Hallituksen esitys Eduskunnalle ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamista koskevan yleissopimuksen yhdennentoista pöytäkirjan eräiden määräysten hyväksymisestä
- Administrative sector
- Ulkoministeriö
- Date of Issue
- Text of the proposal
- Suomi
- State of processing
- Käsitelty
- Handling information
- Eduskunta.fi 143/1995
ESITYKSEN PÄÄASIALLINEN SISÄLTÖ
Esityksessä ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen yhdennentoista pöytäkirjan yleissopimuksella perustetun valvontajärjestelmän uudistamisesta.
Pöytäkirjalla uudistetaan perusteellisesti yleissopimuksella perustettu ihmisoikeuksien valvontajärjestelmä, jonka puitteissa voidaan sopimusvaltiota oikeudellisesti sitovalla tavalla todeta, onko se loukannut yleissopimuksen tai sen lisäpöytäkirjojen kattamia oikeuksia.
Nykyiset osa-aikaisesti toimivat valvontaelimet, Euroopan ihmisoikeustoimikunta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuin, lakkautetaan ja ne korvataan uudella pysyvästi toimivalla Euroopan ihmisoikeustuomioistuimella. Uudella tuomioistuimella on pakollinen tuomiovalta yksilö- ja valtiovalitusasioissa. Valtioiden lisäksi nyt myös yksityishenkilöillä, kansalaisjärjestöillä ja ryhmillä on välitön oikeus saattaa asia uuden ihmisoikeustuomioistuimen käsiteltäväksi. Tuomioistuimella on myös toimivalta antaa neuvoa-antavia lausuntoja. Euroopan neuvoston ministerikomitean tehtäväksi jää ihmisoikeustuomioistuimen tuomioiden täytäntöönpanon valvonta. Pöytäkirjaan sisältyvät myös tarpeelliset siirtymäaikaa koskevat määräykset.
Uudistus on katsottu tarpeelliseksi yleissopimuksella perustetun valvontajärjestelmän tehokkuuden ja korkean tason säilyttämiseksi ja parantamiseksi ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamisessa, ottaen erityisesti huomioon valitusten lukumäärän ja Euroopan neuvoston jäsenmäärän kasvun. Uudistuksen keskeisenä tarkoituksena on samalla ollut lyhentää valitusten käsittelyaikoja sekä valvontamenettelyä yksinkertaistamalla vähentää niiden käsittelystä aiheutuvia kustannuksia.
Yleissopimusta muuttava pöytäkirja tulee voimaan seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä sen jälkeen, kun on kulunut vuosi päivästä, jona kaikki yleissopimuksen osapuolet ovat pöytäkirjan asianomaisten määräysten mukaisesti ilmaisseet suostumuksensa siihen, että pöytäkirja sitoo niitä.
Esitykseen sisältyy lakiehdotus pöytäkirjan eräiden lainsäädännön alaan kuuluvien määräysten hyväksymisestä. Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan samana ajankohtana kuin pöytäkirjakin.
YLEISPERUSTELUT
1.Nykytila ja asian valmistelu
1.1.Ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehty yleissopimus ja sen pöytäkirjat
Suomi allekirjoitti yleissopimuksen ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi (Euroopan ihmisoikeussopimus), sellaisena kuin se oli muutettuna kolmannella, viidennellä ja kahdeksannella pöytäkirjalla, sekä toisen pöytäkirjan ja yleissopimusta täydentävät ensimmäisen, neljännen, kuudennen ja seitsemännen lisäpöytäkirjan liittyessään Euroopan neuvoston jäseneksi 5 päivänä toukokuuta 1989 ja ratifioi ne 10 päivänä toukokuuta 1990 (SopS 18―19/90). Suomi allekirjoitti yleissopimusta muuttaneet yhdeksännen pöytäkirjan 6 päivänä marraskuuta 1990 ja kymmenennen pöytäkirjan 25 päivänä maaliskuuta 1992 sekä ratifioi ne vastaavasti 11 päivänä joulukuuta 1992 (SopS 71―72/94) ja 21 päivänä heinäkuuta 1992 (ETS 146). Kymmenettä pöytäkirjaa lukuunottamatta kaikki edellä mainitut pöytäkirjat ovat kansainvälisesti voimassa.
Yleissopimus koskee lähinnä kansalaisoikeuksien ja poliittisten oikeuksien suojaamista. Yleissopimuksella on luotu pitkälle menevä ihmisoikeuksien kansainvälinen valvontajärjestelmä, jonka puitteissa voidaan oikeudellisesti sitovalla tavalla todeta sopimusvaltion loukanneen yleissopimuksessa tai sen lisäpöytäkirjoissa turvattuja oikeuksia. Yleissopimuksen toteuttamista valvovat Euroopan ihmisoikeustoimikunta ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuin, minkä lisäksi Euroopan neuvoston ministerikomitealla on keskeinen osuus sopimusvelvoitteiden seurannassa ja valvonnassa. Valvontamenettely voi käynnistyä joko yksilö- tai valtiovalituksen perusteella.
Ensimmäisellä, neljännellä, kuudennella ja seitsemännellä lisäpöytäkirjalla on lisätty suojeltavien oikeuksien määrää. Toinen pöytäkirja koskee ihmisoikeustuomioistuimen toimivaltaa ministerikomitean pyynnöstä antaa neuvoa-antavia lausuntoja yleissopimuksen ja sen lisäpöytäkirjojen tulkintaa koskevista oikeudellisista kysymyksistä. Kolmas ja kahdeksas pöytäkirja sisältävät muutoksia ihmisoikeustoimikunnassa tai ihmisoikeustuomioistuimessa noudatettuun menettelyyn sekä viides pöytäkirja niiden jäsenten valintamenettelyyn. Yhdeksäs pöytäkirja koskee yksilövalituksen tehneen oikeutta viedä asia tuomioistuimeen. Kymmenennellä pöytäkirjalla alennetaan yleissopimuksen 32 artiklan mukaan ministerikomitean päätöksentekoon tarvittava ääntenenemmistö kahdesta kolmasosasta yksinkertaiseen enemmistöön tapauksissa, joissa ministerikomitean tehtävänä on päättää siitä, onko yleissopimusta tai sen lisäpöytäkirjoja rikottu.
1.2.Nykyinen valvontajärjestelmä
Laadittaessa yleissopimusta toisen maailmansodan jälkeen erimielisyyttä oli siitä, tulisiko yleissopimuksen valvonta tapahtua kansainvälisen tuomioistuimen toimesta vai jollakin muulla tavalla. Kompromissina perustettiin vuonna 1950 hyväksytyllä ja vuonna 1953 voimaantulleella yleissopimuksella sekä Euroopan ihmisoikeustoimikunta että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin. Sen lisäksi tuomioistuimen pakollinen tuomiovalta jätettiin sopimusvaltioiden erityisen selityksen varaan (46 artika). Jos tällaista selitystä ei ole tehty, jää Euroopan neuvoston ministerikomitealle, joka on poliittinen toimielin, lopullinen päätösvalta sen suhteen, onko yleissopimusta rikottu (32 artikla). Muussa tapauksessa ministerikomitea käsittelee asian vain, mikäli toimikunta tai asianosainen valtio ei ole sitä 48 artiklan nojalla siirtänyt tuomioistuimen käsiteltäväksi. Ministerikomitean päätöksenteko edellyttää sen toimivaltaisten jäsenten kahden kolmasosan ääntenenemmistöä.
Mielipiteet jakautuivat myös sen suhteen, tulisiko yksityisilläkin olla mahdollisuus käyttää mainittua ihmisoikeuksien kansainvälistä valvontajärjestelmää. Tältä osin päätettiin edellyttää sopimusvaltion selitystä siitä, tunnustaako se toimikunnan toimivallan yksilövalitusasioissa (25 artikla).
Sittemmin yhä useammat ja tällä hetkellä kaikki sopimusvaltiot ovat yleissopimuksen 25 artiklan nojalla ilmoittaneet tunnustavansa toimikunnan toimivallan ottaa vastaan yksilövalituksia sekä yleissopimuksen 46 artiklan nojalla tunnustaneet tuomioistuimen pakollisen tuomiovallan. Tämänlaajuista sitoutumista ihmisoikeuksien valvontajärjestelmään pidetään nykyään Euroopan neuvoston jäsenyyden ehtona. Kuitenkin vain muutamat sopimusvaltiot, Suomi mukaan lukien, ovat antaneet mainittujen artikloiden mukaiset selitykset aikarajoituksetta. Muut sopimusvaltiot ovat antaneet ne kahden, kolmen tai viiden vuoden määräajaksi.
Nykyistä valvontajärjestelmää koskevat määräykset sisältyvät yleissopimuksen 19―56 artiklaan.
Euroopan ihmisoikeustoimikunta tutkii väitettyjä ihmisoikeusloukkauksia koskevat valtio- ja yksilövalitukset selvittäen ensin, täyttääkö valitus yleissopimuksen 25―27 artiklassa valituksen tutkittavaksi ottamiselle asetetut edellytykset. Näihin kuuluvat muun muassa vaatimukset siitä, että valittaja on turvautunut kaikkiin kotimaisiin oikeuskeinoihin, valitus on tehty kuuden kuukauden kuluttua lopullisen kansallisen päätöksen antopäivästä, yleissopimuksen tai sen lisäpöytäkirjan määräykset ovat sovellettavissa valitukseen eikä valitus ole ilmeisen perusteeton. Valitus jätetään tutkittavaksi ottamatta, jos jokin näistä edellytyksistä ei täyty. Tällaisen päätöksen toimikunta voi tehdä myös ilman, että vastaajavaltiota pyydetään esittämään kirjalliset huomionsa valituksen tutkittavaksi ottamisesta ja asiasisällöstä. Kirjallisen menettelyn lisäksi toimikunnassa joissakin tapauksissa järjestetään suullinen käsittely. Toimikunnan käsittely on luottamuksellista.
Jos valitus otetaan tutkittavaksi, toimikunta ryhtyy tutkimaan valitusta osapuolten kanssa tosiseikkojen varmistamiseksi. Se asettuu myös osapuolten käytettäväksi sovintoratkaisun aikaansaamiseksi. Jos sovintoon päästään, toimikunta laatii raportin, jossa vain lyhyesti ilmaistaan tosiseikat sekä hyväksytty ratkaisu. Päinvastaisessa tapauksessa toimikunta laatii lopullisen raportin, jossa se tosiseikkojen lisäksi ilmaisee oikeudellisesti ei-sitovan käsityksensä siitä, onko osapuolena oleva valtio rikkonut sopimusvelvoitteitaan.
