5.10.2022

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus 10.6.2020 nro 20/0079/3

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki vahingonkorvausta koskevia vaatimuksia.

Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.

2. A:n vaatimus suullisen käsittelyn järjestämisestä hylätään.

3. Eläintuotteiden luonnonmukaisena markkinointia koskevan kiellon voimassaolo, sellaisena kuin se on hallinto-oikeuden päätöksellä muutettuna, muutetaan 12 kuukaudeksi.

Valitus hylätään enemmälti. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muutoin muuteta.

4. A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Asian tausta

(1) Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (jäljempänä ELY-keskus) on 20.12.2019 päättänyt eläinsuojelutarkastuksilla 29.5.2018 ja 5.10.2018 havaittujen vakavien puutteiden johdosta, että A:n tilan eläintuotteita (maito/liha) ei saa markkinoida luonnonmukaisesti tuotettuina. Markkinointikielto on määräaikainen ja voimassa kaksi vuotta. ELY-keskuksen päätöksen mukainen kiellon voimassaoloaika on 20.12.2018 — 19.12.2020. Päätös on määrätty tulemaan voimaan heti. Sitä on noudatettava mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta, jollei muutoksenhakuviranomainen toisin määrää.

(2) Päätöksen perustelujen mukaan luonnonmukaisen tuotannon rekisteriin merkitty toimija on sitoutunut noudattamaan luomulainsäädännön mukaisia vaatimuksia. Luonnonmukaisessa eläintuotannossa on noudatettava eläinsuojelusäädöksiä, jollei luonnonmukaista eläintuotantoa koskevissa säädöksissä aseteta toiminnalle tiukempia vaatimuksia. Tilalle on tehty luonnonmukaisen tuotannon tuotantotarkastus 31.8.2018. Tuotantotarkastuksessa on havaittu lieviä puutteita tuotantoehdoissa, jotka olisivat johtaneet huomautukseen tai korjauskehotukseen. Keski-Pohjanmaan ympäristöterveydenhuollon eläinsuojelutarkastusten ja niiden pohjalta annettujen kahden eläinsuojelupäätöksen perusteella voidaan kuitenkin todeta, että kyse on vakavasta eläinten hyvinvointia koskevan luomulainsäädännön rikkomisesta.

(3) Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n vaatimuksen katselmuksen toimittamisesta. Hallinto-oikeus on A:n valituksen enemmälti hyläten muuttanut markkinointikiellon määräajan yhdeksi vuodeksi seitsemäksi kuukaudeksi ja siten päättymään 19.7.2020.

(4) Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa viitannut luonnonmukaisen tuotannon valvonnasta annettuun lakiin (294/2015, jäljempänä myös luomulaki), luonnonmukaisesta tuotannosta ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnöistä sekä asetuksen (ETY) N:o 2092/91 kumoamisesta annettuun neuvoston asetukseen (EY) N:o 834/2007 (neuvoston asetus), luonnonmukaisesta tuotannosta ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 834/2007 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä luonnonmukaisen tuotannon, merkintöjen ja valvonnan osalta annettuun komission asetukseen (EY) N:o 889/2008 (täytäntöönpanoasetus) sekä eläinsuojelulakiin (247/1996), eläinsuojeluasetukseen (396/1996) ja valtioneuvoston asetukseen nautojen suojelusta (592/2010).

(5) Hallinto-oikeus on viitannut lisäksi päätöksensä perusteluissa kerrottuun selvitykseen ja lausunut muun ohella seuraavaa:

(6) Tilalla on ollut 31.5.2018 päivätyn nautaeläinluettelon mukaan yhteensä 468 nautaa ja 4.10.2018 päivätyn nautaeläinluettelon mukaan yhteensä 323 nautaa.

(7) Kansallisella tasolla myös muiden kuin luomutuotannon piiriin kuuluvien eläinten hyvinvoinnista säädetään eläinsuojelulailla ja -asetuksella. Lisäksi nautakarjan kasvatuksessa on otettava huomioon, mitä valtioneuvoston asetuksessa nautojen suojelusta on säädetty. Nämä eläinsuojelua koskevat säännökset asettavat minimitason myös luonnonmukaiselle eläintuotannolle, ja näiden säännösten valvonta kuuluu eläinsuojelulain mukaisille valvontaviranomaisille, kuten eläinlääkäreille. ELY-keskus ei eläinsuojelulain mukaan ole valvontaviranomainen eläinsuojeluasiassa. Luomulainsäädännössä tai neuvoston asetuksessa ei ole nimenomaisesti säädetty siitä, että myös kansallisen eläinsuojelulainsäädännön vaatimusten täyttäminen olisi edellytyksenä sille, että tuotanto täyttää luomutuotannolle asetetut vaatimukset. Kun kuitenkin otetaan huomioon neuvoston asetuksen johdanto-osan kappale 29 ja 1 artiklan 4 kohta sekä eläinten hyvinvointiin liittyvät asetuksen vaatimukset, voidaan luomulain 32 §:n 2 momentissa tarkoitettuna rikkomisena pitää myös eläinsuojelusäännösten rikkomista, joka mainitussa säännöksessä tarkoitetulla tavalla on vakavaa tai pitkään vaikuttanutta.

