13.2.2023

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus 21.3.2022 nro 22/0016/4

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

A Oy:n valitus hyväksytään siltä osin kuin se koskee markkinointinimeä ”Muu Burgerpihvi”. Keski-Pohjanmaan ympäristöterveydenhuollon terveysvalvonnan johtajan päätöksen määräys numero 2 kumotaan.

Muilta osin valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei näiltä osin muuteta.

A Oy:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Lausuminen Keski-Pohjanmaan ympäristöterveydenhuollon terveysvalvonnan johtajan päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Asian tausta

(1) Keski-Pohjanmaan ympäristöterveydenhuollon terveysvalvonnan johtaja on päätöksellään 7.11.2019 (§ 4) määrännyt sittemmin kumotun elintarvikelain (23/2006) 55 §:n nojalla A Oy:n:
1. Muuttamaan tuotteiden ”Muu Burgerpihvi” ja ”Muu Kasvilihapulla” markkinoinnin siten, että niiden markkinoinnissa ei käytetä harhaanjohtavaa kasviliha-sanaa tai muita kasviperäiseen lihaan viittaavia ilmaisuja.
2. Muuttamaan tuotteen ”Muu Burgerpihvi” markkinointinimen markkinoinnissa ja pakkauksissa siten, että nimi ei johda millään kielellä kuluttajaa harhaan, esimerkiksi siten, että käy selkeästi esille, että kyseessä on kasvistuote.
3. Muuttamaan tuotteen ”Muu Kasvilihapulla” markkinointinimen markkinoinnissa ja pakkauksissa siten, että nimi ei viittaa millään kielellä lihaan, koska kyseinen tuote on täysin kasvipohjainen.

(2) Kohdassa 1 mainitut toimenpiteet on määrätty toteutettaviksi 22.11.2019 mennessä ja kohdissa 2 ja 3 mainitut toimenpiteet 8.1.2020 mennessä.

(3) Terveysvalvonnan johtaja on määrännyt, että päätöstä on noudatettava mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta, jollei muutoksenhakuviranomainen toisin määrää.

(4) Päätöksen perusteluissa on muun ohella todettu, että markkinointinimi ”Muu Burgerpihvi” on harhaanjohtava, koska yleisessä kielenkäytössä sekä burger- että pihvi -sanat viittaavat lihaa sisältävään tuotteeseen. ”Muu Kasvilihapullien” markkinointinimessä on sana liha, vaikka tuote ei sisällä lainkaan EU:n elintarviketietoasetuksessa määriteltyä lihaa. Viimeksi mainittu markkinointinimi on erityisen harhaanjohtava, koska nimestä saa sen käsityksen, että kasvilihapullat sisältävät sekä lihaa että kasviksia.

(5) Kokkolan ympäristöterveyslautakunta on päätöksellään 11.12.2019 (§ 45) hylännyt yhtiön oikaisuvaatimuksen terveysvalvonnan johtajan päätöksestä. Lautakunnan päätöksen perusteluissa on muun ohella todettu, että kasvisliha ei ole yleisesti käyttöön vakiintunut termi, eikä elintarvikelainsäädäntö myöskään tunnista sanoja ”kasviliha” tai ”kasvisliha”. Elintarvikelainsäädäntö edellyttää, että elintarvikkeesta annettavat tiedot ovat oikeita, selviä ja helposti ymmärrettäviä eivätkä johda kuluttajaa harhaan. Elintarvikkeiden harhaanjohtava markkinointi on kielletty. Elintarviketietoasetuksessa (EU) N:o 1169/2011 määritellään sana ”liha” silloin, kun sitä käytetään elintarvikkeen ainesosana. Lihalla tarkoitetaan nisäkäs- ja lintulajien luustolihaksia, jotka on tunnustettu ihmisravinnoksi soveltuviksi, sekä niihin luonnostaan sisältyviä tai liittyviä kudoksia, joissa rasvan ja sidekudosten kokonaispitoisuudet eivät ylitä elintarviketietoasetuksessa esitettyjä arvoja silloin, kun liha on jonkin toisen elintarvikkeen ainesosa. Elintarvikelainsäädännön vastaisia ilmaisuja ovat viittaukset eläimeen tai ruhonosaan, esimerkiksi ”kasvisfilee”, ”kasviskinkku” tai ”vegaaniset fileepihvit”. ”Kasviliha” on vastaavasti elintarvikelain vastainen ilmaisu etenkin, kun elintarvike ei sisällä lainkaan lihaa, ja ilmaisua käytetään lihaa ja lihavalmisteita korvaavien elintarvikkeiden markkinoinnissa.

