KHO:2015:124
- Keywords
- Ympäristölupa, Luonnonsuojelu, Erityisesti suojeltava laji, Rauhoitettu laji, Maakotka, Turvetuotanto, Tahallinen häiritseminen, Erityinen luonnonolosuhde
- Year of case
- 2015
- Date of Issue
- Register number
- 1110/1/14
- Archival record
- 2253
Hakemuksen mukaan turvetuotantoalue sijoittui 0,9 - 2,0 kilometrin etäisyydelle luonnonsuojelulain 47 §:n mukaan erityisesti suojellun maakotkan kolmesta pesäpuusta. Kyseessä oleva maakotkareviiri kuului Suomen eteläisimpiin. Pesien aluetta ei ollut määritelty luonnonsuojelulain 47 §:n 3 momentin perusteella erityisesti suojeltavan lajin tärkeäksi esiintymispaikaksi.
Pesäpuiden muodostamaa aluekokonaisuutta pidettiin maakotkan elinkierron ja lisääntymisen kannalta tärkeänä luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuna alueena. Hakemuksen mukaisesta turvetuotannosta aiheutui häiriötä ihmisen liikkumisen ja toiminnan päästöjen, kuten melun, valon ja pölyn vuoksi. Tuotannosta aiheutuvan kokonaishäiriön arvioitiin johtavan lajin häviämiseen alueelta. Toimintaa oli tämän vuoksi pidettävä luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdassa kiellettynä rauhoitetun lajin tahallisena häiritsemisenä. Ympäristölupahakemus oli ympäristönsuojelulain 41 §:n 3 momentin nojalla tullut hylätä.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei kyseiseen maakotkan reviiriin kuuluvaan alueeseen tullut kuitenkaan soveltaa ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 4 kohtaa, jonka mukaan toiminnasta ei saanut aiheutua erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista. Maakotkan reviiriä ja pesäpuiden muodostamaa kokonaisuutta ei pidetty sellaisenaan säännöksessä tarkoitettuina erityisinä luonnonolosuhteina.
Äänestys 7 - 2
Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 41 § 3 momentti, 42 §:n 1 momentin 4 kohta
Luonnonsuojelulaki 5 a §, 38 § 1 momentti, 39 § 1 momentti 3 kohta ja 2 momentti, 47 § 1 - 3 momentti, 48 § 1 - 3 momentti, 49 § 2 ja 3 momentti
Luonnonsuojeluasetus 19 § ja liite 4
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/147/EY luonnonvaraisten lintujen suojelusta (kodifioitu toisinto, lintudirektiivi) 4 artikla 1 ja 4 kohta, 5 artikla d kohta ja liite I, 9 artikla
Ks. KHO 2013:74, 2014:176 ja 2015:3
Päätös, josta valitetaan
Vaasan hallinto-oikeus 18.3.2014 nro 14/0102/2
Asian aikaisempi käsittely
Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 11.2.2013 nro 15/2013/1 myöntänyt Vapo Oy:lle ympäristöluvan Rimminnevan turvetuotantoon Kuortaneen kunnassa ja Lapuan kaupungissa Lapuanjoen vesistöalueella hakemukseen liitetyn suunnitelman ja sen täydennysten mukaisesti siten muutettuna kuin lupamääräyksistä ilmenee. Tuotantoalueen pinta-ala auma-alueineen on noin 46,8 ha.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen sekä Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry:n ja Suomenselän Luonnonystävät ry:n valitusten johdosta kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja hylännyt ympäristölupahakemuksen.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Sovellettavat oikeusohjeet
Ympäristönsuojelulain (86/2000) 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että menetellään toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate).
Ympäristönsuojelulain 35 §:n 2 momentin mukaan ympäristölupahakemukseen on liitettävä lupaharkinnan kannalta tarpeellinen selvitys toiminnasta, sen vaikutuksista, asianosaisista ja muista merkityksellisistä seikoista siten kuin asetuksella tarkemmin säädetään.
Ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.
Saman pykälän 3 momentin mukaan ympäristölupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa tai sen nojalla säädetään.
Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan luvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista.
Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdassa on kielletty rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden tahallinen häiritseminen, erityisesti eläinten lisääntymisaikana, tärkeillä muuton aikaisilla levähdysalueilla tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla.
Asiassa saatu selvitys
Rimminnevan turvetuotantoalue on uusi ja alueella ei ole aikaisempaa ympäristölupaa. Suunniteltu turvetuotantoalue olisi pinta-alaltaan noin 45 ha ja siihen liittyvä auma-alue 1,8 hehtaaria.
Toiminta käsittää kuntoonpano-, tuotanto- ja jälkihoitovaiheet. Kuntoonpanovaihe kestää 1 - 3 vuotta, josta ojitustyöt puolesta kahteen vuoteen. Tuotantovaihe kestää 20 - 30 vuotta päättyen noin vuonna 2040.
Kuntoonpanovaihe aloitetaan tiestön rakentamisella ja puuston poistolla. Työt tehdään seuraavassa järjestyksessä: eristysojat ja paloaltaat, vesiensuojelurakenteet, lasku- ja kokoojaojat ja reuna- ja sarkaojat. Sarkojen pintakerros puuaineksineen jyrsitään, asennetaan päisteputket ja sarkaojapidättimet sekä kaivetaan sarkaojien lietesyvennykset. Viimeiseksi sarat muotoillaan kunnostusruuvilla tuotantokuntoon, kunnostetaan sarkaojat (tarvittaessa) ja rakennetaan aumapaikat. Tarpeettoman kuormituksen välttämiseksi työt pyritään tekemään mahdollisimman vähävetisinä aikoina. Routakerrosta hyödynnetään suon vetisimpien osien kuntoonpanossa.