Tämän jälkeen kolmen kuukauden kuluessa toimikunta ja asianosainen sopimusvaltio voivat viedä asian Euroopan ihmisoikeustuomioistuimeen. Yksityisille valittajille ei annettu mainittua oikeutta. Yleissopimusta laadittaessa heidän etunsa katsottiin riittävästi tulevan otettua huomioon sen kautta, että toimikunnalla on oikeus viedä asia tuomioistuimeen. Lisäksi toimikunnan jäsen osallistuu toimikunnan edustajana tuomioistuimessa tapahtuvaan asian suulliseen käsittelyyn. Vaikka valittaja ei siten muodollisesti ole jutun osapuoli, hänen asemansa tuomioistuimen työjärjestyksen nojalla tätä käytännössä hyvin pitkälle vastaa.
Mikäli valtio, jota vastaan valitus on tehty, on yleissopimusta muuttaneen yhdeksännen pöytäkirjan osapuoli, valittaja voi yleissopimuksen 48 artiklan 2 kappaleen nojalla saattaa asian tuomioistuimen tutkittavaksi edellyttäen, ettei tuomioistuimen kolmesta jäsenestä koostuva lautakunta toisin päätä. Tällaisessa prosessissa valittajalla on osapuolen asema.
Ihmisoikeustuomioistuin, jossa tapahtuva käsittely on pääsääntöisesti julkista, ratkaisee asian osapuolena olevaa sopimusvaltiota kansainvälisoikeudellisesti sitovalla tuomiolla. Tässä tuomiossa lausutaan siitä, onko yleissopimusta tai sen pöytäkirjoja rikottu. Jos näin on tapahtunut, tuomioistuin voi määrätä vastaajavaltion suorittamaan loukatulle osapuolelle kohtuullisen hyvityksen. Usein tämä sisältää vahingonkorvauksen aineellisesta tai aineettomasta vahingosta ja oikeudenkäyntikulut. Toisinaan tuomioistuin katsoo, että ihmisoikeusrikkomuksen toteava tuomio riittää korvaukseksi aineettomasta vahingosta.
Monissa tapauksissa tuomioistuin ja toimikunta ovat päätyneet osittain tai kokonaankin erilaiseen ratkaisuun. Tuomioistuin voi kuitenkin tutkia asian vain siinä laajuudessa kuin toimikunta on sen ottanut tutkittavaksi.
Jos asiaa ei viedä tuomioistuimeen, sen ratkaisee Euroopan neuvoston ministerikomitea, jonka päätös on samalla tavoin osapuolena ollutta sopimusvaltiota sitova kuin ihmisoikeustuomioistuimen tuomio. Myös ministerikomitea usein päättää, että vastaajavaltion tulee maksaa loukatulle osapuolelle korvaus aineellisesta ja aineettomasta vahingosta ja oikeudenkäyntikulut. Useimmiten ministerikomitean päätettäväksi jäävät asiat kuitenkin koskevat vähemmän kiistanalaisia kysymyksiä. Ministerikomitean käsittely on luottamuksellista.
Ihmisoikeustoimikunnan ja ihmisoikeustuomioistuimen jäsenet toimivat osa-aikaisesti. Monilla heistä on päätoiminen toimi kotimaassaan. Toimikunta kokoontuu vuosittain noin 16 ja tuomioistuin noin 10 työviikkoa.
Ministerikomitea valvoo sekä tuomioistuimen tuomioiden että omien päätöstensä täytäntöönpanoa. Kummassakin tapauksessa se voi edellyttää vastaajavaltion ryhtyvän todetun rikkomuksen johdosta niin sanottuihin yleisiin toimenpiteisiin, lainsäädäntötoimet mukaan lukien.
1.3.Syyt valvontajärjestelmän kokonaisuudistukseen
Yleissopimuksella perustetun valvontajärjestelmän perusteellisesta uudistuksesta on keskusteltu kauan Euroopan neuvoston piirissä. Kokonaisuudistuksen välttämättömyys tuli ajankohtaiseksi 1990-luvun alkupuolella, kun toimikunnalle tehtyjen yksilönvalitusten lukumäärä jatkuvasti ja merkittävästi kasvoi sekä niiden käsittelyajat vastaavasti pidentyivät.
Kaikkien toimikunnalle saapuneiden valitukseksi tarkoitettujen kirjelmien lukumäärä oli 5 875 kappaletta vuonna 1992, mutta nousi seuraavana vuonna jo 9 323 kappaleeseen ja vuonna 1994 edelleen 9 968 kappaleeseen (Suomi 57/73/109 kpl). Suurinta osaa näistä kirjelmistä ei kuitenkaan rekisteröidä valituksiksi. Tämä johtuu pääosin siitä, että kirjelmän lähettäjä ― usein toimikunnan sihteeristön kanssa käydyn kirjeenvaihdon jälkeen ― luopuu vaatimuksistaan. Mainittujen kirjelmien lukumäärän kasvu on kuitenkin lisännyt toimikunnan työtaakkaa.
Myös rekisteröityjen yksilövalitusten lukumäärä on jatkuvasti ja erityisesti viime vuosina voimakkaasti lisääntynyt. Esimerkiksi vuonna 1978 rekisteröitiin 335 valitusta ja kymmentä vuotta myöhemmin kolminkertainen määrä eli 1 009. Seuraavan viiden vuoden kuluessa rekisteröityjen valitusten lukumäärä kaksinkertaistui nousten 2 037 kappaleeseen vuonna 1993 (Suomi 41 kpl). Vuonna 1994 vastaava luku oli jo 2 944 (Suomi 61 kpl), mikä merkitsi lähes 45 %:n lisäystä edelliseen vuoteen verrattuna.
Vuosien 1955―1994 aikana rekisteröitiin yhteensä 26 058 yksilövalitusta, joista toimikunta lopullisesti ratkaisi 22 957 valitusta eli 88 prosenttia. Valtaosa näistä valituksista jätettiin tutkittavaksi ottamatta, osa niistä poistettiin toimikunnan asialistalta ja noin kymmenessä prosentissa tutkittavaksi otetuista tapauksista toimikunnassa saavutettiin sovintoratkaisu osapuolten kesken. Valtiovalituksia on tehty 19 kappaletta.
Rekisteröityjen yksilövalitusten lisääntyminen on kasvattanut toimikunnassa vireillä olevien, mutta vielä ratkaisemattomien valitusten lukumäärää. Esimerkiksi vuonna 1984 toimikunta käsitteli 582 tapausta, kun samana vuonna rekisteröitiin vain neljä valitusta enemmän eli 586 valitusta. Vuonna 1994 valituksia rekisteröitiin 907 kappaletta enemmän kuin toimikunnassa ehdittiin samana vuonna niitä ratkaista. Niinpä vuoden 1994 loppuun mennessä ratkaisemattomien valitusten lukumäärä oli noussut 3 101 kappaleeseen. Tosin toimikunta on muun muassa vuonna 1990 perustettujen komiteoiden ja jaostojen kautta kyennyt vuosittain ratkaisemaan yhä useampia tapauksia. Toimikunnan tehostuneesta toiminnasta huolimatta valitusten määrä on lisääntynyt siinä määrin, että toimikunnan lopullisen raportin valmistuminen tutkittavaksi otetuissa tapauksissa vie yli neljä vuotta valituksen saapumisesta.
Vaikka ihmisoikeustuomioistuimelle vietyjen asioiden lukumäärä on pysynyt rajoitettuna, myös sen käsittelemien asioiden määrä on selvästi noussut. Kaikkiaan tuomioistuin antoi vuosien 1959―1994 aikana yhteensä 498 tuomiota, joista yksi on ollut valtiovalitusasia. Näistä kuitenkin 26 tuomiota sijoittuu tuomioistuimen 18 ensimmäiselle ja peräti 472 tuomiota sen toiselle 18 toimintavuodelle. Vuoden 1991 jälkeen vuosittaisten tuomioiden lukumäärä on ollut vähintään 50, kuten vuonna 1994 (Suomi 2 kpl).
Ministerikomitean lopullisesti päätettäväksi vuosien 1959―1994 välisenä aikana on jäänyt yhteensä 560 valitusta. Mutta myös ministerikomiteaan tulevien tapausten määrä on viime vuosina voimakkaasti kasvanut. Vuosien 1992, 1993 ja 1994 aikana tapauksia oli 98, 122 ja 195 kappaletta.
Tuomioistuimessa asian käsittely nykyään kestää keskimäärin hieman yli vuoden, mikä merkitsee, että tuomioistuimessa valitus ratkaistaan lopullisesti yli viiden vuoden kuluttua sen saapumisesta toimikunnalle. Ministerikomiteassa vastaavat ajat ovat puoli vuotta sekä neljä ja puoli vuotta. Kun vielä otetaan huomioon usein vuosia ennen yksilövalituksen tekemistä kestänyt asian käsittely kansallisissa tuomioistuimissa ja muissa kansallisissa viranomaisissa, voidaan Strasbourgin valvontamenettelyyn nykyisin kuluvaa aikaa pitää liian pitkänä.
Valitusten määrän voidaan olettaa tulevaisuudessa edelleen suuresti kasvavan. Tämä johtuu osin siitä, että yleissopimuksen mukainen valvontajärjestelmä on aikaisempaa tunnetumpi ja näin ollen sitä käytetään entistä useammin. Lisäksi vuoden 1992 jälkeen jo 12 Itä- ja Keski-Euroopan valtiota on tullut Euroopan neuvoston jäseneksi. Marraskuussa 1995 jäseniksi tulevat Makedonia ja Ukraina, mikä nostaa jäsenluvun 38:aan. Suurin osa näistä uusista jäsenvaltioista on jo ratifioinut yleissopimuksen ja samalla tunnustanut yksilövalitusoikeuden ja tuomioistuimen tuomiovallan. Lisäksi vielä neljä muuta Itä- ja Keski-Euroopan valtiota, mukana Venäjä, ovat hakeneet Euroopan neuvoston jäsenyyttä.
1.4.Pöytäkirjan valmistelu
Ajatus toimikunnan ja tuomioistuimen yhdistämisestä yhdeksi pysyväksi valvontaelimeksi tuli ensimmäistä kertaa esille yleissopimuksen mukaisen menettelyn parantamista käsittelevässä Euroopan neuvoston asiantuntijakomiteassa vuonna 1982. Kolme vuotta myöhemmin Sveitsi esitti saman suunnitelman Wienissä pidetyssä ihmisoikeuksia käsitelleessä eurooppalaisessa ministerikonferenssissa. Käsitykset mainitunlaisen uudistuksen toteuttamisesta vaihtelivat kuitenkin siinä määrin, ettei siitä päästy yhteisymmärrykseen.