(6) Vaasan hallinto-oikeus on hylännyt yhtiön valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen. Hallinto-oikeus on perusteluissaan muun ohella katsonut, että kasviliha-sanaa ei voida pitää asiassa esitetyn selvityksen perusteella vakiintuneena. Hallinto-oikeuden perustelujen mukaan sana ”kasviliha” sekä markkinointinimet ”Muu Burgerpihvi” ja ”Muu Kasvilihapulla” voivat johtaa kuluttajaa harhaan siten, että elintarvikkeet ovat sekoitettavissa sekä lihaa että kasvista sisältäviin elintarvikkeisiin. Mainittua ilmaisua ”kasviliha” ja edellä mainittuja markkinointinimiä on näin ollen pidettävä elintarvikemääräysten vastaisina.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Linda Strömman, Jan-Erik Salo ja Merja Kivistö. Esittelijä Marko Vasankari.

Vaatimukset ja lausumat korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(7) A Oy (jäljempänä myös yhtiö) on pyytänyt valituslupaa ja vaatinut, että hallinto-oikeuden, ympäristöterveyslautakunnan ja terveysvalvonnan johtajan päätökset ensisijaisesti kumotaan ja että päätöksen täytäntöönpano kielletään. Yhtiö on vaatinut, että valtio velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut. Yhtiö on katsonut, että sen käyttämät nimitykset eivät ole tosiasiallisesti johtaneet kuluttajia harhaan. Kasviliha-sana on jo vakiintunut ja tavanomainen, ja se on verrattavissa esimerkiksi hedelmälihaan tai kauramaitoon. Kasvilihaan verrattavia nimityksiä on käytössä myös muilla kielialueilla. Pelkästään kansallinen näkökulma ei riitä asian arviointiin Euroopan unionin jäsenmaassa ja unionin markkinoilla sekä sovellettaessa EU-tasoisia säädöksiä. Joka tapauksessa käytetyt nimitykset kuvaavat mahdollisimman tarkasti nyt kyseessä olevia elintarvikkeita. Sana ”Muu” korostaa, että kyse on muusta kuin lihasta. Tuotteiden nimityksistä ei ole aiheutunut kuluttajalle terveysvaaraa tai taloudellisia menetyksiä, joten elintarvikelain 55 §:n mukaiselle määräykselle ei ole ollut lainmukaisia perusteita. Päätös ei ole myöskään yhdenvertainen suhteessa muiden alan toimijoiden käyttämiin vastaavien elintarvikkeiden nimityksiin.

(8) Keski-Pohjanmaan ympäristöterveyslautakunta on antanut vastineen.

(9) A Oy on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu

(10) Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on A Oy:n valituksesta ratkaistavana, ovatko A Oy:n tuotteiden ”Muu Burgerpihvi” ja ”Muu Kasvilihapulla” markkinointinimet sekä näiden tuotteiden markkinointi sekä pakkauksissa ja markkinoinnissa käytetty ilmaisu ”kasviliha” elintarvikelainsäädännön vastaisesti kuluttajia harhaanjohtavia siten, että kuluttaja voi erehtyä luulemaan tuotteiden sisältävän lihaa.

Sovellettavat oikeus- ja muut ohjeet

(11) Elintarvikelainsäädäntöä koskevista yleisistä periaatteista ja vaatimuksista, Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen perustamisesta sekä elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyvistä menettelyistä 28.2.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 178/2002 (jäljempänä myös yleinen elintarvikeasetus ) 16 artiklan mukaan rajoittamatta yksityiskohtaisempien elintarvikelainsäädännön säännösten soveltamista elintarvikkeiden merkinnät, mainonta ja esillepano, myös niiden muoto, ulkonäkö ja pakkaukset, käytetyt pakkausmateriaalit, tapa, jolla ne on aseteltu, ja olosuhteet, joissa ne esitellään, sekä tiedot, joita niistä annetaan millä tahansa tavalla, eivät saa johtaa kuluttajia harhaan.

(12) Elintarviketietojen antamisesta kuluttajille, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EY) N:o 1924/2006 ja (EY) N:o 1925/2006 muuttamisesta sekä komission direktiivin 87/250/ETY, neuvoston direktiivin 90/496/ETY, komission direktiivin 1999/10/EY, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2000/13/EY, komission direktiivien 2002/67/EY ja 2008/5/EY sekä komission asetuksen (EY) N:o 608/2004 kumoamisesta 25.10.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1169/2011 (jäljempänä myös elintarviketietoasetus ) 7 artiklan 1 kohdan mukaan elintarviketiedot eivät saa johtaa harhaan, erityisesti a) elintarvikkeen erityispiirteiden ja erityisesti sen luonteen, yksilöllisyyden, ominaisuuksien, koostumuksen, määrän, säilyvyyden, alkuperämaan tai lähtöpaikan, valmistus- tai tuotantomenetelmän osalta; b) liittämällä elintarvikkeeseen vaikutuksia tai ominaisuuksia, joita sillä ei ole; c) antamalla kuva, että elintarvikkeella on erityisiä erityispiirteitä korostamalla erityisesti tiettyjen ainesosien ja/tai ravintoaineiden esiintymistä tai puuttumista, kun tosiasiassa kaikilla samanlaisilla elintarvikkeilla on sellaisia erityispiirteitä; d) antamalla ulkoasulla, nimityksellä tai kuvallisilla esityksillä kuva tietystä elintarvikkeesta tai ainesosasta, vaikka tosiasiassa kyseessä olevassa elintarvikkeessa luontaisesti oleva tai normaalisti käytetty ainesosa on korvattu jollakin muulla ainesosalla.

