14.1.2022

Päätös, jota valitus koskee

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 28.10.2020 nro 20/0631/2

Asian aikaisempi käsittely

A:n huoltaja on hakenut vammaispalvelulain mukaisena asunnon muutostyönä kodin pihan aitaamisesta aiheutuvien kustannusten korvaamista.

X:n kaupungin sosiaali- ja terveystoimen alainen viranhaltija on päätöksellään 31.5.2019 hylännyt hakemuksen.

X:n kaupungin yksilöasiainjaosto on päätöksellään 13.8.2019 hylännyt oikaisuvaatimuksen. Päätöksen esittelytekstistä ilmenee, että perheen luokse oli tehty kotikäynti, jolla oli laadittu palvelutarpeen arviointi. Päätöksen perustelujen mukaan nyt 4-vuotias lapsi tarvitsee ikänsä ja kehitystasonsa vuoksi aikuisen ihmisen valvontaa ja läsnäoloa ulkoilussa ja muussa toiminnassa. Haettua toimenpidettä ei voida pitää välttämättömänä asunnon muutostyönä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut yksilöasiainjaoston päätöksen ja palauttanut asian yksilöasiainjaostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on, selostettuaan sovellettavat säännökset ja asiassa saadun selvityksen, oikeudellisena arviona ja johtopäätöksinään lausunut pihan aitaamisen osalta seuraavaa:

Asiassa saadun selvityksen perusteella hallinto-oikeus katsoo, että valittajalla on vammojensa johdosta selvästi samanikäisiä vammattomia lapsia vahvempi karkailutaipumus eikä hänellä ole vaarantajua. Kun otetaan huomioon valittajan vaikeavammaisuuden laatu ja ilmenemismuodot, hänen oikeutensa ulkoiluun ikäistensä lasten tavoin ja ulkoilun merkitys hänen kehitykselleen sekä talon läheisyydessä olevasta tiestä pienelle lapselle aiheutuva vahinkoriski, on kodin pihan aitaamista pidettävä valittajan tavanomaisista elämäntoiminnoista suoriutumisen kannalta välttämättömänä. --- Näin ollen hakemusta pihan aitaamisesta --- aiheutuneiden kohtuullisten kustannusten korvaamisesta vammaispalvelulain nojalla ei ole voitu hylätä. Valituksenalainen päätös on siten kumottava ja asia on palautettava yksilöasiainjaostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 9 § 2 momentti

Asetus vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 12 § 1 ja 3 momentti sekä 13 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Antti Toppari ja Tanja Valkonen, joka on myös esitellyt asian.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

Valitus hyväksytään. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan valituksenalaiselta osin ja X:n kaupungin yksilöasiainjaoston päätös saatetaan voimaan.

Perustelut

1. Kysymyksenasettelu

Asiassa on X:n kaupungin yksilöasiainjaoston valituksen johdosta ratkaistavana, onko A:n katsottava olevan vammaispalvelulain 9 §:n 2 momentissa ja vammaispalveluasetuksen 13 §:ssä tarkoitettu vaikeavammainen henkilö, joka vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee pihan aitaamista suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista.

2. Sovellettavat oikeusohjeet

2.1 Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annettu laki (vammaispalvelulaki) esitöineen

Vammaispalvelulain 1 §:n mukaan mainitun lain tarkoituksena on edistää vammaisen henkilön edellytyksiä elää ja toimia muiden kanssa yhdenvertaisena yhteiskunnan jäsenenä sekä ehkäistä ja poistaa vammaisuuden aiheuttamia haittoja ja esteitä.

Saman lain 3 §:n 2 momentin mukaan mainitun lain mukaisia palveluja ja tukitoimia järjestettäessä on otettava huomioon asiakkaan yksilöllinen avun tarve.