Tuotanto on jyrsinpolttoturvetta mekaanisella kokoojavaunulla ja alkuvuosina myös ympäristöturvetta toisioerottimella varustetulla imuvaunulla keräiltynä. Keskimääräinen vuosituotantomäärä on noin 23 000 m 3 päätuotetta jyrsinpolttoturvetta.
Energiaturve toimitetaan asiakkaille pääasiassa lämmityskaudella (loka-huhtikuu) keskitetysti yhdessä tai kahdessa jaksossa. Vuosittainen toimitusmäärä vastaa noin 200 rekan ajosuoritetta. Ympäristöturpeita toimitetaan ympäri vuoden tilausten mukaan. Turpeen toimitus tapahtuu työmaatietä ja alueen eteläpuolella olevaa yksityistietä myöten seututielle 697.
Melua syntyy työkoneista turvekentillä ja turpeen kuormauksesta. Melu ei ole jatkuvaa, koska tuotantopäiviä on vuodessa noin 30 - 50. Tuotantopäivinä turvekoneiden aiheuttamaa melua voi syntyä ympäri vuorokauden työvaiheista, tuotantotilanteesta ja säästä riippuen. Tuotantokoneiden lisäksi melua aiheuttaa raskas kuljetuskalusto. Myös toimitusaikana työmaalla voidaan työskennellä ympäri vuorokauden.
Peränevanholman Natura 2000 -alue (FI0800087) sijaitsee Rimminnevan hankealueelta länteen lähimmillään noin 1,4 km:n etäisyydellä.
Hakemukseen liitetyn kasvillisuusselvityksen mukaan Rimminneva on karua rämettä ja nevaa sekä niiden yhdistelmätyyppiä. Alueelta tavattiin uhanalaisiksi luokiteltuja suotyyppejä, mutta suojeltuja luontotyyppejä tai kasvilajeja ei ole tavattu.
Rimminnevan linnustokartoituksessa ei havaittu valtakunnallisesti uhanalaisia tai luonnonsuojelulain perusteella suojeltavaksi määriteltyjä lajeja. EU:n lintudirektiivin liitteessä I mainituista lajeista alueella esiintyi kurki, teeri, kapustarinta sekä liro. Perhosinventoinnissa havaittiin erittäin uhanalaiseksi luokiteltu perhoslaji suovenhokas ja vaarantuneeksi luokiteltu luumittari. Alueelta ei havaittu rämeristihämähäkkiä vuonna 2012 tehdyssä inventoinneissa.
Maakotka
Etelä-Pohjanmaan ELY-keskuksen sekä Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry:n ja Suomenselän Luonnonystävät ry:n esittämien tietojen mukaan, joita hakija ei ole kiistänyt, Rimminneva kuuluu maakotkan reviiriin, jossa on kolme vaihtopesää noin 0,9 - 2,0 km etäisyydellä suunnitellulta turvetuotantoalueelta. Turvetuotantoalueelle rakennettava työmaatie kulkisi arviolta noin 500 metrin etäisyydeltä yhdestä pesästä.
Metsähallituksen julkaisemien tietojen mukaan maakotka on laajojen erämaiden asukas, joka tarvitsee rikkumattoman rauhan eikä siedä häirintää. Sen levinneisyys Suomessa keskittyy Pohjois-Suomeen ja Suomenselän alueelle. Rimminnevan läheisyydessä oleva maakotkareviiri on Suomen eteläisimpiä reviirejä. Maakotkan saalistusseutuna tärkeitä ovat avoimet ympäristöt, kuten suot ja avohakkuualueet. Maakotkien pesintä keskeytyy helposti, jos sitä häiritään. Pesän lähellä ei saa olla ihmisen aiheuttamia häiriöitä, kuten asutusta tai liikennettä. Metsähallituksen suositusten mukaan pesän ympäri tulee jättää halkaisijaltaan 400 m koskematon vyöhyke ja halkaisijaltaan 2 km vyöhyke, jossa ei tehdä metsätaloustoimia 15.2 - 31.7. aikana eikä reittejä tai rakenteita tule sijoittaa tälle vyöhykkeelle.
Oikeudellinen arviointi
Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdassa kielletään rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden tahallinen häiritseminen, erityisesti eläinten lisääntymisaikana tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla. Rauhoitussäännöksiin sisältyvä häirintä ei siten rajoitu pelkästään alueella tapahtuvan pesinnän häiritsemiseen. Kun otetaan huomioon, että suuri osa turvetuotantoalueen kuntoonpanoon ja turvetuotantotoimintaan liittyvistä koneellisista ja melua aiheuttavista töistä sekä kuljetustoiminta ajoittuisi maakotkan häiriintymisherkkään aikaan 15.2. - 31.7. on mahdollista, että Rimminevan turvetuotantotoiminta aiheuttaisi edellä mainittua luonnonsuojelulain 39 §:ssä tarkoitettua häirintää. Turvetuotantoalueen toteuttaminen voi näin ollen edellyttää luonnonsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaan ELY-keskuksen poikkeuslupaa.
Ottaen huomioon maakotkan luokituksen erityisesti suojeltavana lajina, sen harvinaisuus Etelä-Pohjanmaalla ja kyseisen reviirin pitkäaikainen käyttöhistoria sekä lisäksi maakotkan pitkäjänteinen seurantatyö, jolla on myös tieteellistä merkitystä, hallinto-oikeus katsoo, että alueen maakotkan reviiriin liittyvät erityispiirteet ja tutkimukselliset arvot osoittavat hankkeen vaikutusalueella olevan merkitystä ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettuna erityisenä luonnonolosuhteena.