(13) Saman artiklan 2 kohdan mukaan elintarviketietojen on oltava oikeellisia, selviä ja kuluttajalle helposti ymmärrettäviä.

(14) Saman artiklan 4 kohdan mukaan edellä olevia 1 ja 2 kohtaa sovelletaan myös a) mainontaan; b) elintarvikkeiden esillepanoon, erityisesti niiden muotoon, ulkonäköön tai pakkaukseen, käytettyihin pakkausmateriaaleihin, tapaan, jolla ne on aseteltu, sekä olosuhteisiin, joissa ne ovat esillä.

(15) Elintarviketietoasetuksen 15 artiklan 1 kohdan mukaan rajoittamatta 9 artiklan 3 kohdan soveltamista, pakolliset elintarviketiedot on annettava kielellä, jota kuluttajat niissä jäsenvaltioissa, joissa elintarviketta pidetään kaupan, ymmärtävät helposti.

(16) Elintarviketietoasetuksen 17 artiklan 1 kohdan mukaan elintarvikkeen nimen on oltava sen virallinen nimi. Jos tällaista nimeä ei ole, elintarvikkeen nimen on oltava sen tavanomainen nimi, tai, jos tavanomaista nimeä ei ole tai tavanomaista nimeä ei käytetä, on annettava elintarviketta kuvaava nimi.

(17) Elintarviketietoasetuksen liitteen VII B osan 17 kohdan mukaan ainesosan kuvausta ”liha” saadaan käyttää nisäkäs- ja lintulajien luustolihaksista, jotka on tunnustettu ihmisravinnoksi soveltuviksi, sekä niihin luonnostaan sisältyvät tai liittyvät kudokset, joissa rasvan ja sidekudosten kokonaispitoisuudet eivät saa ylittää jäljempänä esitettyjä arvoja silloin, kun liha on jonkin toisen elintarvikkeen ainesosa.

(18) Eläinperäisistä elintarvikkeita koskevista erityisistä hygieniasäännöistä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 853/2004 2 artiklan 3 kohdan mukaan kyseisessä asetuksessa sovelletaan liitteen I määritelmiä. Liitteen 1 määritelmien kohdan 1.1 mukaan ”lihalla” tarkoitetaan määritelmien 1.2 — 1.8 kohdassa tarkoitettujen eläinten syötäväksi soveltuvia osia veri mukaan lukien.

(19) Elintarvikelain (23/2006) 9 §:n 1 momentin mukaan elintarvikkeen pakkauksessa, esitteessä, mainoksessa tai muulla tavalla markkinoinnin yhteydessä: 1) elintarvikkeesta on annettava totuudenmukaiset ja lain 1 §:n 1, 3 ja 4 kohta huomioon ottaen riittävät tiedot; 2) elintarvikkeesta ei saa antaa harhaanjohtavia tietoja; 3) elintarvikkeella ei saa esittää olevan ihmisen sairauksien ennalta ehkäisemiseen, hoitamiseen tai parantamiseen liittyviä ominaisuuksia eikä viitata sellaisiin tietoihin, ellei muualla lainsäädännössä toisin säädetä.

(20) Elintarvikelain (23/2006) 55 §:n (365/2013) mukaan valvontaviranomainen voi määrätä epäkohdan poistettavaksi, jos elintarvike tai siitä annetut tiedot, elintarvikkeen tuotanto-, jalostus- tai jakeluvaihe, elintarvikehuoneisto, alkutuotantopaikka tai niissä harjoitettava toiminta voivat aiheuttaa terveysvaaraa, vaarantaa elintarvikkeesta annettujen tietojen oikeellisuuden tai riittävyyden, johtaa kuluttajaa harhaan tai ovat muutoin elintarvikemääräysten vastaisia. Valvontaviranomainen voi myös määrätä elintarvikkeiden kansallisen laatujärjestelmän hakijan poistamaan kansallista laatujärjestelmää koskevan epäkohdan. Määräysten vastaisuus on määrättävä poistettavaksi välittömästi tai valvontaviranomaisen asettamassa määräajassa.