Mainitun lain 9 §:n 2 momentin mukaan kunnan on korvattava vaikeavammaiselle henkilölle asunnon muutostöistä sekä asuntoon kuuluvien välineiden ja laitteiden hankkimisesta hänelle aiheutuvat kohtuulliset kustannukset, jos hän vammansa tai sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee näitä toimenpiteitä suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista.

Vammaispalvelulain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 219/1986, s. 14) 9 §:n 2 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan asunnon muutostöistä aiheutuvista kustannuksista suoritettavan korvauksen tarkoituksena on helpottaa vaikeavammaisen henkilön itsenäistä asumista. Korvattavia muutostöitä ovat muun muassa asunnon ovien leventäminen, kynnysten poistaminen, luiskien tekeminen, kylpyhuoneen, WC:n ja vesijohdon asennus tai vastaavat muut vammasta aiheutuvan asumishaitan poistavat rakennustyöt. Asunnon muutostyöksi katsotaan myös esteiden poistaminen asunnon välittömästä lähiympäristöstä. Korvaus myönnettäisiin vain vaikeavammaisille henkilöille, jotka eivät ole jatkuvan laitoshuollon tarpeessa, ja heillekin vain siltä osin kuin kustannuksia aiheuttavat toimenpiteet ovat vammasta johtuvia. Korvaus asunnon muutostöistä sekä asuntoon kuuluvien välineiden ja laitteiden hankkimisesta aiheutuviin kustannuksiin suoritettaisiin sellaisille vaikeavammaisille henkilöille, joiden omatoimisen suoriutumisen kannalta muutostyöt ovat välttämättömiä. Muiden vammaisten mahdollisesti tarvitsemat asunnon muutos- ja korjaustyöt olisi tarkoitus korvata sosiaalihuoltolain nojalla.

2.2 Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annettu asetus (vammaispalveluasetus)

Vammaispalveluasetuksen 12 §:n 1 momentin mukaan korvattavia asunnon muutostöitä ovat henkilön vamman tai sairauden vuoksi suoritettavat välttämättömät rakennustyöt kuten ovien leventäminen, luiskien rakentaminen, kylpyhuoneen, WC:n ja vesijohdon asentaminen, kiinteiden kalusteiden ja rakennus- ja sisustusmateriaalien muuttaminen sekä vastaavat muut henkilön vakituisessa asunnossa suoritettavat rakennustyöt. Asunnon muutostyöksi katsotaan myös muutostöiden suunnittelu sekä esteiden poistaminen asunnon välittömästä lähiympäristöstä.

Mainitun asetuksen 13 §:n mukaan suoritettaessa korvausta asunnon muutostöistä sekä asuntoon kuuluvien välineiden tai laitteiden hankkimisesta aiheutuviin kustannuksiin pidetään vaikeavammaisena henkilöä, jolle liikkuminen tai muu omatoiminen suoriutuminen vakituisessa asunnossa tuottaa vamman tai sairauden vuoksi erityisiä vaikeuksia.

2.3 Yleissopimus vammaisten henkilöiden oikeuksista (vammaisyleissopimus)

Vammaisyleissopimuksen 7 artikla koskee vammaisia lapsia. Artiklan 1 kohdan mukaan sopimuspuolet toteuttavat kaikki tarvittavat toimet varmistaakseen, että vammaiset lapset voivat nauttia kaikista ihmisoikeuksista ja perusvapauksista täysimääräisesti ja yhdenvertaisesti muiden lasten kanssa. Artiklan 2 kohdan mukaan kaikissa vammaisia lapsia koskevissa toimissa on otettava ensisijaisesti huomioon lapsen etu.

