GP 286/1994

1.1.Indeksilainsäädännön yleisperiaatteet

Suomessa noudatetaan rahasaamisia koskevissa sopimuksissa pääsääntöisesti nimellisarvoperiaatetta, jolloin rahan arvon muutoksia velvoitteen syntymishetken ja täyttämisajankohdan välillä ei oteta huomioon. Rahan yleinen arvo muuttuu inflaation johdosta rahan reaaliarvon vähentyessä.

Rahan arvon epävakaisuuden vuoksi nimellisarvoperiaatteesta on haluttu poiketa. Indeksiehdon käytöllä voidaan suoritusvelvollisuutta tarkistaa rahan arvon vaihtelun mukaisesti. Tässä tarkoituksessa on laadittu sopimusehtoja, joiden mukaan rahasaaminen on sidottu rahan reaaliarvoon. Tällaisten sopimusehtojen käyttö oli tavallista 1920-luvun lopusta taloudellisen kehityksen turvaamisesta vuosina 1968―1969 annettuun lakiin (207/68) , niin sanottu vakauttamislaki, asti. Tuolloin laajalti levinnyt indeksisidonnaisuusjärjestelmä purettiin, kun pelättiin järjestelmän johtavan uuteen inflaatiokauteen vuonna 1967 suoritetun devalvaation jälkeen. Indeksisidonnaisuuden sääntelyä on sittemmin jatkettu. Sääntely on toteutettu useilla eri tason säädöksillä, jotka ovat olleet määräaikaisia. Tällä hetkellä indeksiehtojen käyttöä säätelee indeksiehdon käytön rajoittamisesta annettu laki (1384/92) , jäljempänä nykyinen indeksiehtolaki.

Lakiperusteisesti indeksiin sidottuja ovat olleet jo pitkään esimerkiksi elatusavut ja eläkkeet. Indeksiehdon käyttöä on perusteltu sosiaalisilla näkökohdilla sekä oikeudenmukaisuuden ja kohtuuden vaatimuksella, jolloin keskeisenä perusteluna on ollut se, että rahan arvon muutos ei saa liiaksi vaikuttaa suoritusten alkuperäiseen tasapainoon.

1.2.Tarve jatkaa indeksiehtolainsäädännön voimassaoloa

Indeksiehdot kieltävä laki vakauttamisratkaisun yhteydessä ja sen jälkeisinä vuosina oli perusteltavissa. Lain merkitys sen talouspoliittisten tavoitteiden toteutumisen, lähinnä inflaation hidastamisen kannalta ei kuitenkaan enää nyky-yhteiskunnassa ole yhtä yksiselitteinen. Ensinnäkään selvää yhteyttä lain ja inflaation välillä ei ole voitu osoittaa. Toiseksi inflaatiovauhti Suomessa on viime vuosina hidastunut tasolle, jossa kyseisellä sidonnaisuudella ei juuri ole ollut merkitystä.

Indeksiehtolainsäädäntöä onkin viime vuosina asteittain väljennetty ja samaa toimintalinjaa on edelleen syytä jatkaa. Lamavuosien aikana merkittävästi muuttuneet hintasuhteet ja voimistumassa olevat inflaatio-odotukset antavat tässä suhteessa kuitenkin aihetta erityiseen varovaisuuteen. Vaikka lyhyellä aikavälillä inflaatio pysyykin hitaana, hinta- ja kustannuspaineet saattavat lähteä kumuloitumaan siinä vaiheessa, kun talous olennaisesti elpyy ja työllisyystilanne paranee. Laajalle levinnyt sidonnaisuuksien verkko olisi tällöin osaltaan ylläpitämässä inflaatiota, ja sidonnaisuuksien purkaminen olisi hankalaa.

1.3.Indeksiehtolainsäädännön soveltaminen vuokrasopimuksiin

Vuoden 1992 helmikuun alusta indeksiehdon käytön rajoittamisesta annettua lakia (1169/90) muutettiin lailla (9/92) siten, että sitä ei sovelleta eräisiin asuinhuoneiston vuokrasopimuksiin, jotka ovat voimassa toistaiseksi tai jotka on tehty vähintään kolmeksi vuodeksi. Vuoden 1993 alusta voimaan tulleen nykyisen indeksiehtolain mukaan kyseistä lakia ei sovelleta myöskään muiden kuin asuinhuoneistojen vuokrasopimuksiin, jotka ovat voimassa toistaiseksi tai jotka on tehty vähintään kolmeksi vuodeksi.