Euroopan unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntöä

Tuomio asiassa C-195/14 Teekanne

(21) Unionin tuomioistuimen asiassa C-195/14, Teekanne , 4.6.2015 antamassa tuomiossa oli kysymys siitä, saivatko hedelmäteepakkauksen merkinnät, esillepano ja mainonta antaa ulkoasun, nimityksen tai kuvallisen esityksen perusteella vaikutelman tietyn ainesosan (vadelma ja vanilja) olemassaolosta, vaikka näitä ainesosia ei todellisuudessa ollut elintarvikkeessa ja tämä ilmeni vain tuotteen ainesosaluettelosta. Kyseisessä luettelossa mainittiin yksiselitteisesti, että käytettyjä aromeja ei ole saatu vaniljasta tai vadelmista, vaan että aromeilla on niiden maku. Ratkaistavana kysymyksenä oli, saattoivatko teen pakkausmerkinnät johtaa kuluttajaa harhaan. Asiassa sovellettiin jo kumottua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2000/13/EY myytäväksi tarkoitettujen elintarvikkeiden merkintöjä, esillepanoa ja mainontaa koskevan jäsenvaltion lainsäädännön lähentämisestä. Unionin tuomioistuin katsoi tuomiossaan, että direktiivi oli esteenä sille, että elintarvikkeen merkinnöillä viitattiin tietyn ainesosan sisältymiseen kyseessä olevaan elintarvikkeeseen, kun tätä ainesosaa ei siinä ollut ja asia ilmeni ainoastaan tuotteen ainesosaluettelosta.

(22) Unionin tuomioistuin totesi tuomion 36 — 44 kohdassa muun ohella seuraavaa:

Arvioidessaan merkintöjen kykyä johtaa harhaan kansallisen tuomioistuimen on nojauduttava etenkin mainittuihin merkintöihin perustuvaan tavanomaisesti valistuneen sekä kohtuullisen tarkkaavaisen ja huolellisen keskivertokuluttajan oletettuun odotukseen elintarvikkeen alkuperästä, lähtöpaikasta ja laadusta, jolloin olennaista on, ettei kuluttajaa johdeta harhaan eikä häntä johdeta katsomaan virheellisellä tavalla, että tuotteen alkuperä, lähtöpaikka tai laatu eroavat siitä, mitä ne ovat todellisuudessa (tuomion 36 kohta).

Tältä osin oikeuskäytännöstä ilmenee, että on todettu, että kuluttajat, joiden tuotetta koskevaan ostopäätökseen erityisesti hankittavan tuotteen koostumus vaikuttaa, lukevat ensin ainesosaluettelon, joka direktiivin 2000/13 3 artiklan 1 kohdan 2 alakohdan mukaan on pakollinen (tuomion 37 kohta).

Kuitenkaan se seikka, että ainesosaluettelo on pääasiassa kyseessä olevan tuotteen pakkauksessa, ei yksinään mahdollista sen pois sulkemista, että kyseisen tuotteen merkinnät ja ne tavat, joilla ne on tehty, voisivat olla omiaan johtamaan ostajaa harhaan direktiivin 2000/13 2 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohdassa tarkoitetulla tavalla (tuomion 38 kohta).

Merkinnät, sellaisina kuin ne on määritelty kyseisen direktiivin 1 artiklan 3 kohdan a alakohdassa, muodostuvat elintarvikkeeseen liittyvästä maininnasta, tiedosta, tavaramerkistä, kaupallisesta merkistä, kuvasta tai tunnuksesta, joka on tehty kyseisen elintarvikkeen pakkaukseen. Näistä eri tekijöistä jotkut voivat käytännössä olla valheellisia, virheellisiä, moniselitteisiä, ristiriitaisia tai käsittämättömiä (tuomion 39 kohta).

Jos näin on, voi olla, että vaikka ainesosaluettelo onkin täsmällinen ja tyhjentävä, se voi olla soveltumaton korjaamaan riittävästi kuluttajan elintarvikkeen ominaisuuksista saamaa virheellistä tai moniselitteistä vaikutelmaa, joka johtuu kyseisen elintarvikkeen merkinnät muodostavista muista seikoista (tuomion 40 kohta).

Siten tilanteessa, jossa elintarvikkeen merkinnät ja tavat, joilla ne on tehty, kokonaisuutena viittaavat siihen, että tämä elintarvike sisältää ainesosan, joka tosiasiassa puuttuu siitä, tällaiset merkinnät ovat omiaan johtamaan ostajaa harhaan mainitun elintarvikkeen ominaisuuksista (tuomion 41 kohta).

Nyt käsiteltävässä asiassa ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on tutkittava kaikkia hedelmäteen merkinnät muodostavia eri seikkoja sen määrittämiseksi, voidaanko tavanomaisesti valistunutta sekä kohtuullisen tarkkaavaista ja huolellista keskivertokuluttajaa johtaa harhaan vadelman ja vaniljankukkien osien tai näistä ainesosista saatujen aromien käyttämisestä (tuomion 42 kohta).

Tämän tutkimisen yhteydessä ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen on erityisesti otettava huomioon käytetyt ilmaisut ja kuvat sekä hedelmäteepakkaukseen sisältyvien eri tekijöiden sijoitus, koko, väri, kirjasinlaji, kieli, syntaksi ja välimerkkien käyttö (tuomion 43 kohta).