Yleissopimuksen 9 artiklassa määrätään esteettömyydestä ja saavutettavuudesta. Artiklan 1 kohdan mukaan, jotta vammaiset henkilöt voisivat elää itsenäisesti ja osallistua täysimääräisesti kaikilla elämänalueilla, sopimuspuolet toteuttavat asianmukaiset toimet varmistaakseen vammaisille henkilöille muiden kanssa yhdenvertaisen pääsyn fyysiseen ympäristöön, kuljetukseen, tiedottamiseen ja viestintään, muun muassa tieto- ja viestintäteknologiaan ja -järjestelmiin, sekä muihin yleisölle avoimiin tai tarjottaviin järjestelyihin ja palveluihin sekä kaupunki- että maaseutualueilla. Näitä toimia, joihin sisältyy saavutettavuuden esteiden tunnistaminen ja poistaminen, sovelletaan muun muassa a) rakennuksiin, teihin, kuljetukseen sekä muihin sisä- ja ulkotiloihin, koulut, asunnot, terveydenhuoltoyksiköt ja työpaikat mukaan lukien; b) tiedottamiseen, viestintään ja muihin palveluihin, sähköiset palvelut ja pelastuspalvelut mukaan lukien.

Yleissopimuksen 14 artikla koskee henkilön vapautta ja turvallisuutta. Artiklan 1 kohdan a) alakohdan mukaan sopimuspuolet varmistavat muun ohella, että vammaiset henkilöt yhdenvertaisesti muiden kanssa nauttivat oikeutta henkilökohtaiseen vapauteen ja turvallisuuteen.

Yleissopimuksen 20 artiklassa määrätään henkilökohtaisesta liikkumisesta. Artiklan mukaan sopimuspuolet toteuttavat tehokkaat toimet varmistaakseen vammaisille henkilöille mahdollisimman itsenäisen henkilökohtaisen liikkumisen, muun muassa helpottamalla vammaisten henkilöiden henkilökohtaista liikkumista sillä tavalla kuin ja silloin kun he haluavat sekä kohtuulliseen hintaan.

3. Oikeuskäytäntöä

Korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisun KHO 2008:61 mukaan kodin pihan aitaamisesta aiheutuvat kohtuulliset kustannukset voivat tulla korvattavaksi vammaispalvelulain 9 §:n 2 momentin mukaisena asunnon muutostyönä.

Ratkaisussa oli kyse vaikeasti kehitysvammaisesta 4-vuotiaasta lapsesta. Lapsi tarvitsi jatkuvaa ja yhtämittaista aikuisen valvontaa. Hänen valvontansa ulkona ei ollut mahdollista ilman henkilökohtaista hoitajaa ja tämän jatkuvaa perässä kulkemista. Lapsi oli vuoroviikoin kuntoutuslaitoksessa, jossa piha oli aidattu ja jossa hänellä oli mahdollisuus omatoimiseen ja omaehtoiseen liikkumiseen. Kasvatuksellisessa mielessä oli havaittu, että tämä oli hänen kannaltaan hyvä asia. Pihan aitaaminen mahdollisti sen, että vanhemmat pystyivät hoitamaan lasta enemmän ja pidempään kotona.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kun otettiin huomioon lapsen vaikeavammaisuuden laatu, syyt ja ilmenemismuodot, hänen oikeutensa ulkoiluun ikäistensä lasten tavoin ja ulkoilun merkitys hänen kehitykselleen, piha-alueen aitaamista oli pidettävä kyseessä olleen lapsen tavanomaisista elämän toiminnoista suoriutumisen kannalta välttämättömänä. Tämän vuoksi hakemusta pihan aitaamisesta aiheutuneiden kohtuullisten kustannusten korvaamisesta vammaispalvelulain nojalla ei ollut voitu hylätä.

4. Asiassa saatua selvitystä

A on ollut viranhaltijan ja yksilöasiainjaoston päätösten tekemisen ajankohtana noin 5-vuotias. Hänellä on todettu Downin oireyhtymä ja lievä älyllinen kehitysvammaisuus. Hän on aamupäivän erityishuolto-ohjelman mukaisessa kuntouttavassa päivähoidossa, jossa hänellä on oma avustaja. Iltapäivän hän on perheen kodinhoitajan kanssa kotona. Molemmat vanhemmat käyvät työssä. Äiti toimii hänen omaishoitajanaan. Perheessä on myös muita lapsia.

