KHO:2021:15

Keywords: Maankäyttö ja rakentaminen, Suunnittelutarveratkaisu, Suunnittelutarveratkaisun tarve, Maaseutuyritys, Liitännäiselinkeino, Ratsastuskeskustoiminta, Yritystoiminnan luonne ja laajuus
Year of case: 2021
Date of Issue: 25.1.2021
Register number: 1105/1/19
Archival record: 48
ECLI identifier: ECLI:FI:KHO:2021:15

Keskeisenä oikeuskysymyksenä asiassa oli, edellyttikö maatilan kone- ja hakevaraston muuttaminen hevostalliksi sekä uuden hevostallin ja maneesin rakentaminen ratsastuskeskustoimintaa varten suunnittelutarveratkaisua.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että nykyisin voimassa oleva maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 2 momentin ensimmäinen virke oli soveltamisalaltaan aiempaa laajempi. Suunnitteluratkaisun tarpeesta oli vapautettu myös jo olevaan maaseutuyritykseen kuuluvat maa- ja metsätalouden tai sen liitännäiselinkeinon harjoittamista varten tarpeelliset rakennukset. Myös hevostalouden harjoittamiseksi tarpeellinen rakennus voi olla tällainen rakennus. Edellytyksenä oli kuitenkin, että rakennus liittyi liitännäiselinkeinon harjoittamiseen. Eduskunnan ympäristövaliokunnan mietinnöstä ilmeni, että liitännäiselinkeinolla tarkoitettiin tässä yhteydessä maa- ja metsätalouden harjoittamisen ohella harjoitettavaa, siihen kiinteästi liittyvää sivuelinkeinoa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että arvioitaessa säännöksen soveltumista merkitystä oli hakemuksen kohteena olevien rakennusten käyttötarkoituksella, koolla ja sijainnilla verrattuna maatilalla jo olemassa olleisiin rakennuksiin ja niiden käyttötarkoituksiin. Lisäksi oli merkitystä suunnitellun toiminnan luonteella suhteessa maatilalla aiemmin harjoitettuun toimintaan.

Hakemuksen mukainen ratsastuskeskuksen rakentaminen olisi kasvattanut tilan rakennusten yhteenlasketun kerrosalan nykytilanteeseen verrattuna yli kaksinkertaiseksi. Kookas maneesirakennus ulkotoimintoineen, uusi hevostalli ja hevostalliksi muutettava varastorakennus olisivat sijoittuneet kaikki erilleen varsinaisesta talouskeskusalueesta, jolla jo olemassa ollut hevostalli sijaitsi.

Suunniteltu rakentaminen olisi laajentanut olemassa olevan yritystoiminnan luonnetta huomattavasti. Hakemuksen mukainen ratsastuskeskustoiminta olisi ollut luonteeltaan ja laajuudeltaan sellaista, että sitä olisi voitu harjoittaa myös itsenäisenä elinkeinotoimintana eikä sitä siten voitu pitää säännöksen esitöissä tarkoitettuna maatalouden sivuelinkeinona.

Hankkeessa ei ollut kysymys sellaisesta jo olevaan maaseutuyritykseen kuuluvasta maa- ja metsätalouden tai sen liitännäiselinkeinon harjoittamista varten tarpeellisesta rakentamisesta, jota 137 §:n 2 momentissa tarkoitettiin. Hanke edellytti sen vuoksi maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentissa tarkoitettua rakennusluvan erityisten edellytysten arviointia eli suunnittelutarveratkaisua.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 16 § 3 momentti, 137 § 1 momentti ja 2 momentti

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 14.2.2019 nro 19/0093/1

Asian aikaisempi käsittely

Lempäälän yhdyskuntalautakunta on 12.6.2018 (§ 93) hyväksynyt A:n, B:n ja Pirkanmaan Rakennearviointi Oy:n suunnittelutarveratkaisua ja poikkeamista koskevan hakemuksen muun muassa kone- ja hakevaraston muuttamiseksi hevostalliksi sekä uuden hevostallin ja maneesin rakentamiseksi ratsastuskeskustoimintaa varten kiinteistöillä 418-409-11-1, 418-409-5-7 ja 418-409-7-8.

Päätöksen perustelujen mukaan hanke palvelee erinomaisesti maaseutuelinkeinojen kehittämistä ja tuo osaltaan kylään elinvoimaa ja työllisyyttä. Tuleva toiminta on maaseutukaavassa määritellyllä puolustusvoimien suoja-alueella sallittua maatalouteen liittyvää toimintaa. Hanke edistää kulttuuriympäristön säilymistä ja suojelee laidunten ja niittyjen nykyään katoavaa perinnebiotooppia. Hakija tiedostaa puolustusvoimien kielteisen kannan ja huomioi sen tulevassa toiminnassaan.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n väitteen puolustusvoimien valitusoikeuden puuttumisesta. Hallinto-oikeus on puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunnan valituksesta kumonnut Lempäälän yhdyskuntalautakunnan päätöksen ja hylännyt suunnittelutarveratkaisu- ja poikkeamishakemuksen sekä hylännyt vaatimuksen luvansaajien oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Oikeudenkäyntiväite