Edellä esitettyjen seikkojen perusteella esitettyyn kysymykseen on vastattava, että direktiivin 2000/13 2 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohtaa ja 3 artiklan 1 kohdan 2 alakohtaa on tulkittava siten, että ne ovat esteenä sille, että elintarvikkeen merkinnät ja tavat, joilla ne on tehty, voivat viitata tietyn ainesosan ulkonäön, kuvailun tai graafisen kuvan avulla tämän ainesosan sisältymiseen kyseiseen elintarvikkeeseen, vaikka tosiasiassa tätä ainesosaa ei siinä ole ja sen puuttuminen ilmenee yksinomaan mainitun elintarvikkeen pakkaukseen sisältyvästä ainesosaluettelosta (tuomion 44 kohta).

Tuomio asiassa C-422/16 TofuTown.com

(23) Unionin tuomioistuimen asiassa C-422/16, TofuTown.com , 14.6.2017 antamassa tuomiossa oli kysymys siitä, voidaanko nimitystä ”maito” tai muita maataloustuotteiden yhteisestä markkinajärjestelystä ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 992/72, (ETY) N:o 234/79, (EY) N:o 1037/2001 ja (EY) N:o 1234/2007 kumoamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa N:o 1308/2013 yksinomaan maitotuotteille varattuja nimityksiä käyttää kaupan pitämisessä ja mainonnassa kuvaamaan puhtaasti kasviperäistä tuotetta myös silloin, kun kyseisiä nimityksiä täydennetään selittävillä tai kuvailevilla maininnoilla, joista kyseisen tuotteen kasviperäisyys ilmenee.

(24) Unionin tuomioistuin totesi tuomion 51 kohdassa muun ohella, että jokaisella maataloustuotteiden yhteisen markkinajärjestelyn alalla, joka mainitulla asetuksella on vahvistettu, on omat ominaispiirteensä. Tuomioistuimen mukaan tästä seuraa, että markkinoiden eri alojen sääntelemiseksi käytettyjen teknisten keinojen vertaileminen ei voi olla pätevä perusta sen väitteen toteennäyttämiseksi, että erilaisia tuotteita, joihin sovelletaan erilaisia sääntöjä, on kohdeltu eri tavalla. Tuomioistuin totesi, että maito ja maitotuotteet kuuluvat alaan, joka on eri kuin erilaisten lihojen ja kalastusalan tuotteiden alat. Nämä alat kuuluvat toiseen yhteiseen markkinajärjestelyyn.

(25) Unionin tuomioistuimen mukaan asetuksen (EU) N:o 1308/2013 78 artiklan 2 kohtaa ja liitteessä VII olevaa III osaa on tulkittava niin, että ne ovat esteenä sille, että nimitystä ”maito” ja nimityksiä, jotka mainitussa asetuksessa varataan yksinomaan maitotuotteille, käytetään kaupan pitämisessä tai mainonnassa kuvaamaan puhtaasti kasviperäistä tuotetta, ja näin on myös silloin, kun kyseisiä nimityksiä täydennetään selittävillä tai kuvailevilla maininnoilla, joista kyseisen tuotteen kasviperäisyys ilmenee, paitsi jos kyseinen tuote on mainittu neuvoston asetuksen N:o 1234/2007 liitteessä XII olevassa III kohdan 1 alakohdan toisessa alakohdassa tarkoitettujen tuotteiden luettelosta 20.12.2010 annetun komission päätöksen 2010/791/EU liitteessä I.

Asiassa saatu selvitys

(26) A Oy on myynyt tuotteita markkinointinimillä ”Muu Burgerpihvi” ja ”Muu Kasvilihapulla”. Nyt kyseessä olevien tuotteiden pakkausten kansissa on suurimmalla fontilla näkyvillä markkinointinimet. Sanan ”Muu” alla lukee pienemmällä fontilla ”kuin lihaa”. Markkinointinimien alla on melko pienellä teksti ”Ensiluokkaista kasvilihaa”. Pakkausten vasemmassa yläkulmassa on mustalla pohjalla ja valkoisilla kirjaimilla melko suurella fontilla merkintä ”Fresh Vegan Food Original”. Pienimmällä fontilla pakkauksen keskellä on seuraava teksti: ”Muu on hämmästyttävä kasvispohjainen liha, tai pikemminkin kasviliha, joka on lihaton, mutta ei suinkaan mauton. Haluamme tarjota maukkaan ja terveellisen vaihtoehdon vähentää punaisen lihan kulutusta, menettämättä lihan parhaita puolia, eli lihan hyvää makua. Muu tekee lihattomasta lihaisan herkullista.”

(27) Tuotteen ”Muu Burgerpihvi” pakkauksen kannessa mainitaan lisäksi pienemmällä fontilla sanat ”gluteeniton — soijaton — maidoton — proteiinin lähde — kuidun lähde”. Tuotteen ”Muu Kasvilihapulla” pakkauksen kannessa on samanlaisella fontilla mainittu puolestaan sanat ”gluteeniton — soijaton — GMO vapaa — mainio vegaaninen vaihtoehto”. Pakkausten taustapuolella on ainesosaluettelo, jossa ei mainita lihaa ja josta ilmenee, että kyse on kasviperäisestä tuotteesta.