Vuonna 1990 Alankomaat ja Ruotsi kumpikin laativat samankaltaisen vaihtoehtoisen ehdotuksen siitä, kuinka toiminnan tehokkuutta voitaisiin parantaa nykyisen valvontajärjestelmän puitteissa. Ehdotusten pääasiallinen sisältö oli, että toimikunta ja tuomioistuin jatkaisivat toimintaansa, mutta ensiksi mainitusta tulisi ensimmäisen asteen tuomioistuin. Jos toimikunnan päätöksistä ei valitettaisi tuomioistuimelle, ne tulisivat kansainvälisoikeudellisesti sitoviksi. Suurin osa tapauksista käsiteltäisiin toimikunnassa ja tuomioistuimen rooliksi jäisi ennakkopäätösten kautta oikeuskäytännön yhtenäisyyden ja korkeatasoisuuden varmistaminen. Tuomioistuinkäsittely edellyttäisi valitusluvan saamista. Valtiovalitusmenettely säilyisi entisellään. Myöskään nämä ehdotukset eivät johtaneet uudistustoimenpiteisiin.
Erimielisyydet siis koskivat ennen kaikkea sitä, tulisiko ihmisoikeuksien valvontajärjestelmän perustua yhden tuomioistuimen vai kahden valvontaelimen toimintaan. Ensiksi mainitun järjestelmän kannattajat, muun muassa Suomi, katsoivat, että valitusten käsittelyaikojen lyhentäminen, mikä on yksi uudistuksen keskeisistä päämääristä, voi parhaiten toteutua käsittelemällä kaikki valitukset yhdessä toimielimessä. Sen ohella ne pitivät valituksen kahdenkertaista käsittelyä kansainvälisellä tasolla tarpeettomana. Kahden valvontaelimen kannattajat taas katsoivat, että oikeuskäytännön korkeatasoisuus saattaa edellyttää kahta käsittelyä. Heidän mukaansa on lisäksi pelättävissä, että pysyvän tuomioistuimen täysipäiväisesti toimivat tuomarit vieraantuvat omasta kansallisesta oikeusjärjestyksestään.
Toukokuun 28 päivänä 1993 ministerikomiteassa päästiin yhteisymmärrykseen ihmisoikeuksien johtokomitealle annettavasta toimeksiannosta valvontajärjestelmän uudistamista koskevan pöytäkirjan sisällöksi. Tämän toimeksiannon mukaan nykyinen valvontajärjestelmä korvattaisiin uudella tuomioistuimella, jolla olisi mahdollisuus jättää tutkittavaksi ottamatta valitukset ja pyrkiä sovinnon edistämiseen ihmisoikeustoimikunnassa tällä hetkellä noudatettavan menettelyn mukaisesti. Lisäksi uusi järjestelmä sisältäisi mahdollisuuden poikkeustapauksissa saada asia uudelleen käsitellyksi tuomioistuimessa erityisen merkittävissä yleissopimuksen tai sen lisäpöytäkirjojen tulkintaa tai soveltamista koskevissa tapauksissa.
Pöytäkirjan laatiminen aloitettiin kesän 1993 aikana ihmisoikeuksien johtokomitean alaisessa ihmisoikeusvalvontajärjestelmän parantamista käsittelevässä asiantuntijakomiteassa. Lokakuun 9 päivänä 1993 hyväksymässään Wienin julistuksessa Euroopan neuvoston jäsenvaltioiden valtion- ja hallitusten päämiehet totesivat valmistelutyössä jo saavutetun edistyksen ja lopullisesti päättivät yleissopimuksen valvontajärjestelmän edellä esitetyn mukaisesta uudistamisesta. Sittemmin Euroopan neuvoston parlamentaarinen yleiskokous, ihmisoikeustoimikunta ja ihmisoikeustuomioistuin antoivat pöytäkirjaehdotuksesta lausuntonsa. Parlamentaarinen yleiskokous kannatti yhden tuomioistuimen järjestelmää, kun taas sekä toimikunnassa että tuomioistuimessa jäsenten enemmistö oli kahden toimielimen järjestelmän kannalla. Pöytäkirjan valmistelutyö eteni jatkossakin ripeästi siten, että ministerikomitean oli mahdollista avata pöytäkirja allekirjoitettavaksi jo 11 päivänä toukokuuta 1994.
2.Yhdennentoista pöytäkirjan pääasiallinen sisältö
Seitsemästä artiklasta koostuvan pöytäkirjan 1 artiklaan sisältyvillä yleissopimuksen II osan 19―51 artikloilla muutetaan yleissopimuksen II―IV osiin nyt sisältyvät 19―56 artiklat. Samalla toisen pöytäkirjan mukainen järjestelmä Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen neuvoa-antavien lausuntojen antamista koskevasta toimivallasta sisällytetään muutetun yleissopimuksen 47―49 artiklaan.
Pöytäkirjalla muutetulla yleissopimuksella perustetaan pysyvä, täysipäiväisesti toimiva Euroopan ihmisoikeustuomioistuin, jossa on yleissopimuksen sopimuspuolten luvun mukainen määrä tuomareita. Parlamentaarinen yleiskokous valitsee tuomioistuimen tuomarit, yhden kutakin korkeaa sopimuspuolta kohden tämän valtion ehdottaman kolmen ehdokkaan joukosta. Valinta tapahtuu kerrallaan kuudeksi vuodeksi uudelleenvalinnan ollessa mahdollinen. Tuomareiden toimikausi päättyy heidän täyttäessään 70 vuotta.
Tuomioistuimella on toimivalta käsitellä sopimuspuolta vastaan tehdyt valtio- ja yksilövalitukset. Ministerikomitean pyynnöstä se voi myös antaa neuvoa-antavia lausuntoja.
Tuomioistuin käsittelee valitusasioita kolmesta tuomarista koostuvissa komiteoissa, seitsemästä tuomarista koostuvissa jaostoissa ja seitsemästätoista tuomarista koostuvassa suuressa jaostossa. Jutussa osapuolena olevan sopimusvaltion suhteen tuomioistuimeen valittu, niin sanottu kansallinen tuomari osallistuu viran puolesta asian käsittelyyn kahdessa viimeksi mainitussa toimielimessä. Asian käsittely on pääsääntöisesti julkista.
Tuomioistuimen jaoston asettamat komiteat voivat yksimielisellä päätöksellään jättää tutkittavaksi ottamatta tai poistaa asialistalta yksilövalituksen, jos tällainen päätös voidaan tehdä asiaa enempää tutkimatta. Näissä tapauksissa on kysymys valituksesta, joka ei täytä valitukselta edellytettäviä muodollisia vaatimuksia tai jolla muutoin ei ole menestymisen mahdollisuuksia.
Jos komiteapäätöstä ei tehdä, kysymys valituksen tutkittavaksi ottamisesta ja asiasisällöstä ratkaistaan täysistunnon asettamissa jaostoissa. Menettely on yleensä sekä kirjallista että suullista. Jos jaosto ottaa asian tutkittavaksi, se asettuu osapuolten käytettäväksi sovintoratkaisun aikaansaamista varten. Jaosto voi luopua toimivallastaan suuren jaoston hyväksi, mikäli käsiteltävänä olevaan asiaan liittyy yleissopimuksen tai sen lisäpöytäkirjojen tulkintaan vaikuttava tärkeä kysymys tai esillä olevan kysymyksen ratkaisu voi johtaa ristiriitaan tuomioistuimen aikaisemmin antaman tuomion kanssa ja mikäli kukaan jutun osapuolista ei sitä vastusta.
Kolmen kuukauden kuluessa jaoston tuomiosta voi jutun osapuoli poikkeuksellisissa tapauksissa pyytää asian siirtämistä suuren jaoston käsiteltäväksi. Viidestä tuomarista koostuvan suuren jaoston lautakunnan on hyväksyttävä tämä pyyntö, jos tapauksessa tuodaan esille yleissopimuksen tai sen lisäpöytäkirjojen tulkintaan tai soveltamiseen liittyvä tai yleiseltä merkitykseltään tärkeä kysymys. Jollei pyyntöä hyväksytä, jaoston tuomio tulee lopulliseksi. Muussa tapauksessa suuri jaosto antaa tuomion asiassa. Suuri jaosto käsittelee myös tuomioistuimen neuvoa-antavaa lausuntoa koskevat pyynnöt.
Tuomioistuimen täysistunto käsittelee vain hallinnollisia asioita.
Ministerikomitean tehtävä rajoittuu tuomioistuimen tuomioiden täytäntöönpanon valvontaan.
Pöytäkirjan 2 artikla sisältää 1 artiklasta seuraavat välttämättömät muutokset yleissopimukseen ja sen pöytäkirjoihin, mukaan lukien yhdeksännen pöytäkirjan kumoaminen. Myös yleissopimuksen 1―18 artiklat ja uudet 52―59 artiklat sekä ensimmäisen, neljännen, kuudennen ja seitsemännen lisäpöytäkirjan artiklat varustetaan yhdennentoista pöytäkirjan liitteessä mainituilla otsikoilla.
Pöytäkirjan 3 artiklassa on allekirjoittamista ja ratifiointia ja 4 artiklassa voimaantuloa koskevat määräykset.
Pöytäkirjan 5 artikla sisältää määräyksen nykyisen tuomioistuimen ja toimikunnan jäsenten, pääsihteerin ja apulaispääsihteerin toimikauden päättymisestä pöytäkirjan voimaantulopäivänä samoin kuin määräykset valitusten käsittelyssä siirtymäaikana noudatettavasta menettelystä.
Pöytäkirjan 6 artikla sisältää määräyksen, jonka mukaan sopimusvaltion selityksessään toimikunnan toimivaltaan ja tuomioistuimen tuomiovaltaan tekemä ajallinen rajoitus säilyy uuteen tuomioistuimeenkin nähden, sekä 7 artikla tavanomaiset loppumääräykset.
Pöytäkirjaan liittyy sitä selittävä kommentaari. Kommentaari ei kuitenkaan ole osa pöytäkirjaa eivätkä siinä esitetyt kannanotot ole muutoinkaan oikeudellisesti sitovia.
Pöytäkirja avattiin allekirjoitettavaksi 11 päivänä toukokuuta 1994, jolloin sen allekirjoittivat kaikki yleissopimuksen silloiset sopimuspuolet Italiaa lukuunottamatta, joka allekirjoitti sen vuoden 1994 lopulla. Pöytäkirja on avoin allekirjoittamista varten kaikille yleissopimuksen osapuolina oleville Euroopan neuvoston jäsenvaltioille.
Pöytäkirja tulee voimaan seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä sen jälkeen, kun on kulunut vuosi päivästä, jona kaikki yleissopimuksen osapuolet ovat ilmaisseet suostumuksensa siihen, että pöytäkirja sitoo niitä. Sen oli ratifioinut lokakuun 2 päivään 1995 mennessä kuusitoista sopimuspuolta.
