19.9.2022

Beslut som överklagas

Vasa förvaltningsdomstol 11.5.2021 nr 21/0068/3

Högsta förvaltningsdomstolens avgörande

Högsta förvaltningsdomstolen beviljar besvärstillstånd och prövar besvären.

Vasa förvaltningsdomstols beslut och den kommunala miljövårdsmyndighetens beslut upphävs och ärendet återförvisas till den kommunala miljövårdsmyndigheten för ny behandling.

A:s yrkande på ersättning för rättegångskostnader avslås.

Ärendets bakgrund

(1) Regionförvaltningsverket i Södra Finland har 4.2.2019 med sitt beslut nr 35/2019 beviljat A miljötillstånd för ett djurstall för 150 kor, 120 kvigor och 20 ungdjur (under 6 månader) samt 50 värphöns och 30 tackor på gården Storgårds 407-402-2-47 och Herrgård 407-402-2-41 i Lappträsk kommun. Enligt tillståndsvillkor 2 i miljötillståndet ska flytgödselbehållarna täckas med fasta tak.

(2) A har med sin anmälan 16.4.2019 hos regionförvaltningsverket ansökt om ändring av miljötillståndet så att flytgödselbehållarna kunde täckas med flytande täcke i stället för fast täcke. Eftersom verksamheten till följd av ändring av miljöskyddslagen med lag 1166/2018 som trädde i kraft 1.2.2019 inte mera krävde tillstånd, behandlades A:s ansökan som ett anmälningsärende av den kommunala miljövårdsmyndigheten.

(3) Den kommunala miljövårdsmyndigheten har som miljövårdsmyndighet i Lappträsk kommun 8.7.2019 avslagit A:s anmälan. Den kommunala miljövårdsmyndigheten har bland annat ansett att när täckningsmetoden för flytgödsebehållare enbart är skorpbildning med flytande täcke som tilläggsåtgärd, ska avståndet till det närmaste objektet som kan störas enligt statsrådets förordning om anmälningspliktiga djurstall vara 250 meter. Det höga priset på ett fast täcke eller synolägenhet för grannar med anledning av storleken på täckena är inte sådana omständigheter som kan tas i beaktande vid placering av verksamhet som medför risk för förororening av miljön eller vid tillståndsprövningen.

(4) Vasa förvaltningsdomstol har med sitt överklagade beslut avslagit A:s besvär. Förvaltningsdomstolen har motiverat sitt beslut bland annat med att det i anmälan inte hade framställts någon funktionell ändring i djurstallens verksamhet och således inte sådana omständigheter som kan tas i beaktande vid placering av verksamhet som medför risk för förororening av miljön eller vid beslutsfattandet enligt 115 d § i miljöskyddslagen.

Ärendet har avgjorts av förvaltningsdomstolens ledamöter Kirsi Stark, Jenni Korpeinen och Laura Portin. Föredragande Heidi Laakso.

Yrkanden och utredningar i högsta förvaltningsdomstolen

(5) A har ansökt om besvärstillstånd och i sina besvär yrkat att förvaltningsdomstolens beslut ska upphävas och att hennes ansökan om ändring av tillståndsvillkor 2 i regionförvaltningsverkets beslut ska godkännas. Kravet på fast tak för de nya flytgödselbehållarna motsvarar inte miljöskyddslagens bestämmelser för bästa tillgängliga teknik. En flytgödselbehållare försedd med fast tak skulle bli ca 100 000 euro dyrare än en behållare med flytande täckning. I bilaga 1 till statsrådets förordning om anmälningspliktiga djurstall jämställs flytande täcke, täcke av tältkaraktär samt tak och väggar som lösningar för förebyggande av luktolägenheter.

(6) Den kommunala miljövårdsmyndigheten har i sin förklaring anfört bland annat att ovan nämnda statsrådets förordning representerar i sig bästa tillgängliga teknik. I anmälan är det inte fråga om att det funnits ett behov att ändra tillståndet på grund av väsentliga ändringar i verksamheten eller av en i 89 § i miljöskyddslagen angiven orsak. Kravet på fast täcke i miljötillståndet är mildare än vad tabellen i statsrådets förordning skulle förutsätta i det fall att ärendet redan från första början hade avgjorts med stöd av förordningen och inte som ett miljötillstånd.