Hakemuksen mukaan perhe asuu omakotitaloalueella tien välittömässä läheisyydessä. Talon ympärillä on rakennusmääräysten mukainen verkkoaita, mutta A on oppinut kiipeämään aidan yli niistä kohdista, joista aita on matala tai sitä ei ole. A:n 2-vuotiaalla terveellä pikkusiskolla ei ole ollut vaikeuksia toimia pihalla turvallisesti ilman aitaa. A karkaa välittömästi ja säntää ilman päämäärää mihin ehtii.

Palvelutarpeen arvioinnin 8.5.2019 mukaan A kulkee itsenäisesti kävellen, mutta häntä on valvottava koko ajan. Hän on nopea liikkeissään ja lähtee pihalta juosten karkuun toisten pihalle tai tielle, jos esimerkiksi aikuinen yrittää tehdä lumitöitä. Matala verkkoaita talon pihalla on aiemmin pidätellyt häntä, kunnes hän on keksinyt, että aidan ylitse pääsee. Ikäisiinsä lapsiin verrattuna hän ei tahdo uskoa sanallista rajoittamista vaan koettaa rynnätä karkuun heti silmän välttäessä. Hänellä ei myöskään ole vaarantajua.

Kuntoutussuunnitelman 12.8.2019 mukaan A:n kehitysikä on vastannut noin 2 vuotta 3 kuukautta. Kuntoutussuunnitelmaan sisältyvän psykologin arvion mukaan A:lla on eniten haasteita arjessa kommunikaation ja itsestä huolehtimisen alueilla, jotka jäävät vielä selvästi alle 2-vuotiaan taitotason. Hoitotyön arvion mukaan A tarvitsee ikäisiinsä verrattuna selvästi enemmän aikuisen tukea ja ohjausta arjessa sekä valvontaa puutteellisen vaarantajun ja karkailutaipumuksen vuoksi. Puheterapeutin arvion mukaan A on hyvin vuorovaikutuksessa. Tukiviittomat tukevat puheen ymmärtämisen taitoja. Toimiakseen annetun ohjeen mukaan A tarvitsi vielä paljon toistoja ja aikuisen ohjausta. Lisäksi suunnitelmassa todetaan aiemmin suositellun aitaa vammaispalvelun kustantamana.

5. Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Vammaispalvelulain 9 §:n 2 momentin ja sen esitöiden mukaan asunnon muutostöillä pyritään mahdollistamaan vaikeavammaisen henkilön asuminen omassa kodissa. Nykyisin vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella on selvää, että myös piha-aita voi tulla vammaispalvelulain mukaisena asunnon muutostyönä korvattavaksi. Arvioinnissa on kuitenkin otettava huomioon yksilölliset olosuhteet.

Nyt ratkaistavana on, onko kunnalla velvollisuus korvata yksityisen pihan aidan korottamisen kustannukset. Vammaisyleissopimusta valtionsisäisesti voimaanpantaessa on nyt esillä olevien määräysten osalta arvioitu (HE 284/2014 vp), siltä osin kuin nyt on kysymys, että sopimuksen voimaansaattaminen ei edellytä lainsäädäntömuutoksia. On kuitenkin selvää, ettei tällä maininnalla voimaanpanolain esitöissä ole merkitystä, jos lailla valtionsisäisesti voimaansaatetun sopimuksen mukaiset vammaisten henkilöiden oikeudet muuta edellyttävät. Vammaisyleissopimuksen määräyksillä voi olla merkitystä kansallisia säännöksiä sovellettaessa ja tulkittaessa. Lapsia koskevassa päätöksenteossa on kiinnitettävä huomiota myös lapsen oikeuksien yleissopimuksen määräyksiin. Näistä sopimuksista ei johdu julkiselle taholle velvollisuutta nyt esillä olevien kustannusten korvaamiseen.