Johtopäätös
Hallinto-oikeus katsoo, että asiassa saadun selvityksen perusteella on mahdollista, että Rimminevan turvetuotantotoiminta aiheuttaisi sellaista häirintää, joka voi vaarantaa kyseessä olevan maakotkan reviirin pysyvyyttä. Turvetuotantotoiminnasta voidaan näin ollen katsoa aiheutuvan luonnonsuojelulain 39 §:ssä kiellettyä rauhoitetun eläinlajin tahallista häiritsemistä. Turvetuotantotoiminnan melu- ja yöaikaiset valopäästöt voivat yhdessä alueen metsätaloustoimien ja muiden toimintojen vastaavien vaikutusten kanssa aiheuttaa ympäristönsuojelulain 42 §:n tarkoittaman erityisen luonnonolosuhteen, tässä tapauksessa maakotkan reviirin, huonontumista.
Kun lisäksi otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetty varovaisuusperiaate hallinto-oikeus katsoo, että luvan myöntämiselle ei ole edellytyksiä ja aluehallintoviraston päätös on kumottava ja lupahakemus hylättävä.
Asian lopputulos huomioon ottaen lausuminen muista valituksissa esitetyistä perusteluista ei ole tarpeen.
Asian ovat ratkaisseet lainoppineet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Janne Marttila ja Curt Nyman, joka on myös esitellyt asian.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Vapo Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen ja saattaa voimaan aluehallintoviraston päätöksen. Yhtiön valitus sisältää kulkuyhteyttä koskevan hakemussuunnitelman muutoksen.
Vaatimuksensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:
Maakotkan reviiri on hyvin laaja, 150 - 300 km 2 :n suuruinen alue, jossa lajilla on tavanomaisesti 2 - 3 vaihtopesää. Vaihtopesiä laji käyttää vuorovuosina. Reviiriä ei voida osaksikaan ja yksinomaan maakotkan esiintymisen perusteella katsoa ympäristönsuojelulaissa tarkoitetuksi erityiseksi luonnonolosuhteeksi. Rimminneva ei suunniteltuna toiminta-alueena voi olla ympäristönsuojelulain 42 §:ssä tarkoitettu erityinen luonnonolosuhde.
Rimminneva kuuluu maakotkan reviiriin. Lajilla on kolme vaihtopesää - joko tekopesinä tai lajin rakentamina - noin kahden kilometrin säteellä nevasta. Valituksenalaisen päätöksen mukaan suunniteltu työmaatie kulkisi arviolta noin 500 metrin etäisyydellä yhdestä pesästä.
Metsähallituksen kotkanpesän suojelurajausta koskevan ohjeen mukaan pesintäkohteesta noin alle 200 metrin etäisyydellä ei saa suorittaa mitään toimenpiteitä (vyöhyke A, halkaisija noin 400 m) ja noin alle 1 000 metrin etäisyydellä ei saa tehdä metsätaloustoimia 15.2. - 31.7. välisenä aikana, eikä mitään reittejä tai rakenteita (vyöhyke B, halkaisija noin 2 km). Ohje koskee koko maata ja siten lajin esiintymisaluetta maan kaikissa osissa. Suojelurajaukset eivät ole metrimääräisesti ja pinta-alallisesti ehdottomia. Lähinnä ne voidaan tulkita enimmäismääräisiksi. Metsähallitus ei ole katsonut tarpeelliseksi rajoittaa toimintoja, jotka sijoittuvat vyöhykettä B eli noin kilometriä etäämmälle maakotkan pesistä. Hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan ohje on ollut käsillä asiaa hallinto-oikeudessa ratkaistaessa.
Suunniteltu toiminta sijoittuu kaikkien selvitettyjen pesimäpaikkojen osalta Metsähallituksen suojelurajausohjeen mukaisesti. Tuotanto tapahtuu kesäaikana noin 15.5. - 15.9. lähimmillään 0,9 km:n ja enimmillään 1,9 km:n etäisyydellä lähimmästä pesästä. Alle kilometrin etäisyydelle pesäpuista sijoittuvaa kunnostus- ja tuotantoalaa on vain noin 0,5 ha.
Kunnostusta tehdään myös syksyllä ja sen jälkeisenä routa-aikana. Alle 50 ha:n suuruisen turvetuotantoalueen kunnostaminen ei ole mittava maanrakennushanke. Vähintään noin kolmasosa 30 - 50 tuotantopäivästä ajoittuu 31.7. jälkeiseen aikaan, jolloin yöt vasta alkavat pimentyä. Yöt alkukesästä heinäkuun lopulle ovat vuoden valoisinta aikaa, jolloin valojen käyttö ei ole tarpeen. Toiminta on vain poikkeuksellisesti yöaikaista, ja osan siitäkin työntekijät joutuvat käyttämään lepäämiseen. Valoisissa olosuhteissa valot eivät edes näkyisi siten kuin valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitetaan. Muutoinkin näkemys valohaitan aiheutumisesta lajille tai sen reviirin laadulle on epäuskottava.
Luonteeltaan ja vaikutuksiltaan toiminta likimäärin vastaa metsätaloudellisia toimenpiteitä (puunkorjuu ja -kuljetus, kyntäminen, laikuttaminen, ojitus jne.) ja maataloutta. Kaikissa edellä mainituissa toiminnoissa käytetään moottorityökoneita.
