10.6.2015

Päätös, josta valitetaan

Kuopion hallinto-oikeus 19.8.2013 nro 13/0315/3

Asian aikaisempi käsittely Suonenjoen kaupungissa

Suonenjoen sosiaalilautakunta oli päätöksellään 13.12.2011 (§ 97) hyväksynyt Suonenjoen kaupungissa 1.1.2012 alkaen noudatettavat sosiaalipalvelumaksut.

Sosiaalipalvelujen asiakasmaksujen soveltamisalan osalta on viitattu sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksulakiin ja -asetukseen. Kehitysvammaisten Palvelukeskus Väinölän osalta on todettu, että asuntolan ylläpitomaksu on kiinteästi 300 euroa kuukaudessa. Käyttökorvauksina peritään kuukaudessa sähköstä 10 euroa, vedestä 12 euroa ja saunamaksua 10 euroa.

Sosiaalilautakunta on 17.4.2012 (§ 34) tekemällään päätöksellä tarkistanut sosiaalihuollon asiakasmaksuja kehitysvammahuollon osalta 1.2.2012 lukien. Perusteena maksujen muutokselle se on viitannut korkeimman hallinto-oikeuden 23.2.2011 antamaan päätökseen taltionumero 438 sekä Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston (Valvira) 25.1.2012 antamaan ohjeeseen.

Suonenjoen Kehitysvammaisten Tuki ry on oikaisuvaatimuksessaan vaatinut, että asiakasmaksut käsitellään uudelleen ylläpitomaksun ja käyttökorvausasian osalta. Yhdistys on vaatinut muun ohessa, että maksuperusteissa esitetään ateriakohtaiset raaka-ainekustannukset ja että ylläpitomaksu ja käyttökorvaukset määrätään todellisten kustannusten mukaisesti. Lisäksi yhdistys on pyytänyt selvittämään, mistä 300 euron suuruinen kuukausittainen ylläpitomaksu koostuu. Vaatimusta on perusteltu sillä, että kehitysvammaisten tuen tarve johtuu hänen vammastaan eivätkä palvelut ole ylläpitoa. Kehitysvammaisuudesta johtuva hoiva ja huolenpito ovat erityishuoltoa, eikä niistä saa periä maksua.

Sosiaalilautakunta on 19.6.2012 (§ 60) hylännyt yhdistyksen oikaisuvaatimuksen.

Päätöksensä perusteluissa lautakunta on todennut, että ylläpitomaksu on määrätty niin tarkasti todellisten kustannusten mukaisesti kuin on ollut mahdollista. Kustannuksiin ei ole sisällytetty hoivan ja huolenpidon kustannuksia. Ylläpitomaksu 300 euroa kuukaudessa sisältää ateriat 8 euroa ja muun ylläpidon 2 euroa vuorokaudessa eli 10 euroa vuorokaudessa.

Lautakunta on vielä todennut, että sen 17.4.2011 tekemän päätöksen liitteestä oli jäänyt epähuomiossa pois aterioiden hintaerittely. Lautakunta on täydentänyt päätöstä lisäämällä hintaerittelyn (liite 8a).

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Suonenjoen Kehitysvammaisten Tuki ry on valittanut päätöksestä hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että kehitysvammahuollon asiakasmaksujen tarkistamista koskevat päätökset kumotaan ja asia palautetaan uudelleen valmisteltavaksi.

Vaatimustensa tueksi yhdistys on esittänyt muun ohessa seuraavaa:

Kehitysvammaisella on oltava valinnanvapaus tehdä yksilöllisiä päätöksiä hankintojensa suhteen. Aterian hinnassa saavat olla mukana ainoastaan raaka-ainekustannukset. Ylläpitomaksussa ei saa olla mukana hoivasta ja huolenpidosta aiheutuvia kustannuksia.

Eri kuntien ateriamaksuissa on suuria eroja. Ateriamaksujen tulee olla samaa suuruusluokkaa asuinpaikasta riippumatta. Vertailukuntiin verrattuna eroa on noin 80 - 200 euroa kuukaudessa. Hinnan määräytyminen sisältää ristiriitaisuuksia sen suhteen, onko ateriapalvelumaksu 8 euroa vai 9,60 euroa vuorokaudessa. Hinnoittelu on palautettava uudelleen valmisteltavaksi ja hinnan perusteena pitää olla selkeät kuluerittelyt aterioiden ja ylläpitomaksun osalta. Virheellisin perustein perityt maksut on palautettava.