(7) Ändringssökanden har gett ett genmäle där hon bland annat yrkat att Lovisa stad åläggs att ersätta hennes rättegångskostnader i ärendet.

Skälen till högsta förvaltningsdomstolens avgörande

1. Huvudsaken

1.1 Frågeställning

(8) I ärendet ska med anledning av A:s besvär först avgöras om tillståndsvillkor 2 i regionförvaltningsverkets beslut om miljötillstånd kan med stöd av 89 § 1 mom. i miljöskyddslagen och på de grunder A framfört i sin anmälan ändras så att de till djurstallsverksamheten hörande flytgödselbehållarna kan täckas med flytande täcke i stället för fast täcke.

(9) I ärendet ska därefter avgöras om statsrådets förordning om anmälningspliktiga djurstall ska tillämpas i prövningen av A:s anmälan.

1.2 Tillämpade rättsregler

(10) Enligt 10 § 1 mom. 2 punkten i miljöskyddslagen får för förebyggande och hindrande av förorening av miljön utöver vad som föreskrivs i 9 § i sagda lag närmare bestämmelser utfärdas genom förordning av statsrådet i fråga om metoder, anordningar, byggnader och konstruktioner som används för att förebygga utsläpp och deras spridning, förebygga olyckor eller olycksrisker och trygga energieffektiviteten. Enligt 2 mom. 6 punkten i sagda paragraf kan de bestämmelser som avses i 1 mom. gälla jordbruk, kreaturshushållning, pälsdjursskötsel och skogsbruk.

(11) Enligt 27 § 2 mom. 3 punkten i nämnda lag krävs dessutom miljötillstånd för verksamhet som kan utsätta omgivningen för sådant oskäligt besvär som avses i 17 § 1 mom. i lagen angående vissa grannelagsförhållanden.

(12) Enligt 29 a § 1 mom. i nämnda lag krävs miljötillstånd för anmälningspliktig verksamhet enligt bilaga 4 om verksamheten kan medföra konsekvenser som avses i 27 § 2 mom.

(13) Enligt 52 § 3 mom. i nämnda lag ska tillståndsvillkor som gäller bland annat hindrande och begränsning av utsläpp vara baserade på bästa tillgängliga teknik.

(14) Enligt 89 § 1 mom. i nämnda lag får verksamhetsutövaren ansöka om ändring av ett miljötillstånd. Enligt 2 mom. i samma paragraf ska tillståndsmyndigheten dessutom på initiativ av en tillsynsmyndighet, den myndighet som bevakar allmänt intresse, den som orsakats olägenhet eller en i 186 § avsedd registrerad förening eller stiftelse ändra tillståndet på de villkor som föreskrivs i 1 — 5 punkten i sagda moment.

(15) I detaljmotiveringen i regeringens proposition med förslag till lagar om ändring av miljöskyddslagen och av marktäktslagen (RP 257/2014 rd) framförs följande i samband med 89 § i miljöskyddslagen:

”En verksamhetsutövare får ansöka om ändring av ett miljötillstånd. I 1 mom. föreslås det klargörande bestämmelser om den möjlighet som en verksamhetsutövare alltid ska ha. Denna rätt ska inte vara bunden av de grunder som anges i 2 mom.”

(16) Enligt 115 a § 1 mom. i miljöskyddslagen ska verksamhetsutövaren göra en skriftlig anmälan om i bilaga 4 till sagda lag avsedd verksamhet som medför risk för förorening av miljön. Enligt 2 mom. i samma paragraf ska anmälan göras bland annat om ändringar enligt 89 §, om ändringar som ökar utsläppen från eller konsekvenserna av utsläppen från anmälningspliktig verksamhet och om andra väsentliga ändringar av anmälningspliktig verksamhet. Anmälan behöver dock inte göras om ändringen inte ökar miljöpåverkan eller riskerna och beslutet med anledning av anmälan inte behöver ses över på grund av ändringen av verksamheten.