Pöytäkirja koskee yleissopimuksen ja sen pöytäkirjojen prosessuaalisia määräyksiä eikä sillä täten ole suoranaisia vaikutuksia Suomen viranomaisten toimintaan. Oikeusministeriö on antanut lausunnon pöytäkirjan voimaansaattamisesta ja siitä, sisältääkö se lainsäädännön alaan kuuluvia määräyksiä.
Pöytäkirjan hyväksymistä koskeva hallituksen esitys on laadittu virkatyönä ulkoasiainministeriössä.
3.Esityksen taloudelliset ja organisatoriset vaikutukset
Nykyiseen järjestelmään verrattuna Strasbourgissa valitusten johdosta pidettävien suullisten käsittelyjen määrä moninkertaistuu. Toisaalta lukuunottamatta poikkeustapauksissa tapahtuvaa valituksen uudelleenkäsittelyä suuressa jaostossa, tutkittavaksi otettujen valitusten käsittely kahdessa eri valvontaelimessä jää pois. Esityksellä ei siten ole merkittäviä uusia taloudellisia tai Suomen viranomaisiin kohdistuvia organisatorisia vaikutuksia.
4.Vaikutukset yksilön asemaan
Pöytäkirjan voimaantulo parantaa ja laajentaa yksityisten valittajien asemaa Strasbourgin kansainvälisessä ihmisoikeuksien valvontajärjestelmässä. Yksityishenkilöillä, kansalaisjärjestöillä ja ryhmillä on oikeus suoraan muutetun yleissopimuksen nojalla tehdä yksilövalituksia ihmisoikeustuomioistuimeen, jonka pakollinen tuomiovalta käsittää sekä yksilö- että valtiovalitukset. Samalla yksityinen valittaja on aina osapuolena ihmisoikeustuomioistuimessa käytävässä prosessissa ja tasavertaisessa asemassa sen sopimusvaltion kanssa, jota vastaan valitus on tehty.
YKSITYISKOHTAISET PERUSTELUT
1.Yhdennentoista pöytäkirjan sisältö
1.1.Yksityiskohtaiset perustelut
1 artiklalla korvataan yleissopimuksen II―IV osa (19―56 artikla) ja toinen pöytäkirja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen neuvoa-antavien lausuntojen antamista koskevasta toimivallasta seuraavansisältöisellä yleissopimuksen II osalla (19―51 artikla):
II osa ― Euroopan ihmisoikeustuomioistuin
19artikla Tuomioistuimen perustaminen
Artikla vastaa pitkälle yleissopimuksen 19 artiklaa. Sillä perustetaan uusi pysyvästi toimiva ihmisoikeustuomioistuin, joka korvaa nykyisen ihmisoikeustoimikunnan ja ihmisoikeustuomioistuimen. Tuomioistuimen nimeksi tulee ''Euroopan ihmisoikeustuomioistuin''. Artiklaan on lisätty viittaus yleissopimuksen hyväksymisen jälkeen solmittuihin lisäpöytäkirjoihin.
20artikla Tuomareiden lukumäärä
Artikla perustuu yleissopimuksen 38 artiklaan. Se kuitenkin poikkeaa jälkimmäisestä määräyksestä siinä, että tuomareiden lukumäärän perustana on yleissopimukseen liittyneiden valtioiden luvun mukainen määrä eikä, kuten nykyisin, Euroopan neuvoston jäsenvaltioiden luvun mukainen määrä. Tältä osin seurataan yleissopimuksen 20 artiklan määräystä toimikunnan jäsenten lukumäärästä. Lisäksi artiklassa ei enää edellytetä, että tuomareiden tulisi olla eri kansallisuutta. Tämä mahdollistaa sen, että sopimusvaltio voi asettaa omaksi ehdokkaakseen myös toisen sopimuspuolen kansalaisen.
21artikla Toimen vaatimukset
Artiklassa seurataan yleissopimuksen 39 artiklan 1 ja 2 kappaleen ja yleissopimuksen 40 artiklan 7 kappaleen määräyksiä. Uudet määräykset vastaavat nykyisessä järjestelmässä tuomioistuimen jäseniltä edellytettyjä vaatimuksia siten uudistettuina, että niissä on huomioitu uuden Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen pysyvä luonne.
22artikla Tuomareiden valinta
Artikla on sisällöltään lähes identtinen yleissopimuksen 39 artiklan 1 ja 2 kappaleen kanssa. Artiklan mukaan parlamentaarinen yleiskokous edelleen valitsee tuomarit, uudesta 20 artiklasta johtuen yhden tuomarin nyt kutakin korkeaa sopimuspuolta kohden tämän valtion laatimalta, kolme ehdokasta käsittävältä listalta.
23artikla Toimikausi
Artikla on pitkälle samansisältöinen yleissopimuksen 40 artiklan 1―6 kappaleen kanssa. Tuomarit kuitenkin valitaan kuudeksi vuodeksi, kun nykyisen järjestelmän mukaan heidän toimikautensa kestää yhdeksän vuotta. Tältä osin seurataan yleissopimuksen 22 artiklan 1 kappaleen määräystä toimikunnan jäsenten toimikaudesta. Kuten nykyäänkin, tuomarit voidaan rajoituksetta valita uudelleen. Artiklan 6 kappaleeseen sisällytetyn uuden määräyksen mukaan tuomareiden toimikausi kuitenkin päättyy heidän täyttäessään 70 vuotta. Määräyksen tarkoituksena on varmistaa pysyvän tuomioistuimen toimintakyky. Vastaavanlainen ikäraja sisältyy useimpien sopimusvaltioiden kansalliseen oikeusjärjestykseen. Toisaalta toimikauden päätyttyäkin tuomarit jatkavat niiden tapausten tutkimista, joiden käsittelyyn he ovat jo osallistuneet.
24artikla Erottaminen
Artiklan mukaan tuomari, joka ei täytä toimen 21 artiklan edellyttämiä vaatimuksia, voidaan erottaa toimestaan tuomioistuimen muiden tuomareiden kahden kolmasosan ääntenenemmistöllä tekemällä päätöksellä. Tämän uuden määräyksen esikuvana on ollut Haagissa toimivan kansainvälisen tuomioistuimen perussäännön (SopS 1/56) 18 artiklan 1 kappale, jossa kuitenkin edellytetään muiden tuomareiden yksimielisyyttä. Määräyksen tarkoituksena on vahvistaa ihmisoikeustuomioistuimen riippumattomuutta.
25artikla Sihteeristö ja oikeudelliset sihteerit
Artiklassa mainitaan nyt nimenomaisesti tuomioistuimen sihteeristö. Yleissopimuksessa ei tällaista viittausta ole, vaan nykyisen tuomioistuimen sihteeristöä koskevat määräykset sisältyvät tuomioistuimen työjärjestyksen 3 lukuun. Sihteeristön tehtävistä ja organisaatiosta määrätään 26 artiklan e-kohdan mukaisesti hyväksyttävässä tuomioistuimen työjärjestyksessä. Pääsihteerin ja yhden tai useamman apulaispääsihterin valitsee 26 artiklan d-kohdan nojalla tuomioistuimen täysistunto. Uutena 25 artiklaan sisältyy määräys tuomioistuimen apuna ― sihteeristön muun henkilökunnan lisäksi ― toimivista oikeudellisista sihteereistä. Tarkoituksena on ollut, että tarvittaessa kullekin tuomarille voidaan palkata määräaikainen oikeudellinen sihteeri.
26artikla Täysistunto
Tuomioistuimen täysistunnon tehtäviä määrittävän 26 artiklan perustana on käytetty a-kohdan osalta yleissopimuksen 41 artiklaa, b- ja c-kohtien osalta toimikunnan työjärjestyksen 24 sääntöä, d-kohdan osalta yleissopimuksen 55 artiklaa ja toisen pöytäkirjan 4 artiklaa sekä e-kohdan osalta tuomioistuimen työjärjestyksen 11 ja 12 sääntöjä. Täysistunnolle ei uudessa tuomioistuimessa kuitenkaan kuulu varsinainen tuomitsemistoiminta, vaan sen tehtävät ovat luonteeltaan hallinnollisia. Tässä suhteessa tilanne tulee olemaan erilainen kuin nykyisessä tuomioistuimessa, jossa yhdennentoista pöytäkirjan laatimisen jälkeen muutettu tuomioistuimen työjärjestyksen 53 sääntö tosin siirsi suuren osan täysistunnon lainkäyttövallasta perustetulle 19-jäseniselle suurelle jaostolle, mutta samalla jätti täysistunnolle mahdollisuuden osallistua poikkeuksellisen tärkeiden asioiden ratkaisemiseen.
Artiklan mukaan täysistunnossa päätettäviin asioihin kuuluvat erilaiset kokoonpano- ja henkilövalinnat sekä tuomioistuimen työjärjestyksen hyväksyminen. Yleissopimuksen määräyksiä täydentävässä tuomioistuimen työjärjestyksessä määrätään paitsi täysistunnolle kuuluvista hallinnollisluonteisista tehtävistä myös monista muista tuomioistuimen käytännössä noudatettavista menettelytavoista. Pöytäkirjan valmistelussa eräänä keskeisenä ajatuksena olikin sisällyttää tärkeimmät valvontajärjestelmää koskevat määräykset muutettuun yleissopimukseen ja jättää tuomioistuimelle laaja harkintavalta päättää menettelynsä yksityiskohdista.
27artikla Komiteat, jaostot ja suuri jaosto
Artiklassa annetaan määräyksiä tuomioistuimen organisatorisesta ja tuomareita koskevasta kokoonpanosta valituksen käsittelyn eri vaiheissa. Sen taustana ovat yleissopimuksen 20 artiklan 3 kappale ja yleissopimuksen 43 artikla.
Artiklan mukaan tuomioistuin tekee päätöksiä komiteoissa (3 tuomaria), jaostoissa (7 tuomaria) ja suuressa jaostossa (17 tuomaria). Lisäksi uuden 43 artiklan 2 kappaleen nojalla suuren jaoston lautakunta (5 tuomaria) ratkaisee pyynnön asian siirtämisestä suuren jaoston käsiteltäväksi.
Jaostot asettavat komiteat määräajaksi. Myös toimikunnan komiteat asetetaan toimikunnan työjärjestyksen 27 säännön 2 kohdan mukaan tietyksi ajaksi. Komiteoiden kokoonpanon osalta on huomattava, että muutetun 27 artiklan 2 kappale ei sisällä vaatimusta kansallisen tuomarin osallistumisesta asian komiteavaiheessa tapahtuvaan käsittelyyn. Komiteoilla on 28 artiklan nojalla toimivalta yksimielisen äänestystuloksen perusteella päättää, ettei 34 artiklan nojalla tehtyä yksilövalitusta oteta tutkittavaksi tai että se poistetaan asialistalta.