Kiinteä kuukausimaksu ei tue kehitysvammaisen työssäkäyntiä eikä sopeutumista yhteiskuntaan. Maksu tulee periä vain kulutetuista aterioista ja kiinteä kuukausimaksu on poistettava.

Sosiaalilautakunta on antanut selityksen, jossa se on esittänyt muun ohessa seuraavaa:

Paikkakuntakohtaiset erot ateriamaksuissa johtuvat siitä, että hintaan vaikuttavat monet tekijät. Suonenjoella raaka-aineiden osuus on arvioitu asianmukaisilla perusteilla. Oikaisuvaatimukseen annetussa päätöksessä on selvitetty yksityiskohtaisesti, mitä ylläpitomaksu sisältää. Yksittäisten aterioiden kohdalla käytetään ateriakohtaisia hintoja, jotka ovat vuorokaudessa yhteensä 9,60 euroa; muuten hinta on 8 euroa vuorokaudessa.

Kehitysvammainen henkilö on aterioiden suhteen samassa asemassa kuin esimerkiksi vanhusten asumispalvelujen asiakas, jolta peritään koko kuukauden maksu riippumatta siitä, aterioiko hän joka päivä vai ei.

Suonenjoen Kehitysvammaisten Tuki ry:lle on varattu tilaisuus antaa vastaselitys.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kuopion hallinto-oikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, kumonnut Suonenjoen sosiaalilautakunnan päätökset 17.4.2012 (§ 34) ja 19.6.2012 (§ 60) siltä osin kuin päätökset koskevat 300 euron kuukausittaista kiinteää ylläpitomaksua. Hallinto-oikeus on kumonnut myös viimeksi mainitun päätöksen liitteeseen 8a sisältyneen kehitysvammaisten henkilöiden ateriakohtaisen hintaerittelyn.

Asia on palautettu edellä mainituilta osin sosiaalilautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kiinteä kuukausittainen ylläpitomaksu

Vaatimukset ja lausunto

Hallinto-oikeus on viitannut hallinto-oikeudelle tehdyn valituksen ja annetun selitykseen sisältöön.

Selvitettävät seikat

Asiassa on selvitettävä, voidaanko kuukausittaista kiinteää ylläpitomaksua pitää laillisena vai onko kyse valittajan esittämällä tavalla lakiin perustumattomasta maksusta.

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 6 §:n 1 ja 2 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan sukupuolen, iän, alkuperän, kielen, uskonnon, vakaumuksen, mielipiteen, terveydentilan, vammaisuuden tai muun henkilöön liittyvän syyn perusteella.

Sosiaalihuoltolain 17 §:n 2 momentin mukaan kunnan on 1 momentissa säädettyjen sosiaalipalvelujen järjestämisen lisäksi huolehdittava muun ohessa kehitysvammaisten erityishuollon järjestämisestä sen mukaan kuin siitä lisäksi erikseen säädetään.

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan tässä laissa säädetään erityishuollon antamisesta henkilölle, jonka kehitys tai henkinen toiminta on estynyt tai häiriintynyt synnynnäisen tai kehitysiässä saadun sairauden, vian tai vamman vuoksi ja joka ei muun lain nojalla voi saada tarvitsemiaan palveluksia. Saman pykälän 2 momentin mukaan erityishuollon tarkoituksena on edistää 1 momentissa tarkoitetun henkilön suoriutumista päivittäisistä toiminnoista, hänen omintakeista toimeentuloaan ja sopeutumistaan yhteiskuntaan sekä turvata hänen tarvitsemansa hoito ja muu huolenpito.

Saman lain 2 §:n mukaan erityishuoltoon kuuluvia palveluita ovat muun muassa tarpeellinen ohjaus, kuntoutus, toiminnallinen valmennus sekä yksilöllinen hoito ja muu huolenpito.

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 43 §:n mukaan erityishuollosta voidaan periä maksuja siten kuin sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetussa laissa säädetään.

Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista (myöhemmin asiakasmaksulaki) annetun lain 4 §:n 2 kohdan mukaan kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa tarkoitettu erityishuolto kuuluu maksuttomiin sosiaalipalveluihin. Kehitysvammaisen ylläpidosta voidaan kuitenkin periä maksu. Asiakasmaksulain 2 §:n 1 momentin mukaan palvelusta perittävä maksu saa olla enintään palvelun tuottamisesta aiheutuvien kustannusten suuruinen.

Oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus toteaa, että laissa ei ole tarkemmin määritelty sitä, mitä ylläpidolla tarkoitetaan. Ylläpidosta voidaan periä maksu. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan ylläpidoksi on katsottu sellaiset palvelut ja tukitoimet, joita järjestetään riippumatta henkilön vaikeavammaisuudesta tai hänen erityishuollon tarpeestaan.

Kehitysvammaisten erityishuollon tarkoituksena on lain mukaan edistää erityishuollon tarpeessa olevan henkilön suoriutumista päivittäisistä toiminnoista, hänen omintakeista toimeentuloaan ja sopeutumistaan yhteiskuntaan sekä turvata hänen tarvitsemansa hoito ja muu huolenpito. Hallinto-oikeuden arvion mukaan edellä lausuttu merkitsee sitä, että erityishuollon tarpeessa olevalla henkilöllä on lähtökohtaisesti oltava oikeus päättää itse siitä, mitä palveluja hän käyttää ja miltä taholta hän niitä hankkii. Edelleen hallinto-oikeuden arvion mukaan maksun määräämisen ja sen suuruuden tulee perustua siihen, mitä ylläpitopalveluja erityishuollon tarpeessa oleva henkilö on tosiasiallisesti käyttänyt.

Tässä tapauksessa sosiaalilautakunta on katsonut, että jokaisen kehitysvammaisen yksilöllinen huomioiminen siten, että asiakas maksaa vain käyttämistään palveluista, ei ole mahdollista. Sosiaalilautakunta ei ole lausunnossaan tarkemmin perustellut kyseistä näkemystään.

Hallinto-oikeuden arvion mukaan sosiaalilautakunta ei ole esittänyt sellaista hyväksyttävää perustetta, jonka johdosta kysymyksessä olevan kiinteän kuukausittaisen kehitysvammaisten aterioita koskevan maksun voitaisiin arvioida olevan kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain edellä selostetun tarkoituksen mukainen. Maksu ei ole myöskään asiakasmaksulain säännösten mukainen. Koska kyseinen kiinteä kuukausittainen 300 euron ylläpitomaksu ei ateriakorvausten osalta perustu lakiin, on sosiaalilautakunnan päätökset 17.4.2012 § 34 sekä 19.6.2012 § 60 kumottava ratkaisuosiossa selostetuin tavoin ja asia on palautettava tältä osin sosiaalilautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Aterioiden hintaan sisältyvät raaka-ainekustannukset

Valittaja on vedonnut siihen, että aterioiden hinta tulee muodostua vain raaka-ainekustannuksista kuten korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 23.2.2011 taltio 438 todennut. Suonenjoen kaupunki on arvioinut raaka-ainekustannuksiksi 62 %. Laskentaperusteita ei ole kuitenkaan kirjoitettu auki. Ateriamaksuissa on suuria eroja paikkakunnasta riippuen ja Suonenjoen aterioiden hinta on valituksessa esitettyihin esimerkkikuntiin nähden kalliimpi. Hinnoittelu on palautettava uudelleen valmisteltavaksi.

Sosiaalilautakunta on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa ilmoittanut, että raaka-aineiden osuus 62 % aterioiden hinnasta perustuu sosiaalijohtajan ja talousjohtajan yhdessä tekemään arvioon raaka-aineiden keskimääräisestä osuudesta Suonenjoen kaupungissa. Arvioinnissa on noudatettu Kuopion kaupungin käytäntöä. Sosiaalilautakunta on valittajan kanssa samaa mieltä siitä, että ateriamaksuissa on eroja paikkakunnasta riippuen. Paikkakuntakohtaiset erot aiheutuvat kuitenkin siitä, että raaka-aineiden hintaan vaikuttavat monet eri tekijät, kuten se, mistä ja millä tavoin raaka-aineet hankitaan.

