30.12.2020

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 15.3.2019 nro 19/0065/2

Asian aikaisempi käsittely

Asian aikaisempia vaiheita

Länsi-Suomen ympäristölupavirasto oli 21.11.2005 antamallaan päätöksellä nro 123/2005/3 myöntänyt Porvoon kaupungille luvan pohjapadon rakentamiseen Ilolanjokeen Porvoon kaupungissa. Ympäristölupavirasto oli lupamääräyksellä 9 määrännyt maksettavaksi kertakaikkiset korvaukset muun muassa kiinteistöjen omistajille A (Åstranden 638-437-1-103), B (Storstugan 638-446-6-12 ja Nystuga 638-446-1-21) ja C (Kockas 638-445-4-139) hankkeen aiheuttamista vettymishaitoista.

Vaasan hallinto-oikeus oli 15.10.2007 antamallaan päätöksellä nro 07/0343/1 eräiden korvauksen saajien osalta lisännyt lupamääräykseen 9 uuden toisen kappaleen ja täsmentänyt korvausten maksamista koskevaa lupamääräystä 10. Muutokset eivät koskeneet nyt muutoksenhakijoina olevien kiinteistöjä.

Vaatimukset aluehallintovirastossa

A, B ja C ovat aluehallintovirastossa 20.6.2016 vireille panemassaan hakemuksessa vaatineet vesilain (587/2011) 13 luvun 8 §:n nojalla korvausta ennakoimattomista edunmenetyksistä seuraavasti:

Hakijoille pohjapadosta aiheutuneet pysyvät haitat tähän mennessä ja tulevaisuudessa on alla sekä erillisissä viljelijäkohtaisissa liitteissä ryhmitelty A) viljelyshaittoihin, B) sadon pienenemiseen ja väheneviin tuottoihin, C) ojituksen uusimiskustannuksiin ja D) tuotannosta poistettavien peltojen haittakustannuksiin. Kohdan B) tuotantovähennykset on laskettu kyseisten tilojen maatalouden kirjanpidon perusteella. Vuosittainen tuottovähennys on diskontattu vuodesta 2007 tulevaisuuteen diskonttauskertoimella 20.

Korkeammat viljelykustannukset (A) padon rakentamisen jälkeen johtuvat seuraavista tekijöistä:

1. Koko lohkoa ei voida käsitellä ja kylvää kerrallaan hitaan kuivumisen takia ja tämä nostaa lohkon työ- ja viljelykustannuksia

2. Kuivatusjärjestelmän uusiminen ei juurikaan pienennä tätä haittaa

3. Myöhemmät kylvöt ja lisääntyneet tulvimisriskit padon takia vaikeuttavat syysviljojen kylvöjä ja tekevät ne mahdottomiksi, mikä osaltaan pienentää lohkon tuottoa. Myös lohkojen kalkitukset vaikeutuvat.

4. Pitempien kevättulvien takia saattaa osa lohkoista jäädä kokonaan pois tuotannosta tulvavuosina.

Korkeammat vuosittaiset viljelykustannukset on kapitalisoitu kertoimella 20.

Kohdan B) tuotantovähennykset (sadon pieneneminen vettymisen takia) on laskettu ko. tilojen maatalouden kirjanpidon perusteella. Vuosittainen tuottovähennys on kapitalisoitu kertoimella 20.

Nykyiset salaojat (kohta C) ovat keskimäärin 1,2 metrin syvyydessä pellon pinnasta ja alimmilla lohkoilla noin 1 metrin syvyydessä. Kun Ilolanjoen pinta pohjapadon takia keväällä kuivatus- ja kevättyökaudella on pysyvästi keskimäärin 40 senttimetriä korkeammalla kuin aikaisemmin ennen padon rakentamista on lohkojen salaojitus uusittava matalampaan kuivatussyvyyteen eli 0,8 metriä pinnasta. Liettymisen takia joudutaan myös ennenaikaiseen salaojituksen uusimiseen.

Eräät viljelylohkot kärsivät niin pahasti vettymisestä, että niiden viljeleminen ei ole enää taloudellisesti perusteltua eikä niiden tilannetta voida juurikaan parantaa salaojitusta uudistamalla. Nämä osat on poistettava viljelyksestä. Niille voidaan ehkä jossain määrin istuttaa ja kasvattaa kosteutta kestävää pienpuustoa (kohta D).

Vahingonkärsijä; A; B; C; D; Yhteensä; Saatu v. 2007; Korvausvaatimus

A; 2 880,00; 4 320,00; 6 300,00; 9 200,00; 22 700,00; 2 520,00; 20 180,00 euroa

B; 13 440,00; 8 960,00; 9 800,00; - ; 32 200,00; 3 725,00; 28 475,00 euroa

C; 6 000,00; 7 200,00; 9 187,00; 9 200,00; 31 587,00; 10 070,00; 21 517,00 euroa

Taulukko: A) viljelyshaitat, B) sadon pieneneminen ja vähenevät tuotot, C) ojituksen uusimiskustannukset ja D) tuotannosta poistettavien peltojen haittakustannukset

Korvaushakemuksen vaatimusten perusteet

Padon korkeus

Ympäristölupaviraston päätöksen mukaan Sannäsin pohjapadon korkeuden pitää olla 18 metrin matkalla korkeudella NN+0,40 metriä ja 2 metrin matkalla korkeudella NN+0,30 metriä siihen liittyvän kalatien kohdalla. Koska patorakennelma rakennettiin aluksi liian korkeaksi, madallettiin patoon liittyvää teräsponttiseinää kahteen otteeseen, ensimmäisen kerran keväällä 2007 ja toisen kerran kesäkuussa 2010. Porvoon vesi ilmoitti selvityspyynnössään Uudenmaan ELY-keskukselle 16.5.2014, että padon harjan korkeus vaihtelee välillä +0,08…+0,21 metriä mittauskohdasta riippuen ja että padon harjan kokonaisleveys on 23,5 metriä. Ympäristökeskuksen tarkistusmittauksissa 26.10.2007 padon korjauksen jälkeen padon harjan korkeus vaihteli välillä N60 +0,35…+0,50 metriä. Noin kahden metrin matkalla kalatien kohdalla korkeus oli +0,19 metriä.