Täysistunto asettaa 26 artiklan b-kohdan nojalla jaostot tietyksi ajaksi. Tämä vastaa toimikunnan työjärjestyksen 24 säännön 3 kappaleen nojalla sovellettavaa järjestelmää, jossa jaostot asetetaan kolmen vuoden määräajaksi. Sen sijaan yleissopimuksen 43 artiklaan ja tuomioistuimen työjärjestyksen 21 sääntöön perustuvassa nykyisessä järjestelmässä jaosto muodostetaan presidentin toimenpitein erikseen kunkin tapauksen käsittelyä varten. Yleissopimuksen sopimuspuolten lukumäärän pian ylittäessä 35 valtiota olisi siten viiden jaoston perustaminen mahdollista. Jaostot päättävät valtiovalitusten sekä sellaisten yksilövalitusten, joita ei komitean päätöksellä ole jätetty tutkittavaksi ottamatta tai poistettu listalta, tutkittavaksi ottamisesta ja asiasisällöstä.
Täysistunnon tehtävänä on 26 artiklan c-kohdan nojalla valita jaostojen presidentit, joihin kuulunevat tuomioistuimen presidentti ja varapresidentit.
Jaostoon kuuluu 27 artiklan 2 kappaleen mukaan viran puolesta myös asianomainen kansallinen tuomari. Hänen osallistumistaan valituksen käsittelyyn jaostossa on perusteltu sillä, että tuomioistuimella itsellään tulee olla erityistä tietoa vastaajana olevan valtion kansallisesta lainsäädännöstä tai muista olosuhteista. Jos kansallinen tuomari ei jääviyden vuoksi tai muusta syystä voi ottaa osaa asian käsittelyyn, asianosainen sopimuspuoli voi valita hänen sijaansa tilapäisen kansallisen tuomarin. Samanlaista menettelyä noudatetaan nykyisessä järjestelmässä.
Muutoin jaostojen kokoonpano on jätetty uuden tuomioistuimen työjärjestyksessä ratkaistavaksi. Nykyisessä tuomioistuimessa jaostojen maantieteellisen tasapuolisuuden varmistamiseksi noudatetaan 27 päivänä huhtikuuta 1995 muutetun tuomioistuimen työjärjestyksen 21 artiklan mukaista menettelyä, jossa tuomarit on jaoston muodostamista varten jaettu kolmeen maantieteelliseen ryhmään, joista kustakin arvotaan jaostossa istuvat tuomarit.
Suuri jaosto ratkaisee sen käsiteltäviksi 30 ja 43 artiklan mukaisesti saatetetut yksilö- ja valtiovalitukset. Sen tehtävänä on varmistaa tuomioistuimen oikeuskäytännön yhtenäisyys ja korkeatasoisuus. Tämän vuoksi suureen jaostoon 27 artiklan 3 kappaleen nojalla kuuluvat viran puolesta tuomioistuimen presidentti ja varapresidentit sekä jaostojen presidentit. Vaatimus kansallisen tuomarin mukanaolosta koskee 27 artiklan 2 kappaleen mukaan myös suurta jaostoa. Suuri jaosto päättää myös 47―49 artiklassa tarkoitetuista neuvoa-antavista lausunnoista. Tuomioistuimen työjärjestyksessä ratkaistavaksi on jätetty se, perustetaanko suuri jaosto määräajaksi vai ― kuten nykyisessä tuomioistuimessa ― kutakin tapausta varten erikseen.
Muut kuin edellä mainitut suuren jaoston tuomarit valitaan tuomioistuimen työjärjestyksessä edellytetyllä tavalla. Mikäli kuitenkin asia on 43 artiklan nojalla siirretty suureen jaostoon, eivät tuomion antaneen jaoston jäsenet saa osallistua asian käsittelyyn suuressa jaostossa. Tämän järjestelyn tarkoituksena on ollut varmistaa, että asiassa tapahtuu todellinen uusi käsittely.
Poikkeus edellä mainittuun periaatteeseen on tehty asian ratkaisseen jaoston presidentin ja kansallisen tuomarin osalta. Edellisen osallistumista on pidetty tärkeänä oikeuskäytännön yhtenäisyyden saavuttamiseksi ja jälkimmäisen sen välttämiseksi, ettei tuomioistuimen oikeuskäytännön kannalta keskeisimpään elimeen tarvitsisi pysyväisluonteisesti nimetä tilapäistä kansallista tuomaria. Järjestelmää, jossa täysipäiväisesti toimiva pysyvä kansallinen tuomari toimisi jaostossa ja tilapäinen kansallinen tuomari suuressa jaostossa ei pidetty toteuttamiskelpoisena. Jaoston presidentti ja kansallinen tuomari voivat lisäksi informoida suuren jaoston muita tuomareita asian aikaisemmasta käsittelystä.
28artikla Komiteoiden päätökset valitusten jättämisestä tutkittavaksi ottamatta
Artiklan esikuvana on ollut toimikunnan komiteoita koskeva yleissopimuksen 20 artiklan 3 kappale. Menettelyllä pyritään jo käsittelyn varhaisessa vaiheessa lopullisesti karsimaan ne rekisteröidyt yksilövalitukset, jotka eivät täytä muodollisia edellytyksiä tai joilla asiallisista syistä ei selvästikään ole menestymisen mahdollisuuksia. Kolmesta tuomarista koostuvan komitean päätös edellyttää yksimielisyyttä. Uuden 45 artiklan 1 kappaleen mukaan päätös on perusteltava, mutta kuten nykyäänkin, se voi tapahtua varsin kaavamaisessa muodossa. Valtiovalituksia ei komiteamenettely koske.
29artikla Jaostojen päätökset tutkittavaksi ottamisesta ja asiasisällöstä
Mikäli komiteapäätöstä ei tehdä, jaosto päättää 29 artiklan 1 nojalla yksilövalitusten tutkittavaksi ottamisesta. Valtiovalituksia ei käsitellä komiteoissa, joten niiden tutkittavaksi ottamista koskeva, 29 artiklan 2 kappaleen mukainen käsittely tapahtuu aina ensimmäisen kerran jaostotasolla. Menettely tapahtunee pääsääntöisesti vastaavalla tavalla kuin toimikunnassa sen työjärjestyksen IV luvun mukaan. Kuitenkin 35 artiklan 4 kappaleen nojalla jaosto voi enemmistöpäätöksellään hylätä jo tutkittavaksi otetun valituksen, jos se myöhemmässä käsittelyssä katsoo, ettei valitus täytäkään 35 artiklassa asetettuja tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä.
Valituksen tutkittavaksi ottamista koskeva päätös on 29 artiklan 3 kappaleen nojalla tehtävä erillisenä, mutta se voidaan poikkeustapauksissa antaa asiasisältöä koskevan tuomion yhteydessä. Pöytäkirjalla muutettu yleissopimus jättää kuitenkin jossain määrin avoimeksi sen, missä muodossa 35 artiklan 4 kappaleessa viitattu negatiivinen ratkaisu tehdään. Jos se tapahtuu päätöksen muodossa, ratkaisu on lopullinen eikä valittaja voi sitä 43 artiklan nojalla saattaa suuren jaoston käsiteltäväksi. Tämä vastaa nykyistä toimikunnan ja tuomioistuimen toimivaltasuhteissa noudatettua käytäntöä. Ratkaisun kirjoittaminen osaksi jaoston tuomiota antaisi valittajalle mainitun lisämahdollisuuden, mutta seurauksena olisi suuren jaoston ja erityisesti sen lautakunnan työmäärän huomattava kasvu. Noudatettavasta menettelystä määrättäneen tuomioistuimen työjärjestyksessä.
Jaoston tutkittavaksi ottamista koskevan ratkaisun, niin positiivisen kuin negatiivisenkin, tulee 45 artiklan 1 kappaleen mukaan olla perusteltu. Tarkoituksena on ollut, että jaosto ― muun muassa sovintoneuvottelujen helpottamista varten ― perustelisi positiivisen päätöksensä toimikunnan käyttämiä erittäin niukkoja perusteluja laajemmin. Tästä huolimatta nämä perustelut voivat olla melko summaarisia.
Jos tuomioistuin ottaa asian tutkittavakseen, se 38 artiklan b-kohdan mukaisesti asettuu osapuolten käytettäväksi sovintoratkaisun tekemistä varten. Tässä yhteydessä se voi ilmaista alustavan kantansa siitä, onko ihmisoikeusloukkaus tapahtunut vai ei.
Jos sovintoa ei synny, jaosto päättää valituksen asiasisällöstä tuomiolla.
30artikla Luopuminen toimivallasta suuren jaoston hyväksi
Artikla perustuu tuomioistuimen työjärjestyksen 53 säännön 1 kappaleeseen, mutta eroaa tästä siinä, ettei toimivallasta luopuminen ole miltään osin pakollista. Artiklan tarkoituksena on pyrkiä varmistamaan, että tuomioistuimen oikeuskäytännön yhtenäisyyden ja kehityksen kannalta keskeiset tapaukset voidaan viivytyksettä siirtää suuren jaoston käsiteltäväksi. Jotta 43 artiklassa tarkoitettu mahdollisuus saada asia käsitellyksi sekä jaostossa että suuressa jaostossa voisi toteutua, osapuolille on annettu oikeus estää jaostoa luopumasta toimivallastaan suuren jaoston hyväksi.
31artikla Suuren jaoston toimivaltuudet
Suuren jaoston toimivalta vastaa tuomioistuimen työjärjestyksen 53 säännössä ja toisen pöytäkirjan 3 artiklan 1 kappaleessa nykyisen tuomioistuimen täysistunnolle ja suurelle jaostolle kuuluvaa tuomiovaltaa. Täysistunnolle jää vain tuomioistuimen hallintoon liittyviä tehtäviä.
Suuren jaoston toimivalta käsittää 30 artiklan tai 43 artiklan mukaisesti sen käsiteltäväksi saatetut yksilö- ja valtiovalitukset sekä 47 artiklan nojalla ministerikomitean tekemät pyynnöt neuvoa-antaviksi lausunnoiksi.
32artikla Tuomioistuimen toimivalta
Artikla seuraa yleissopimuksen 45 ja 49 artiklaa sekä toisen pöytäkirjan 1 artiklan 1 kappaletta ja 2 artiklaa. Sen mukaan tuomioistuimen toimivalta käsittää yksilö- ja valtiovalitukset sekä neuvoa-antavat lausunnot. Tuomioistuin itse ratkaisee kiistan toimivaltansa laajuudesta.