Hallinto-oikeuden arvion mukaan raaka-aineiden hinnoissa voi olla jonkin asteista vaihtelua riippuen paikkakunnasta sekä siitä, kuinka raaka-aineet hankitaan. Hallinto-oikeus toteaa, että asiakirjoista tai sosiaalilautakunnan lausunnosta ei kuitenkaan selkeästi ilmene se, mihin tosiasiallisiin laskelmiin raaka-aineiden hinnan osuus perustuu. Koska päätöksen ja asiakirjojen perusteella ei ole arvioitavissa se, mihin raaka-aineiden osuus aterian hinnasta perustuu, on päätökset myös perustelemattomuutensa johdosta kumottava ratkaisuosiosta ilmenevällä tavalla ja asia palautettava uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 §

Hallintolaki 45 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Mirjami Paso, Pirjo Salesvuo ja Jukka Hartikainen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suonenjoen sosiaalilautakunta on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus tutkii ja kumoaa kokonaisuudessaan Kuopion hallinto-oikeuden tekemän päätöksen, joka koskee kehitysvammaisten ateriamaksujen määräytymistä.

Päätös kehitysvammaisten ateriamaksujen määräytymisestä on Suonenjoen kaupungin ja myös muiden kuntien kannalta merkittävä linjaus. Päätöksellä on vaikutusta kansalaisten tasa-arvoiseen kohteluun sosiaalihuollon palvelujen maksuja määrättäessä.

Suonenjoen Kehitysvammaisten Tuki ry on antanut selityksen, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä. Kiinteän 300 euron ylläpitomaksun määrääminen kehitysvammaisille ei ole kansalaisten tasa-arvoista kohtelua. Se tarkoittaa sitä, että kehitysvammaiset maksavat 300 euroa kuukaudessa ylläpidosta olivatpa he paikalla tai eivät. Ylläpitomaksuun sisältyy aterioiden lisäksi hyödykkeitä, joita asukkaat eivät ehkä ole halunneet ostaa ja joista heiltä ei kysytty mielipidettä.

Vammaispalvelulain perusteella järjestettävään palveluasumiseen liittyvistä erityispalveluista perittävät asiakasmaksut voivat perustua kehitysvammaisten henkilöiden ylläpitomaksuja vastaavasti ainoastaan asumisesta aiheutuviin kustannuksiin kuten vuokra, ruoan raaka-aineet, vesi, sähkö ja siivousaineet. Myös kehitysvammaisille järjestetään säännöllisesti asumispalveluita vammaispalvelulain nojalla.

Sosiaalilautakunta on vastaselityksenään ilmoittanut, ettei sillä ole lausuttavaa yhdistyksen selityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja yhdistyksen hallinto-oikeudelle tekemä kunnallisvalitus hylätään. Sosiaalilautakunnan päätökset jäävät näin ollen voimaan.

Perustelut

1. Kysymyksenasettelu kunnallisasiassa

Tässä asiassa on kysymys kunnallisvalituksesta, jonka Suonenjoen kaupungista oleva yhdistys on tehnyt kunnan jäsenenä. Valitus ja sitä edeltänyt oikaisuvaatimus koskevat Suonenjoen sosiaalilautakunnan hyväksymiä sosiaalihuollon asiakasmaksuja siltä osin kuin niissä on kysymys kehitysvammahuollon maksuista. Kehitysvammaisten erityishuollossa ylläpidosta on päätetty periä 300 euroa kuukaudessa.

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että:

1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;

2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai

3) päätös on muuten lainvastainen.

Nyt esillä olevassa kunnallisasiassa on yhdistyksen valitusperustelut huomioon ottaen ratkaistava, onko sosiaalilautakunnan 17.4.2012 tekemä päätös kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen ja siihen liittyen, onko sosiaalilautakunta voinut hylätä yhdistyksen oikaisuvaatimuksen 19.6.2012 antamallaan päätöksellä.

Tässä yhteydessä on todettava vielä, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamillaan 15 muulla päätöksellä ratkaissut Suonenjoelta olevien yksittäisten kehitysvammahuollon asiakkaiden ateriamaksua koskevat asiat.