Porvoon vesi mittaa vedenkorkeudet automaattisesti päivittäin aivan pohjapadon yläpuolella ja alapuolella sekä Myllykylän kohdalla (vedenottamon alapuolella). Porvoon vedeltä saatujen mittaustulosten perusteella vedenkorkeudet ovat vaihdelleet aivan Sannaisten padon yläpuolella vuosina 2007−2013 seuraavasti:

Vaihteluväli; 2007; 2008; 2009; 2010; 2011; 2012; 2013

Yli +0,40m; 288; 238; 188; 133; 156; 206; 99

+0,30 - +0,40 m; 41; 128; 155; 143; 129; 128; 45

+0,21 - +0,29 m; - ; - ; 22; 61; 80; 32; 126

Alle +0,21 m; 13; - ; - ; - ; - ; - ; 95

Ei mittaustulosta; 23; - ; - ; 28; - ; - ; -

Yhteensä; 365; 366; 365; 365; 365; 366; 365

Ilolanjoen vedenpinta ylittää pohjapadon sallitun säännöstelykorkeuden keskimäärin puolet vuoden päivistä.

Tarkastelemalla päivittäisiä mittaustietoja vuosien 2007 ja 2013 välillä voi myös päätellä, että Porvoon veden Uudenmaan ELY-keskukselle 16.5.2014 ilmoittamat pohjapadon harjan korkeustiedot eivät ole luotettavia. Hakijoiden edustaja teki 31.5.2016 tarkastuksen padolla ja mittasi korkeuseron padon yläpuolisen vedenpinnan ja meriveden pinnan välillä. Porvoon veden automaattinen mittauslaite ei ollut silloin toiminnassa. Ilmatieteen laitoksen havaintojen mukaan teoreettinen merivedenkorkeus oli Porvoossa 31.5.2016 klo 13.00 MW - 0,25 metriä eli noin NN - 0,32 metriä. Mitattujen vedenpintojen korkeusero oli 0,63 metriä. Virtaus oli suhteellisen voimakas padon niskan yli kalatien kohdalla, mutta muualla varsin pieni. Mitattu padon yli virtaavan vesikerroksen korkeus oli kalatien kohdalla 10 - 15 senttimetriä, ja muualla noin 3 - 8 senttimetriä. Vedenkorkeusasteikko sillan betonirungossa osoitti lukeman NN+0,34 metriä. Jos padon kohdalla oleva vesisyvyys vähennetään asteikon lukemasta, vaihtelee padon korkeus kalatien kohdalla välillä NN+0,18…+0,23 metriä ja muualla välillä NN +0,25…+0,30 metriä. Padon korkeus on siis jonkin verran luparajojen alapuolella madallusten jälkeen. Tämä ei kuitenkaan ole ratkaisevasti vaikuttanut joen pinnankorkeuteen padon yläpuolella kevättyökauden aikana, koska joen virtaama on silloin suuri.

Alimmat mitatut vedenkorkeudet kesän kuivimmalla kaudella heinä- ja elokuussa ovat olleet +0,32 metriä (2008), +0,28 metriä (2009), +0,24 metriä (2010), +0,21 metriä (2011), +0,28 metriä (2012) ja +0,14 metriä (2013).

Pohjapadon aiheuttama vettymishaitta yläpuolisille peltoalueille viljelykaudella

Pohjapadon aiheuttama vedenkorkeus padon yläpuolella haittaa alavien peltojen viljelyä kevätmuokkauksen ja kylvöjen aikana sekä sadonkorjuun ja syyskyntöjen aikana. Keväällä peltoalueet kuivuvat hitaammin, eikä kevättöihin pääse normaalisti liiallisen kosteuden ja heikon kantavuuden takia. Viljelyskasvien kypsyminen myöhentyy ja sadonkorjuu hankaloituu syyssateiden ja liiallisen maankosteuden takia.

Kuivatussyvyys

Nyt kyseessä olevat peltoalueet ovat satoisia savipeltoja ja jankko muodostuu suhteellisen hyvin vettä läpäisevistä maalajeista. Siksi pellot ovat kuivuneet melko nopeasti keväällä joen vedenpinnan ollessa alhainen ennen pohjapadon rakentamista. - - - Peltojen kuivatussyvyydellä on merkitystä erityisesti kevättyökauden alussa, jolloin alavien peltojen vetisyys estää kevätmuokkauksen ja kylvöjen aloittamisen ajoissa. Tämä rajoittaa viljelyskasvien valintaa ja vähentää satoa merkittävästi lyhyemmän kasvukauden takia.

- - -

Salaojituksen tukkeutumishaitta

Kevättulvien jälkeen peltojen salaojien pitää nopeasti tyhjentyä, jolloin liete huuhtoutuu tulvavesien mukana jokeen. Tämä tapahtui ennen padon rakentamista, koska keväällä kevättulvan jälkeen meriveden pinta on melkein aina ollut miinuksella ja joenuoma on tyhjentynyt nopeasti. Samalla tämä on edesauttanut peltojen kuivatusjärjestelmien tyhjentymistä. Padon rakentamisen jälkeen joen vedenpinta pysyy pitempään korkeampana, jolloin salaojat tyhjenevät hitaasti ja liete ehtii laskeutua putkistoihin. Padon rakentamisen jälkeen osa pelloista on jouduttu salaojittamaan uudestaan matalampaan kuivatustasoon tilanteen korjaamiseksi edes jollakin tavalla. Salaojituksen uusimista ei aikoinaan ole arvioitu oikein tai aiheutuvaa haittaa ei ole tutkittu lainkaan, eikä siitä ole maksettu riittäviä haitan/kustannusten korvauksia. Osa pelloista on tästä syystä ollut pakko ottaa kokonaan pois viljelyskäytöstä, koska salaojituksen uusiminen ei ole taloudellisesti kannattavaa tai teknisesti mahdollista. Tilat kärsivät suoraan vähenevästä tuotosta sekä myös supistushaitasta kokonaispeltomäärän vähetessä.