33artikla Valtiovalitukset
Artikla vastaa yleissopimuksen 24 artiklaa, jossa määrätään toimikunnan vastaavasta toimivallasta. Sen mukaan sopimuspuoli voi suoraan sopimuksen nojalla tehdä uudelle tuomioistuimelle valtiovalituksen toista sopimuspuolta vastaan. Yleissopimuksen 46 artiklan kaltaista selitystä tuomioistuimen pakollisen tuomiovallan tunnustamisesta ei siis enää tarvita.
34artikla Yksilövalitukset
Artiklan taustana on yleissopimuksen 25 artikla. Muutetun 34 artiklan mukaan yksityishenkilö, kansalaisjärjestö tai ryhmä voi kuitenkin tehdä sopimuspuolta vastaan yksilövalituksen suoraan artiklan antaman oikeuden nojalla ilman, että sopimusvaltion tulisi erikseen selittää tunnustavansa tuomioistuimen toimivallan ottaa vastaan mainitunlaisia valituksia. Myöskään yleissopimuksen 46 artiklan kaltaista tuomioistuimen tuomiovallan erillistä tunnustamista ei enää tarvita. Uudistus vastaa nykytilannetta, sillä kaikki sopimusvaltiot ovat joko pysyvästi, kuten Suomi, tai määräajaksi tunnustaneet sekä toimikunnan toimivallan ottaa vastaan yksilövalituksia että tuomioistuimen tuomiovallan tutkia niitä vastaan tehdyt valitukset. Lisäksi tämänlaajuisen ihmisoikeuksien valvontajärjestelmän hyväksyminen on käytännössä muodostunut yhdeksi Euroopan neuvoston jäsenyyden ehdoksi.
Muutetussa 34 artiklassa taattu suora valitusoikeus tuo yksityiselle valittajalle vastaajavaltion kanssa tasavertaisen aseman tuomioistuimessa käytävässä prosessissa. Yleissopimuksen 44 ja 48 artikla eivät anna tällaiselle valittajalle lainkaan oikeutta saattaa asiaa tuomioistuimen käsiteltäväksi. Mainittuja määräyksiä muuttanut yhdeksäs pöytäkirjakaan ei tässä suhteessa sisällä rajoittamatonta oikeutta, vaan kysymys asian siirtämisestä tuomioistuimeen käsitellään ensin tuomioistuimen lautakunnassa, joka voi päättää, ettei tuomioistuin ota asiaa käsiteltäväkseen.
Muutetulla 33 ja 34 artiklalla toteutettava järjestelmä merkitsee samalla sitä, että ministerikomitea menettää yleissopimuksen 32 artiklan mukaisen toimivaltansa päättää ihmisoikeusloukkauksen olemassaolosta.
35artikla Tutkittavaksi ottamisen edellytykset
Artiklan 1, 2 ja 3 kappale sisältävät ne edellytykset, jotka erityisesti yksilövalituksen on täytettävä, jotta se voitaisiin ottaa tutkittavaksi. Edellytykset ovat samat kuin yleissopimuksen 26 ja 27 artiklan 2―4 kappaleessa. Tarkoituksena on, että uudella tuomioistuimella olisi jo käsittelyn varhaisessa vaiheessa käytettävissään tehokas menettely sellaisten yksilövalitusten poistamiseksi, jotka eivät täytä muotovaatimuksia tai joilla ei asiasisältönsäkään puolesta ole menestymisen mahdollisuuksia. Artiklalla on tarkoitettu jatkaa toimikunnan nykyisin noudattamaa käytäntöä.
Komitean päätös jättää valitus tutkittavaksi ottamatta on lopullinen. Artiklan 4 kappaleen nojalla kuitenkin jaosto ja suuri jaosto voivat milloin tahansa ennen tuomionsa antamista enemmistöpäätöksellä jättää tutkittavaksi ottamatta valituksen, joka on jo otettu tutkittavaksi mutta joka ei täytäkään 1―3 kappaleessa asetettuja edellytyksiä. Tämä vastaa yleissopimuksen 29 artiklan määräystä toimikunnan vastaavasta toimivallasta, joka kuitenkin edellyttää kahden kolmasosan ääntenenemmistöä.
36artikla Sivuväliintulo
Artiklan 1 kappale perustuu yleissopimuksen 48 artiklan b-kohtaan ja 2 kappale pitkälle vastaa tuomioistuimen työjärjestyksen 39 säännön 2 kappaletta.
Yleissopimuksen 48 artiklan b-kohta antaa sille sopimuspuolelle, jonka kansalaisen väitetään olevan loukkauksen kohteena, oikeuden viedä asia tuomioistuimeen ja samalla osapuolen aseman tässä prosessissa. Muutetun yleissopimuksen mukaisessa järjestelmässä samankaltainen määräys ei ole tarpeellinen sen vuoksi, että yksityisellä valittajalla itsellään on 34 artiklan nojalla suora pääsy tuomioistuimeen. Tämän vuoksi edellä mainitulle sopimuspuolelle on 36 artiklan 1 kappaleessa annettu oikeus jaostossa ja suuressa jaostossa käsiteltävissä asioissa esittää kirjallisia huomioita ja osallistua suulliseen käsittelyyn.
Artiklan 2 kappaleessa tarkoitetun pyynnön kohteena voi, kuten nykyäänkin, olla niin luonnollinen henkilö kuin oikeushenkilökin.
Sopimusvaltio ei tule jutun osapuoleksi, vaikka se käyttäisikin sille 36 artiklan 1 kappaleessa tarkoitettua oikeutta. Sama johtopäätös pätee artiklan 2 kappaleen mukaiseen sivuväliintuloon.
37artikla Valituksen poistaminen asialistalta
Artikla, joka koskee sekä yksilö- että valtiovalituksia, on yhtenevä yleissopimuksen 30 artiklan 1 ja 3 kappaleen kanssa.
38artikla Asian tutkiminen ja sovintomenettely
Artiklan 1 kappale on toimituksellisesti lyhennetty ja yksinkertaistettu versio yleissopimuksen 28 artiklan 1 kappaleesta.
Kappaleen b-kohdassa mainittuja sovintoneuvotteluja voidaan käydä esimerkiksi tuomioistuimen pääsihteerin ja esittelevän tuomarin avustuksella. Vastaavasti on menetelty toimikunnan käytännössä toimikunnan työjärjestyksen 34 säännön 1 ja 2 kappaleen nojalla.
Artiklan 2 kappale sovintomenettelyn luottamuksellisuudesta pyrkii edistämään mahdollisuuksia osapuolten välisen sovinnon aikaansaamiseksi. Vastaavanlaista luottamuksellisuutta noudatetaan nykyään toimikunnan koko käsittelyssä toimikunnan työjärjestyksen 17 säännön 2 kappaleen nojalla. Muutoin tuomioistuinkäsittely on 40 artiklassa mainituin poikkeuksin julkinen.
39artikla Sovintoratkaisu
Artikla on yhdistetty versio yleissopimuksen 28 artiklan 2 kappaleesta ja tuomioistuimen työjärjestyksen 51 säännön 2 kappaleesta.
40artikla Julkinen käsittely ja asiakirjajulkisuus
Artiklan 1 kappale on identtinen tuomioistuimen työjärjestyksen 18 säännön kanssa ja 2 kappale lyhennetty versio työjärjestyksen 58 säännön 2 kappaleesta.
Artikla merkitsee julkisuusperiaatteen pääsääntöistä noudattamista valitusten käsittelyssä. Kuten edellä viitatuista tuomioistuimen työjärjestyksen määräyksistä käy ilmi, nykyinen tuomioistuin noudattaa tätä periaatetta omassa käsittelyssään. Sen sijaan toimikunnan käsittely on yleissopimuksen 33 artiklan ja toimikunnan työjärjestyksen 17 säännön 2 kappaleen nojalla kokonaisuudessaan luottamuksellista. Myös ministerikomiteassa yleissopimuksen 32 artiklan nojalla tapahtuva ihmisoikeusvalitusten käsittely on luottamuksellista. Kaikkien mainittujen valvontaelinten luottamuksellisina pidettäviin asiakirjoihin sovelletaan asetuksen sisältävä eräitä poikkeuksia yleisten asiakirjojen julkisuudesta 1 §:n 1 momentin 2 kohtaa (1558/94) .
Artiklan 1 kappaleen nojalla tuomioistuimen pitämä suullinen käsittely on julkinen, jollei tuomioistuin poikkeuksellisesti toisin päätä. Tarkoituksena on ollut, että tällainen käsittely yleensä järjestettäisiin tuomioistuimen jaostossa käsiteltävissä asioissa sekä myös suuren jaoston käsiteltäväksi tulevissa tuomioistuimen oikeuskäytännön ja kehityksen kannalta tärkeissä kysymyksissä. Toimikunnassa nykyään vain harvoin pidetään suullinen käsittely, joka sitä paitsi aina tapahtuu suljettujen ovien takana. Ministerikomiteassa pidettävään suullisesti tapahtuvaan käsittelyyn ei taas valittaja voi osallistua. Näin ollen uuden järjestelmän voimaantulo merkitsee julkisten suullisten käsittelyjen moninkertaistumista.
Artiklan 2 kappale antaa yleisölle oikeuden tutustua tuomioistuimen kansliaan toimitettuihin jutun asiakirjoihin, jollei tuomioistuimen presidentti toisin päätä. Määräys ei siten edellytä niiden julkaisemista. Julkaisuvelvollisuus koskee muutetun yleissopimuksen 44 artiklan 3 kappaleen mukaisesti vain tuomioistuimen lopullisia tuomioita.
41artikla Kohtuullinen hyvitys
Artikla on lyhennetty ja yksinkertaistettu versio yleissopimuksen 50 artiklasta. Se ei sisällä asiallista muutosta aikaisempaan oikeustilaan.
42artikla Jaostojen tuomiot
Tuomioistuimen jaosto antaa, kuten nykyisessä järjestelmässäkin, päätöksensä tuomion muodossa. Koska 43 artikla mahdollistaa asian siirtämisen suurelle jaostolle, tämä tuomio ei kuitenkaan voi tulla lopulliseksi sen antamishetkellä. Jaoston tuomio jää lopulliseksi vain, jos suuri jaosto ei käsittele asiaa. Tätä koskevat edellytykset on todettu 44 artiklan 2 kappaleessa. Jos jaoston tuomio ei tule lopulliseksi, ei sitä mainitun artiklan 3 kappaleen mukaisesti julkaista. Se on kuitenkin 40 artiklan 2 kappaleen nojalla julkinen asiakirja.
43artikla Siirtäminen suurelle jaostolle
Artikla ― luettuna yhdessä 30 artiklan kanssa ― sisältää sen kompromissin, joka oli edellytyksenä pöytäkirjan aikaansaamiselle. Määräys koskee mahdollisuutta käsitellä asia jaoston antaman tuomion jälkeen vielä suuressa jaostossa.