(28) A Oy:n Muu-tuotteiden erillisessä markkinointimateriaalissa, jota elintarvikevalvontaviranomaisen päätös on myös koskenut, on seuraava teksti: ”Me A:lla teimme muutoksen kehittämällä kokonaisen sarjan Muu-kasvilihatuotteita, jotka on suunniteltu lihansyöjille. Muu tekee lihattomasta lihaisen herkullista. Muu on ratkaisu ihan tavallisille suomalaisille. Herneestä valmistettu Muu antaa mahdollisuuden syödä punaisen lihan sijaan jotain muuta ilman, että joutuu tinkimättä kuitenkaan siitä tärkeimmästä. Mausta. Muu — kuin lihaa.”

Arvioinnin lähtökohtia

(29) Yleisen elintarvikeasetuksen 16 artiklan ja elintarviketietoasetuksen 7 artiklan 1 ja 4 kohdan mukaan elintarvikkeesta annettavat tiedot eivät saa johtaa kuluttajaa harhaan. Elintarviketietoasetuksen 15 artiklan 1 kohdasta puolestaan seuraa, että pakolliset elintarviketiedot on lähtökohtaisesti annettava kielellä, jota kuluttajat niissä jäsenvaltioissa, joissa elintarviketta pidetään kaupan, ymmärtävät helposti.

(30) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kysymystä elintarvikkeesta annettujen tietojen mahdollisesta harhaanjohtavuudesta on arvioitava unionin tuomioistuimen edellä mainitussa asiassa Teekanne antamasta tuomiosta ilmenevien periaatteiden mukaisesti. Vaikka unionin tuomioistuin tulkitsikin sanotussa tuomiossaan myytäväksi tarkoitettujen elintarvikkeiden merkintöjä, esillepanoa ja mainontaa koskevan jäsenvaltioiden lainsäädännön lähentämisestä annettua Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2000/13/EY, jonka elintarviketietoasetus on kumonnut, korkein hallinto-oikeus toteaa, että asetuksen 7 artikla vastaa sisällöltään direktiivin 2000/13/EY 2 artiklan 1 kohdan a alakohdan i alakohtaa. Tuomiosta ilmenevillä periaatteilla on siten edelleen merkitystä arvioitaessa elintarvikkeiden markkinointinimien ja markkinoinnin harhaanjohtavuutta myös elintarviketietoasetusta sovellettaessa.

(31) Asiassa Teekanne annetun tuomion 36 kohdasta ilmenee, että harhaanjohtavuutta koskevassa arvioinnissa on nojauduttava tavanomaisesti valistuneen sekä kohtuullisen tarkkaavaisen ja huolellisen keskivertokuluttajan etenkin merkintöihin perustuvaan oletettuun odotukseen muun ohella elintarvikkeen laadusta. Tällöin on olennaista, ettei kuluttajaa johdeta harhaan eikä häntä johdeta katsomaan virheellisellä tavalla, että tuotteen laatu eroaa siitä, mitä se todellisuudessa on.

(32) Tuomion 39 ja 40 kohdasta puolestaan seuraa, että vaikka tuotteen ainesosaluettelo olisikin täsmällinen ja tyhjentävä, se voi olla soveltumaton korjaamaan riittävästi kuluttajan elintarvikkeen ominaisuuksista saamaa virheellistä tai moniselitteistä vaikutelmaa, joka johtuu kyseisen elintarvikkeen merkinnät muodostavista muista seikoista, kuten elintarvikkeeseen liittyvästä maininnasta, tiedosta, tavaramerkistä, kaupallisesta merkistä, kuvasta tai tunnuksesta, joka on tehty kyseisen elintarvikkeen pakkaukseen.

(33) Tuomion 42 ja 43 kohdan mukaan arvioitaessa sitä, voivatko elintarvikkeista annetavat tiedot johtaa tavanomaisesti valistunutta sekä kohtuullisen tarkkaavaista ja huolellista keskivertokuluttajaa harhaan, on tutkittava elintarvikkeen merkinnät muodostavia eri seikkoja. Tällöin on otettava erityisesti huomioon käytetyt ilmaisut ja kuvat sekä pakkaukseen sisältyvien eri tekijöiden sijoitus, koko, väri, kirjasinlaji, kieli, syntaksi ja välimerkkien käyttö.