(17) Enligt 115 d § 1 mom. i nämnda lag ska myndigheten fatta beslut med anledning av en anmälan enligt 115 a §. Beslutet ska iakttas trots eventuellt ändringssökande. När beslutet med anledning av anmälan fattas ska myndigheten säkerställa att det i verksamheten iakttas vad som föreskrivs i lag och med stöd av lag i fråga om verksamhetens placering, utsläpp och förebyggande av utsläpp, avfall samt om kontroll av utsläppen från och konsekvenserna av verksamheten.

(18) Enligt 2 mom. 1 — 4 punkten i sagda paragraf är en förutsättning för ett beslut som tillåter verksamhet bland annat att verksamheten, med beaktande av de villkor som ställs och verksamhetens placering, inte i sig eller tillsammans med andra verksamheter medför 1) olägenhet för hälsan, 2) annan betydande i 5 § 1 mom. 2 punkten avsedd följd, eller risk för sådan, 3) konsekvenser som är förbjudna enligt 16 — 18 §, 4) försämring av speciella naturförhållanden eller äventyrande av vattenförsörjningen eller någon annan från allmän synpunkt viktig användningsmöjlighet inom det område som påverkas av verksamheten.

(19) Enligt 3 mom. i sagda paragraf tillämpas på de villkor i fråga om förebyggande och hindrande av förorening som förenas med beslutet med anledning av anmälan vad som i 52 § föreskrivs om tillståndsvillkor.

(20) Enligt ikraftträdelsebestämmelserna i lagen om ändring av miljöskyddslagen (1166/2018), varmed till lagen fogades bland annat ett 10 a kap. om allmänt anmälningsförfarande, trädde sagda lag i kraft 1.2.2019. Enligt lagens ikraftträdelsebestämmelser tillämpades på en ansökan om tillstånd som hade blivit anhängig före ikraftträdandet av sagda lag de bestämmelser som gällde vid ikraftträdandet. I ikraftträdelsebestämmelserna föreskrivs vidare att om ett tillstånd behöver ändras på grund av väsentliga ändringar i verksamheten eller av en i 89 § angiven orsak efter ikraftträdandet av ändringen, tillämpas förfarandet enligt 10 a kap. så att det beslut som meddelas i saken med anledning av anmälan ersätter det gällande tillståndet.

(21) Enligt 17 § 1 mom. i lagen angående vissa grannelagsförhållanden får en fastighet, byggnad eller lägenhet inte användas så att grannarna eller de som bor eller innehar fastigheter, byggnader eller lägenheter i närheten orsakas oskäligt besvär av ämnen som är skadliga för miljön, sot, smuts, damm, lukt, fukt, buller, skakning, strålning, ljus, värme eller annan motsvarande påverkan.

(22) Enligt 3 § 2 punkten i statsrådets förordning om begränsning av vissa utsläpp från jordbruk och trädgårdsodling (senare nitratförordning) avses med flytande täcke ett jämnt fördelat minst 10 centimeter tjockt lager på vätskeytan i en slam- eller urinbehållare eller någon annan motsvarande behållare, såsom torv, lättklinker, polystyrengranulat eller polystyrengrus eller motsvarande löst material eller flytande skikt. Som flytande täcke anses också flytgödsel från nötkreatur när den har bildat skorpa.

(23) Enligt 3 § 3 punkten i nitratförordningen avses med fast täcke ett fast installerat täcke ovanför vätskeytan i en flytgödsel- eller urinbehållare som förhindrar att regnvatten kommer in i behållaren och som minskar avdunstningen av gaser.

(24) I 5 § 1 mom. i nitratförordningen och i bilaga 1 till förordningen bestäms om de minimistorlekar som ska följas för olika slag av stallgödsel och processad gödsel.

(25) Enligt 1 § i statsrådets förordning om anmälningspliktiga djurstall (senare djurstallsförordning) tillämpas sagda förordning på byggande och tillbyggnad av och verksamhet i sådana djurstall för vilka det ska lämnas en anmälan enligt 115 a § i miljöskyddslagen.