A:n on katsottava vaatineen, että puolustusvoimien valitus on jätettävä tutkimatta puuttuvan valitusoikeuden vuoksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n mukaan valitusoikeus poikkeamispäätöksestä sekä suunnittelutarveratkaisua koskevasta 137 ja 137 a §:n mukaisesta päätöksestä on:

1) viereisen tai vastapäätä olevan alueen omistajalla ja haltijalla;

2) sellaisen kiinteistön omistajalla ja haltijalla, jonka rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen päätös voi olennaisesti vaikuttaa;

3) sillä, jonka asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin hanke saattaa huomattavasti vaikuttaa;

4) sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa;

5) kunnalla ja naapurikunnalla, jonka maankäytön suunnitteluun päätös vaikuttaa;

6) toimialueellaan sellaisella rekisteröidyllä yhdistyksellä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun tai kulttuuriarvojen suojelun edistäminen taikka elinympäristön laatuun muutoin vaikuttaminen; sekä

7) viranomaisella toimialaansa kuuluvissa asioissa.

Lupahakemuksen kohteena olevat kiinteistöt 418-409-11-1, 418-409-5-7 ja 418-409-7-8 sijoittuvat maakuntakaavaan merkitylle puolustusvoimien räjähdetuotantolaitoksen suoja-alueelle B. Nyt haettu suunnittelutarveratkaisu voi olennaisesti vaikuttaa puolustusvoimien toimintoihin, minkä vuoksi puolustusvoimilla on maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 1 momentin 2 ja 4 kohtien perusteella asiassa valitusoikeus.

Pääasia

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 16 §:n 1 momentin mukaan suunnittelutarvealueella tarkoitetaan aluetta, jonka käyttöön liittyvien tarpeiden tyydyttämiseksi on syytä ryhtyä erityisiin toimenpiteisiin, kuten teiden, vesijohdon tai viemärin rakentamiseen taikka vapaa-alueiden järjestämiseen.

Saman pykälän 2 momentin mukaan suunnittelutarvealuetta koskevia säännöksiä sovelletaan myös sellaiseen rakentamiseen, joka ympäristövaikutusten merkittävyyden vuoksi edellyttää tavanomaista lupamenettelyä laajempaa harkintaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin mukaan sen lisäksi, mitä rakennusluvan edellytyksistä muutoin säädetään, rakennusluvan myöntäminen 16 §:ssä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella, jolle ei ole hyväksytty asemakaavaa, edellyttää, että rakentaminen:

1) ei aiheuta haittaa asemakaavoitukselle, yleiskaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) on sopivaa yhdyskuntateknisten verkostojen ja liikenneväylien toteuttamisen sekä liikenneturvallisuuden ja palvelujen saavutettavuuden kannalta; ja

3) on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista.

Pykälän 2 momentin mukaan sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, saa rakentaa jo olevaan asuntoon tai maatilaan kuuluvan talousrakennuksen sekä jo olevaan maaseutuyritykseen kuuluvan maa- ja metsätalouden tai sen liitännäiselinkeinon harjoittamista varten tarpeellisen rakennuksen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentin mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa ja asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Saman pykälän 2 momentin mukaan viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättäessään niiden toteuttamisesta otettava maakuntakaava huomioon, pyrittävä edistämään kaavan toteuttamista ja katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta kaavan toteuttamista.

Valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet

Valtioneuvosto on hyväksynyt valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet päätöksellään 14.12.2017. Kohdan 3.3 mukaisena tavoitteena on, että otetaan huomioon yhteiskunnan kokonaisturvallisuuden tarpeet, erityisesti maanpuolustuksen ja rajavalvonnan tarpeet ja turvataan niille riittävät alueelliset kehittämisedellytykset ja toimintamahdollisuudet.

Asiassa saatu selvitys

Hankkeessa on kysymys ratsastuskeskustoiminnasta Lempäälässä osoitteessa Säijärventie 353 sijaitsevilla kiinteistöillä 418-409-11-1, 418-409-5-7 ja 418-409-7-8. Lupaa on haettu muun muassa uuden hevostallin (474 k-m2) ja maneesin (1 402 k-m2) rakentamiseksi sekä kone- ja hakevarastonakin toimineen rakennuksen muuttamiseksi hevostalliksi (396 k-m2).

Kyseessä on jo toimiva maaseutuyritys. A ja B ovat itse harjoittaneet tilalla muun muassa lammastaloutta ja hevostaloutta. He myös asuvat tilalla. Luvansaajat ovat vuoden alussa 2018 tehneet vuokrasopimuksen talliyrittäjän kanssa niin, että yrittäjän oli määrä aloittaa toiminta syksyllä 2018.

Kiinteistöt sijaitsevat pääosin Pirkanmaan maakuntakaavassa 2040 suojavyöhykkeeksi Sv1 osoitetulla alueella. Merkinnällä osoitetaan alueita, joiden käyttöä on lähellä sijaitsevan vaaraa tai huomattavaa häiriötä aiheuttavan puolustusvoimien toiminnan vuoksi rajoitettava. Merkintä ei rajoita maa- ja metsätalouskäyttöä tai käyttöä puolustusvoimia palvelevaan rakentamiseen. Kaavan suunnittelumääräyksen mukaan alueelle ei tule sijoittaa asutusta eikä koulua, sairaalaa, vanhainkotia, päiväkotia tai muuta vastaavaa laitosta.