2. Sovellettavat säännökset esitöineen

Kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain 43 §:n mukaan erityishuollosta voidaan periä maksuja siten kuin sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetussa laissa (734/1992) säädetään.

Lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 102/1976 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu maksujen osalta muun ohella, että erityishuolto olisi pääsääntöisesti maksutonta. Lakiehdotuksen keskeisen pääperiaatteen, normaalisuuden periaatteen, toteuttaminen edellyttää kuitenkin maksua ylläpidosta, esimerkiksi tavanomaisista asumis-, ravinto- ja muista vastaavista menoista.

Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun lain (asiakasmaksulaki) 1 §:n mukaan kunnallisista sosiaali- ja terveyspalveluista voidaan periä maksu palvelun käyttäjältä, jollei lailla toisin säädetä.

Saman lain 2 §:n 1 momentin mukaan palvelusta perittävä maksu saa olla enintään palvelun tuottamisesta aiheutuvien kustannusten suuruinen.

Asiakasmaksulakia koskevan hallituksen esityksen (HE 216/1991 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on sanotusta lainkohdasta lausuttu muun ohessa, että sosiaali- ja terveyspalveluiden järjestämisellä ei tulisi kerätä tuloja kunnan muuhun toimintaan.

Asiakasmaksulain 4 §:n 2 kohdan mukaan sosiaalipalveluista ovat maksuttomia kehitysvammaisten erityishuollosta annetussa laissa (519/1977) tarkoitettu erityishuolto ja lain 39 §:ssä tarkoitettu kuljetus. Mainitun kohdan mukaan kehitysvammaisen ylläpidosta voidaan kuitenkin periä maksu lukuun ottamatta alle 16-vuotiaalle annettavaa osittaista ylläpitoa ja lain 28 §:ssä tarkoitettua opetusta saavan lapsen osittaista ylläpitoa sen lukuvuoden loppuun, jonka aikana hän täyttää 16 vuotta.

Sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista annetun asetuksen 21 §:ssä säädetään mahdollisuudesta periä maksu kehitysvammaisten erityishuollosta annetun lain mukaan järjestetystä täydestä ylläpidosta.

3. Oikeudellinen arviointi

Suonenjoen kaupunki on 17.4.2012 päättänyt kehitysvammahuollon asiakasmaksuista 1.2.2012 lukien. Ylläpitomaksu 300 euroa kuukaudessa sisältää muun ohessa ateriat. Sittemmin sosiaalilautakunta on täydentänyt päätöstä niin, että se on tehnyt laskelman aterioiden hinnoista erikseen kehitysvammahuollossa olevien henkilöiden osalta ottaen huomioon sen, että heidän osaltaan maksuun ei 1.2.2012 lukien enää sisällytetty aterian valmistuskustannuksia.

Tässä kunnallisasiassa on keskeistä ratkaista, voidaanko kehitysvammahuollon asiakkaalta periä ylläpidosta kuukausittainen maksu ja ylittääkö sosiaalilautakunnan päättämä palvelusta perittävä maksu palvelun tuottamisesta aiheutuvat kustannukset. Kehitysvammaisten erityishuoltoa ja asiakasmaksuja koskeva lainsäädäntö ei edellytä, että ylläpitomaksu koostuisi ainoastaan niiden palvelujen tuottamisesta aiheutuneista kustannuksista, joita kukin yksittäinen asiakas päättää kulloinkin käyttää. Kun otetaan huomioon sosiaalilautakunnan maksun perusteeksi esittämät selvitykset ja maksun suuruus jo sellaisenaan, sosiaalilautakunnan päättämää ylläpitomaksua ei voida pitää kuntalaissa tarkoitetulla tavalla lainvastaisena. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että sosiaalilautakunnan kaikkia palvelukeskuksen asiakkaita yleisesti koskevalla päätöksellä ei ole sitovasti ratkaistu eikä ole voitukaan ratkaista, miten mahdollinen pitkäjaksoinen, yhtäjaksoinen poissaolo otetaan huomioon yksittäisen asiakkaan maksua määrättäessä.

Edellä mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja yhdistyksen hallinto-oikeudelle tekemä kunnallisvalitus hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Alice Guimaraes-Purokoski ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Marja-Liisa Judström.