A:lle on haettu vammaispalvelulain mukaisena asunnon muutostyönä korvattavaksi tontin aitaamisesta aiheutuneita kustannuksia. Asiassa on ratkaistavana, tarvitseeko hän kehitysvammaisuutensa vuoksi välttämättä pihan aitaamista suoriutuakseen tavanomaisista elämän toiminnoista. Tavanomaisen elämän toiminnot on suhteutettava hänen ikäänsä.

A:lla on diagnosoitu Downin oireyhtymään liittyvä lievä kehitysvammaisuus ja hänen kehitysikänsä on todettu olevan noin kahden vuoden ja kolmen kuukauden tasolla. Hänellä on karkailutaipumusta eikä hänellä ole vaarantajua. Hän tarvitsee vammansa vuoksi enemmän valvontaa kuin noin 5-vuotias lapsi tavanomaisesti. Hän on nopealiikkeinen ja on oppinut kiipeämään tontin ympäröivän verkkoaidan yli.

Edellä todetun perusteella A:lla on vammaispalveluasetuksen 13 §:ssä tarkoitetulla tavalla vammansa vuoksi erityisiä vaikeuksia suoriutua tavanomaisen elämän toimintoihin kuuluvasta ulkoilusta piha-alueella ikäistensä lasten tavoin, joten hänen voidaan arvioida olevan vaikeavammainen suhteessa haettuun toimenpiteeseen. Pihan aitaamisen korkeammalla aidalla voitaisiin katsoa myös edistävän A:n mahdollisuutta ulkoilla itsenäisemmin ja siten vammaispalvelulain 1 §:ssä tarkoitetulla tavalla edistävän hänen edellytyksiään toimia muiden kanssa yhdenvertaisena yhteiskunnan jäsenenä sekä ehkäisevän ja poistavan vammaisuuden aiheuttamia haittoja ja esteitä. Pihan aidan korottaminen helpottaisi myös vanhempien ja muiden aikuisten valvontatehtävää A:n ulkoillessa pihalla.

Tällöin asiassa on vielä arvioitava sitä, onko haettu toimenpide lapsen vamman vuoksi välttämätön. Vammaispalvelulain ja lain esitöiden mukaan asunnon muutostöiden tarkoituksena on mahdollistaa vaikeavammaisen henkilön asuminen kotona ja korvattavaksi tulevat vain vamman tai sairauden vuoksi välttämättömät asunnon muutostyöt.

A:n ikäinen eli päätöksentekoaikaan noin 5-vuotias lapsi tarvitsee vielä valvontaa pihalla ulkoillessaan eikä itsenäinen ulkoilu ole yleensä mahdollista tässä iässä. Siten on olennaista arvioida nimenomaan sitä, kykeneekö A vammastaan johtuen ulkoilemaan turvallisesti aikuisen valvomana, vai onko haettu korkeampi piha-aita ulkoilun mahdollistamiseksi välttämätön. Vaikka A:n valvonnan tarve poikkeaa olennaisesti saman ikäisestä lapsesta, asiassa ei ole esitetty, ettei hän kykenisi ulkoilemaan pihalla turvallisesti aikuisen valvomana. Myöskään asunnon lähellä olevan tien aiheuttaman turvallisuusriskin ei voida katsoa johtuvan nimenomaan A:n vammasta, vaan tie aiheuttaa vaaraa ja valvonnan tarvetta kaikille tämän ikäisille lapsille.