(26) Enligt 2 § 1 mom. i djurstallsförordningen ska djurstall, tillbyggnader till djurstall och byggnader eller konstruktioner som är avsedda för lagring av stallgödsel placeras på minst ett i bilaga 1 till förordningen angivet avstånd ( minimiavstånd ) från de på närmaste grannfastighet belägna byggnader avsedda för boende eller semesterboende eller där belägna skolor, daghem och sjukhus och andra motsvarande objekt där lukt kan medföra olägenhet för människors trivsel ( objekt som kan störas av lukt ).

(27) Enligt 11 § 2 mom. i djurstallsförordningen gäller vad som föreskrivs i 2 § om minimiavstånd endast sådana nya djurstall, nya tillbyggnader till djurstall och nya byggnader eller konstruktioner för lagring av stallgödsel som byggs efter förordningens ikraftträdande.

1.3 Utredning i ärendet och rättslig bedömning

(28) Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar på basis av miljösekreterarens i Lovisa beslut att det vid handläggningen av A:s anmälan inte har framkommit att ändring av täckningssättet för flytgödselbehållarna sannolikt skulle medföra sådant oskäligt besvär som avses i 17 § 1 mom. i lagen angående vissa grannelagsförhållanden och i 27 § 2 mom. 3 punkten i miljöskyddslagen. Det har därför varit möjligt att behandla A:s anmälan om ändring av miljötillståndet enligt bestämmelserna om anmälningsförfarande i 10 a kap. i miljöskyddslagen.

(29) A har motiverat sin anmälan bland annat med det höga priset på ett fast täcke jämfört med ett flytande täcke. Den kommunala miljövårdsmyndigheten har avslagit A:s anmälan bland annat på den grunden att denna omständighet inte kan tas i beaktande vid placering av och tillståndsprövning för en verksamhet som medför risk för förorening av miljön.

(30) Förvaltningsdomstolen har avslagit A:s besvär bland annat på den grunden att det i A:s anmälan inte hade framställts någon funktionell ändring i djurstallens verksamhet och således inte heller sådana omständigheter som kan tas i beaktande vid placering av verksamhet som medför risk för förororening av miljön eller vid beslutsfattandet enligt 115 d § i miljöskyddslagen.

(31) Enligt 89 § 1 mom. i miljöskyddslagen får verksamhetsutövaren ansöka om ändring av ett miljötillstånd. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att såsom även framgår av detaljmotiveringen till paragrafen är denna verksamhetsidkarens rätt inte bunden till de grunder som enligt paragrafens 2 mom. gäller för myndigheter och andra intressenter. Verksamhetsidkaren kan därför enligt 89 § 1 mom. ansöka om ändring av tillståndet även på den grunden att risken för förorening som verksamheten medför eventuellt kan förhindras lika effektivt med lägre kostnader. Det har således inte heller varit nödvändigt för A att framställa någon funktionell ändring i djurstallens verksamhet till stöd för sin anmälan.

(32) Enligt 10 § 1 mom. i miljöskyddslagen kan statsrådet genom förordning utfärda närmare bestämmelser bland annat om konstruktioner som används för att förebygga utsläpp och deras spridning. Detta bemyndigande för statsrådet förutsätter att bestämmelserna i förordningen är i överensstämmelse med miljöskyddslagen. Utgångspunkten är således att bestämmelserna i djurstallsförordningen som gäller bland annat hindrande och begränsning av utsläpp ska, i enlighet med 52 § 3 mom. och 115 d § 3 mom. i miljöskyddslagen, vara baserade på bästa tillgängliga teknik.

(33) I Anvisning om miljöskydd vid husdjursskötsel (miljöministeriets publikationer 2021:25, s. 80) framställs att de minimiavstånd som anges i djurstallförordningen är grundade på basuppgifter som samlats in av Naturresursinstitutet och Finlands miljöcentral och de modeller som Meteorologiska institutet utarbetat utifrån dessa med ODO-FMI-luktmodellen. Minimiavståndskraven innebär inte att ingen lukt från djurstall överhuvudtaget skulle förekomma vid objekt som kan störas, utan de är minimikrav som fastställts utifrån bästa evidensbaserade information så att lukt inte ska förekomma i störande mängder.