Koska nyt kahdeksan vuoden jälkeen padon rakentamisesta on pystytty empiiristen seurantatietojen perusteella toteamaan todelliset vahingot ja uudet haitat padon vaikutuspiirissä oleville pelloille, on perusteltu syy tarkistaa haittakorvausten määrät uusien todettujen haittojen takia.

- - -

Valituksenalainen aluehallintoviraston päätös

Aluehallintovirasto on hylännyt hakemuksen.

Aluehallintovirasto on perustellut ratkaisua seuraavasti:

Hakijat ovat vaatineet, että aluehallintovirasto määrää vastapuolen maksamaan heille Ilolanjokeen rakennetun pohjapadon aiheuttamista ennakoimattomista edunmenetyksistä lisäkorvauksia vesilain (587/2011) 13 luvun 8 §:n 1 momentin nojalla. Hakijoiden mukaan pohjapadosta johtuva vedennousu on aiheuttanut maanviljelylle viljelyshaittaa, sadon pienenemistä ja väheneviä tuottoja, ojituksen uusimiskustannuksia ja tuotannosta poistettavien peltojen haittakustannuksia yhteensä noin 70 000,00 euron arvosta sellaista vahinkoa, jota ei ole korvattu.

Uuden vesilain (587/2011) 19 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan tässä laissa tarkoitettuun hankkeeseen tai toimenpiteeseen, jonka täytäntöönpano on laillisesti aloitettu ennen tämän lain voimaantuloa, sovelletaan ennen tämän lain voimaantuloa voimassa olleita säännöksiä ja määräyksiä. Vanhan vesilain (264/1961) 11 luvun 8 §:n 3 momentin mukaan korvausta vahingosta, jota lupaa myönnettäessä ei ole ennakoitu, voidaan aiemman ratkaisun estämättä vaatia hakemuksella aluehallintovirastossa.

Länsi-Suomen ympäristölupavirasto on 21.11.2005 antamallaan lainvoimaisella päätöksellä nro 123/2005/3 myöntänyt Porvoon kaupungille luvan pohjapadon rakentamiseen Ilolanjokeen. Kiinteistöille aiheutuvat vettymishaitat ja salaojitusjärjestelmien kunnossapidon aikaistamisesta aiheutuvat haitat on määrätty korvattavaksi kertakaikkisina päätöksen lupamääräyksessä 9) hakijoita koskevilta osin seuraavasti:

Kylä; Kiinteistö, RN:o; Omistaja; Yhteensä

Myllykylä/Molnby; 4:139; C; 10 070,00 euroa

Munkkala/Munkby; 6:12, 1:21; B; 3 725,00 euroa

Kreppelby; 1:103; A; 2 530,00 euroa

Korvausmäärät ovat perustuneet luvan saajan ja hakijoiden keskenään tekemiin sopimuksiin, jotka ympäristölupavirasto on päätöksessään hyväksynyt. Hakijat eivät ole valittaneet määrätyistä korvauksista ylempiin oikeusasteisiin.

Aluehallintovirasto on todennut, että edellyttämättömillä vahingoilla tarkoitetaan vahinkoja, joita ei päätöstä tehtäessä ole otettu huomioon tai joista ei tuolloin ollut tietoa. Aluehallintovirasto on katsonut, että padosta mahdollisesti aiheutuneet hakijoiden tarkoittamat lisävahingot eivät ole vesilain (264/1961) 11 luvun 8 §:n 3 momentin tarkoittamalla tavalla ennakoimattomia. Kyseiset vahingot ovat olleet ympäristölupaviraston tiedossa päätöstä annettaessa ja vahingoista on määrätty kertakaikkiset korvaukset. Hakijoille ei siten voida määrätä lisäkorvauksia.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti, siltä osin kuin nyt on kysymys:

Sovellettavat oikeusohjeet

Uusi vesilaki on tullut voimaan 1.1.2012. Sillä on kumottu vanha vesilaki (264/1961). Vesilain (587/2011) 19 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan tässä laissa tarkoitettuun hankkeeseen tai toimenpiteeseen, jonka täytäntöönpano on laillisesti aloitettu ennen tämän lain voimaantuloa, sovelletaan ennen tämän lain voimaantuloa voimassa olleita säännöksiä ja määräyksiä, jollei tässä luvussa muuta säädetä. Valituksenalaisen päätöksen tarkoittamaa hanketta koskeva lupapäätös on annettu 21.11.2005. Hanketta koskeva valmistumisilmoitus on annettu ympäristölupavirastolle 23.8.2006. Edellä oleva huomioon ottaen asiassa on sovellettava vanhan vesilain (264/1961) säännöksiä.

Vanhan vesilain (264/1961) 2 luvun 27 §:n 1 momentin mukaan milloin rakentamisesta tai rakennelman käyttämisestä aiheutuu vahingollinen seuraus, jota lupaa myönnettäessä ei ole edellytetty, voidaan siitä lupapäätöksen lainvoiman estämättä määrätä suoritettavaksi korvaus taikka velvoittaa rakennelman omistaja sen ehkäisemiseksi tai poistamiseksi muuttamaan rakennelmaa tahi muutoin ryhtymään sellaisiin toimenpiteisiin, joihin rakentaja olisi voitu velvoittaa, jos kysymyksessä olevien vahingollisten ja haitallisten seurausten syntyminen olisi lupahakemusta käsiteltäessä voitu edellyttää.