(8) Eläintenpito tilalla on vuonna 2018 ollut eläinsuojelulain vastaista ja siten myös rikkonut neuvoston asetuksella ja komission täytäntöönpanoasetuksella asetettuja luonnonmukaisen tuotannon periaatteita ja säännöksiä sekä lakia luonnonmukaisen tuotannon valvonnasta. A:n saamista eläinsuojelupäätöksistä ilmenevä eläinten määrä ja eläinsuojelupuutteiden laajuus sekä erityisesti rehun saantiin liittyvät seikat osoittavat, että kyse on luonnonmukaisen tuotannon valvonnasta annetun lain 32 §:n 2 momentissa ja neuvoston asetuksen 30 artiklan 2 kohdassa tarkoitetusta säännösten vakavasta rikkomisesta. ELY-keskuksen päätöksen perusteena olleita tekoja ei kuitenkaan voida pitää sellaisina, että niiden perusteella olisi tullut määrätä luomulain 32 §:n 2 momentissa tarkoitetun enimmäiskeston pituinen markkinointikielto.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Janne Marttila, Arto Hietaniemi ja Hanna Nieminen-Finne. Esittelijä Laura Portin.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(9) Muutoksenhakija on valituksessaan viitannut hallinto-oikeuden päätöksestä ilmeneviin aikaisemmin esittämiinsä valitusperusteisiin ja vaatinut, että hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset kumotaan ja markkinointikielto poistetaan.

(10) ELY-keskus on lausunnossaan viitannut tilalla 29.5.2018 ja 5.10.2018 suoritettuihin eläinsuojelutarkastuksiin ja esittänyt muun ohella, että valvontaeläinlääkärien tarkastuskertomukset ovat yksityiskohtaisia ja keskeiset havainnot on kuvattu niissä perusteellisesti. Tarkastuksilla on otettu useita valokuvia. ELY-keskuksella ei ole ollut aihetta epäillä valvontaeläinlääkärien havaintoja ja päätöksiä.

(11) Muutoksenhakija on esittänyt vastaselityksessään muun ohella, että markkinointikieltoa ei olisi tullut määrätä tai se olisi tullut määrätä enintään neljäksi kuukaudeksi. Asiassa on järjestettävä suullinen käsittely. Vastapuoli on velvoitettava korvaamaan muutoksenhakijan oikeudenkäynti- ja asianosaiskulut laillisine viivästyskorkoineen.

(12) Vastaselityksessä on myös todettu, että valvontaeläinlääkärit eivät ole tarkastuksilla löytäneet yhtään eläintä, joka olisi ollut sairas tai hoidon tarpeessa. Tilan karjan hedelmällisyys on erinomainen ja kuolleisuus matala, eikä karjassa ole ruokinta- tai aineenvaihduntasairauksia.

(13) Muutoksenhakijan mukaan asiassa on otettava huomioon hallinnon oikeusperiaatteet, kuten kohtuullisuus- ja suhteellisuusperiaate. Valvontaeläinlääkärien havainnot ovat merkittäviltä osin virheellisiä ja perustuvat mielipiteeseen eivätkä tosiasioihin. Joka tapauksessa väitetyt laiminlyönnit ja puutteet eivät ole olleet vakavia tai pitkään vaikuttavia.

(14) Vastaselityksen mukaan väite aliravitsemuksesta perustuu silmämääräiseen arvioon. Valvontaeläinlääkärien viittaama kasvu 190 g/päivässä on nälkiintymisen raja-arvona mieletön.

(15) Ensimmäiseen tarkastuskäyntiin liittyen muutoksenhakija on yhteistyössä valvontaeläinlääkärin kanssa tehnyt pieniä muutoksia tilan ruokintasuunnitelmaan. Muutokset eivät olleet ennättäneet vaikuttaa 13.9.2018 teuraaksi menneiden eläinten kasvuun. On siten tarkoitushakuista väittää, että ruokinnassa olisi ollut puutteita vielä syksyllä 2018.

(16) Teuraspainon sijasta eläinten ravitsemustilaa kuvaavat hyvin tiedot välitykseen annetuista naudoista. Atrian raporteista vuosilta 2018 ja 2019 ilmenee eläinten erinomainen kasvu. Siihen nähden, että välitykseen myytävät eläimet ovat tilan kannalta toisarvoisia, on epäuskottavaa, että muutoksenhakija huolehtisi niistä paremmin kuin eläimistä, jotka hän kasvattaa liikeideaansa varten. Tämä osoittaa, että muutoksenhakija huolehtii eläimistään hyvin ja että eläimet ovat saaneet riittävästi sopivaa ravintoa ja vettä.

(17) Tilan kylmäpihatossa suurin osa eläimistä on valtavassa yhtenäisessä osastossa, jossa ne voivat väistää lauman ylempiarvoisia jäseniä ja kaikille on riittävästi makuutilaa. Tilan eläimet eivät ole tapelleet, eivätkä pienemmät niistä ole joutuneet isompien runnomiksi. Eläimet ovat voineet käyttäytyä lajilleen tyypillisellä tavalla eivätkä ole kärsineet. Eläimiä ei tule ryhmitellä ryhmittelyn ilosta, vaan ryhmittelylle on oltava järkevä peruste. Tilan eläimet on ryhmitelty asianmukaisesti.

(18) Valaistus oli ollut ennallaan pidemmän aikaa ilman, että siihen oli puututtu, minkä vuoksi valaistus oli muutoksenhakijan käsityksen mukaan riittävä. Sittemmin muutoksenhakija on välittömästi asennuttanut navettaan uudet valaisimet. Tähän nähden on kohtuutonta, että väitettyä puutteellista valaistusta käytetään perusteena markkinointikiellolle.

(19) Pikkuvasikoiden pitopaikan lämpötilaa ei mitattu eikä esitetty, mikä lämpötilan olisi tullut olla. Olosuhteet tältä osin ovat olleet asianmukaiset.

(20) Muutoksenhakija on todennut lisäksi, että tarkastusraportissa on virheellisesti väitetty, että tilalla olisi kuollut tai lopetettu 12 yli kaksivuotiasta nautaa, kun niitä 1.1.2018 — 25.6.2018 oli todellisuudessa kuollut tai lopetettu seitsemän. Eläinten kuolleisuus tilalla on ollut maan keskiarvoihin nähden alhainen. Lisäksi tilalla oli vuonna 2018 salmonella-epidemia, minkä vuoksi eläimiä ei voitu lähettää teurastamoon, vaan ne lopetettiin tilalla. Tilalla tehdyt lopetukset vaikuttivat kuolleisuuteen.