Kun arvioidaan A:n vamman laadusta ja olosuhteista saatua selvitystä kokonaisuutena, pihan aitaaminen ei ole ollut A:n kotona asumisen ja siihen liittyvästä tavanomaisen elämän toiminnoksi katsottavasta ulkoilusta suoriutumisen kannalta välttämätöntä. Kunnalla ei ole ollut velvollisuutta korvata haetun korkeamman piha-aidan kustannuksia vammaispalvelulain 9 §:n 2 momentin mukaisina asunnon muutostöinä.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden päätös on kumottava valituksenalaiselta osin ja yksilöasiainjaoston päätös saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Anne E. Niemi, Outi Suviranta, Janne Aer, Petri Helander, Monica Gullans, Juha Lavapuro, Ari Wirén, Kristina Björkvall ja Outi Siimes. Asian esittelijä Eeva Mäenpää.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen oikeusneuvos Kristina Björkvallin äänestyslausunto, johon oikeusneuvokset Ari Wirén, Juha Lavapuro ja Petri Helander yhtyivät:

"Hylkään valituslupahakemuksen. Velvoitettuna lausumaan pääasiasta totean, ettei hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ole perusteita. Hylkään X:n kaupungin yksilöasiainjaoston valituksen.

Perustelut

Viittaan kysymyksenasettelun, sovellettujen oikeusohjeiden ja oikeuskäytännön sekä asiassa saadun selvityksen osalta enemmistön perusteluihin. Asiassa saadun selvityksen perusteella A on vammaispalvelulain 9 §:n 2 momentissa ja vammaispalveluasetuksen 13 §:ssä tarkoitettu vaikeavammainen henkilö suhteessa haettuun toimenpiteeseen. Kodin pihan aitaamisesta aiheutuvat kustannukset voivat vuosikirjaratkaisun KHO 2008:61 perusteella tulla korvattaviksi, jos piha-alueen aitaamista on pidettävä lapsen tavanomaisista elämän toiminnoista suoriutumisen kannalta välttämättömänä.

Asiakirjoista ilmenee, että A on vuonna 2014 syntynyt poika, jolla on diagnosoitu muun ohella Downin oireyhtymä ja lievä älyllinen kehitysvammaisuus. Perheen kotona tehdyn käynnin perusteella laaditussa palvelutarpeen arviossa on todettu, että häntä on valvottava jatkuvasti. Hän kulkee itsenäisesti kävellen ja on nopea liikkeissään. Ikäisiinsä lapsiin verrattuna hän ei tahdo uskoa sanallista rajoittamista vaan koettaa rynnätä karkuun heti silmän välttäessä. Hänellä ei myöskään ole vaarantajua. Talon pihamaalla ollut matala verkkoaita on aiemmin pidätellyt A:ta, kunnes hän on keksinyt, että aidan ylitse pääsee. A:n perhe asuu omakotitaloalueella tien välittömässä läheisyydessä. A:n on todettu tarvitsevan huomattavasti ikäistään enemmän valvontaa puutteellisen vaarantajun ja karkailutaipumuksen vuoksi.

Asiassa esitetyn selvityksen perusteella A:n vaikeavammaisuuden laatu ja sen ilmenemismuodot eivät poikkea oikeudellisesti ratkaisevalla tavalla vuosikirjaratkaisussa KHO 2008:61 käsitellystä tilanteesta. Piha-alueen aitaamista on siten pidettävä myös A:n tavanomaisista elämän toiminnoista suoriutumisen kannalta välttämättömänä. A:lla on oikeus vammastaan huolimatta oikeus itsenäisesti ulkoilla ikäistensä lasten tavoin ottaen huomioon vammaisten henkilöiden oikeuksista tehdyn yleissopimuksen vammaisten lasten oikeuksia koskevan 7 artiklan määräys sekä yleissopimuksen esteettömyyttä, henkilökohtaista vapautta ja turvallisuutta ja mahdollisimman itsenäistä liikkumista koskevien 9, 14 ja 20 artiklan määräykset. Näillä perusteilla X:n kaupungin yksilöasiainjaoston valitus on hylättävä.

Avustajalle maksettavan palkkion osalta olen samaa mieltä kuin enemmistö.”