Vanhan vesilain 11 luvun 8 §:n 1 momentin (88/2000) mukaan, kun johonkin toimenpiteeseen tämän lain nojalla annetaan lupa, on samalla määrättävä, onko tiedossa olevasta vahingosta, haitasta tai muusta edunmenetyksestä sekä mihin määrään suoritettava korvausta. Saman pykälän 3 momentin mukaan korvausta vahingosta, jota lupaa myönnettäessä ei ole ennakoitu, voidaan aiemman ratkaisun estämättä vaatia hakemuksella aluehallintovirastossa tai, jos kysymys on kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen myöntämästä luvasta, mainitussa viranomaisessa. Samassa yhteydessä aluehallintovirasto voi käsitellä vaatimuksen, joka tarkoittaa samalla toimenpiteellä luvasta poiketen aiheutuneen vahingon korvaamista.

Asiassa saatu selvitys

Valituksenalainen aluehallintoviraston päätös koskee korvauksia, joita valittajat ovat hakeneet Etelä-Suomen aluehallintovirastolta omistamiensa kiinteistöjen vettymishaittojen perusteella. Vettyminen ilmenee valittajien kiinteistöillä sijaitsevilla viljelysmailla muun muassa pellon muokkauskustannusten kasvamisena ja töiden viivästymisenä hitaan kuivumisen johdosta. Lisäksi kustannuksia aiheutuu siitä, että vettyminen vaikeuttaa viljelypalstojen salaojituksen toimintaa. Valittajien kiinteistöt sijaitsevat Ilolanjoen rannoilla Porvoossa, Ilolanjoen pohjapadon yläpuolella. Etelä-Suomen, oikeastaan Länsi-Suomen, ympäristölupavirasto, on myöntänyt vesilain mukaisen luvan pohjapadolle vuonna 2005. Pohjapadon tarkoituksena on turvata Sannaisten pohjavesialueelta saatavan pohjaveden määrä ja laatu nostamalla Ilolanjoen pintaa alueella, jossa Sannaisten pohjavesialue risteää Ilolanjoen kanssa ja jokivarsi on hydraulisessa yhteydessä pohjavesiesiintymään. Hanke on toteutettu talven 2005 - 2006 aikana.

Hankkeen tarkoituksena on ollut padon yläpuolisen vedenkorkeuden pitäminen tasolla NN +0,40 metriä. Lupapäätöksessä on määrätty kertakaikkiset korvaukset vettymisvahingoista ja -haitoista, mukaan lukien salaojitukselle aiheutuva haitta luvan hakijan esityksen mukaisesti. Luvan hakija oli lupahakemuksessa esittänyt kertakorvauksen suorittamista keskimääräisen kuivatussyvyyden vähentymisestä. Vahinkoalueeksi on arvioitu yhteensä 33,6 hehtaaria ja riippuen kuivatussyvyydestä vahinkoprosentti on ollut joko 10 % tai 30 %. Peltomaan arvona on käytetty 5 000,00 euroa hehtaarilta. Vahinkoprosentteihin on sisältynyt vedenpinnan nostosta aiheutuva salaojitusjärjestelmien kunnossapidon mahdollinen aikaistaminen. Korvausperusteet ovat olleet saatavilla lupahakemuksen kuulutusvaiheessa. Valittajat eivät ole muistutuksissaan vedonneet korvausperusteisiin tai valittaneet lupapäätöksestä.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Valittajat ovat valituksessaan vedonneet siihen, että ympäristölupavirasto ei ollut erikseen selvittänyt, eikä tarkemmin arvioinut tulevien haittojen määrää ja laajuutta ratkaistessaan kertakaikkisten korvausten määrän pohjapatoa koskevassa lupapäätöksessä. Tästä johtuen vettymishaittojen ja salaojitukselle aiheutuvan haitan perusteella myönnetyt korvaukset ovat liian pieniä. Valituksessa on esitetty, että lupapäätöksessä ei ole arvioitu sitä, että vettymishaitta on saanut aikaan joidenkin viljelypalstojen käytöstä poistamisen. Valittajien mukaan heidän kiinteistöilleen aiheutuvat vahingot ovat niin paljon arvioitua laajempia, että korvausta olisi tullut myöntää vahingon ennakoimattomuuden perusteella.

Asiassa on siten esitettyjen vaatimusten perusteella ratkaistavana se, perustuvatko valittajien esittämät korvausvaatimukset vesilain 2 luvun 27 §:n 1 momentin tarkoittamaan vahinkoon, jota ei ole ennakoitu lupapäätöksessä. Ennakoimattomuus tarkoittaa sitä, että kysymyksessä olevaa vahinkoa ei ole lupaa myönnettäessä edellytetty syntyvän. Vahingon ennakoimattomuutta harkittaessa verrataan luvan tarkoittaman toiminnan luvan antohetkellä arvioituja seuraamuksia todellisuudessa aiheutuneisiin seuraamuksiin.

Vanhan vesilain säätämistä koskevan hallituksen esityksen (HE 64/1959 vp) vesilain 2 luvun 27 §:ää koskevien perustelujen mukaan lupapäätöstä annettaessa ei aina ole mahdollista tietää kaikkia yrityksen toteuttamisesta myöhemmin johtuvia vahingollisia seurauksia. Olosuhteiden muuttuminen voi myös aiheuttaa sen, etteivät lupapäätökseen otetut määräykset enää ole tarkoitustaan vastaavia. Tällaisten tilanteiden varalta ehdotettiin säädettäväksi, että annetun lupapäätöksen lainvoima ei estäisi määräämästä suoritettavaksi korvausta tai velvoittamasta rakennelman omistajaa rakennelman muuttamiseen tai muihin toimenpiteisiin sellaisessa tapauksessa, jossa rakennuksesta tai sen käyttämisestä aiheutuu vahingollinen seuraus, jota lupaa myönnettäessä ei ole edellytetty.