(21) Edellä olevan perusteella muutoksenhakija katsoo, ettei tilalla ole ollut neuvoston asetuksessa tarkoitetulla tavalla vakavia ja pitkään jatkuneita säännösten vastaisuuksia. Päätös markkinointikiellosta on siten ilmeisen lainvastainen.

(22) Suullisessa käsittelyssä on tarkoitus kuulla muutoksenhakijaa sekä todistajina vastaselityksessä nimettyjä asiantuntijaeläinlääkäriä ja kunnaneläinlääkäriä. Teemana heidän kuulemisessaan on eläinten pito-olosuhteet tilalla.

(23) Muutoksenhakija on toimittanut lisäselvitystä, jonka mukaan käräjäoikeus on tuomiossaan 23.11.2020 hylännyt muutoksenhakijaan kohdistuneen syytteen eläinsuojelurikosta koskevassa asiassa. Muutoksenhakijan käsityksen mukaan käräjäoikeuden tuomiolauselma osoittaa valheeksi kaikki tarkastuseläinlääkärien väitteet. Muutoksenhakija on vaatinut, että hänen menettämänsä luomumaidon ja -lihan myyntisaatavat sekä uuden eläinsuojan rakennus- ja ympäristöluvan epäämisestä aiheutuneet menetykset korvataan.

(24) Maa- ja metsätalousministeriö on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella seuraavaa:

(25) Neuvoston asetuksen mukainen periaate on, että tuotannon kaikissa vaiheissa pyritään noudattamaan eläinten hyvinvointia koskevia korkeita vaatimuksia. Ministeriö katsoo hallinto-oikeuden tavoin, että eläinsuojelua koskevat säädökset asettavat vähimmäistason myös luonnonmukaiselle eläintuotannolle, ja näiden säädösten valvonta kuuluu eläinsuojelulain mukaiselle valvontaviranomaiselle. ELY-keskus ei ole eläinsuojelulaissa mainittu valvontaviranomainen. Luomulain 32 §:n 2 momentissa tarkoitettuna rikkomisena voidaan pitää myös eläinsuojelulainsäädännön mukaisten vaatimusten rikkomista, jos rikkomista voidaan pitää mainitussa säännöksessä tarkoitetulla tavalla vakavana tai pitkään vaikuttaneena.

(26) Ruokavirasto on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antamassaan lausunnossa ilmoittanut yhtyvänsä maa- ja metsätalousministeriön lausunnossa esitettyyn. Ruokaviraston toiminnanharjoittajille osoittamissa ohjeissa todetaan, että luonnonmukaisessa eläintuotannossa on aina noudatettava eläinsuojelulainsäädäntöä, jollei luonnonmukaista eläintuotantoa koskevissa säädöksissä aseteta toiminnalle tiukempia vaatimuksia.

(27) Muutoksenhakija on ministeriön ja Ruokaviraston lausuntojen johdosta antamassaan vastaselityksessä uudistanut asiassa esittämänsä vaatimukset ja lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

(28) ELY-keskuksen menettely asiassa on ollut mahdollisesti virheellinen, kun muutoksenhakijaa ei ole kuultu ELY-keskuksen pyytämästä 29.10.2018 päivätystä lausunnosta.

(29) Neuvoston asetuksen 30 artiklassa säädetyt seuraamukset liittyvät artiklan sanamuodon mukaisesti asetuksessa säädettyjen ehtojen rikkomiseen. Seuraamuksia ei siten voida määrätä, vaikka olisi selvää, että toimija on rikkonut jotakin kansallisesti velvoittavaa normia. Ruokaviraston ohjeella ei ole asiassa merkitystä. Muutoksenhakija ei ole rikkonut eikä hänen ole edes väitetty rikkoneen yhtäkään asetuksen säännöstä. Joka tapauksessa hänen menettelynsä ei ole ollut 30 artiklan mukaisesti vakavaa ja pitkään jatkunutta. Edellytyksiä markkinointikieltoon määräämiselle ei siten ole ollut.

(30) Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt muutoksenhakijalle tiedoksi Keski-Pohjanmaan ympäristöterveydenhuollon hygieenikkoeläinlääkärin ELY-keskukselle antaman 29.10.2018 päivätyn lausunnon.

(31) ELY-keskus on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antamassaan lisälausunnossa esittänyt A:n vastaselitysten sekä ministeriön ja Ruokaviraston lausuntojen johdosta muun ohella seuraavaa:

(32) Eläinsuojelutarkastuksessa 29.5.2018 tehdyt havainnot sekä teurastiedot, maitopitoisuudet ja ruokintasuunnitelma osoittavat, etteivät tilan naudat ole saaneet riittävästi sopivaa ravintorikasta rehua. Vasikoiden ja nuorkarjan osastolla oli monta isomahaista, lihasköyhää ja pörrökarvaista nautaa. Varsinkin ne naudoista, jotka eivät enää saaneet maitoa, olivat ikäisikseen pieniä ja pömppömahaisia ja osa laihoja/lihasköyhiä. Nämä ovat tyypillisiä valkuaisköyhän ravinnon merkkejä. Myös hiehot ja kerran poikineet lehmät olivat ikäisikseen pieniä, alikuntoisia ja laihoja. Varsinkin teuraaksi menneet hiehot ja lehmät ovat olleet paljon normaalia pienempiä. Merkkejä riittämättömästä valkuaisen saannista havaittiin myös 5.10.2018 tehdyssä tarkastuksessa. Nälän tunne ja huono kasvu ovat aiheuttaneet naudoille turhaa kärsimystä ja tuskaa. Kuten ministeriö ja Ruokavirasto ovat lausunnoissaan esittäneet, eläinsuojelulainsäädännön vastaista eläintenpitoa voidaan pitää luomulain 32 §:n 2 momentissa tarkoitettuna säännösten rikkomisena. Tässä tapauksessa säännösten rikkominen on ollut vakavaa ja pitkään vaikuttavaa. Vaasan hovioikeus on myös tuomiossaan 19.11.2021 katsonut, että muutoksenhakijan nautojen ravinnon puute on ollut merkittävää ja aiheuttanut niille kärsimystä.