Muutetun 43 artiklan 1 ja 2 kappaleesta käy ilmi, että jutun osapuolet voivat poikkeustapauksissa ja silloinkin vain tärkeäksi katsottavissa asioissa pyytää asian siirtämistä suurelle jaostolle. Määräaika pyynnön tekemiselle on kolme kuukautta. Se, että osapuoli on 30 artiklan nojalla estänyt jaostoa luopumasta toimivallastaan suuren jaoston hyväksi, ei estä samalla perusteellakaan tapahtuvaa siirtopyyntöä. Tämä mahdollisuus saada tuomioistuimelta samassa asiassa kaksi erillistä tuomiota muodostaa edellä mainitun kompromissin ytimen. Kuten muutetun 29 artiklan yhteydessä esitetystä käy ilmi, tuomioistuimen työjärjestyksessä määrättäväksi on jäänyt se, voiko valittajan siirtopyyntö valituksen asiasisällön lisäksi koskea myös kysymystä valituksen tutkittavaksi ottamisesta.
Pyynnön hyväksymiselle 43 artiklan 2 kappaleessa asetetut edellytykset vastaavat pitkälle yhdeksännen pöytäkirjan 5 artiklan 2 kappaleella muutetun yleissopimuksen 48 artiklan 2 kappaletta, mutta osiltaan myös tuomioistuimen työjärjestyksen 53 sääntöä ja uutta 30 artiklaa. Asian käsittely suuressa jaostossa 43 artiklan 3 kappaleen mukaisesti edellyttää sitä, että viidestä tuomarista koostuva suuren jaoston lautakunta katsoo 2 kappaleessa viitattujen edellytysten täyttyvän. Näiden edellytysten tiukka soveltaminen on keskeistä uuden valvontajärjestelmän toimivuuden kannalta. Jos lautakunta hylkää pyynnön, jaoston tuomio tulee 44 artiklan 1 kappaleen c-kohdan nojalla lopulliseksi. Päinvastaisessa tapauksessa suuri jaosto 43 artiklan 3 kappaleen nojalla päättää asiasta tuomiolla. Muutetun 45 artiklan 1 kappaleesta ilmenee, ettei lautakunnan päätöstä perustella.
Muutetun 43 artiklan 2 kappaleessa mainittuna yleissopimuksen tai sen lisäpöytäkirjojen tulkintaan liittyvänä tärkeänä kysymyksenä voidaan pitää esimerkiksi kysymystä, josta tuomioistuin ei ole aikaisemmin lausunut ja jonka ratkaisemisella voidaan katsoa olevan merkitystä tuomioistuimen oikeuskäytännön vastaisen kehityksen kannalta, sekä kysymystä, jonka ratkaisu poikkeaa vakiintuneesta oikeuskäytännöstä. Vastaavanlainen yleissopimuksen tai sen lisäpöytäkirjojen soveltamiseen liittyvä tärkeä kysymys voi olla esillä silloin, kun tuomioistuimen ratkaisun johdosta osapuolena olevan valtion on tehtävä huomattavia muutoksia kansalliseen lainsäädäntöön tai oikeuskäytäntöön. Pöytäkirjaa selittävän kommentaarin mukaan yleistä merkittävyyttä omaava tärkeä asia saattaa olla kysymyksessä silloin, kun asian ratkaisulla voidaan katsoa olevan huomattavaa poliittista merkitystä.
44artikla Lopulliset tuomiot
Artiklan 1 kappale perustuu yleissopimuksen 52 artiklaan ja artiklan 3 kappale tuomioistuimen työjärjestyksen 58 säännön 1 kappaleeseen. Uudesta järjestelmästä seuraa, että suuren jaoston tuomiot ovat heti lopullisia. Jaoston tuomio tulee muutetun 44 artiklan 2 kappaleen a- ja b-kohdan nojalla lopulliseksi kolmen kuukauden kuluttua tuomiosta, jolleivat osapuolet tätä ennen tee 43 artiklassa tarkoitettua siirtopyyntöä tai ilmoita luopuvansa sen tekemisestä. Muussa tapauksessa jaoston tuomio tulee lopulliseksi 44 artiklan 2 kappaleen a- ja c-kohdan mukaisesti sinä päivänä, kun osapuolet ovat ilmoittaneet, etteivät ne tule pyytämään asian siirtämistä suurelle jaostolle tai kun suuren jaoston lautakunta on hylännyt tehdyn siirtopyynnön. Kuten nykyäänkin, tuomioistuimen lopullinen tuomio julkaistaan. Tämä ilmenee artiklan 3 kappaleesta.
45artikla Tuomioiden ja päätösten perustelut
Artikla perustuu tuomioiden osalta yleissopimuksen 51 artiklaan ja tutkittavaksi ottamista koskevien päätösten osalta toimikunnan työjärjestyksen 52 säännön 2 kappaleeseen.
Muutetun 45 artiklan 1 kappaleen perusteluvaatimus koskee jaoston ja suuren jaoston antamia tuomioita sekä sellaisia tuomioistuimen päätöksiä, joilla asia on otettu tai jätetty ottamatta tutkittavaksi. Näin ollen suuren jaoston lautakunnan 43 artiklan nojalla tekemää päätöstä siirtopyynnön hyväksymisestä tai hylkäämisestä ei perustella. Sovintoratkaisua koskevan päätöksen sisällöstä on määrätty erikseen 39 artiklassa.
Tarkoituksena on ollut, että komitean päätökset voitaisiin, kuten toimikunnan käytännössä, perustella varsin kaavamaisesti. Sen sijaan toimikunnan hyvin suppeasta perustelukäytännöstä luovuttaisiin jaoston päätöksellä tutkittavaksi otettujen valitusten osalta. Tällaistenkin päätösten perustelut silti voisivat olla melko summaarisia. Ratkaisut, joiden nojalla valitus jätetään tutkittavaksi ottamatta, perusteltaisiin yhtä laajasti kuin nykyäänkin.
Muutetun 45 artiklan 2 kappaleen nojalla tuomari voi edelleen liittää tuomioon erillisen mielipiteensä. Nykyisen tuomioistuimen työjärjestyksen 55 säännön 2 kohdan mukaan tämä tarkoittaa täydentävää tai eriävää erillistä mielipidettä taikka pelkkää erimielisyyden toteamista.
46artikla Tuomioiden sitovuus ja täytäntöönpano
Artikla on yhdistetty versio yleissopimuksen 53 ja 54 artiklasta. Muutetun 46 artiklan 1 kappaleen mukaan tuomioistuimen tuomio, kuten nykyäänkin, sitoo vain jutun valtio-osapuolia. Artiklan 2 kappaleessa säilytetään ministerikomitean toimivalta valvoa tuomion täytäntöönpanoa. Tämän toimivallan tehokasta käyttöä voidaan pitää keskeisenä valvontajärjestelmän uskottavuuden kannalta.
47artikla Neuvoa-antavat lausunnot
Yhdennellätoista pöytäkirjalla on tuomioistuimen neuvoa-antavia lausuntoja koskevat määräykset kokonaisuudessaan ja lähes muuttamattomina siirretty yleissopimuksen II osaan, sen 31 artiklan b-kohtaan sekä 47―49 artiklaan.
Toinen pöytäkirja siten lakkaa olemasta voimassa.
Tuomioistuimen neuvoa-antavia lausuntoja koskevaa järjestelmää ei ole koskaan käytetty. Sen tarkoituksenmukaisuus nykyisessä muodossaan otettaneenkin lähivuosina erillisen tarkastelun kohteeksi.
Yhdennentoista pöytäkirjan 1 artiklan 1 kappale on identtinen ja 2 kappale lähes identtinen toisen pöytäkirjan 1 artiklan vastaavan kappaleen kanssa.
Artiklan 3 kappale vastaa toisen pöytäkirjan vastaavaa kappaletta. Ministerikomitean päätöksenteossa tarvittava ääntenenemmistö on kuitenkin yksinkertainen enemmistö toimivaltaisista jäsenistä viimeksi mainitussa määräyksessä edellytetyn kahden kolmasosan sijasta. Muutoksella on otettu huomioon kymmenennen pöytäkirjan 1 artiklaan sisältyvä yleissopimuksen 32 artiklan 1 kappaleen vastaava muutos. Kymmenes pöytäkirja ei ole vielä tullut voimaan.
48artikla Tuomioistuimen neuvoa-antava toimivalta
Artikla on samansisältöinen toisen pöytäkirjan 2 artiklan kanssa.
49artikla Neuvoa-antavien lausuntojen perustelut
Artikla on identtinen toisen pöytäkirjan 3 artiklan 2―4 kappaleen kanssa.
50artikla Tuomioistuimen kustannukset
Artikla on sanonnallisesti ajanmukaistettu versio yleissopimuksen 58 artiklasta.
51artikla Tuomareiden erioikeudet ja vapaudet
Artikla vastaa yleissopimuksen 59 artiklaa. Artiklan soveltaminen uuteen tuomioistuimeen kuitenkin edellyttää muutoksia siihen järjestelmään, jota tällä hetkellä noudatetaan Euroopan ihmisoikeustoimikunnan ja ihmisoikeustuomioistuimen käsittelyihin osallistuvia henkilöitä koskevan eurooppalaisen sopimuksen (SopS 19―20/91) sekä Euroopan neuvoston erioikeuksia ja vapauksia (SopS 80/89) koskevaan yleissopimukseen tehtyjen toisen, neljännen ja viidennen lisäpöytäkirjan nojalla. Mainitut muutokset, joiden tulisi tulla voimaan samanaikaisesti yhdennentoista pöytäkirjan voimaantulon kanssa, näyttäisivät siirtymäsäännösten mukainen järjestelmäkin huomioiden olevan parhaiten toteutettavissa uuden eurooppalaisen sopimuksen ja vastaavasti kuudennen lisäpöytäkirjan solmimisella. Ihmisoikeusvalvontajärjestelmän parantamista käsittelevän asiantuntijakomitean valmistelemat uudet sopimukset voitaneen avata allekirjoitettavaksi vuonna 1996.
2 artiklan 1―7 kappale sisältävät yhdennestätoista pöytäkirjasta johtuvat välttämättömät toimitukselliset muutokset yleissopimuksen ja sen pöytäkirjojen määräyksiin. Lisäksi muutkin kuin edellä kerrotut yleissopimuksen sekä sen lisäpöytäkirjojen määräykset varustetaan pöytäkirjan liitteestä ilmenevillä, muutetun yleissopimuksen määräyksiä selittävillä otsikoilla, joilla ei kuitenkaan ole oikeudellista merkitystä.