(34) Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar med anledning av paragraf (32) ovan och med hänvisning till paragraf (33) att bestämmelserna i bilaga 1 till djurstallsförordningen inte ger utrymme för vidare tolkning av bästa tillgängliga teknik enligt miljöskyddslagen utan ska efterföljas som sådana.

(35) A har i sin ansökan om miljötillstånd framfört att flytgödselbehållarna skulle täckas med ”plåt eller annan täckning”. Enligt tillståndsbestämmelse 2 i regionförvaltningsverkets beslut om miljötillstånd ska A:s flytgödselbehållare täckas med ”fasta tak”. Sagda begrepp i tillståndsbestämmelse 2 är inte baserat på nitratförordningen. Ett närmast motsvarande begrepp i 3 § 3 punkten i nitratförordningen är ”fast täcke” med vilket avses ett fast installerat täcke ovanför vätskeytan i en flytgödsel- eller urinbehållare som förhindrar att regnvatten kommer in i behållaren och som minskar avdunstningen av gaser.

(36) Enligt ovan nämnda Anvisning om miljöskydd vid husdjursskötsel (s. 93 — 94) omfattar fasta täcken betong- och plåttäcken samt andra motsvarande konstruktioner som hindrar att regnvatten tränger in, till exempel de allt vanligare kuporna och membranen som spänns över behållaren. Fasta täcken ska planeras väl, så att de tål väderförhållandena och inte försvårar övervakningen av gödselstadens strukturer, tömningen eller omblandningen av flytgödseln.

(37) Högsta förvaltningsdomstolen anser med hänvisning till paragraferna (35) och (36) ovan och med beaktande av omfattningen av djurstallsverksamheten i fråga samt motiveringarna till regionförvaltningsverkets beslut att avsikten med tillståndsbestämmelse 2 i miljötillståndet har varit att flytgödselbehållarna ska täckas med ett sådant fast täcke som avses i nitratförordningen och som motsvarar ett täcke av tältkaraktär eller tak och vägg enligt tabell 1 i bilaga 1 till djurstallsförordningen.

(38) I ovan nämnda tabell i djurstallsförordningen anges kraven på avstånd från objekt som kan störas av lukt från djurstall och lagringsplatser för stallgödsel enligt bland annat täckningsmetod på lagringsplatsen. Den kommunala miljövårdsmyndigheten har i sitt beslut avslagit A:s anmälan bland annat med anledning av 2 § i djurstallsförordningen eftersom avståndet mellan flytgödselbehållarna i fråga och de objekt som kan störas av lukt inte uppfyllde minimiavståndet enligt tabellen.

(39) Lagen om ändring av miljöskyddslagen (1166/2018) som omfattade bland annat lagens nya 10 a kap. om allmänt anmälningsförfarande trädde i kraft 1.2.2019. Miljötillståndet för A:s djurstall med flytgödselbehållarna i fråga har meddelats 4.2.2019. Enligt ikraftträdandebestämmelserna i nämnda lag tillämpades på A:s ansökan om tillstånd de bestämmelser i miljöskyddslagen som gällde vid ikraftträdandet.

(40) Enligt 11 § 2 mom. i djurstallsförordningen gäller vad som i förordningens 2 § föreskrivs om minimiavstånd endast sådana nya byggnader eller konstruktioner för lagring av stallgödsel som byggs efter förordningens ikraftträdande. Enligt sagda moment har tillämpningsområdet av förordningens 2 § förenats med byggande av konstruktioner, inte med tidpunkten för beviljande av tillstånd för dessa konstruktioner. Till följd av momentets ordalydelse är det således något oklart om förordningens 2 § ska tillämpas på A:s flytgödselbehållare. En retroaktiv tillämpning av ändrad lagstiftning på en verksamhet som redan meddelats miljötillstånd skulle dock vara exceptionell och beröra de grunder för individens rättigheter och skyldigheter som hör till området för lag. Högsta förvaltningsdomstolen anser därför att de minimiavstånd som anges i tabell 1 i bilaga 1 till statsrådets förordning inte gäller A:s flytgödselbehållare till vilka A ansökt om miljötillstånd innan förordningen trädde i kraft.