Lempäälän oikeusvaikutuksettomassa yleiskaavassa alue on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi. Säijän osayleiskaavan laatiminen on vireillä.

Kyseessä olevat kiinteistöt sijaitsevat Pääesikunnan antaman sotilasräjähde-määräyksen mukaisella puolustusvoimien räjähdetuotantolaitoksen suoja-alueella B. Suoja-alueelle B ei saa sijoittaa esimerkiksi koulua, vähintään 10 talouden asutustaajamaa eikä kasarmia.

Kiinteistötietojärjestelmän tietoihin perustuvan karttatarkastelun perusteella rakennuspaikasta on noin 1,5 kilometrin etäisyys Tampere-Pirkkalan lentokenttäalueelle.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Saadun selvityksen perusteella valituksenalaisessa hankkeessa on kysymys olemassa olevan kiinteistön toimintojen merkittävästä muuttamisesta ja laajentamisesta. Suunnitellun uudisrakentamisen määrä on olemassa olevaan rakennuskantaankin nähden huomattava. Tilat on tarkoitus luovuttaa ulkopuolisen toimijan käyttöön eikä kyse ole pelkästään tilalla jo asuvien yrittäjien oman liiketoiminnan kehittämisestä. Näissä olosuhteissa kysymys ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 2 momentin mukaisesta rakentamisesta. Kysymyksessä oleva rakennuspaikka sijaitsee erityisalueella, jossa hankkeen soveltuvuutta alueelle on tarkasteltava tavanomaista rakennuslupamenettelyä laajemmin. Hanke sijaitsee maankäyttö- ja rakennuslain mukaisella suunnittelutarvealueella ja tarvitsee 137 §:n 1 momentin mukaisen suunnittelutarveratkaisun. Kun kyseessä on kokonaishanke, asiassa ei ole merkitystä sillä, että jollekin hankkeen osalle mahdollisesti olisi voitu myöntää rakennuslupa ilman suunnittelutarveratkaisua, jos hakemus olisi koskenut ainoastaan tätä osaa hankkeesta.

Suunnittelutarveratkaisun lisäksi lupapäätöksessä on yhdyslautakunnan päätöksen selostusosan perusteella myönnetty poikkeus muun muassa maakuntakaavan maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n mukaisesta määräyksestä sekä suoja-alueen maakuntakaavoittamiseen liittyvien erityislakien vastaisuudesta. Päätöksen sisältö ei tältä osin ole siinä määrin epäselvä, että päätös yksinomaan tämän vuoksi tulisi kumota.

Myönteinen suunnittelutarveratkaisu korvaa rakennushanketta koskevilta osin alueen asemakaavoituksen. Suunnittelutarveratkaisua ei voida myöntää rakennushankkeelle, jota ei olisi mahdollista osoittaa asemakaavassa. Tämän vuoksi maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa ja 54 §:n 1 momentissa tarkoitettu maakuntakaavan ohjausvaikutus asemakaavoitukseen sekä myös valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet on otettava huomioon, kun arvioidaan täyttyvätkö maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin mukaiset suunnittelutarveratkaisun oikeudelliset edellytykset.

Maakuntakaavan suoja-aluetta koskeva suunnittelumääräys koskee uudisrakentamista tai olemassa olevien rakennusten käyttötarkoituksen olennaista muuttamista, joten alueelle ennen kaavan hyväksymistä muodostuneella asutuksella ei ole ratkaisevaa merkitystä.

Kysymyksessä oleva rakennuspaikka sijaitsee erityisalueella, joka on määritelty sen vuoksi, että puolustusvoimien toimintaedellytykset ja myös toiminnan kehittämismahdollisuudet alueella on turvattu. Kun kysymyksessä on olemassa oleva toiminta, joka on myös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaan otettava huomioon kaikessa alueidenkäytössä, ei suoja-alueelle voida yksittäistapauksellisella suunnittelutarveratkaisulla sallia sellaista uutta rakentamista, josta voisi myöhemmin aiheutua rajoituksia puolustusvoimien alueiden käyttämiselle. Suunnittelutarveratkaisua koskevaa päätöstä tehtäessä ei näin ollen ole maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n mukaisesti otettu huomioon maakuntakaavan suunnittelumääräystä.

Suunnittelutarveratkaisun Finavia Oyj:n lentokoulurakennukselle on myöntänyt Pirkkalan ympäristölautakunta. Rakennuspaikka on sijainnut eri kunnassa kuin valituksenalaisessa asiassa. Lentokoulu ei puolustusvoimien ilmoituksen mukaan sijaitse suoja-alueella. Maanomistajien tasapuolinen kohtelu ei ole esteenä hakemuksen hylkäämiselle.

Alueella on vireillä yleiskaavan laatiminen. Rakennushankkeesta aiheutuu maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettua haittaa alueen kaavoitukselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle. Näin ollen oikeudellisia edellytyksiä myönteiselle suunnittelutarveratkaisulle ei ole ollut. Yhdyskuntalautakunnan päätös on kumottava ja hakemus hylättävä.