(34) Kun otetaan huomioon elintarviketietoasetuksen 15 artiklan 1 kohta sekä se, että asiassa Teekanne annetun tuomion mukaan elintarviketietojen harhaanjohtavuutta arvioitaessa on otettava huomioon muun ohella merkinnöissä käytetyt ilmaisut sekä niiden kieli, syntaksi ja välimerkkien käyttö, korkein hallinto-oikeus toteaa, että tavanomaisesti valistuneella sekä kohtuullisen tarkkaavaisella ja huolellisella keskivertokuluttajalla tarkoitetaan kuluttajaa siinä jäsenvaltioissa, jossa elintarviketta pidetään kaupan. Tietojen harhaanjohtavuutta koskevan arvioinnin kannalta ei näin ollen ole merkitystä esimerkiksi sillä, millaisia tietoja vastaavista elintarvikkeista mahdollisesti annetaan muissa jäsenvaltioissa.

(35) Elintarviketietoasetuksen 17 artiklan 1 kohdan mukaan elintarvikkeen nimen on oltava sen virallinen nimi. Jos tällaista nimeä ei ole, elintarvikkeen nimen on oltava sen tavanomainen nimi, tai, jos tavanomaista nimeä ei ole tai tavanomaista nimeä ei käytetä, on annettava elintarviketta kuvaava nimi.

(36) Elintarvikelain 55 §:n mukaan valvontaviranomainen voi määrätä epäkohdan poistettavaksi, jos muun ohella elintarvikkeesta annetut tiedot voivat johtaa kuluttajaa harhaan.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

(37) Asiassa on arvioitavana, voivatko A Oy:n tuotteidensa ”Muu Burgerpihvi” ja ”Muu Kasvilihapulla” markkinoinnissa käyttämä sana ”kasviliha” ja muut kasviperäiseen lihaan viittaavat ilmaisut sekä kyseisten tuotteiden markkinointinimet erehdyttää tavanomaisesti valistunutta sekä kohtuullisen tarkkaavaista ja huolellista keskivertokuluttajaa luulemaan tuotteiden sisältävän lihaa.

(38) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että ”lihalla” tarkoitetaan elintarviketietoasetuksen liitteen VII B osan 17 sekä asetuksen (EU) N:o 853/2004 liitteen I määritelmän 1.1 mukaan yksinomaan eläimistä saatavia ihmisravinnoksi kelpaavia osia. ”Kasviliha”-sana puolestaan ei ole Euroopan unionin tai kansallisessa elintarvikelainsäädännössä säädetty määritelmä tai elintarvikkeen virallinen nimi.

(39) Täysin kasvipohjaisten lihaa jäljittelevien tuotteiden kysyntä ja tarjonta on viime vuosina lisääntynyt elintarvikemarkkinoilla, mutta sanotunlaisille tuotteille ei ole toistaiseksi säädetty virallisia nimikkeitä unionin tai kansallisessa lainsäädännössä siten kuin esimerkiksi maitotuotteille on. Vaikka täysin kasvipohjaisia elintarvikkeita säännöllisesti käyttävä kuluttaja todennäköisesti on tietoinen kyseisenlaisten elintarvikkeiden sisällöstä ja laadusta, sanaa ”kasviliha” ei voida vielä tällä hetkellä pitää suomen kielessä sillä tavoin vakiintuneena tai tavanomaisena ilmaisuna, että keskivertokuluttaja sen perusteella ymmärtäisi ilman selittämistä tuotteen olevan lihaa jäljittelevä, täysin kasviperäinen elintarvike. Sana ”kasviliha” ei ole siten verrattavissa esimerkiksi hedelmälihaan, jota voidaan pitää vakiintuneena ilmaisuna kuvaamaan hedelmän maltoa esimerkiksi tuoremehussa. Näin ollen ilmaisun ”kasviliha” käyttöä voidaan pitää elintarviketietoasetuksen 7 artiklan 1 kohdan d alakohdan sekä 4 kohdan b alakohdan vastaisesti kuluttajaa harhaanjohtavana. Edellä sanotun johdosta korkein hallinto-oikeus katsoo, että myös tuotteiden asiassa esillä oleva markkinointimateriaali, jossa on käytetty keskeisesti sanaa ”kasviliha”, voi elintarviketietoasetuksen 7 artiklan 4 kohdan a alakohdan perusteella johtaa kuluttajaa harhaan.

(40) Tuotteen ”Muu Kasvilihapulla” pakkauksessa hallitsevin teksti on kyseinen markkinointinimi. Pakkauksen kannen yläkulmassa olevan markkinointikuvan perusteella ei ole mahdollista arvioida, sisältääkö tuote lihaa vai ei. Pakkauksen kannessa on verrattain paljon eri fonteilla ja kirjasinkoolla tekstiä, jossa mainitaan muun ohella tiedot ”Vegan food”, ”lihaton” ja ”vegaaninen vaihtoehto”. Pakkauksen taustapuolella on ainesosaluettelo, josta ilmenee, että tuote ei sisällä lihaa.