Hallinto-oikeus toteaa, että ennakoimaton vahinko voi olla myös vahinko, joka ilmenee olennaisessa määrin laajempana, kuin lupapäätöksessä on arvioitu. Koska kysymys olisi vaadittavan lisäkorvauksen osalta samasta haitasta kuin lupapäätöksessä, olisi toteutuneen haitan oltava merkittävästi suurempi kuin millaiseksi se oli arvioitu luvan myöntämisen yhteydessä, jotta vahinkoa voitaisiin pitää ennakoimattomana ja korvausta voitaisiin päätöksen lainvoiman estämättä myöntää jälkikäteen samasta haitasta johtuvasta edunmenetyksestä.

Lupapäätöksessä on määrätty kertakaikkiset korvaukset veden pinnan nostosta maatalouselinkeinoille aiheutuvista haitoista. Lupapäätöstä koskevien asiakirjojen mukaan Myllykylän ja Munkkalan alueilla on todettu esiintyvän jo ennen padon rakentamista erittäin suuria vedenkorkeuksia ja tulvia sekä keväisin että kesällä. Padon vaikutus näihin vedenkorkeuksiin on arvioitu vähäiseksi.

Hallinto-oikeus katsoo, että asiassa ei ole esitetty sellaista selvitystä, että pohjapadon rakentamisesta aiheutuisi sellaista vettymishaittaa, jonka olisi katsottava ilmenevän oleellisesti laajempana, kuin lupapäätöksessä on ennakoitu. Hakemuksessa vaaditut korvaukset eivät siten perustu ennakoimattomaan vahinkoon vesilain 2 luvun 27 §:n 1 momentin tarkoittamalla tavalla.

Valittajat ovat esittäneet myös, että siltä osin kuin pohjapatoa tarkoittavassa lupapäätöksessä on määrätty kertakorvaukset, ne on laskettu virheellisesti. Hallinto-oikeus toteaa, että korvaukset on lainvoimaisesti määrätty lupapäätöksessä, eikä niiden lainmukaisuutta voida tutkia hallinto-oikeudessa. Tässä menettelyssä ei myöskään tutkita valituksessa esitettyjä seikkoja lupapäätökseen liittyvistä olosuhteista.

= = =

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus toteaa, että aluehallintoviraston päätöksen kumoamiseen ei ole syytä ja valitus on siten hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Kirsi Stark ja Susanna Airiola. Esittelijä Riikka Salo.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat pyytäneet valituslupaa ja valituksessaan vaatineet, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan aluehallintovirastolle uutta korvauskäsittelyä varten.

Vaatimusten tueksi valittajat ovat uudistaneet asiassa aikaisemmin esittämänsä ja lisäksi esittäneet muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on todennut perusteluissaan, että lupapäätöksessä on määrätty kertakaikkiset korvaukset veden pinnan nostosta maatalouselinkeinolle aiheutuvista haitoista. Lupapäätöstä koskevien asiakirjojen mukaan Myllykylän ja Munkkalan alueilla on todettu esiintyvän jo ennen padon rakentamista erittäin suuria vedenkorkeuksia ja tulvia sekä keväisin että kesällä. Padon vaikutus näihin vedenkorkeuksiin on arvioitu vähäiseksi.

Tämä pitää paikkaansa, mutta tällä seikalla ei ole juurikaan merkitystä peltolohkojen vettymishaittoihin, koska tulvat varsinaisen lumen sulamiskauden ulkopuolella keväällä ja kesällä johtuivat ennen padon rakentamista pääasiallisesti korkeasta meriveden tasosta. Korkea meriveden taso nostaa merestä suolaista vettä joenuomaan silloin kun joen virtaama on pieni. Tämän takia pohjapato rakennettiinkin, ettei suolavesi pääsisi imeytymään pohjaveteen, kun joen virtaama on pieni ja pohjaveden taso on alhainen kevään ja kesän aikana. Korkeat meriveden tasot eivät yleensä kestä pitempään kuin enintään muutaman vuorokauden.

Hakemuksessa aluehallintovirastolle on esitetty selvitys vedenkorkeuksista padon yläpuolella ja alapuolella vuosilta 2007 - 2013. Olosuhteet ovat todennäköisesti olleet samanlaiset merivedenkorkeusvaihteluiden ja tulvien osalta ennen padon rakentamista. Mittaustulosten mukaan meri-veden pinta on mainitun seitsemän vuoden aikana kevättyökaudella (15.4. - 31.5.) ollut ainoastaan viisi päivää joen pinnan tasolla tai - 0,20 m joen padon yläpuolisen vedenpinnan alapuolella. Suurimman osan ajasta (74 %) kevättyökaudella meriveden pinta padon kohdalla on ollut - 0,40 m tai enemmän padon pinnan alapuolella. Kevätkaudella matalat meriveden korkeudet ovat ennen padon rakentamista edesauttaneet alavien peltojen kuivumista nopeasti keväällä ja satunnaiset lyhytaikaiset korkeaveden huiput eivät ole ehtineet vaikutta peltojen kuivumiseen juurikaan. Kevättulvien vaikutus peltojen vettymiseen on siis ollut erittäin pieni ennen padon rakentamista. Sama koskee osittain myös syystulvia.

Suuret vedenkorkeuksien satunnaiset ja lyhytaikaiset vaihtelut eivät siis ole vaikuttaneet peltojen vettymiseen juurikaan kevättyökaudella ja vähän syystyökaudella ennen padon rakentamista, joten tätä seikkaa ei voida käyttää perusteluna, kuten hallinto-oikeus on esittänyt. Länsi-Suomen ympäristölupaviraston korvauspäätös 21.11.2005 haitoista on karkea summittainen korvauslaskelma, joka perustuu peltolohkojen korkeusasemaan. Korvaussummat vettymishaitasta määrättiin arvioidun vahinkoprosentin mukaisesti joko 10 % tai 30 % pellon arvioidusta peltomaan hinnasta, joka määriteltiin 5 000 euroksi/hehtaari. Korvaukset eivät siis perustuneet todellisiin eriteltyihin haittoihin eri peltolohkoille vaan kaikille samalla tavalla summittaisesti arvioituihin vahinkoprosentteihin.