Kun rakentaminen estyy jo siitä syystä, että edellytyksiä myönteisen suunnittelutarveratkaisun antamiselle ei ole ollut, hallinto-oikeus ei lausu poikkeamisen edellytyksistä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä luvansaajille ei määrätä korvausta oikeudenkäyntikuluista.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Maankäyttö- ja rakennuslaki 24 § 2 momentti ja 171 §

Puolustusministeriön asetus sotilasräjähteistä 4 §

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Elina Tanskanen, Hanna-Maria Schiestl ja Maria Jokinen. Esittelijä Marketta Lehtonen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A, B ja Pirkanmaan Rakennearviointi Oy ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja yhdyskuntalautakunnan päätös saatetaan voimaan. He ovat lisäksi vaatineet, että korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimitetaan heidän valituskirjelmässä yksilöimänsä puolustusvoimien asiakirjat ja heille varataan tilaisuus tutustua niihin. He ovat myös vaatineet oikeudenkäyntikulujensa korvaamista. Toissijaisesti he ovat vaatineet, että asia palautetaan Lempäälän kuntaan uudelleen käsiteltäväksi maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:ssä säädettyjen menettelyvaatimusten mukaisesti.

Vaatimusten tueksi on esitetty muun ohella seuraavaa:

Korkeimman hallinto-oikeuden on linjattava uuden maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 2 momentin tulkintaa. Hallinto-oikeus on tehnyt asiassa menettelyllisiä ja sisällöllisiä virheitä. Kysymys on satojen tuhansien eurojen suuruisesta intressistä. Maatilan rakennusoikeutta koskeva tilanne on epäselvä.

Hallinto-oikeus ei ole ratkaissut kysymystä siitä, miltä osin rakennushankkeet olisi pitänyt ratkaista suoraan rakennusluvalla. Asia on pantu vireille rakennuslupa-asiana, eikä rakennuslupa-asiaa ole vielä ratkaistu vaan se on vireillä kunnassa. Sen sijaan asiassa on annettu suunnittelutarveratkaisua koskeva päätös kaavoitusviranomaisen aloitteesta ja luvanhakijoiden suostumuksella.

Asiassa on ratkaistava, missä määrin rakentaminen tilalla on mahdollista puolustusvoimia koskevan maakuntakaavarajoituksen johdosta. Lempäälän kunta ei ole menetellyt asiassa maankäyttö- ja rakennuslain 33 §:n menettelyvaatimusten mukaisesti. Puolustusvoimien tulkinta ja hallinto-oikeuden ratkaisu poikkeavat maakuntakaavan ehdollisen rakentamisrajoituksen sanamuodosta. Rajoitus on ulotettu laajemmaksi kuin se sitovan kaavamääräyksen mukaan on ulotettavissa. Ei ole hyväksyttävää laajentaa kaavamääräystä sitovissa kaavanosissa esitetystä. Tulkinta loukkaa luvanhakijoiden osallistumisoikeuksia, tosiasiallista pääsyä oikeussuojaan kaavaa koskevan valitusmahdollisuuden kautta sekä omaisuudensuojaa.

Toisin kuin hallinto-oikeus väittää, olemassa olevalla rakennuskannalla ja asutuksella on merkitystä asiassa. Kyse on toimivasta maatilasta, jolla on rakentamistarpeita vastaisuudessakin. Tulevat rakennuslupahakemukset koskevat lähinnä pienempiä talous- ja huoltorakennuksia.

Luvanhakijoiden tarkoitus ei ole enää vuokrata tallia ulkopuoliselle toimijalle vaan palkata työntekijä ja hoitaa tallin ylläpito itse. Tilanne voi tulevaisuudessa muuttua niin, että tila vuokrataan ulkopuoliselle toimijalle. Organisointitavan vaihtelu ja moninaisuus on tunnusomaista nykyaikaiselle maatilataloudelle ja sen sivuelinkeinoille.

Maatilataloudessa on viimeisten vuosikymmenten aikana tapahtunut muutos, jota myös luvanhakijoiden toiminta edustaa. Luvanhakijat omistavat peltoalueita, joita he käyttivät aiemmin itse, mutta joita he nyt vuokraavat ulkopuoliselle. Vastaavasti he vuokraavat itse maata lähempää talouskeskusta nykyisen toimintamuotonsa käyttöön. Toiminnan organisointitapa vaihtelee vuosittain. Toisinaan konetyöt tehdään omalla kalustolla, toisinaan käytetään urakoitsijoita.

Laki ei salli tarkastella maatilataloutta vain tilalla asuvan, yksinomaan tilalla työtä tekevän sekä pääosin itse kaiken työn tekevän omistajayrittäjän näkökulmasta. Nykyiset maatilat ovat laajoja, usein erikoistuneita toimintayksiköitä, jotka käyttävät alihankkijoita, antavat toimitiloja vuokralle ja vuokraavat itse niitä. Toiminta on yrittäjämäisempää ja muutoksille alttiimpaa kuin aikaisemmin, mikä edellyttää toiminnan rakenteelta joustavuutta.