(33) Muutoksenhakija on lisälausunnon johdosta antamassaan vastaselityksessä uudistanut vaatimuksensa sekä täsmentänyt korvausvaatimuksiaan ja nimennyt lisää todistajia. Muutoksenhakijalla ei ole ollut puutteita tai laiminlyöntejä toiminnassaan tai jos on ollut, niin ainoastaan vähäisiä. Ei ole uskottavaa, että esimerkiksi luomutarkastajat eivät kiinnittäisi huomiota aliravittuihin tai likaisiin eläimiin, jos tilalla sellaisia olisi ollut. Eläinsuojelutarkastukset on tehty nopeasti ja selvitykset niiden yhteydessä vastaselityksessä mainituin tavoin puutteellisesti. Muutoksenhakija on saanut korkeimmalta oikeudelta valitusluvan eläinsuojelurikosta koskevassa asiassaan.

(34) Merkitään , että korkein hallinto-oikeus on tänään antamillaan kahdella muulla päätöksellä ratkaissut muutoksenhakijan valituslupahakemukset tilalla suoritettuja eläinsuojelutarkastuksia ja niiden johdosta annettuja määräyksiä koskeneissa asioissa (korkeimman hallinto-oikeuden diaarinumerot 20982/2020 ja 20983/2020). Valituslupahakemukset on hylätty.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

1. Vahingonkorvausta koskevat vaatimukset

(35) Vahingonkorvausta koskevien vaatimusten tutkiminen ei korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 §:n nojalla kuulu korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan. Tämän vuoksi vaatimukset on oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 81 §:n 2 momentin 1 kohdan nojalla jätettävä tutkimatta.

2. Suullinen käsittely

(36) Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 57 §:n 3 momentin mukaan korkein hallinto-oikeus voi asianosaisen vaatimuksesta huolimatta jättää suullisen käsittelyn järjestämättä myös, jos asiassa on kyse muutoksenhausta hallintotuomioistuimen päätökseen eikä suullisen käsittelyn järjestäminen ole tarpeen asian selvittämiseksi.

(37) Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi A on vaatinut suullisen käsittelyn järjestämistä, selvitys, jota hän on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn järjestäminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

3. Pääasia

3.1 Kysymyksenasettelu

(38) Luonnonmukaisen tuotannon valvonnasta annetun lain (294/2015, jäljempänä luomulaki) 21 §:n mukaisessa tarkastuksessa muutoksenhakijan tilalla on havaittu vain lieviä, huomautuksen tai korjauskehotuksen aiheuttavia puutteita. Asiassa on ratkaistava, onko muutoksenhakijalta voitu luomulain 32 §:n 2 momentin perusteella määräajaksi kieltää tilan tuotteiden markkinointi luonnonmukaisina tilalla suoritettujen erillisten eläinsuojelulain mukaisten tarkastusten ja niiden pohjalta annettujen eläinsuojelulain mukaisten päätösten perusteella. Jos katsotaan, että tuotteiden markkinointi luonnonmukaisina on voitu kieltää, on ratkaistava, onko kiellon voimassaoloa lyhennettävä edelleen siitä, mihin hallinto-oikeus on sen jo lyhentänyt.

3.2 Sovellettavat oikeusohjeet

3.2.1 Laki luonnonmukaisen tuotannon valvonnasta

(39) Aikaisempi luomulaki (294/2015) on kumottu 1.1.2022 luonnonmukaisesta tuotannosta annetulla lailla (1330/2021). Jälkimmäisen lain 46 §:n 3 momentin siirtymäsäännöksen perusteella asiassa sovelletaan aikaisemmin voimassa ollutta luomulakia.

(40) Luomulain 1 §:n 1 momentin mukaan tällä lailla annetaan seuraavien luonnonmukaista tuotantoa ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkintöjä koskevien Euroopan unionin säädösten täytäntöönpanoa ja noudattamisen valvontaa koskevat säännökset, siltä osin kuin niistä ei säädetä muun lain nojalla:

1) luonnonmukaisesta tuotannosta ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnöistä sekä asetuksen (ETY) N:o 2092/91 kumoamisesta annettu neuvoston asetus (EY) N:o 834/2007 (neuvoston asetus);

2) luonnonmukaisesta tuotannosta ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 834/2007 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä luonnonmukaisen tuotannon, merkintöjen ja valvonnan osalta annettu komission asetus (EY) N:o 889/2008 (toimeenpanoasetus) (- - -).

(41) Luomulain 21 §:n 1 momentin mukaan asianomaisen valvontaviranomaisen on tehtävä valvontajärjestelmään liitetylle toimijalle vuosittaisen valvontasuunnitelman mukaiset tarkastukset. Pykälän 2 momentin mukaan tarkastuksen jälkeen toimijalle on annettava asiakirjaselvitys, jos toiminta täyttää luomulaissa ja lain 1 §:ssä mainitussa Euroopan unionin lainsäädännössä asetetut edellytykset. Toiminnasta tai tuotteesta, joka ei täytä säädettyjä vaatimuksia, on asianomaisen valvontaviranomaisen tehtävä erillinen päätös.

(42) Luomulain 32 §:n 1 momentin mukaan luomulain ja 1 §:ssä mainitun Euroopan unionin lainsäädännön säännöksiin perustuvista kielloista ja määräyksistä päättää asianomainen valvontaviranomainen. Määräykset ja kiellot on annettava määräaikaisina ja ne on peruutettava, jos puutteellisuus on poistettu tai jos sillä ei enää ole kiellon tai määräyksen kannalta merkitystä. Pykälän 2 momentin mukaan asianomaisen valvontaviranomaisen on 1 momentista poiketen kiellettävä toimijaa pitämästä kaupan tuotteita, joiden merkinnöissä tai mainonnassa viitataan luonnonmukaiseen tuotantotapaan, enintään kahden vuoden määräajaksi, kun on kyse neuvoston asetuksen 30 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta vakavasta tai pitkään vaikuttavasta säännösten rikkomisesta.