Nykyisen indeksiehtolain 3 §:n mukaan elinkustannusindeksin muutoksiin perustuva indeksiehto on sallittu maanvuokralain (258/66) 2 luvussa tarkoitetussa tontinvuokrasopimuksessa ja muussa maanvuokrasopimuksessa, joka on tehty määräajaksi, vähintään 10 vuodeksi, ja jota vuokranantaja ei voi irtisanoa päättymään ennen sanotun määräajan loppuun kulumista muulla kuin maanvuokralaissa säädetyllä tai sillä perusteella, että vuokramies ei ole täyttänyt hänelle sopimuksessa määrättyä vuokra-alueen rakentamisvelvollisuutta. Vielä säädetään, että viideltä ensimmäiseltä vuodelta saadaan ottaa huomioon enintään puolet indeksin muutoksesta. Muustakin kuin edellä mainitun tarkistuksen käyttämisestä voidaan sopia, jos samalla sovitaan, että tarkistus ei muodostu säädetyin tavoin laskettua tarkistusta suuremmaksi.

2.1.Indeksiehtolainsäädännön jatkaminen

Edellä esitetyistä syistä on indeksiehdon käytön rajoittamista lainsäädännöllä inflaatiouhkien välttämiseksi edelleen perusteltua jatkaa suunnilleen siinä laajuudessa kuin tähänkin asti. Koska tarpeellisten muutosten määrä on melko suuri, on päädytty ehdottamaan kokonaan uuden lain säätämistä sen sijaan, että nykyisen lain voimassaoloaikaa jatkettaisiin.

Taloudellisen tilanteen muutokset saattavat tulevaisuudessakin vaatia indeksiehdon käytön soveltamisrajoituksen uudelleen harkintaa, minkä vuoksi on tarkoituksenmukaista, että indeksiehdon käytön rajoittamisesta annettu laki on edelleenkin määräaikainen. Lain voimassaoloa ehdotetaan jatkettavaksi kahdella vuodella eli vuoden 1996 loppuun.

2.2.Indeksiehdon salliminen eräissä maanvuokrasopimuksissa

Indeksiehdon käytön rajoittaminen tontinvuokrasopimuksissa ja muissa voimassa olevan lain 3 §:ssä tarkoitetuissa maanvuokrasopimuksissa on tehnyt vuokrien tarkistamisen mutkikkaaksi ja kaavamaiseksi. Lisäksi sopijapuolet eivät aina ole osanneet laatia voimassa olevan lain 3 §:n vaatimukset täyttäviä sopimuslausekkeita eivätkä aina ole osanneet laskea sopimansa lausekkeen mukaista vuokraa.

Edellä olevan vuoksi ja indeksiehtolainsäädännön varovaisen väljentämisen jatkamiseksi ehdotetaan, että indeksiehtolakia ei sovellettaisi maanvuokralain (258/66) 2 luvussa tarkoitetussa tontinvuokrasopimuksessa ja muussa maanvuokrasopimuksessa, joka on tehty määräajaksi, vähintään 10 vuodeksi, ja jota vuokranantaja ei voi irtisanoa päättymään ennen sanotun määräajan loppuun kulumista muulla kuin maanvuokralaissa säädetyllä tai sillä perusteella, että vuokramies ei ole täyttänyt hänelle sopimuksessa määrättyä vuokra-alueen rakentamisvelvollisuutta. Muissa maanvuokrasopimuksissa indeksiehto olisi edelleen kokonaan kielletty.

Vuoden 1994 loppuun voimassa olevan lain mukaan sen 3 §:stä poikkeava indeksiehto on mitätön, minkä vuoksi sellaista ei voitaisi sallia eikä soveltaa takautuvasti. Sopimuspuolet voisivat kuitenkin tämän lain voimaantulon jälkeen lisätä ennen vuoden 1994 loppua tehtyihin vuokrasopimuksiin lausekkeen siitä, että vuokra vastaisuudessa sidotaan indeksiin sopimuspuolten sopimalla tavalla.

2.3.Indeksiehdon salliminen eräissä henkilöliikennesopimuksissa

Luvanvaraisesta henkilöliikenteestä tiellä annettua lakia (343/91) on muutettu 1 päivästä elokuuta 1994 (662/94) . Yhtenä muutoksen syynä oli Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen (ETA-sopimus) voimaantulo ja siitä johtuva henkilöliikenteen valtionapujärjestelmän muutos. Uuden järjestelmän mukaan joukkoliikennepalvelujen saatavuus turvataan niin, että valtion ja kuntien viranomaiset tekevät liikennepalvelujen ostosopimuksia yritysten kanssa. Tällaisia sopimuksia tultaneen tekemään kaikkiaan useampia satoja.

Siirtymävaiheessa sopimukset tehdään yleensä vain 1,5 vuodeksi, mutta pyrkimyksenä on, että sopimukset siirtymäkauden jälkeen olisivat voimassa toistaiseksi tai kolmen vuoden ajan. Siirryttäessä pitempiin sopimuksiin tulee indeksiehdon käyttö perustelluksi. Ehdotetaan, että luvanvaraisesta henkilöliikenteestä tiellä annetussa laissa tarkoitettuihin säännöllistä ja yleisesti käytettävissä olevaa henkilöliikennettä koskeviin ostosopimuksiin, jotka ovat voimassa toistaiseksi tai tehty vähintään kolmeksi vuodeksi, ei sovellettaisi indeksiehtolakia.