(41) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että sanalla ”lihapulla” voidaan arvioida olevan suomalaiselle keskivertokuluttajalle vakiintunut merkitys eli se, että lihapulla sisältää eläimen lihaa. ”Muu Kasvilihapulla” -pakkauksen ainesosaluettelosta ja eräistä pienemmällä fontilla tehdyistä pakkausmerkinnöistä ilmenee, että tuote on täysin kasviperäinen, mutta kyseisestä pakkauksessa hallitsevasta markkinointinimestä voi kuitenkin keskivertokuluttajalle syntyä vaikutelma, että kyseessä on lihapohjainen lihapulla, johon on lisätty kasvista. Sana ”Muu” ei myöskään tässä yhteydessä yksiselitteisesti osoita, että kyse on lihattomasta tuotteesta, kun otetaan myös huomioon, että tuotteen ruotsinkielinen markkinointinimi on ”Muu Växtköttbulla”. Näin ollen korkein hallinto-oikeus katsoo, että tuotteen ”Muu Kasvilihapulla” markkinointinimi ja pakkauksen merkinnät voivat johtaa kuluttajaa harhaan elintarviketietoasetuksen 7 artiklan 1 kohdan d alakohdan ja 2 kohdan sekä 4 kohdan b alakohdan perusteella.

(42) Tuotteen ”Muu Burgerpihvi” pakkauksessa niin ikään hallitsevimpana elementtinä on kyseinen markkinointinimi. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että nimitystä ”burgerpihvi” ei ole elintarvikelainsäädännössä varattu lihatuotteiden nimeämiseen ja markkinointiin samalla tavoin kuin esimerkiksi tietyt eläinperäisiä maitotuotteita kuvaavat nimitykset, kuten maito, kerma ja juusto (ks. tämän päätöksen kohdasta (23) unionin tuomioistuimen tuomio edellä mainitussa asiassa Tofutown.com ). Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei keskivertokuluttaja todennäköisesti enää miellä nimitystä ”burgerpihvi” vain lihaa sisältäväksi tuotteeksi, vaan kysymys voi olla nykyään vakiintuneesti myös esimerkiksi täysin kasviperäisestä burgerpihvistä.

(43) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että sinänsä markkinointinimi ”Muu Burgerpihvi” ei yksilöi sitä, mitä kyseinen elintarvike sisältää. Termillä ”burgerpihvi” kuvataan ennemminkin tuotteen muotoa ja sen tiettyä käyttötarkoitusta. Kunnan elintarvikevalvontaviranomaisen määräys on päätöksen perustelujen mukaan perustunut ennen kaikkea siihen, että sanat ”burger” ja ”pihvi” viittaavat lihaa sisältävään tuotteeseen. Kuten edellä kohdassa (42) on todettu, keskivertokuluttaja ei todennäköisesti pelkästään markkinointinimen ”Muu Burgerpihvi” perusteella miellä tuotteen sisältävän lihaa, vaan tällöin kuluttajalle merkityksellisiä täydentäviä tietoja ovat muun muassa tuotteen muut pakkausmerkinnät ja ainesosaluettelo, josta ilmenee tuotteen olevan täysin kasviperäinen. Kokonaisuutena arvioiden korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei keskivertokuluttajalle voida arvioida syntyvän kyseisestä markkinointinimestä käsitystä, että tuote sisältäisi lihaa. Näin ollen markkinointinimeä ”Muu Burgerpihvi” ei voida pitää kunnan elintarvikevalvontaviranomaisen päätöksessä katsotulla tavalla kuluttajaa harhaanjohtavana sen vuoksi, että nimitys ilmaisisi tuotteen sisältävän lihaa.

(44) Sen sijaan siltä osin kuin tuotteen ”Muu Burgerpihvi” pakkauksessa ja tuotetta koskevassa markkinoinnissa käytetään sanaa ”kasviliha”, korkein hallinto-oikeus viittaa edellä kohtaan (39) ja katsoo, että kyseisen tuotteen kuvailu tai markkinoiminen ”kasvilihana” voi johtaa kuluttajaa elintarviketietoasetuksen vastaisesti harhaan.

(45) Edellä sanottuun nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, että Keski-Pohjanmaan ympäristöterveydenhuollon terveysvalvonnan johtaja on voinut elintarvikelain 55 §:n perusteella antaa A Oy:lle edellä kohdassa (1) ilmenevät määräykset 1 ja 3. Sen sijaan määräykselle 2 ei ole elintarvikelainsäädännöstä johdettavia perusteita, minkä vuoksi se on kumottava.

(46) Selvyyden vuoksi korkein hallinto-oikeus toteaa, että kyse on ollut kunnan elintarvikevalvontaviranomaisen suorittamasta yksittäisestä valvontatehtävästä, jonka yhteydessä ei voida ottaa kantaa muiden toimijoiden käyttämiin tuotenimikkeisiin.

Oikeudenkäyntikulut

Asian laatuun ja tulkinnanvaraisuuteen nähden ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, A Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Täytäntöönpanokieltovaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Janne Aer, Kari Tornikoski, Jaakko Autio ja Joni Heliskoski. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.