(41) A har i sin anmälan till miljösekreteraren framfört att flytgödselbehållarna skulle täckas med en flytande täckning (skorpbildning) kompletterad med polystyrenkross eller nollfiber.

(42) Enligt 3 § 2 punkten i nitratförordningen avses med flytande täcke ett jämnt fördelat minst 10 centimeter tjockt lager på vätskeytan i en slam- eller urinbehållare eller någon annan motsvarande behållare, såsom torv, lättklinker, polystyrengranulat eller polystyrengrus eller motsvarande löst material eller flytande skikt. Som flytande täcke anses också flytgödsel från nötkreatur när den har bildat skorpa.

(43) Enligt Anvisning om miljöskydd vid husdjursskötsel (s. 93) avses med flytande täcke ett skikt som regelbundet sprids ut över flytgödsel och urin och som upprätthålls fortlöpande. I flytgödselstäder omfattar flytande täcken till exempel torv, polystyren och Lecagrus eller Lecakulor samt flytande skivlock, såsom cellplastskivor. Också flytgödsel från nötkreatur kan betraktas som flytande täcke när den har torkat och en skorpa bildats på ytan. Flytande löst täckmaterial ska efter behov tillsättas eller också ska dess permanens säkerställas med specialkonstruktioner såsom nät.

(44) Med beaktande av 52 § 3 mom. och 115 d § 3 mom. i miljöskyddslagen ska de tillståndsvillkor som förenas med ett beslut i ett anmälningsärende vara baserade på bästa tillgängliga teknik. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar på de grunder som framgår av paragraf (34) ovan att bestämmelserna i djurstallförordningen angående tekniken för att minska luktutsläpp ska beaktas vid bedömning av kraven om bästa tillgängliga teknik för anmälningspliktiga djurstall. Av tabell 1 i bilaga 1 till djurstallsförordningen framgår att flytgödsellager med ett flytande täcke eller ett täcke av tältkaraktär eller tak och vägg anses vara lika effektiva vad gäller förebyggande och begränsning av luktutsläpp och deras spridning. Enligt tabellen är effektiviteten av sagda täckningssätt inte beroende på flytgödsellagrets avstånd från närmaste objekt som kan störas av lukt.

(45) Högsta förvaltningsdomstolen anser på ovan sagda grunder att det vid avgörandet av A:s anmälan ska beaktas att de i A:s anmälan avsedda täckningssätten enligt bilaga 1 till djurstallsförordningen och oberoende av de i tabellen angivna minimiavstånden är jämförbara när det gäller förebyggande och hindrande av luktutsläpp orsakade av lagringsplatser för stallgödsel från nötkreatur.

(46) Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar dessutom att man vid avgörandet av A:s anmälan ska beakta bestämmelserna i nitratförordningen om dimensioneringen av en flytgödselbehållare försedd med det i anmälan avsedda flytande täcket. Vid avgörandet ska ur miljöskyddssynvinkel också lämpligheten av det täckningsmaterial som avses i anmälan bedömas.

1.4 Slutsats

(47) Högsta förvaltningsdomstolen anser på ovan sagda grunder att den kommunala miljövårdsmyndigheten beslut att avslå A:s anmälan om ändring av den täckningsmetod för flytgödselbehållare som avses i tillståndsbestämmelse 2 i miljötillståndet för verksamheten inte har grundats på lag. Förvaltningsdomstolens beslut och miljövårdsekreterarens beslut ska därför upphävas och ärendet ska återförvisas till miljösekreteraren för ny behandling.

2. Rättegångskostnader

(48) I enlighet med 95 § i lagen om rättegång i förvaltningsärenden samt med hänsyn till ärendets art och dess rättsliga oklarhet är det inte oskäligt att A själv får bära sina rättegångskostnader i högsta förvaltningsdomstolen.

Ärendet har avgjorts av justitieråden Eija Siitari, Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari och Jaakko Autio samt miljösakkunnigråden Harri Koivusalo och Olli Malve. Föredragande Pekka Kemppainen.