Kenttien kunnostustyöt suoritetaan pääosin lajille herkän ajan ulkopuolisena aikana. Rimminnevan toiminta ei aiheuta muutoksia luontoon noin alle 1 km:n etäisyydellä lajin lähimmästä pesäpuusta. Raskaimpia metsätaloudellisia toimenpiteitä (puunkorjuuta) ei suoriteta turvetuotannon harjoittamisaikana 15.5. - 15.9., vaan lähinnä routakaudella tai talviaikana, eivätkä ne ole jatkuvia tai samassa kohteessa säännöllisesti toistuvia.
Rimminneva itsessään on käytännössä puutonta aluetta. Häiriötä aiheuttavaa on kaikkinainen liikkuminen ja toiminta pesintäpaikan välittömässä läheisyydessä lajille herkkänä aikana. Rimminnevalla tapahtuva toiminta ei voi aiheuttaa häiriötä maakotkan pesinnälle ja poikastuotannolle, olipa kysymys pesinnästä missä vaihtopesässä tahansa.
Liikenne on 21.12.2009 päivätyssä suunnitelmassa suunniteltu järjestettäväksi tuotantoalueen eteläosasta. Tarkoitus on ollut rakentaa noin 750 metriä uutta tietä, joka liitettäisiin etelästä kohti Rimminnevaa suuntautuvaan kantavuudeltaan riittävään metsäautotiehen. Alueesta on ennalta tehty tiealuesopimus.
Vuoden 2008 linnustoselvitys ei sisältänyt tietoa maakotkasta. Laji on tullut ensimmäistä kertaa esille ELY-keskuksen ympäristölupahakemuksesta antamassa lausunnossa 22.11.2010, jossa todetaan kolmen vaihtopesän sijainti noin kahden kilometrin säteellä suosta. ELY-keskus on sittemmin tarkentanut sijaintia. Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry on muistutuksessaan 25.10.2010 muun ohessa todennut, että pesän etäisyys rakennettavaan ja näköetäisyydelle tulevaan tiehen on noin 500 tai 600 metriä.
Kesäaikainen liikenne on niin sanottua työmaaliikennettä. Tuotannossa tarvittavat traktorit tuodaan alueelle nostokauden alussa ja viedään pois sen päätyttyä. Työntekijät käyttävät henkilöautoja työmatkaliikenteessä. Polttoainehuolto on suoritettavissa 2 - 3 kuljetuksella tai urakoitsijoiden omalla kalustolla työmaaliikenteen yhteydessä. Energiaturpeen kuljetus noin 200 ajosuoritteella on tehtävissä lämmityskaudella kahden viikon jaksossa ennen pesintäajan 15.2. alkamista. Näin tapahtuu monilla tuotantoalueilla ja sen vuoksi siihen on mahdollista sitoutua koko Rimminnevan toiminta-ajallekin. Siihen velvoittava lupamääräyskin olisi ollut tarvittaessa asetettavissa. Ympäristö- ja kuiviketurpeen, jota on suon pinnassa vain vähän, kuljetukset ajoittuvat koko vuodelle ja niitä on selvästi vähemmän kuin energiaturpeen kuljetuksia. Edellä sanotun perusteella yhtiö katsoo, ettei lajin kannalta herkällä ajalla tapahtuva vähäinen liikennekään aiheuta pesinnälle häiriötä.
Toiminta-alueen turvetuotantoon valmistelu ja sillä harjoitettava turvetuotanto eivät aiheuta häiriötä maakotkan pesinnälle herkällä ajalla 15.2. - 31.7. Tuotantoalueen sijainti on maakotkan suojelua koskevan Metsähallituksen ohjeen mukainen. Pääosin sijainti on niin etäinen, että Metsähallitus ei edes ole katsonut tarpeelliseksi antaa ohjeistusta tällaisia hankkeita koskien.
Luonnonsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaista poikkeuslupaa voidaan hakea ja se voidaan myöntää vain tosiasialliseen häirintään, mistä tässä nimenomaisessa tapauksessa ei ole kysymys. Poikkeuslupa ei ole tarpeen Rimminnevan kuntoonpanolle ja turvetuotannolle. Aluehallintoviraston päätöstä ei olisi tällä perusteella pitänyt kumota ja hakemusta hylätä.
Toiminnan liikenteen järjestelyt kuuluvat ympäristöluvassa ratkaistaviin asioihin siltä osin kuin kysymys on toiminnan liikenteestä johtuvista ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentissa tarkoitetuista päästöjen vaikutuksista. Myös liikenteen vaikutuksista johtuva luonnonsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaisen poikkeusluvan tarve voi tulla tarkasteltavaksi.
Ympäristöluvan lainvoimaistumisen jälkeen työmaaliikenne joissakin hankkeissa joudutaan toteuttamaan toisin kuin lupahakemukseen sisältyvään tuotantosuunnitelmaan on luonnosteltu tai sitä tehtäessä parhaimmaksi katsottu. Pääsääntöisesti kulkuyhteyksien järjestämisessä tarvittavista alueista ja oikeuksista ei sovita tai niitä koskeviin pakkotoimin ryhdytä ennen lainvoimaisen ympäristöluvan saamista. Tietoimitus ei ole mahdollinen ilman lainvoimaista perustetta. Poikkeusluvan tarve voi tulla käsille vasta ympäristöluvan saamisen jälkeen hankkeen toteuttamiseen ryhdyttäessä.