Padon rakentamisen jälkeen peltojen kuivuminen keväällä ei enää tapahdu nopeasti, koska peltolohkojen nykyiset salaojat ovat keskimäärin 1,2 metrin syvyydessä pellon pinnasta ja alimmilla lohkoilla 1,0 - 0,9 metrin syvyydessä. Kun joen pinta padon rakentamisen jälkeen on 82 % ajasta kevättyökaudella vähintään +0,40 m:n tasolla, se tarkoittaa sitä, että vesi seisoo salaojissa eikä salaojitusjärjestelmät tyhjenny lainkaan alimmilla peltolohkoilla (pintakorkeus +1,30 tai alempi) ja muilla lohkoilla hitaasti.

Lisäksi Ilolanjoen vedenpinta on Porvoon veden automaattisten mittausten perusteella padon rakentamisen jälkeen ylittänyt sallitun säännöstelykorkeuden keskimäärin puolet vuoden päivistä, kuten hakemukseen liitetystä taulukosta ilmenee. Hakemuksessa aluehallintovirastolle on seikkaperäisesti selvitetty ja eritelty pohjapadon rakentamisesta aiheutuneet haitat peltoviljelylle padon yläpuolisilla alueilla yhdeksän vuoden seurantajakson ajan.

Sen mukaan maksetut korvaukset suhteessa todellisiin haittoihin ovat seuraavat:

Vahingon kärsijä; Nyt todetut vahingot (eur); Maksettu vahingonkorvaus (eur); Saatu korvaus %-todetuista; Todellisen vahingon suhde korvattuun vahinkoon

A; 22 700,00; 2 520,00; 11,1; 9,0 kert.

B; 32 200,00; 3 725,00; 11,5; 8,6 kert.

C; 31 587,50; 10 070,00; 32,0; 3,1 kert.

A ja C ovat molemmat lisäksi joutuneet poistamaan 1,0 ha peltoa kokonaan viljelyksestä pysyvien vaikeiden vettymishaittojen takia, jolloin vahinkoprosentti niiden lohkojen osalta on 100 %. Tätä ei ole ennakoitu alkuperäisessä haitta-arvioinnissa eikä otettu huomioon korvauspäätöksessä. Tältä osin kyseessä on uudesta ennakoimattomasta haitasta.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta lausunnon, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Aluehallintoviraston näkemyksen mukaan padon rakentamisesta aiheutuvien vettymisvahinkojen korvattavuutta jälkikäteen arvioitaessa on otettava huomioon mahdolliset vahinkotyypit:

1. Tiedossa olleet vahingot. Sellaisia vahinkoja, jotka ovat olleet tiedossa lupaviranomaisen päätöstä tehtäessä, mutta arvioitu liian pieniksi tai määrältään merkityksettömiksi, ei korvata.

2. Edellyttämättömät vahingot. Edellyttämättömiä ovat vahingot, joita ei päätöstä tehtäessä ole otettu huomioon tai joista ei ole tuolloin ollut edes tietoa. Tällaiset vahingot voidaan korvata jälkikäteen, mikäli korvaushakemus on tehty ajoissa. Myös jatkuvasta toiminnasta eli säännöstelystä ja vedenotosta aiheutuvat mahdolliset edellyttämättömät vahingot voidaan tietyin edellytyksin korvata myöhemmin. Nyt ei ole kyse jatkuvasta toiminnasta aiheutuneesta vahingosta.

3. Arvaamattomat vahingot. Rakennelman sortumisesta tai muusta arvaamattomasta syystä aiheutuneet vanhan vesilain 2 luvun 27 §:n 2 momentin mukaiset, 10 vuoden vanhentumisajasta riippumattomat vahingot kuuluvat korvattavuuden piiriin. Nyt ei ole kyse tällaisesta vahingosta.

Aluehallintoviraston näkemyksen mukaan valitutuksessa tarkoitetut mahdolliset vahingot eivät ole edellyttämättömiä, koska vahingot eivät ole ilmenneet arvioitua laajemmalla alueella. Tässä asiassa on kyse päätöstä tehtäessä lupaviranomaisen tiedossa olleista vahingoista. Tällaisia mahdollisia arvioituja suurempia vahinkoja ei voida määrätä korvattaviksi jälkikäteen siinäkään tapauksessa, että ne olisi arvioitu liian pieniksi. Aluehallintoviraston näkemyksen mukaan perusteita valitusluvan myöntämiselle ei ole.

Porvoon kaupunki, liikelaitos Porvoon vesi on antanut valituslupahakemuksen ja valituksen johdosta vastineen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

Vanhan vesilain (264/1961) 11 luvun 8 §:n 3 momentin ja 2 luvun 27 §:n säännöksistä ilmenee, että hankkeen alkuperäisen korvauskäsittelyn yhteydessä korvaamatta jääneitä, ennakoimattomia vahinkoja voidaan jälkikäteen hakemuksesta korvata. Säännökset on ensi sijassa tarkoitettu tilanteisiin, joissa kyse on kokonaan uudenlaisesta vahinkotyypistä, jota ei alkuperäisen korvauskäsittelyn yhteydessä ole osattu ottaa huomioon. Oikeuskirjallisuudessa ja hallinto-oikeuden päätöksessä on lisäksi puollettu tulkintaa, jonka mukaan myös saman vahinkotyypin vahingot voivat olla myöhemmän lisäkorvauksen piirissä, jos vahingon laajuus selvästi poikkeaa alun perin arvioidusta.

Hallinto-oikeus on kuitenkin ratkaisussaan viitannut alkuperäisen korvausratkaisun lainvoimaisuuteen ja painottanut tuon ratkaisun ja sen taustalla esitetyn tosiasiaselvityksen oikeusvoimaa. Korvausten myöhempi muuttaminen uudella päätöksellä ei voi perustua lainvoimaisen päätöksen oikeellisuuden kritiikkiin, johon se tässä tapauksessa näyttäisi nojaavan.