Puolustusministeriön asetuksella sotilasräjähteistä (772/2009) ei voi olla oikeusvaikutuksia hallinnon ulkopuolisiin nähden, eikä asetuksella voida myöntää puolustusvoimille lupaa poiketa laissa olevista turvallisuusvelvoitteista. Kaavarajoitus on tehty siksi, että alueella voi esiintyä lentomelua, ei siksi, että alueella asuminen voisi olla räjähdysaineonnettomuuden vuoksi vaarallista.

Puolustusvoimien kantaa ei voida ottaa ilman riittävää oikeudellista tarkastelua kaavan sisältöä määrääväksi lähtökohdaksi. Päätöksenteossa on otettava huomioon toisen osapuolen intressit, jotka kohdistuvat omaisuudensuojaan ja elinkeinonvapauteen sekä oikeuteen turvalliseen ympäristöön.

Hallinto-oikeus on toiminut virheellisesti käyttäessään asianosaiseksi katsomansa puolustusvoimien lausuntoa todisteena, vaikka hallinto-oikeudella ei ilmeisesti ole ollut käytössään puolustusvoimien aluetta koskevaa, suoja-alueen ilmaisevaa karttaa. Jos kartta on ollut hallinto-oikeuden käytettävissä, päätös on virheellinen, koska luvanhakijoilla ei ole ollut mahdollisuutta lausua kartan sisällöstä. Hallinto-oikeus on perustanut päätöksensä puolustusvoimien hallintopäätöksen tai sotilaskäskyn tasoiseen asiakirjaan, joka koskee räjähdysainevarastojen sijoittamista. Myöskään tätä asiakirjaa ei ole esitetty luvanhakijoille oikeudenkäynnin aikana.

Muutoksenhakijoiden editiovaatimus koskee puolustusvoimien suoja-aluetta koskevan kartan esittämistä lentokentän alueelta etenkin niin, että Medi-Helin toimipiste, lennonjohtotornit, ilmailuoppilaitos ja muutoksenhakijoiden kiinteistöt näkyvät kartalla. Lisäksi on esitettävä kaikki puolustusvoimien asiaan liittyvät päätökset ja määräykset, jotka koskevat räjähdysainevarastojen sijoittamista. Jos asiakirjoja ei voida salassapitomääräysten vuoksi joiltakin osin toimittaa muutoksenhakijoille, on ne kuitenkin toimitettava korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

Lempäälän yhdyskuntalautakunta on antanut selityksen, jossa se on viitannut hallinto-oikeudelle antamaansa lausuntoon.

Puolustusvoimien logistiikkalaitoksen esikunta on antanut lausunnon, jossa on vaadittu valituksen hylkäämistä. Vastauksena editiovaatimukseen lausunnon liitteenä on toimitettu kartta, jossa on esitetty pyydettyjen kohteiden sijainti, sekä sotilasräjähdemääräys 2016. Siltä osin kuin muutoksenhakijat ovat mahdollisesti tarkoittaneet kyseistä räjähdetuotantolaitosta koskevaa käyttöpäätöstä, asiakirjapyyntö tulee osoittaa asiakirjan haltijalle, Pääesikunnalle.

Muutoksenhakijat ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen.

1. Vaatimus puolustusvoimien hallussa olevien asiakirjojen esittämisestä korkeimmassa hallinto-oikeudessa (editiovaatimus) hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Editiovaatimuksen hylkäämistä koskeva ratkaisu

Puolustusvoimat on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamansa lausunnon mukana oma-aloitteisesti toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle pääosan editiovaatimuksen kohteena olevista asiakirjoista ja tiedoista. Korkein hallinto-oikeus on varannut vastaselityspyynnön yhteydessä muutoksenhakijoille tilaisuuden tutustua niihin.

Asiakirjoista jo ilmenevä selvitys on kohdassa 2 esitetty huomioon ottaen riittävä yhdyskuntalautakunnan päätöksen ja hallinto-oikeuden päätöksen lainmukaisuuden arvioimiseksi. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon asiassa sovellettavan hallintolainkäyttölain (586/1996) 33 §, 33 a § ja 42 § sekä oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 40 §, editiovaatimus on hylättävä.

2. Valituksen hylkäämistä koskeva ratkaisu

Ratkaistavana oleva oikeuskysymys

Asiassa on ensin ratkaistava, onko hankkeessa kysymys maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 2 momentin mukaisesta suunnittelutarveratkaisun tarpeesta vapautetusta rakentamisesta vai vaatiiko hanke suunnittelutarveratkaisun. Jos hanke vaatii suunnittelutarveratkaisun, on ratkaistava, onko myönteiselle suunnittelutarveratkaisulle edellytyksiä.

Sovellettavat oikeusohjeet

Pykälän 4 momentin mukaan rakennusluvan erityisistä edellytyksistä mainitussa pykälässä tarkoitetulla suunnittelutarvealueella säädetään 137 §:ssä.