Artiklan 5 kappaleen b-kohdan nojalla lisätään neljännen lisäpöytäkirjan 5 artiklaan uusi 5 kappale. Sen mukaan erillistä selitystä tuomioistuimen tuomiovallan tunnustamisesta edelleen edellytetään valtiolta, joka ulottaa yksilövalitusoikeuden koskemaan aluetta, jonka kansainvälisistä suhteista se on yleissopimuksen uuden 56 eli aikaisemman 63 artiklan nojalla ilmoittanut vastaavansa. Yhdennentoista pöytäkirjan 2 artiklan 7 kappaleen b-kohdan nojalla myös seitsemännen lisäpöytäkirjan 6 artiklaan lisätään vastaavansisältöinen 6 kappale.
Artiklan 8 kappaleen nojalla yhdeksäs pöytäkirja kumotaan.
Kymmenettä pöytäkirjaa ei yhdennentoista pöytäkirjan 2 artiklassa erikseen mainita. Joka tapauksessa se ― vaikka tulisikin voimaan ennen yhdettätoista pöytäkirjaa ― menettää merkityksensä jälkimmäisen pöytäkirjan voimaantullessa.
3 artikla sisältää tavanomaiset loppumääräykset Euroopan neuvoston jäsenvaltioiden liittymisestä pöytäkirjaan.
4 artikla sisältää määräyksen pöytäkirjan voimaantulosta. Sen mukaan pöytäkirja tulee voimaan vuosi sen jälkeen, kun kaikki yleissopimuksen osapuolet ovat 3 artiklan määräysten mukaisesti ilmaisseet suostumuksensa siihen, että pöytäkirja sitoo niitä. Kuitenkin uudet tuomarit voidaan valita ja muihin tarpeellisiin toimenpiteisiin, esimerkiksi tuomioistuimen työjärjestyksen laatimiseen, on mahdollista ryhtyä välittömästi kaikkien yleissopimusten osapuolten annettua suostumuksensa.
5 artiklan 1 kappale sisältää määräyksen nykyisen ihmisoikeustuomioistuimen tuomareiden, pääsihteerin ja apulaispääsihteerin sekä ihmisoikeustoimikunnan jäsenten toimikauden päättymisestä pöytäkirjan voimaantulopäivänä. Koska 4 artiklan mukaan uusien tuomareiden valintaan voidaan ryhtyä jo vuotta aikaisemmin, uusi tuomioistuin voi aloittaa työnsä välittömästi pöytäkirjan voimaantulon jälkeen.
Artiklan 2―6 kappaleessa annetaan yksityiskohtaiset määräykset siitä siirtymäkauden menettelystä, jota pöytäkirjan voimaantullessa noudatetaan eri toimielimissä vireillä oleviin valituksiin nähden.
6 artiklan nojalla yleissopimuksen 25 ja 46 artiklan mukaisesti annettuihin selityksiin sisältyvä, niiden antamista edeltävää aikaa koskeva rajoitus säilyy voimassa myös uuden ihmisoikeustuomioistuimen toimivaltaan nähden.
7 artikla sisältää tavanomaisen loppumääräyksen Euroopan neuvoston pääsihteerin pöytäkirjaan liittyviä toimia, ilmoituksia ja selityksiä koskevasta ilmoitusvelvollisuudesta.
2.Voimaantulo
Yhdestoista pöytäkirja tulee kansainvälisesti voimaan seuraavan kuukauden ensimmäisenä päivänä sen jälkeen, kun on kulunut vuosi siitä päivästä, jona kaikki yleissopimuksen osapuolet ovat pöytäkirjan 3 artiklan määräysten mukaisesti ilmaisseet suostumuksensa siihen, että pöytäkirja sitoo niitä.
Uudet tuomarit kuitenkin voidaan valita ja muihin tarpeellisiin toimenpiteisiin uuden tuomioistuimen perustamiseksi voidaan ryhtyä pöytäkirjan määräysten mukaisesti siitä päivästä lukien, jolloin kaikki yleissopimuksen osapuolet ovat ilmaisseet sitoutuvansa noudattamaan pöytäkirjaa.
Esitykseen sisältyvä laki on tarkoitettu tulemaan voimaan samanaikaisesti pöytäkirjan kanssa.
3.Säätämisjärjestys
3.1.Eduskunnan suostumuksen tarpeellisuus
Yleissopimuksen yhdennellätoista pöytäkirjalla uudistetaan perusteellisesti yleissopimuksella perustettu ihmisoikeuksien valvontajärjestelmä. Pöytäkirjalla muutetulla yleissopimuksella perustetaan yleissopimuksen aikaisemmat valvontaelimet korvaava uusi Euroopan ihmisoikeustuomioistuin, jonka tuomiot olisivat yksittäistapauksessa osapuolena olevaa sopimuspuolta sitovia (46 artikla). Tuomioistuin voisi myös tarvittaessa myöntää loukatulle osapuolelle kohtuullisen hyvityksen (41 artikla). Tuomioistuimen tällainen toimivalta ― samoin kuin jo nykyinen valvontajärjestelmä ― merkitsee rajoitusta Suomen valtiolliseen täysivaltaisuuteen, joka on vahvistettu hallitusmuodon 1 ja 2 §:ssä.
Yhdennessätoista pöytäkirjassa määrätään tuomioistuimen toimivallasta ottaa vastaan valituksia, joissa yksityishenkilö, kansalaisjärjestö tai ryhmä väittää jonkun korkeista sopimuspuolista loukanneen heidän yleissopimuksessa tai sen lisäpöytäkirjoissa tunnustettuja oikeuksiaan (34 artikla). Tällä yksilövalitusmahdollisuudella on välittömiä vaikutuksia yksilön oikeuksiin. Tällainen järjestely kuuluu Suomessa lain tasolle.
Pöytäkirja muuttaa olennaisesti aikanaan supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädetyllä lailla voimaan saatettua yleissopimusta. Tällaisen lailla voimaan saatetun sopimuksen olennainen muuttaminen edellyttää jo sinänsä eduskunnan suostumusta.
Pöytäkirja siten sisältää määräyksiä, jotka hallitusmuodon 33 §:n mukaisesti kuuluvat lainsäädännön alaan ja edellyttävät eduskunnan suostumusta.
3.2.Voimaansaattamislain säätämisjärjestys
Yleissopimus ja sen 1―8 pöytäkirja saatettiin aikanaan valtionsisäisesti voimaan supistetussa perustuslainsäätämisjärjestyksessä säädetyllä lailla. Perustuslainsäätämisjärjestyksen käyttämisen perusteena oli Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja Euroopan neuvoston ministerikomitean sopimuksessa tarkoitettu toimivalta, jonka katsottiin merkitsevän poikkeamista Suomen täysivaltaisuutta koskevista hallitusmuodon säännöksistä.
Yleissopimuksen yhdeksäs pöytäkirja on saatettu voimaan tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä. Hallituksen esityksen perusteluissa todettiin, ettei se laajentaisi valvontaelinten toimivaltaa suhteessa hallitusmuodon 1 ja 2 §:n täysivaltaisuutta koskeviin säännöksiin (HE 99/1992 vp) .
Yhdennentoista pöytäkirjan tarjoama mahdollisuus yksilövalituksen tekemiseen suoraan tuomioistuimelle ei vaikuta sinänsä tuomioistuimen toimivaltaan eikä näin ollen laajenna poikkeusta hallitusmuodon täysivaltaisuutta koskevista säännöksistä.
Yleissopimuksen 46 artikla asettaa ihmisoikeustuomioistuimen sopimusvaltiota koskevan tuomiovallan edellytykseksi, että sopimusvaltio on nimenomaan ilmoittanut tunnustavansa tämän tuomiovallan kaikissa yleissopimuksen tulkintaan ja soveltamiseen liittyvissä kysymyksissä. Tällainen selitys voidaan tehdä ehdoitta tai edellyttäen vastavuoroisuutta muilta sopimusvaltioilta taikka määräajaksi. Pöytäkirja ei enää sisällä tällaista selitysmahdollisuutta, vaan sopimusvaltiot tulevat pysyvästi sidotuiksi tuomioistuimen tuomiovaltaan suoraan pöytäkirjalla muutetun yleissopimuksen perusteella. Koska Suomi on jo nykyisin selityksessään tunnustanut tuomioistuimen pakollisen tuomiovallan määräämättömäksi ajaksi, voidaan tuomioistuimen asemassa tapahtuvaa muutosta pitää tosiasiassa vähäisenä. Pöytäkirja ei siten muuta perustuslakipoikkeuksena säädetyn kokonaisjärjestelyn luonnetta ja asiallista merkitystä toisenlaiseksi. Perustuslakivaliokunnan tulkintakäytäntöä seuraten näyttäisi siten mahdolliselta, että pöytäkirja olisi tältäkin kannalta arvioiden voimaansaatettavissa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä.
Pöytäkirja ei siten laajenna hallitusmuodon täysivaltaisuutta koskevista säännöksistä yleissopimukseen liityttäessä tehtyjä poikkeuksia niin olennaisesti, että se edellyttäisi valtiopäiväjärjestyksen 69 §:n 1 momentissa säädetyn supistetun perustuslainsäätämisjärjestyksen käyttämistä pöytäkirjaa voimaansaatettaessa. Asiaan liittyvien periaatteellisten näkökohtien vuoksi hallitus pitää kuitenkin suotavana, että asiasta hankitaan eduskuntakäsittelyn aikana myös eduskunnan perustuslakivaliokunnan lausunto.
Edellä olevan perusteella ja hallitusmuodon 33 §:n mukaan esitetään,
että Eduskunta hyväksyisi ne ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamista koskevan yleissopimuksen Strasbourgissa 11 päivänä toukokuuta 1994 tehdyn yhdennentoista pöytäkirjan määräykset, jotka vaativat Eduskunnan suostumuksen.
Koska pöytäkirja sisältää määräyksiä, jotka kuuluvat lainsäädännön alaan, annetaan samalla Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:
Lakiehdotus
1Eduskunnan päätöksen mukaisesti säädetään:
1 §
Strasbourgissa 11 päivänä toukokuuta 1994 tehtyyn ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamista koskevan yleissopimuksen yhdenteentoista pöytäkirjaan yleissopimuksella perustetun valvontajärjestelmän uudistamisesta sisältyvät määräykset ovat, mikäli ne kuuluvat lainsäädännön alaan, voimassa niin kuin siitä on sovittu.
2 §
Tämä laki tulee voimaan asetuksella säädettävänä ajankohtana.
Helsingissä 13 päivänä lokakuuta 1995
Tasavallan Presidentti MARTTI AHTISAARI Ulkoasiainministeri Tarja Halonen