Valittajat katsovat, että vanha korvauspäätös on ollut epäonnistunut, mikä heidän mukaansa tukisi asioiden uudelleen selvittämistä ja epäonnistuneen ratkaisun hyvittämistä uudella, kun vahinkojen lopullinen laajuus on selvinnyt. Porvoon vesi todennut, ettei korvausjärjestelmän tarkoituksena ole ollut tehdä mahdolliseksi jälkikäteistä puuttumista korvauksiin sillä perusteella, että korvausten lopullinen määrä täsmentyy vasta ajan myötä. Vesilain korvaussystematiikka tukeutuu etukäteisten korvausten järjestelmään, jossa korvausten määrä perustuu ennakkoarvioon. Tulevan tapahtumainkulun aukoton selvittäminen ei etukäteen ole koskaan mahdollista. Jälkikäteisten korvausten mahdollisuudella ei kuitenkaan ole haluttu luoda mekanismia sille, että korvaukset voitaisiin myöhemmin oikaista saadun tosiasiaselvityksen perusteella.

Vahingon ennakoimattomuuden ja "edellyttämättömyyden" edellytyksellä on tarkoitettu asettaa selvä kynnys sille, että korvauksia voidaan alkuperäisen korvauspäätöksen jälkeen muuttaa vain, jos ulkoisten olosuhteiden vuoksi alkuperäinen vahingon määrää koskeva ratkaisu on myöhemmin osoittautunut riittämättömäksi. Vanhan lainvoimaisen korvausratkaisun syy-seuraussuhteisiin ja vahinkoa koskevaan selvitykseen ei ote tarkoitettu voitavan puuttua. Ennakollisen korvausjärjestelmän sekä päätösten lainvoiman ja oikeusvoiman merkitys mitätöityisi kokonaan, jos alkuperäistä ratkaisua kritisoimalla voitaisiin taannehtivasti kajota vahingon laatua, lajia ja määrää koskevaan selvitykseen ja asettaa vahingon määrä kokonaan uuden arvioinnin kohteeksi. Lisäkorvausta koskevassa hakemuksessa on ilmaistu, että korvausta on haluttu tarkistaa empiiristen seurantatietojen perusteella. Tämä ei vastaa lainsäätäjän tahtoa. Tavoitteena on ollut luoda ennakollinen korvausjärjestelmä, jolla osapuolten oikeusturva otetaan huomioon hankkeeseen ryhdyttäessä. Mahdollisuuksia jälkikäteiseen korvauksen täydentämiseen on järjestelmän ennakollinen luonne huomioiden tulkittava suppeasti.

Hakemuksessa on myös laajasti vedottu lainvoimaisen korvauspäätöksen virheellisyyteen ja katsottu, ettei haittoja ja vahinkoja tuolloin ole selvitetty riittävästi. Lainvoimaisesti ratkaistua korvausasiaa ei voida pelkästään sen mahdollisiin virheisiin vetoamalla saattaa uudelleen arvioitavaksi. Valittajat ovat tyytyneet alkuperäistä korvausta koskeneeseen ratkaisuun hakematta siihen muutosta. Pelkästään lainvoimaisen päätöksen kritiikki pitkän ajanjakson jälkeen ei voi olla riittävä peruste alkuperäisen päätöksen ratkaisun muuttamiselle.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan asiassa ei ole osoitettu, että ilmennyt vettymishaitta (vahinkoseuraus) olisi ilmennyt olennaisesti alkuperäisessä päätöksessä arvioitua laajempana. Näiltä osin Porvoon vesi on viitannut myös aluehallintoviraston lausunnon johtopäätöksiin. Kyse on alkuperäisen korvauspäätöksen yhteydessä ennakoiduista vahingoista, joiden määrää on jälkikäteen ilman luotettavaa näyttöä ja korvausjärjestelmän perusajatuksen vastaisesti pyritty täsmennyttämään. Porvoon vesi on pitänyt hallinto-oikeuden päätöstä oikeana ja esittänyt valituslupahakemuksen hylkäämistä.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen annetun lausunnon ja vastineen johdosta. He ovat muun ohella esittäneet, että hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, että ennakoimaton vahinko eli edellyttämätön vahinko voi olla myös vahinko, joka ilmenee olennaisesti laajempana, kuin lupapäätöksessä on arvioitu. Edellyttämättömän vahingon korvaamista koskevaa säännöstä ei voida tulkita niin suppeasti kuin aluehallintoviraston lausunnossa on esitetty. Asiassa kysymys on tiedossa olevasta vahingosta, joka myöhemmin ilmenee olennaisessa määrin laajempana tai joka alun perin on arvioitu liian pieneksi. Sen vuoksi sitä on pidettävä edellyttämättömänä vahinkona.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan Etelä-Suomen aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi siltä osin kuin A:n ja C korvausvaatimus kohdistuu peltoalaan, joka valituksen mukaan on jouduttu poistamaan kokonaan viljelyksestä vettymishaittojen takia.

2. Muilta osin vettymishaittojen lisäkorvauksia koskeva valitus hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei näiltä osin muuteta.

Perustelut

1. Asiassa saatu selvitys ilmenee edeltä hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista.

Vanhan vesilain (264/1961) 2 luvun 27 §:n 1 momentin mukaan milloin rakentamisesta tai rakennelman käyttämisestä aiheutuu vahingollinen seuraus, jota lupaa myönnettäessä ei ole edellytetty, voidaan siitä lupapäätöksen lainvoiman estämättä määrätä suoritettavaksi korvaus taikka velvoittaa rakennelman omistaja sen ehkäisemiseksi tai poistamiseksi muuttamaan rakennelmaa tahi muutoin ryhtymään sellaisiin toimenpiteisiin, joihin rakentaja olisi voitu velvoittaa, jos kysymyksessä olevien vahingollisten ja haitallisten seurausten syntyminen olisi lupahakemusta käsiteltäessä voitu edellyttää.