3.2.2 Euroopan unionin lainsäädäntö

3.2.2.1 Luonnonmukaisesta tuotannosta ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnöistä sekä asetuksen (ETY) N:o 2092/91 kumoamisesta annettu neuvoston asetus (EY) N:o 834/2007 (jäljempänä neuvoston asetus)

(43) Neuvoston asetuksen 1 artiklan 1 kohdan mukaan asetuksessa säädetään perusta luonnonmukaisen tuotannon kestävälle kehittämiselle ja varmistetaan samalla muun ohella kilpailun rehellisyys, kuluttajien luottamus ja kuluttajien edun suojaaminen. Asetuksessa asetetaan sen nojalla annettujen sääntöjen tukemiseksi yhteiset tavoitteet ja periaatteet, jotka koskevat: a) luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden tuotannon, valmistuksen ja jakelun kaikkia vaiheita ja näitä tuotteita koskevaa valvontaa; b) luonnonmukaiseen tuotantoon viittaavien merkintöjen käyttöä pakkausmerkinnöissä ja mainonnassa.

(44) Neuvoston asetuksen 1 artiklan 4 kohdan mukaan asetuksen soveltaminen ei rajoita yhteisön muiden säännösten eikä sellaisten kansallisten säännösten soveltamista, jotka ovat tässä artiklassa tarkoitettuja tuotteita koskevan yhteisön lainsäädännön mukaiset. Näitä ovat esimerkiksi tuotantoa, valmistusta, markkinoille saattamista, merkintää ja valvontaa koskevat säännökset, elintarvikkeita ja eläinten ruokintaa koskeva lainsäädäntö mukaan luettuna.

(45) Neuvoston asetuksen 3 artiklan mukaan luonnonmukaisen tuotannon yleisenä tavoitteena on muun ohella varmistaa kestävä maatalouden hallintojärjestelmä, jolla noudatetaan eläinten hyvinvointia koskevia korkeita vaatimuksia ja erityisesti täytetään eläinten lajikohtaiset käyttäytymistarpeet, sekä pyrkiä tuottamaan laaja valikoima elintarvikkeita ja muita maataloustuotteita, joiden valmistusmenetelmät eivät ole haitallisia eläinten terveydelle tai hyvinvoinnille.

(46) Neuvoston asetuksen 5 artiklan mukaan luonnonmukainen maatalous perustuu 4 artiklassa säädettyjen yleisten periaatteiden lisäksi seuraaviin erityisiin periaatteisiin: (- - -) h) sellaisen eläinten hyvinvointia koskevan korkean vaatimustason noudattaminen, joka vastaa lajikohtaisia tarpeita; (- - -).

(47) Neuvoston asetuksen 11 artiklan 1 kohdan mukaan koko maatilaa on hoidettava luonnonmukaiseen tuotantoon sovellettavien vaatimusten mukaisesti.

(48) Neuvoston asetuksen 14 artiklan b kohdan ii alakohdan mukaan kotieläintuotannon käytäntöjen ja eläinsuojia koskevien edellytysten on oltava sellaiset, että eläinten kehitykselliset, fysiologiset ja etologiset tarpeet tulevat huomioon otetuiksi. Saman kohdan viii alakohdan mukaan eläimille ei saa aiheuttaa tarpeetonta kärsimystä niiden koko elinaikana, mihin luetaan myös teurastushetki.

(49) Neuvoston asetuksen 30 artiklan 1 kohdan 1 alakohdan mukaan, jos todetaan asetuksessa säädettyjen vaatimusten noudattamiseen liittyvä sääntöjenvastaisuus, tarkastusviranomaisen tai tarkastuslaitoksen on varmistettava, että koko sellaisen tuote-erän tai tuotantosarjan, jota sääntöjenvastaisuus koskee, merkinnöissä ja mainonnassa ei viitata luonnonmukaiseen tuotantotapaan, mikäli tällainen toimenpide on oikeasuhteinen sen vaatimuksen merkitykseen, jota on rikottu, sääntöjenvastaisen toiminnan luonteeseen ja toiminnan erityisiin olosuhteisiin nähden. Saman kohdan 2 alakohdan mukaan, jos todetaan vakava tai pitkään vaikuttava säännösten rikkominen, tarkastusviranomaisen tai tarkastuslaitoksen on kiellettävä kyseistä toimijaa pitämästä jäsenvaltion toimivaltaisen viranomaisen kanssa sovitun ajan kaupan tuotteita, joiden merkinnöissä ja mainonnassa viitataan luonnonmukaiseen tuotantotapaan.

(50) Neuvoston asetuksen 34 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat soveltaa alueellaan luonnonmukaiseen kasvintuotantoon ja kotieläintuotantoon tiukempia sääntöjä, jos samoja sääntöjä sovelletaan myös muuhun kuin luonnonmukaiseen tuotantoon ja jos ne ovat yhteisön lainsäädännön mukaiset eikä niissä kielletä eikä rajoiteta asianomaisen jäsenvaltion alueen ulkopuolella tuotettujen luonnonmukaisten tuotteiden markkinoille saattamista.