Rimminnevan tapauksessa toimivaltaisen viranomaisen on katsottava hakemuksen johdosta antamissaan lausunnoissa jo ennalta ilmoittaneen, että luonnonsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukainen poikkeuslupa on tarpeen sekä luvanvaraisen toiminnan että siihen liittyvän liikenteen vaikutusten perusteella.
Työmaatien käytöstä aiheutuu melua ainakin lähiympäristöön ja tilapäisesti havaittavaa kulkuneuvojen ja työkoneiden liikettä niinä aikoina ja siinä määrin kuin edellä on selvitetty, mutta ei juurikaan 15.2. - 15.5. välisenä aikana. Tien loppuosan rakentaminen on mahdollista suorittaa 15.2. - 31.7. välisen ajan ulkopuolisena aikana.
Liikenteestä aiheutuva häiriö maakotkan pesinnälle on merkitsevää vasta, kun se johtaa tai todennäköisesti johtaisi lajin pesinnän estymiseen tai menetyksiin poikastuotannossa pesinnän myöhemmissä vaiheissa.
Kulkuyhteys sijaitsisi ja liikenne tapahtuisi noin kahden kilometrin matkan alle kilometrin etäisyydellä pesintäkohteesta, lähimmillään noin 500 metrin etäisyydellä. Noin puolet edellä mainitusta osuudesta on jo rakennettua käytössä olevaa metsäautotietä. Nykyinen liikenne on metsätaloudellisiin toimenpiteisiin, marjastukseen ja metsästykseen tms. liittyvää. Käytännössä liikennettä on lähes ympärivuotisesti. Kysymys olisi turvetuotantoalueen ulkopuolella tapahtuvasta toiminnasta aiheutuvasta vaikutuksesta. Tien tähänastisen liikenteen, joka nykyisen metsäautotien loppuosalla päättyy noin 500 metrin etäisyydelle pesäpuusta, ei ole katsottu aiheuttaneen poikkeuslupaa edellyttävää häiriötä. Selvää on, että liikenne turvetuotannosta johtuen lisääntyisi jossakin määrin 15.5. - 31.7. välisenä aikana.
Kulkuyhteys tuotantoalueelle on mahdollista toteuttaa myös tuotantoalueen pohjoisosasta rakentamalla jatkoyhteys olemassa olevaan metsäautotiehen ja muun ohella parantamalla olemassa olevan tien kantavuutta. Uuden työmaatien alkupään etäisyys lähimpään pesäpuuhun on noin kaksi kilometriä. Etäisyys muihinkin pesiin olisi huomattavasti suurempi koko kuljetusmatkalla. Asutusta ei sijoitu tämänkään kulkuyhteyden varteen.
Kulkuyhteyden muutos johtaa siihen, että turveaumat on sijoitettava toisin kuin alkuperäisessä suunnitelmassa. Ne on sijoitettava tuotantoalueen pohjoisreunaan, jolloin niiden etäisyys pesäpuuhun on lähes kaksi kilometriä. Aumaus ja lastaus siirtyvät aikaisempaan nähden noin 500 metriä kauemmas lähimmästä pesäpuusta.
Yhtiö on ilmoittanut luopuvansa alkuperäisestä työmaatielinjauksesta ja sitoutuvansa toteuttamaan linjauksen edellä kuvatulla tavalla. Kulkuyhteys täten toteutettuna ei aiheuta poikkeusluvan tarpeen perustavaa häiriötä maakotkan pesinnälle. Yhtiön käsityksen mukaan asiaa ei ole kulkuyhteyden muutoksen vuoksi tarpeen palauttaa aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.
Valituksenalaisessa päätöksessä toimintojen ja pesäpuiden väliset alueet, pesäpuiden ympäristöt laajemminkin mukaan luettuna sekä Rimminneva on katsottu ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 4 kohdan tarkoittamaksi erityiseksi luonnonolosuhteeksi sillä perusteella, että ne ovat maakotkan reviiriin kuuluvaa aluetta. Hallinto-oikeus on todennut tämän erityiseksi luonnonolosuhteeksi katsottavan reviirin osa-alueen huonontuvan toiminnan melu- ja valovaikutuksista johtuen ja sillä perusteella hylännyt hakemuksen.
Hallinto-oikeus on toteuttanut lajisuojelua ympäristönsuojelulain 42 §:n lupaharkintaa koskevien säännösten nojalla rinnastamalla alueen luonnonsuojelulain 47 §:n 2 momentissa tarkoitettuun erityisesti suojeltavan lajin säilymiselle tärkeään esiintymispaikkaan. Yhtiön tiedossa ei ole luonnonsuojelulain 47 §:n 3 momentin nojalla tehtyjä rajaus- ja kieltopäätöksiä.
Hallituksen esityksessä (HE 84/1999 vp) ympäristönsuojelulain 42 §:n perusteluissa on todettu kyseisessä lainkohdassa tarkoitetuista erityisistä luonnonolosuhteita seuraavaa: "Erityisillä luonnonolosuhteella tarkoitettaisiin säännöksessä alueen poikkeuksellisten luonnonarvojen kokonaisuutta. Erityinen luonto-olosuhde voisi olla esimerkiksi vesialueella, joka on säilynyt luonnontilaisena ja poikkeuksellisen puhtaana. Alueen tutkimukselliset arvot voisivat kuvata myös sen erityisiä luonto-olosuhteita."