1) ei aiheuta haittaa asemakaavoitukselle, yleiskaavoitukselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle;

2) on sopivaa yhdyskuntateknisten verkostojen ja liikenneväylien toteuttamisen sekä liikenneturvallisuuden ja palvelujen saavutettavuuden kannalta; ja

3) on sopivaa maisemalliselta kannalta eikä vaikeuta erityisten luonnon- tai kulttuuriympäristön arvojen säilyttämistä eikä virkistystarpeiden turvaamista.

Pykälän 2 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, saa rakentaa jo olevaan asuntoon tai maatilaan kuuluvan talousrakennuksen sekä jo olevaan maaseutuyritykseen kuuluvan maa- ja metsätalouden tai sen liitännäiselinkeinon harjoittamista varten tarpeellisen rakennuksen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 2 momentin säännöshistoria ja muutoksen esityöt

Maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentti kuului alkuperäisessä muodossaan (132/1999) seuraavasti: ”Sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, saa rakentaa jo olevaan asuntoon tai maatilaan kuuluvan talousrakennuksen.”

Momenttiin lisättiin lainmuutoksella 476/2004 toinen virke, joka kuuluu seuraavasti: ”Rakennuslupa voidaan 1 momentin estämättä myöntää myös rakennuksen korjaamiseen tai asuinrakennuksen vähäiseen laajentamiseen.”

Hallituksen esityksessä laiksi maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta (HE 251/2016 vp) 137 §:n 2 momentin ensimmäinen virke ehdotettiin eduskunnan hyväksyttäväksi seuraavassa muodossa:

”Sen estämättä, mitä 1 momentissa säädetään, saa rakentaa jo olevaan asuntoon tai maatilaan kuuluvan talousrakennuksen sekä jo olevaan maaseutuyritykseen kuuluvan maa- ja metsätalouden harjoittamista varten tarpeellisen rakennuksen.”

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan tältä osin seuraavaa:

”Pykälän 2 momentissa säädetään poikkeuksista 1 momenttiin. Voimassa olevan 2 momentin mukaan 1 momentin estämättä voidaan rakentaa jo olevaan asuntoon tai maatilaan kuuluva talousrakennus. Säännös on suppeampi kuin ranta-alueita koskevilla suunnittelutarvealueilla, joilla rannan suunnittelutarve ei koske maa- ja metsätalouden tai kalatalouden harjoittamista varten tarpeellista rakentamista. Pykälän 2 momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että momentissa olevaa määrittelyä laajennettaisiin koskemaan maaseutuyritykseen kuuluvaa maa- ja metsätalouden harjoittamisen kannalta tarpeellista rakennusta. Maaseutuyritykseen kuuluvia maa- ja metsätalouden harjoittamisen kannalta tarpeellisia rakennuksia olisivat esimerkiksi maataloustoiminnassa käytetyt erilaiset tuotanto- ja varastorakennukset, eläinsuojat, metsätaloudessa käytettävien koneiden konesuojat sekä puiden kuivaukseen ja varastointiin tarvittavat rakennukset. Pykälän 4 momentti säilyisi ennallaan eli rakentaminen suunnittelutarvealueella ei jatkossakaan saisi johtaa vaikutuksiltaan merkittävään rakentamiseen tai aiheuttaa merkittäviä haitallisia ympäristö- tai muita vaikutuksia. Tämä koskee myös pykälän 2 momentissa tarkoitettuja rakennuksia.”

Ympäristövaliokunta ehdotti hallituksen esityksestä antamassaan mietinnössä (YmVM 2/2017 vp) 137 §:n 2 momentin muuttamista siten, että siihen lisätään maa- ja metsätalouden harjoittamisen ohella viittaus sen liitännäiselinkeinoon. Valiokunnan mietinnössä todetaan tältä osin seuraavaa:

”Lakiehdotuksen 137 §:n 2 momentti ehdotetaan muutettavaksi laajentamalla olemassaolevaan asuntoon tai maatilaan kuuluvaa talousrakennusta vastaava sääntely koskemaan myös maaseutuyritykseen kuuluvaa maa- ja metsätalouden harjoittamisen kannalta tarpeellista rakennusta. Näitä ovat esimerkiksi maataloustoiminnassa käytetyt tuotanto- ja varastorakennukset, eläinsuojat, konesuojat sekä puiden kuivaukseen ja varastointiin tarvittavat rakennukset. Valiokunta pitää säännöksen laajentamista perusteltuna, sillä voimassa oleva säännös on suppeampi kuin ranta-alueita koskevia suunnittelutarvealueita koskeva sääntely, jossa suunnittelutarve ei koske lainkaan maa- ja metsätalouden tai kalatalouden harjoittamista varten tarpeellista rakennusta.

Koska maaseutuyritystoiminta on voimakkaassa murroksessa ja yritystoiminta on aikaisempaa monipuolisempaa, valiokunta ehdottaa säännöksen tarkistamista nykyisiä tarpeita vastaavaksi vielä siten, että soveltamisalaan kuuluvaksi voidaan katsoa muukin liitännäiselinkeinon harjoittamisen kannalta tarpeellinen rakennus. Esimerkkinä tästä voidaan mainita esimerkiksi maatilatalouden yhteydessä harjoitettava aamiais-majoitustoiminta ja sen tarvitsema majoitustila, kuten erillinen nukkuma-aitta.