Vanhan vesilain (264/1961) 11 luvun 8 §:n 3 momentin mukaan korvausta vahingosta, jota lupaa myönnettäessä ei ole edellytetty, voidaan aiemman ratkaisun estämättä vaatia hakemuksella aluehallintovirastossa.

Edellyttämättömillä vahingoilla tarkoitetaan vahinkoja, joita ei lupapäätöstä tehtäessä ole otettu huomioon tai joista ei tuolloin ole ollut tietoa. Länsi-Suomen ympäristölupavirasto on 21.11.2005 antamallaan lainvoimaisella päätöksellä nro 123/2005/3 myöntänyt Porvoon kaupungille luvan pohjapadon rakentamiseen Ilolanjokeen Porvoon kaupungissa. Ympäristölupavirasto oli lupamääräyksellä 9 määrännyt maksettavaksi kertakaikkiset korvaukset muun muassa kiinteistöjen omistajille A (Åstranden 638-437-1-103), B (Storstugan 638-446-6-12 ja Nystuga 638-446-1-21) ja C (Kockas 638-445-4-139) hankkeen aiheuttamista vettymishaitoista ja salaojajärjestelmän kunnossapidon aikaistamisesta.

Edellä mainitussa ympäristölupaviraston päätöksessä korvaukset vettymishaitoista on määrätty kuivatussyvyydestä riippuen 10 % tai 30 % vahinkoprosentin mukaan. Peltomaan arvona on käytetty 5 000 euroa/hehtaari. Vahinkoalueeksi on arvioitu yhteensä 33,6 hehtaarin suuruinen alue. Vahinkoprosentteihin on sisältynyt vedenpinnan nostosta aiheutuva salaojitusjärjestelmien kunnossapidon mahdollinen aikaistaminen.

Hallinto-oikeus on katsonut päätöksessään, että ennakoimaton vahinko voi olla myös vahinko, joka ilmenee olennaisessa määrin laajempana, kuin lupapäätöksessä on arvioitu. Hallinto-oikeus on edelleen todennut, että koska kysymys olisi vaadittavan lisäkorvauksen osalta samasta haitasta kuin lupapäätöksessä, olisi toteutuneen haitan oltava merkittävästi suurempi kuin millaiseksi se on arvioitu luvan myöntämisen yhteydessä, jotta vahinkoa voitaisiin pitää merkittävästi ennakoimattomana ja korvausta voitaisiin päätöksen lainvoiman estämättä myöntää jälkikäteen samasta haitasta johtuvasta edunmenetyksestä.

Valituksessa on tuotu esiin, että A ja C ovat kumpikin joutuneet poistamaan 1,0 hehtaaria peltoa kokonaan viljelyksestä pysyvien vaikeiden vettymishaittojen takia, jolloin vahinkoprosentti näiden lohkojen osalta valituksen mukaan on 100 %. Länsi-Suomen ympäristölupaviraston päätöksessä 21.11.2015 ei ole määrätty korvauksia viljelyskäyttöön kokonaan kelpaamattomiksi tulleista peltolohkoista. Valituksen mukaan nämä ovat uusia ennalta arvaamattomia vahinkoja.

Siltä osin kuin valituksessa on esitetty edellä mainittujen peltoalueiden käyneen padotuksen johdosta kokonaan viljelykelvottomiksi, kysymyksessä saattaa olla sellainen edunmenetys, jota ei ole selvitetty määrättäessä korvauksia lupaa myönnettäessä tiedossa olevista vahingoista, haitoista ja edunmenetyksistä vesilain (264/1961) 11 luvun 8 §:n 1 momentin nojalla. Kysymyksessä on mahdollisesti näiltä osin sellainen ennakoimaton vahinko, joka poikkesi olennaisesti siitä, mitä lupapäätöksessä on arvioitu. Asiaa on tämän edunmenetyksen osalta sen vuoksi tarpeen selvittää ja arvioida uudelleen.

Näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys sekä vesilain (587/2011) 19 luvun 4 §:n 1 momentti, vesilain (264/1961) 2 luvun 27 §:n 1 momentti ja 11 luvun 8 §:n 3 momentti huomioon ottaen hallinto-oikeuden päätös on A:n ja C:n edellä mainittujen peltoalueiden vettymishaittoihin kohdistuvien vaatimusten johdosta kumottava ja ottamatta asiaa siltä osin välittömästi enemmälti tutkittavaksi ja ratkaistavaksi asia on edellä mainitulta osin palautettava Etelä-Suomen aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

2. Hankkeesta aiheutuvat vettymishaitat ovat olleet ympäristölupaviraston tiedossa edellä mainittua ympäristöviraston päätöstä 21.11.2005 annettaessa ja näistä haitoista on päätöksessä määrätty kertakaikkiset korvaukset. Hakijoiden vaatimat lisäkorvaukset kohdistuvat samaan perusteeseen, josta määrätty kertakaikkinen korvaus on jo lainvoimaisesti ratkaistu edellä mainitulla ympäristölupaviraston päätöksellä. Lukuun ottamatta sitä, mitä edellä tämän päätöksen 1 kohdassa on eräiden viljelykseen kelpaamattomaksi käyneiden peltojen osalta lausuttu, hakemuksessa tarkoitetut lisävahingot eivät muilta osin ole vesilain (264/1961) 11 luvun 8 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla ennakoimattomia vahinkoja. Kun asiassa ei ole esitetty sellaista selvitystä, että pohjapadon rakentamisesta aiheutuisi sellaista lisävahinkoa, jota lupaa myönnettäessä ei ole ennakoitu, valitus on edellä 1 kohdassa tarkoitettua vaatimusta lukuun ottamatta hylättävä.

Näillä perusteilla ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen muutoin kuin 1 kohdan osalta ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Mika Seppälä, Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari, Jaakko Autio ja Juha Lavapuro sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Irene Mäenpää.