Alueen voimakkaasti muuttuneiden luonnonolosuhteiden ja alueella harjoitettavien toimintojen vuoksi kyse ei voi olla edellä kuvatuista erityisistä luonnonolosuhteista. Erityisiä luonnonolosuhteita eivät voi muodostaa valituksenalaisen päätöksen perusteluissa, jakson "Oikeudellinen arviointi" toisessa kappaleessa mainitut seikat. Erityinen luonnonolosuhde ei lain perustelujen mukaan voi olla alueena laaja tai rajaukseltaan epämääräinen.
Pesinnän häirintä on luonnonsuojelulain vastainen vaikutus, ja se voidaan tietyin edellytyksin sallia luonnonsuojelulain mukaisen poikkeusluvan nojalla. Erityisen luonnonolosuhteen huonontamiseen ei ole mahdollista myöntää poikkeusta.
Maakotka tarvitsee reviiriään ravinnon hankintaan ja pesintään. Reviiri on 150 - 300 km 2 :n suuruinen alue, josta suunniteltu Rimminnevan tuotantoalue on 0,1 - 0,3 %. Lajin saaliseläinkantoihin toiminnalla ei ole vaikutusta, eikä saalistaminen toiminta-alueella sen ollessa tuotantoon valmisteltuna esty. Tietyissä olosuhteissa alueella saalistaminen voi päinvastoin helpottua.
Peruskartasta voi havaita, että seutukunnan maa-ala muodostuu pääosin joko osin ojittamattomassa ja osin ojitetussa tilassa olevista suoalueista sekä laajoista metsämaa-alueista. Seutukunta on erämaista, ja täysin asumatonta aluetta on laajasti. Lajin vastaisellekin säilymiselle on hyvät edellytykset, ja reviiri mahdollistaa muun ohella myös lajin seurannan ja tutkimisen.
Kysymys ei ole ympäristönsuojelulain soveltamisalaan kuuluvasta asiasta. Hylkäysperuste on lakiin perustumaton. Valituksenalaisesta päätöksestä ei ilmene, miten tai mihin hankkeen vaikutukseen varovaisuusperiaatetta on sovellettu. Mikäli soveltaminen liittyy erityisen luonnonolosuhteen huonontumiseen, ratkaisu on virheellinen. Yhtiö on tältä osin viitannut siihen, mitä ympäristönsuojelulakia koskevan hallituksen esityksen (HE 84/1999 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu varovaisuusperiaatteesta.
Ympäristöluvan myöntämisen edellytykset Rimminnevan turvetuotannolle täyttyvät. Toiminnasta ei aiheudu ympäristönsuojelulain 42 §:ssä tarkoitettuja luvan myöntämisen esteenä pidettäviä haitallisia vaikutuksia. Toiminta on suunniteltu ja sijoitettu siten, että luonnonsuojelulain 39 §:ssä kiellettyä rauhoitetun eläinlajin tahallista häiritsemistä herkkä pesintäaika mukaan lukien ei aiheudu. Hankkeella ei ole sanottavaa haitallista vaikutusta sen enempää lajin reviirin kokoon kuin laatuun lajin esiintymisen ja säilymisen kannalta. Luonnonsuojelulain 48 §:n 2 momentissa tarkoitettu poikkeuslupa ei siis ole tarpeen.
Kulkuyhteyden muutoksella yhtiö haluaa varmistaa toiminnan sallittavuuden liikenteenkin vaikutuksia koskevilta osin. Yhtiön käsityksen mukaan perusteet tarkastella ja ratkaista poikkeusluvan tarvetta koskeva kysymys ovat olleet ja ovat edelleenkin käsillä. Hankkeen sijaintia ei ole mahdollista muuttaa.
Metsähallitus ei ole katsonut tarpeelliseksi antaa ohjeistusta vastaaville etäisyyksille sijoittuvia toimintoja koskien. Lajin kannalta toiminta on haitatonta. Muutettu kulkuyhteys on etäisin mahdollinen ja lajin kannalta haitaton.
ELY-keskuksen vaatimukset ja valituksenalainen päätös tarkoittavat, että yhtiön pitäisi ensin hakea luonnonsuojelulain 48 §:n 2 momentin tarkoittamaa poikkeuslupaa ELY-keskukselta ja vasta sen myöntämisen jälkeen ryhtyä uudelleen hakemaan aluehallintovirastolta Rimminnevan turvetuotannolle ympäristölupaa. Tämä ei kuitenkaan olisi tuloksekasta, koska hallinto-oikeus on hylännyt hakemuksen toisellakin perusteella, nimittäin erityisten luonnonolosuhteiden huonontumisella.
Rimminnevan ympäristölupahakemus on tullut vireille aluehallintovirastossa 21.5.2010. Vaasan hallinto-oikeus on ratkaissut valitukset 18.3.2014. Asian tähänastinen käsittelyaika on siis lähes 4 vuotta. Mikäli luonnonsuojelulain mukaisen poikkeusluvan katsottaisiin olevan prosessinedellytys Rimminnevan ympäristönsuojelulain mukaisessa asiassa, ympäristölupaa koskevaa asiaa ei voitaisi ratkaista ilman poikkeuslupapäätöstä. Käsittelyvaiheet lupaviranomaisessa ja valitusasteissa huomioiden lainvoimaisen poikkeuslupapäätöksen saamiseen menisi likimäärin sama aika kuin tässä asiassa. Vasta poikkeuksen mahdollisen myöntämisen jälkeen yhtiön olisi mahdollista uudella hakemuksella hakea aluehallintovirastolta ympäristölupaa. Todennäköistä olisi, että ympäristölupa-asia käsiteltäisiin aluehallintoviraston päätöksen jälkeen uudestaan valitusasteissa. Lupien peräkkäin käsittelemisestä johtuva käsittelyaika muotoutuisi kohtuuttoman pitkäksi.