2.4.Indeksilain soveltamislautakunnan asema

Säännös indeksiehtojen soveltamislautakunnasta otettiin ensimmäisen kerran lakiin indeksiehdon käytön rajoittamisesta (1029/78) , joka tuli voimaan vuoden 1979 alusta. Kyseisen lain 7 §:n mukaan lautakunnan tehtävänä oli asiantuntijaelimenä asianomaisen sitoumuksen antajan, sopijapuolen, tuomioistuimen tai muun valtion viranomaisen pyynnöstä antaa lausunto siitä, onko sitoumukseen, sopimukseen tai muuhun välipuheeseen sisältyvää tai siihen otettavaksi aiottua indeksiehtoa pidettävä tämän lain mukaan sallittuna. Lautakunnan tarpeellisuutta perusteltiin hallituksen esityksessä (259/78 vp.) seuraavasti: ''Lakiehdotus on pyritty laatimaan siten, että uusien säännösten perusteella olisi nykyistä selvemmin pääteltävissä, mitä sidonnaisuuksia on pidettävä lain vastaisina ja toisaalta millaisia sidonnaisuuksia sitoumuksiin, sopimuksiin tai muihin välipuheisiin saa ottaa. Tästä huolimatta tulee sopimustyyppien moninaisuuden vuoksi jatkuvasti esiintymään vaikeasti ratkaistavia tulkintakysymyksiä indeksisidonnaisuuksien mahdollisista lainvastaisuuksista. Tämän vuoksi on ehdotukseen otettu säännös erityisestä indeksiehtojen soveltamislautakunnasta.''

Nykyisen indeksiehtolain 7 §:ssä indeksilain soveltamislautakunnan tehtävät määritellään asiasisällöltään samoin kuin vuonna 1978 annetussa laissa kuitenkin siten, että nykyisen lain mukaan lautakunnan tulee antaa lausuntoja myös siitä, onko sopimukseen aiottua indeksiehtoa pidettävä indeksiehdon käytön rajoittamisesta aikaisemmin annettujen lakien mukaan sallittuna.

Indeksiehdon käytöstä vuosia 1992 ja 1993 koskevissa työ-, virka- ja toimiehtosopimuksissa annetun lain (1678/91) , jäljempänä vuoden 1991 indeksiehtolaki, 4 §:n mukaan kyseisessä laissa edellytetty työ-, virka- ja toimiehtosopimusten tarkastus ja valvonta kuului indeksilain soveltamislautakunnalle ja sen jaostolle. Vuoden 1991 indeksiehtolaki oli voimassa 1 päivästä tammikuuta 1992 31 päivään lokakuuta 1993.

Indeksilain soveltamislautakunnasta annetun asetuksen (105/93) 1 §:n mukaan indeksilain soveltamislautakunnassa on puheenjohtaja ja enintään seitsemän muuta jäsentä. Edellä mainittujen jäsenten lisäksi on lautakunnassa vuoden 1991 indeksiehtolaissa tarkoitettuja asioita varten kuusi muuta jäsentä (lisäjäsentä). Vuoden 1991 indeksiehtolain mukaisia asioita varten lautakunta asettaa jaoston, johon kuuluvat puheenjohtaja, varapuheenjohtaja ja kaksi lisäjäsentä.

Valtioneuvosto on asettanut nykyisen lautakunnan lisäjäsenineen helmikuussa 1993. Lautakunta on vuoden 1993 aikana antanut kaksi lausuntoa ja vuonna 1994 syyskuun loppuun mennessä kolme lausuntoa.

Toimielimen ylläpitoa yksittäisen lain tulkitsemiseksi voidaan pitää poikkeuksellisena menettelynä. Indeksilain soveltamislautakunnalta pyydettyjen lausuntojen määrä on jäänyt erittäin vähäiseksi, minkä lisäksi osa lautakunnassa vireillä olleista asioista on ollut yhtä aikaa vireillä tuomioistuimessa. Indeksilain soveltamislautakunnan jaostolla ei ole enää ollut tehtäviä vuoden 1991 indeksiehtolain voimassaoloajan päätyttyä lokakuun lopussa 1993. Jos vastaisuudessa solmitaan keskitetty työehtosopimus, jonka yhteydessä säädettäisiin indeksiehdon käyttöä koskeva erityislaki, voitaisiin tuolloin harkita erityisen valvontaelimen tarpeellisuutta.

Edellä mainituilla perusteilla ehdotetaan, että uuteen lakiin ei enää otettaisi säännöstä indeksilain soveltamislautakunnasta.