Edellä esitettyyn viitaten valiokunta ehdottaa 137 §:n 2 momentin muuttamista siten, että siihen lisätään maa- ja metsätalouden harjoittamisen ohella viittaus sen liitännäiselinkeinoon. Liitännäiselinkeinolla tarkoitetaan maa- ja metsätalouden harjoittamisen ohella harjoitettavaa, siihen kiinteästi liittyvää sivuelinkeinoa, kuten maaseutumatkailuun, hevostalouteen tai kiertotalouteen liittyvää toimintaa. Soveltamisalan laajentaminen on tarpeellista, koska perinteinen maa- ja metsätalous tarvitsee nykyään usein sivuelinkeinoista saatavia ansioita, jotta toiminnan jatkaminen on ylipäänsä mahdollista.

Valiokunta selventää, että kohdassa tarkoitetun rakennuksen rakentamiseen tarvitaan rakennuslupa normaalisti, mutta luvan myöntämisen erityisiä edellytyksiä suunnittelutarvealueella ei tarvitse erikseen harkita, vaan oikeus rakentamiseen on. Momenttiin sisältyvä viittaus "Sen estämättä mitä 1 momentissa säädetään" viittaa kokonaisuutena näiden edellytysten harkintaan eikä siihen, että siitä voisi aiheutua esimerkiksi 3 kohdassa tarkoitettua maisemallista haittaa.”

Eduskunta hyväksyi 137 §:n 2 momentin ympäristövaliokunnan ehdottamassa muodossa.

Asiassa saatu selvitys

Rakennushankkeessa on kysymys ratsastuskeskustoimintaan liittyvästä rakentamisesta Lempäälässä sijaitsevilla kiinteistöillä 418-409-11-1, 418-409-5-7 ja 418-409-7-8.

Alueella ei ole asemakaavaa. Alueella on vireillä Säijän osayleiskaavan laatiminen.

Pirkanmaan maakuntakaavassa 2040 kiinteistöt sijaitsevat pääosin suojavyöhykkeeksi Sv1 osoitetulla alueella. Merkinnällä osoitetaan alueita, joiden käyttöä on lähellä sijaitsevan vaaraa tai huomattavaa häiriötä aiheuttavan puolustusvoimien toiminnan vuoksi rajoitettava. Merkintä ei rajoita maa- ja metsätalouskäyttöä tai käyttöä puolustusvoimia palvelevaan rakentamiseen. Kaavan suunnittelumääräyksen mukaan alueelle ei tule sijoittaa asutusta eikä koulua, sairaalaa, vanhainkotia, päiväkotia tai muuta vastaavaa laitosta.

Rakennuspaikka sijaitsee alle kahden kilometrin etäisyydellä Tampere-Pirkkalan lentokenttäalueesta, ei kuitenkaan lentokentän melualueella.

Lupaa on haettu muun muassa uuden hevostallin (474 k-m2) ja maneesin (1 402 k-m2) rakentamiseksi sekä kone- ja hakevarastona toimineen rakennuksen muuttamiseksi hevostalliksi (396 k-m2).

Asiakirjaselvityksen mukaan tilalla on tällä hetkellä muun ohella omakotitalo (192 k-m2) ja eläinsuoja (499 k-m2) asemapiirroksessa merkityllä olemassa olevan talouskeskuksen alueella A. Hevostalliksi muutettava kone- ja hakevarasto sijaitsee talouskeskuksen ulkopuolella, asemapiirroksessa merkityllä alueella B. Sinne on myös suunniteltu uusi hevostalli. Maneesirakennus on suunniteltu niin ikään talouskeskuksen ulkopuolelle, asemapiirroksessa merkitylle alueelle C, jonne sijoittuisivat myös ratsastuskentät ja hevosten tarhat.

A ja B asuvat tilalla ja ovat harjoittaneet siellä maaseutuyritystoimintaa, muun muassa lammastaloutta ja hevostaloutta. Hevosia on ollut enimmillään kymmenen.

Oikeudellinen arviointi suunnittelutarveratkaisun tarpeen osalta

Hankkeessa on kyse rakentamisesta suunnittelutarvealueelle. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on, samoin kuin hallinto-oikeudessa, arvioitavana yhdyskuntalautakunnan käsittelyssä ollut edellä selostettu hankekokonaisuus.

Nykyisin voimassa oleva maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 2 momentin ensimmäinen virke on soveltamisalaltaan aiempaa laajempi. Suunnitteluratkaisun tarpeesta on vapautettu myös jo olevaan maaseutuyritykseen kuuluvat maa- ja metsätalouden tai sen liitännäiselinkeinon harjoittamista varten tarpeelliset rakennukset. Myös hevostalouden harjoittamiseksi tarpeellinen rakennus voi olla tällainen rakennus. Edellytyksenä on kuitenkin, että rakennus liittyy liitännäiselinkeinon harjoittamiseen. Ympäristövaliokunnan mietinnöstä ilmenee, että liitännäiselinkeinolla tarkoitetaan tässä yhteydessä maa- ja metsätalouden harjoittamisen ohella harjoitettavaa, siihen kiinteästi liittyvää sivuelinkeinoa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että arvioitaessa maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 2 momentin ensimmäisen virkkeen soveltumista merkitystä on hakemuksen kohteena olevien rakennusten käyttötarkoituksella, koolla ja sijainnilla verrattuna maatilalla jo olemassa oleviin rakennuksiin ja niiden käyttötarkoituksiin. Lisäksi merkitystä on suunnitellun toiminnan luonteella suhteessa maatilalla aiemmin harjoitettuun toimintaan.