3.2.2.2 Luonnonmukaisesta tuotannosta ja luonnonmukaisesti tuotettujen tuotteiden merkinnöistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 834/2007 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä luonnonmukaisen tuotannon, merkintöjen ja valvonnan osalta annettu komission asetus (EY) N:o 889/2008 (jäljempänä toimeenpanoasetus)

(51) Toimeenpanoasetuksen 10 artiklan (eläinsuojia koskeva säännöt) 1 kohdan mukaan rakennuksen eristyksen, lämmityksen ja ilmanvaihdon avulla on varmistettava, että ilmankierto, pölytaso, lämpötila, suhteellinen ilmankosteus ja kaasupitoisuus pysyvät tasoilla, joista ei ole haittaa eläimille. Rakennuksessa on oltava runsaasti luonnollista ilmanvaihtoa ja valoa.

3.2.3 Eläinsuojelua koskevat kansalliset säännökset

(52) Eläinsuojelulain 3 §:n 1 momentin mukaan eläimiä on kohdeltava hyvin eikä niille saa aiheuttaa tarpeetonta kärsimystä. Tarpeettoman kivun ja tuskan tuottaminen eläimille on kielletty. Lisäksi eläintenpidossa on edistettävä eläinten terveyden ylläpitämistä sekä otettava huomioon eläinten fysiologiset tarpeet ja käyttäytymistarpeet.

(53) Eläinsuojelulain 4 §:n 1 momentin mukaan eläimen pitopaikan on oltava riittävän tilava, suojaava, valoisa, puhdas ja turvallinen sekä muutoinkin tarkoituksenmukainen ottaen huomioon kunkin eläinlajin tarpeet. Eläimen pitäminen tarpeetonta kärsimystä tuottavalla tavalla on kielletty.

(54) Eläinsuojelulain 5 §:n 1 momentin mukaan hoidossa olevaa eläintä ei saa jättää hoidotta tai hylätä. Eläimen on saatava riittävästi sille sopivaa ravintoa, juotavaa ja muuta sen tarvitsemaa hoitoa. Eläimen sairastuessa sen on saatava asianmukaista hoitoa. Eläimen hyvinvointi ja olosuhteet on tarkistettava riittävän usein.

(55) Eläinsuojeluasetuksen (396/1996) 1 §:n 1 momentin mukaan eläimen pitopaikka sekä pitopaikan rakenteet ja laitteet on suunniteltava, rakennettava ja huollettava siten, että se on eläimelle turvallinen ja että pitopaikan palovaara ja eläimen karkaamisvaara ovat mahdollisimman vähäisiä. Pitopaikassa tulee voida ylläpitää puhtautta ja hyvää hygieniaa ja siellä olevat eläimet on voitava tarkastaa ja hoitaa vaikeuksitta.

(56) Eläinsuojeluasetuksen 2 §:n 1 momentin mukaan eläimen pitopaikassa on huolehdittava riittävästä ilmanvaihdosta siten, etteivät haitalliset kaasut, pöly, veto tai liiallinen kosteus vaaranna eläimen terveyttä tai hyvinvointia. Pitopaikassa ei saa esiintyä jatkuvaa eläintä häiritsevää tai sille haittaa aiheuttavaa melua. Pykälän 2 momentin mukaan pitopaikan valaistuksen tulee olla sellainen, että se on sopiva eläimen fysiologisten tarpeiden ja käyttäytymistarpeiden tyydyttämiseen ja että eläin voidaan tarkastaa ja hoitaa asianmukaisesti.

(57) Eläinsuojeluasetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan eläimen pitopaikka on pidettävä puhtaana. Pykälän 2 momentin mukaan pitopaikka ja siihen liittyvät sellaiset laitteet, joista eläinten terveys ja hyvinvointi riippuvat, on tarkastettava vähintään kerran päivässä. Eläinten terveyttä tai hyvinvointia vaarantavat viat on korjattava välittömästi ja, jollei se ole mahdollista, on ryhdyttävä muihin tarpeellisiin toimiin, jotta eläinten terveys ja hyvinvointi voidaan turvata vikojen korjaamiseen saakka.

(58) Eläinsuojeluasetuksen 9 §:n 1 momentin mukaan hoidossa olevalle eläimelle on annettava sille sopivaa hyvälaatuista ruokaa ja juomaa. Ruokinnassa on otettava huomioon kunkin eläimen tarpeet ja varmistettava, että jokainen eläin saa ravintoa riittävästi. Pykälän 2 momentin mukaan eläimen terveydelle tiettävästi vaarallisen ruoan, juoman tai muun ravinnon antaminen hoidossa olevalle eläimelle on kiellettyä, samoin kuin sellaisten ravintoaineiden antamatta jättäminen, joiden puuttumisen tiedetään aiheuttavan eläimen sairastumisen.

(59) Eläinsuojeluasetuksen 11 §:n mukaan eläimen sairastuessa tai vahingoittuessa sille on viipymättä annettava tai hankittava asianmukaista hoitoa. Sairas tai vahingoittunut eläin on tarvittaessa sijoitettava asianmukaiseen tilaan erilleen muista eläimistä. Sairauden tai vamman laadun niin edellyttäessä eläin on lopetettava tai teurastettava.

(60) Nautojen suojelusta annetun valtioneuvoston asetuksen (592/2010) 3 §:n 2 momentin mukaan rakennukset, aitaukset, parret, karsinat, varusteet ja laitteet on pidettävä hyvässä kunnossa siten, että ne eivät vahingoita eläintä eivätkä vaaranna sen terveyttä tai hyvinvointia. Nautojen kulkukäytävien ja oviaukkojen on oltava sellaisia, että eläimet pääsevät esteettä liikkumaan ja että eläinten vahingoittumisen vaara on mahdollisimman vähäinen.

(61) Valtioneuvoston asetuksen 5 §:n 1 momentin mukaan eläinsuojan ilmanvaihdon on oltava sellainen, että ilman kosteus, pölyn määrä tai haitallisten kaasujen pitoisuudet eivät kohoa haitallisen korkeiksi. Lämpötilan on oltava eläinsuojassa pidettäville eläimille sopiva.

(62) Valtioneuvoston asetuksen 9 §:n 1 momentin mukaan nautojen kulkukäytävien ja jaloittelualueiden on oltava sellaisia, että ehkäistään sosiaalisesta arvojärjestyksestä aiheutuvien käyttäytymisongelmien syntymistä.

