdotettu laki tulisi säätää (Ahvenanmaan) itsehallintolain 69 §:n mukaisessa järjestyksessä''. Samanlainen käsitys asiasta sisältyi Ahvenanmaan maakuntahallituksen esittämään lausuntoon. Itsehallintolain 69 §:ssä säädetään, että ko. lakia voidaan muuttaa tai selittää tai se voidaan kumota taikka siitä voidaan tehdä poikkeuksia vain eduskunnan ja maakuntapäivien yhtäpitävin päätöksin, jotka on tehtävä eduskunnassa perustuslainsäätämisjärjestyksessä ja maakuntapäivillä vähintään kahden kolmasosan enemmistöllä annetuista äänistä. Lausuntojen johdosta ehdotusta tarkennettiin muun muassa lakiehdotuksen 7 §:n 2 momentissa olevilla rajauksilla, joiden vuoksi tämän lain nojalla ei voitaisi tehdä minkäänlaisia muutoksia, jotka merkitsisivät lain voimaan tullessa Ahvennanmaan maakuntaan kuuluvan alueen siirtymistä maakunnan ulkopuolelle tai Ahvenanmaan maakunnan kuntaan kuuluvan alueen siirtymistä muuhun kuntaan kuuluvaksi, ja joista rajauksista johtuen lain perusteella suoritettavat toimenpiteet tapahtuisivat kaikilta osiltaan alueilla, jotka ovat sen voimaan tullessa ja toimenpi- teitä suoritettaessa Ahvennanmaan alueen ulkopuolella. Muutoksen tarkoituksena oli lain soveltamisalan rajaaminen niin, että sen ja itsehallintolain soveltamisalueet eivät mene miltään osin päällekkäin. Sanotuista syistä esitys voitaneen käsitellä tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallitus kuitenkin esittää, että asiasta hankitaan perustuslakivaliokunnan lausunto.

Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:

1 §

2 §

3 §

4 §

5 §

6 §

7 §

8 §