Ympäristönsuojelulaissa ei ole säädetty, että hankkeen toteuttamiseksi tarpeelliset luvat pitäisi hakea tietyssä järjestyksessä. Rimminnevan hankkeessa häirinnän aiheutuminen erityisesti suojellulle lajille on enemmän kuin epätodennäköistä ja siihen liittyen ELY-keskuksen vaatimukset ja hallinto-oikeuden johtopäätökset poikkeusluvan tarpeesta virheelliset.
Yhtiön käsityksen mukaan poikkeusluvan tarpeettomuus on tullut ratkaistuksi hankkeen ja siihen liittyvien toimintojen sijoittamisella riittävän etäälle erityisesti suojellun lajin pesimäpaikoista, minkä aluehallintovirasto on vahvistanut päätöksellään. Yhtiö on viitannut korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen 7.11.2013 taltionumero 3507.
Tässä tapauksessa ei ole tarpeen edellyttää luonnonsuojelulain 48 §:n 2 momentissa tarkoitettua poikkeuslupaa. Perusteita hylätä hakemus poikkeusluvan puuttumisen johdosta ei ole. Ympäristöluvan myöntämiselle ei ole ympäristönsuojelulain 42 §:ssä tarkoitettuja esteitä. Hakemusta ei olisi pitänyt hylätä myöskään ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 4 kohdan perusteella. Mikäli poikkeuslupa vastoin yhtiön käsitystä katsotaan tarpeelliseksi, se ei ole prosessinedellytys ympäristönsuojelulain mukaisen lupaharkinnan suorittamiselle.
Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirasto on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa viitannut päätökseensä ja sen perusteluihin sekä esittänyt, että luvan myöntämisen edellytykset täyttyvät entistä selvemmin, kun hakija on muuttanut kulkuyhteyttä tuotantoalueelle siten, että etäisyys erityisesti suojellun lajin vaihtopesälle on mahdollisimman pitkä.
Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on valituksen johdosta antamassaan vastineessa viitannut asiassa aikaisemmin lausumaansa sekä esittänyt seuraavaa:
Suunnitellun Rimminnevan turvetuotantoalueen läheisyydessä sijaitsee kolme maakotkan pesää. Lähin pesä sijaitsee noin 900 metrin päässä suunnitellusta turvetuotantoalueesta.
ELY-keskuksella ei ole käytössään Metsähallituksen ohjetta, johon Vapo Oy viittaa. Suositusetäisyyksiä on esitetty muun muassa Pohjois-Karjalan lintutieteellinen yhdistys ry:n julkaisussa Petolinnut ja metsätalous. Maakotkan pesän ympärille suositellaan herkimpään aikaan jätettäväksi 1 100 metrin häiriötön puskurivyöhyke. Kyseisessä julkaisussa käsitellään petolintujen huomioon ottamista metsätaloudessa. Suon ottaminen turvetuotantoon muuttaa ympäristöä tavalla, joka on sekä pysyvyydeltään että laajuudeltaan huomattavasti merkittävämpää kuin metsätaloustoimet. Metsätaloudessa suositeltuja etäisyyksiä ei suoraan voida soveltaa turvetuotantoon. Lisäksi kyse on ohjeluonteisista suosituksista, joita ei tule käyttää kaavamaisesti. Maakotkan pesinnälle aiheutuva häiriö tulee arvioida kunkin hankkeen yhteydessä tapauskohtaisesti. Avoimessa maastossa häiriöttömän alueen tulee olla suurempi kuin tiheässä metsässä, jotta häiriötä ei aiheutuisi. Lähimmästä maakotkan pesästä on suora näköyhteys Rimminnevan suunnitellulle turvetuotantoalueelle. Pesässä oleskeleva kotka havaitsee esteettä suolla tapahtuvan toiminnan ja on siten varsin todennäköistä, että pesintä häiriintyisi turvetuotannon vuoksi. Siten Rimminnevan tapauksessa esitettyjä suosituksia on pidettävä pikemminkin vähimmäisetäisyytenä. Etäisyys lähimpään pesään on noin 900 metriä, eli pienempi kuin Vapo Oy:n valituksessa esitetty suojaetäisyys.
Luonnonsuojelulain 48 §:n 3 momentin mukaan kyseistä pykälää ei sovelleta luonnonsuojelulain 49 §:ssä tarkoitettuihin eläinlajeihin. Näitä ovat lintudirektiivin 1 artiklassa tarkoitetut linnut direktiivin 6 artiklan 2 ja 3 kohdasta johtuvin poikkeuksin, eli kaikki luonnonsuojelulain mukaan rauhoitetut linnut. Mahdollinen maakotkaa koskeva poikkeuslupa luonnonsuojelulain 39 §:n kielloista myönnettäisiin luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin nojalla.
Valituksessa esitetty vaihtoehtoinen tieratkaisu on maakotkan kannalta suotuisampi. Tällä ei kuitenkaan ole asian ratkaisemisen kannalta olennaista merkitystä, koska itse turvetuotanto aiheuttaisi luonnonsuojelulain 39 §:ssä kiellettyä häiriötä.