(63) Valtioneuvoston asetuksen 11 §:n 3 momentin mukaan nautaryhmiä yhdistettäessä tai tuotaessa uusia eläimiä karjaan on erityistä huomiota kiinnitettävä sosiaalisten suhteiden uudelleenmuodostumisesta mahdollisesti aiheutuviin käyttäytymisongelmiin.

(64) Valtioneuvoston asetuksen 13 §:n 1 momentin mukaan naudalle annettavan rehun on oltava ravintoainekoostumukseltaan sille sopivaa. Pykälän 2 momentin mukaan nautojen juoma-astiat ja juottolaitteet on pidettävä puhtaina. Virtsa ja ulosteet eivät saa liata rehua tai juomavettä.

3.2.4 Hallintolain säännökset

(65) Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Mainitun lain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.

3.3 Asiassa saatu selvitys

(66) Tila on asiakirjojen mukaan kahden robotin kylmäpihattonavetta, joka on ollut luomutuotannossa. Tilalla on 31.5.2018 päivätyn nautaeläinluettelon mukaan ollut 468 ja 4.10.2018 päivätyn nautaeläinluettelon mukaan 323 nautaa.

(67) Tilalle on 29.5.2018 tehty eläinsuojelulain 39 §:n 1 momentin mukainen epäilyyn perustuva tarkastus. Keski-Pohjanmaan ympäristöterveyden suorittamassa eläinsuojelutarkastuksessa on havaittu, että tilalla on likaisia nautoja, kaikki naudat eivät ole saaneet riittävästi rehua, nautoja ei ole ryhmitelty asianmukaisesti, ruokintapöydän pituus ei kaikkien nautojen osalta ole ollut riittävä, rehuhygieniassa on ollut puutteita, pitopaikassa on ollut eläimille vaarallisia rakenteita, kahdessa yksittäiskarsinassa on ollut kaksi vasikkaa eikä kaikille vasikoille ole ollut vettä tarjolla. Havaintojen johdosta Keski-Pohjanmaan ympäristöterveydenhuolto on 26.7.2018 antanut A:lle eläinsuojelulain 42 §:n perusteella määräyksiä eläintenpidosta.

(68) Tilalla 31.8.2018 tehdyssä luomulain mukaisessa tarkastuksessa on havaittu vain lieviä, huomautuksen tai korjauskehotuksen aiheuttavia puutteita tuotantoehtojen noudattamisessa.

(69) Eläinsuojelulain mukaisessa uusintatarkastuksessa 5.10.2018 tilanne tilalla on todettu hieman paremmaksi kuin 29.5.2018, mutta ei edelleenkään eläinsuojelulain mukaiseksi. Tarkastusasiakirjojen mukaan kaikki naudat eivät ole saaneet riittävästi rehua, eläintilojen valaistus on ollut erittäin puutteellinen, nautoja ei ole ryhmitelty asianmukaisesti, rehuhygieniassa on ollut puutteita, pitopaikassa on ollut vaarallisia rakenteita, pikkuvasikoiden pitopaikassa on ollut kylmää ja vetoista ja karjan kuolleisuus on ollut korkea. Tämän johdosta Keski-Pohjanmaan ympäristöterveydenhuolto on 11.12.2018 uudelleen antanut A:lle eläintenpitoa koskevia eläinsuojelulain 42 §:n mukaisia määräyksiä.

(70) Keski-Pohjanmaan ympäristöterveydenhuollon hygieenikkoeläinlääkäri on ELY-keskukselle 29.10.2018 antamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella, että A:n tilalta toimitettujen nautojen teuraspainoista päätellen naudat eivät olleet saaneet riittävästi sopivaa ravintoa. Maitoa saavat vasikat olivat olleet kohtuullisessa kunnossa, mutta maidon saannin päätyttyä myös kasvu oli lakannut. Kasvun lakkaamisen syynä oli todennäköisesti energia- ja valkuaisköyhä ravinto. Valaistus ei ollut nautojen fysiologisten ja käyttäytymistarpeiden kannalta riittävä eikä mahdollistanut asianmukaista hoitoa ja tarkastamista. Varsinkin ravinnonsaantiin ja valaistukseen liittyvät rikkeet olivat aiheuttaneet eläimille pitkäkestoista tarpeetonta kipua ja kärsimystä. Hygieenikkoeläinlääkärin lausuntoa ei ole annettu tiedoksi muutoksenhakijalle eikä hänelle siten ollut myöskään varattu tilaisuutta lausua siitä ennen asian ratkaisemista ELY-keskuksessa.

(71) Edellä mainituissa eläinsuojelutarkastuksissa havaittujen vakavien puutteiden johdosta ELY-keskus on päätöksellään 20.12.2018 kieltänyt tilan eläintuotteiden markkinoinnin luonnonmukaisesti tuotettuina kahden vuoden ajaksi. Hallinto-oikeus on valituksen enemmälti hyläten muuttanut kiellon keston vuodeksi ja seitsemäksi kuukaudeksi.

3.4 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

(72) Korkein hallinto-oikeus toteaa, että hygieenikkoeläinlääkärin 29.10.2018 ELY-keskukselle antama lausunto on ollut hallintolain 34 §:n 1 momentissa tarkoitettua selvitystä, joka on saattanut vaikuttaa asian ratkaisuun. Ennen asian ratkaisua ELY-keskuksen olisi siten tullut varata muutoksenhakijalle tilaisuus antaa selityksensä lausunnon johdosta. Korkein hallinto-oikeus on lähettänyt lausunnon muutoksenhakijalle tiedoksi, ja hän on siten voinut vastata lausuntoon korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Asiassa ei siten ole tapahtunut sellaista menettelyvirhettä, että asia tulisi palauttaa ELY-keskukselle asianmukaisen kuulemisen suorittamista varten.