Asiakirjaselvityksen perusteella hakemuksen mukainen ratsastuskeskuksen rakentaminen kasvattaisi tilan rakennusten yhteenlasketun kerrosalan nykytilanteeseen verrattuna yli kaksinkertaiseksi. Kookas maneesirakennus ulkotoimintoineen, uusi hevostalli ja hevostalliksi muutettava varastorakennus sijoittuisivat kaikki erilleen varsinaisesta talouskeskusalueesta, jolla jo olemassa oleva hevostalli sijaitsee.

Suunniteltu rakentaminen muuttaisi olemassa olevan yritystoiminnan luonnetta huomattavasti. Hakemuksen mukainen ratsastuskeskustoiminta olisi luonteeltaan ja laajuudeltaan sellaista, että sitä voitaisiin harjoittaa myös itsenäisenä elinkeinotoimintana eikä sitä siten voida pitää säännöksen esitöissä tarkoitettuna maatalouden sivuelinkeinona.

Edellä mainitut seikat huomioon ottaen hankkeessa ei ole kysymys sellaisesta jo olevaan maaseutuyritykseen kuuluvasta maa- ja metsätalouden tai sen liitännäiselinkeinon harjoittamista varten tarpeellisesta rakentamisesta, jota 137 §:n 2 momentissa tarkoitetaan.

Hanke edellyttää sen vuoksi maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentissa tarkoitettua rakennusluvan erityisten edellytysten arviointia eli suunnittelutarveratkaisua.

Oikeudellinen arviointi rakennusluvan erityisten edellytysten osalta

Suunnittelutarvealueen luonteen ja tarkoituksen mukaisesti maankäytön siellä tulee perustua riittävään suunnitteluun. Alueen maankäyttöä ei ole vielä suunniteltu yleiskaavatasoisestikaan, vaan yleiskaavan laatiminen on vireillä. Karttatarkastelun perusteella hankealueen lähiympäristössä on olemassa olevaa rakennuskantaa. Rakennushankkeen koko ja laatu huomioon ottaen se rajoittaisi lähiympäristön suunnitteluvaihtoehtoja kaavoituksessa.

Rakennuspaikka sijaitsee maakuntakaavassa suojavyöhykkeeksi Sv1 osoitetulla alueella. Merkinnällä on osoitettu alueita, joiden käyttöä on lähellä sijaitsevan vaaraa tai huomattavaa häiriötä aiheuttavan puolustusvoimien toiminnan vuoksi rajoitettava. Merkintä ei rajoita maa- ja metsätalouskäyttöä tai käyttöä puolustusvoimia palvelevaan rakentamiseen. Kaavan suunnittelumääräyksen mukaan alueelle ei tule sijoittaa asutusta eikä koulua, sairaalaa, vanhainkotia, päiväkotia tai muuta vastaavaa laitosta.

Myönteinen suunnittelutarveratkaisu korvaa rakennushanketta koskevilta osin alueen asemakaavoituksen tai rakennusluvan perusteena käytettävän yleiskaavoituksen. Suunnittelutarveratkaisua ei voida myöntää rakennushankkeelle, jota ei olisi mahdollista osoittaa tällaisessa kaavassa. Tämän vuoksi myös maankäyttö- ja rakennuslain 32 §:n 1 momentissa, 39 §:n 1 momentissa ja 54 §:n 1 momentissa tarkoitettu maakuntakaavan ohjausvaikutus yksityiskohtaisempaan kaavoitukseen on otettava huomioon, kun arvioidaan täyttyvätkö maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentin mukaiset suunnittelutarveratkaisun oikeudelliset edellytykset.

Näistä syistä korkein hallinto-oikeus katsoo kuten hallinto-oikeuskin, että hankkeen toteuttaminen kaavoituksesta erillisenä suunnittelutarveratkaisuna aiheuttaisi maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentissa tarkoitettua haittaa kaavoitukselle ja alueiden käytön muulle järjestämiselle. Edellytyksiä hakemukseen suostumiselle ei siten ole.

Koska rakentaminen estyy edellä mainituin perusteluin maankäyttö- ja rakennuslain 137 §:n 1 momentissa tarkoitettujen rakennusluvan erityisten edellytysten puuttuessa, asiassa ei ole syytä tarkastella maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:ssä säädettyjen poikkeamisten tarvetta eikä poikkeamisedellytysten olemassaoloa.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevan vaatimuksen hylkääminen

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja hänen asiakumppaneilleen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Kari Kuusiniemi sekä oikeusneuvokset Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen, Juha Lavapuro ja Pekka Aalto. Asian esittelijä Liisa Leiniö.