(73) Neuvoston asetuksen 30 artiklan 1 kohdan 2 alakohdassa säädetään, että säännösten rikkomisen ollessa vakava tai pitkään vaikuttava toimijaa on kiellettävä pitämästä viranomaisen kanssa sovitun ajan kaupan tuotteita, joiden merkinnöissä ja markkinoinnissa viitataan luonnonmukaiseen tuotantotapaan.

(74) Neuvoston asetus on pantu kansallisesti täytäntöön luomulailla, jossa säädetään valvontajärjestelmästä ja toimivaltaisista viranomaisista. Lain 6 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ELY-keskus valvoo luonnonmukaisesti tuotettujen maataloustuotteiden tuotantoa ja kaupan pitämistä vähittäismyynnissä.

(75) Luomulain 32 §:n 2 momentin mukaan valvontaviranomaisen on kiellettävä toimijaa pitämästä kaupan tuotteita, joiden merkinnöissä tai mainonnassa viitataan luonnonmukaiseen tuotantotapaan, enintään kahden vuoden määräajaksi, kun on kyse neuvoston asetuksen 30 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta vakavasta tai pitkään vaikuttavasta säännösten rikkomisesta.

(76) Luomulain 2 §:ssä säädetään mainitun lain suhteesta muuhun lainsäädäntöön. Lain 2 §:n mukaan luonnonmukaisesti tuotetun elintarvikkeen, rehun, alkoholijuoman, väkiviinan, kylvösiemenen tai taimiaineiston markkinavalvontaan sovelletaan elintarvikelakia (23/2006), rehulakia (86/2008), alkoholilakia (1143/1994), siemenkauppalakia (728/2000) ja taimiaineistolakia (1205/1994). Luomulaissa ei siten säädetä sen suhteesta eläinsuojelulakiin. Luomulaissa ei ole myöskään nimenomaisesti säädetty siitä, että myös kansallisen eläinsuojelulainsäädännön vaatimusten täyttäminen olisi edellytyksenä sille, että tuotanto täyttää luomutuotannolle asetetut vaatimukset. ELY-keskus ei ole eläinsuojelulain mukainen valvontaviranomainen. ELY-keskuksen toimivalta edellä mainitun kiellon määräämiseen ei ole johdettavissa pelkästään eläinsuojelulaista.

(77) Sen sijaan sellaisenaan suoraan sovellettavassa neuvoston asetuksessa säädetään myös eläinten terveyden, hyvinvoinnin ja käyttäytymistarpeiden huomioon ottamisesta. Asetuksen 1 artiklan 4 kohta huomioon ottaen tämä tarkoittaa myös muun muassa eläinten ruokkimista koskevien kansallisten säännösten soveltamista. Neuvoston asetuksen 14 artiklan b kohdan viii alakohdan mukaan eläimille ei saa aiheuttaa tarpeetonta kärsimystä.

(78) Korkein hallinto-oikeus katsoo, että edellä viitatut säännökset huomioon ottaen neuvoston asetuksen 30 artiklan 1 kohdan 2 alakohdassa ja luomulain 32 §:n 2 momentissa mainittu säännösten rikkominen koskee myös eläinsuojelulaissa säänneltyä eläintenpitoa. ELY-keskus on siten hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaisen selvittämisvelvollisuutensa puitteissa voinut asiaa ratkaistaessa ottaa huomioon asianomaisten viranomaisten eläinsuojelua koskevien kansallisten säännösten noudattamista valvoessaan hankkiman erillisen selvityksen.

(79) Jotta toimijaan voidaan kohdistaa neuvoston asetuksen ja luomulain mukainen edellä mainittu kielto, säännösten rikkomisen on oltava vakavaa tai pitkään vaikuttavaa.

(80) Tilalla 29.5.2018 ja 5.10.2018 suoritetuissa eläinsuojelutarkastuksissa tilan eläintenpidossa on havaittu useita puutteita, muun ohella nautojen ravinnonsaannissa. Tilan ruokintasuunnitelmaa on sittemmin muutettu, mutta myös jälkimmäisessä tarkastuksessa on havaittu edelleen merkkejä esimerkiksi rehun riittämättömyydestä. Vaikka jälkimmäistä tarkastusta suoritettaessa tilanne eläintenpidossa on ollut edellisen tarkastuksen aikaan vallinnutta tilannetta hieman parempi, eläintenpidossa on edelleen ollut myös useita muita puutteita. Säännösten rikkomista on siten voitu pitää neuvoston asetuksen 30 artiklan 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla vakavana ja eläintuotteiden luonnonmukaisena markkinointi on voitu luomulain 32 §:n 2 momentin perusteella kieltää.

(81) Luomulain 32 §:n 2 momentin mukaan luonnonmukaisena markkinointi voidaan kieltää enintään kahden vuoden määräajaksi. Luomulaissa ei ole määritelty perusteita kiellon pituuden arvioinnille. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tilan nautojen pitoa koskevat puutteet eivät ole olleet tilanteen osittainen parantuminen huomion ottaen vakavuudeltaan sellaisia, että kielto olisi tullut määrätä pisimpänä mahdollisena. Kun otetaan myös huomioon, että nautojen pidon havaitut puutteet on ollut mahdollista poistaa suhteellisen lyhyen ajan kuluessa ja että muutoksenhakija on myös pyrkinyt poistamaan niitä, hallinto-oikeuden päätöksen mukainen yhden vuoden ja seitsemän kuukauden kielto on seuraamuksena liian pitkä, Kiellon voimassaoloa on siten syytä edelleen lyhentää edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

(82) Edellä lausuttuun nähden ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen enemmälti ei ole perusteita.

3.5 Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §, muutoksenhakijalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Eija Siitari, Kari Tornikoski, Taina Pyysaari, Jaakko Autio ja Robert Utter. Asian esittelijä Petri Leinonen.