Hallinto-oikeuden esittämät perustelut maakotkasta suojeltavana lajina ja Rimminnevan merkityksestä sille pitävät paikkansa. Rimminneva on osa maakotkan reviiriä ja todennäköisesti sen saalistusaluetta. Erityisen olennaista on, että turvetuotanto todennäköisesti estäisi lähimmän pesän käytön tai johtaisi pesintöjen epäonnistumiseen. Turvetuotannosta aiheutuisi maakotkan elinolosuhteiden heikentymistä, jota voidaan perustellusti pitää ympäristönsuojelulain 42 §:ssä tarkoitettuna erityisen luonnonolosuhteen huonontumisena.
Kuten Vapo Oy on todennut, Rimminnevalla ei ole tehty luonnonsuojelulain 47 §:n 3 momentissa tarkoitettua erityisesti suojeltavan lajin säilymiselle tärkeän esiintymispaikan rajausta. Maakotkan esiintymispaikkojen rajauksia ei resurssien puutteen vuoksi ole toistaiseksi tehty muuallakaan ELY-keskuksen toimialueella. Siitä, että esiintymispaikkaa ei ole rajattu, ei siten voi päätellä, että esiintymispaikka ei olisi lajin säilymiselle tärkeä.
Vapo Oy ei ole valituksessaan esittänyt mitään sellaista, joka antaisi aihetta arvioida toisin Rimminnevan turvetuotannosta maakotkalle aiheutuvaa häiriötä. ELY-keskus katsoo edelleen, että turvetuotanto Rimminnevalla edellyttäisi luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaista poikkeuslupaa. Vapo Oy:n valitus tulee hylätä.
Suomen luonnonsuojeluliiton Pohjanmaan piiri ry ja Suomenselän Luonnonystävät ry ovat valituksen ja lausuntojen johdosta antamassaan selityksessä vaatineet hallinto-oikeuden päätöksen pysyttämistä voimassa sekä esittäneet muun ohella seuraavaa:
Yhtiön vakuutteluiden pohjaksi ei ole esitetty mitään tutkittua tai varmana pidettävää tietoa. Pahimmassa tapauksessa Rimminnevan turvetuotanto hävittäisi kokonaisen maakotkareviirin, mikä aiheuttaisi peruuttamatonta vahinkoa lajille.
Maakotkan reviiri kyseisellä alueella on maamme eteläisimpiä. Maakotka on yrittänyt 1970-luvun alkuvuosina pesiä tuolla alueella, joka on Etelä-Pohjanmaan harvaanasutuin alue, kunnes kotka hävisi alueelta. Vuosituhannen vaihteessa kotka palasi alueelle ja onnistui saamaan poikasen lentoon vuonna 2000. Rimminnevan lähialueella on pystyssä kolme valtakunnallisesti merkittyä pesäpuuta (neljäs pesäpuu on kaatunut myrskyssä), joissa kotka on pesinyt. Yhtiön kirjelmän liitteissä ei ole karttamerkintää Rimminnevan lähimmästä pesästä. Pesältä on suora näköyhteys Rimminnevalle, etäisyys Rimminnevalle on 900 metriä ja huoltotielle noin 600 metriä. Tuolla pesällä untuvapoikanen kuoli pesään vuonna 2012. Epäiltävissä on, että Rimminnevan ympäristölisäselvitykset ovat vaikuttaneet poikaskuolemiin. Joka tapauksessa tuhoutuminen osoittaa lajin olevan äärimmäisen herkkä erilaisille häiriöille.
Hakijan esitykset liikenteen muuttamisesta pohjoisosasta koillisen suuntaan eivät estä Rimminnevan tuhoutumista kotkan ensisijaisena elinpiirinä. Alueelta on löydettävissä riittävän vahvaoksaisia pesäpuita todella vähän. Läheisellä Peränevan Natura-alueella on puu, jossa kotka on 1970-luvulla pesinyt. Rimminnevalle on suora näköyhteys tältäkin puulta, jolle tekopesän rakentaminen olisi mahdollista. Tällöin pesäpuista kaksi sijaitsisi valtion omistamilla Natura-alueilla. Kaksi nykyistä pesäpuuta sijaitsee yksityisten omistamilla palstoilla. Huomattava on maakotkan helmikuun soidinaikainen herkkyys häiriölle pesäreviirillä, jota esimerkiksi Rimminnevan talvikuljetukset tulisivat aiheuttamaan.
Yhtiön päätelmä liikenteen aiheuttaman merkitsevän häiriön määritelmästä on nurinkurinen. Mikäli poikkeuslupaa haettaisiin vasta, kun häiriöt on todettu, syyllistyttäisiin luonnonsuojelulain rikkomukseen.
Metsähallituksen ohjeessa mainittu sanamuoto "eikä mitään reittejä tai rakenteita" tarkoittanee retkeilyyn käytettäviä reittejä ja rakenteita, eikä metsäteitä ja suurempia tuotannollisia rakenteita, joten turvetuotannon osalta avoimella alueella on käytettävä vieläkin suurempia suojaetäisyyksiä.
Käytännössä turvetuotantoa on mahdotonta toteuttaa noin kilometrin etäisyydellä maakotkan pesästä, näköyhteyden päässä. Turvetuotannossa suoritetaan monia työvaiheita ja toimintoja läpi vuoden, myös ajanjaksolla, joka on maakotkan elinkierron osalta hyvin herkkää.
Yhtiö on esittänyt, miten kuormausta ja muuta toimintaa voidaan toteuttaa häiritsemättä maakotkaa. Tosiasiassa lupamääräyksin on kuitenkin tavattoman vaikeaa estää maakotkan elinkierron kannalta häiriöalttiita tekijöitä. Suon valmistelu tuotantoon voidaan määrätä tehtäväksi ajankohtana, joka ei aiheuta lajille häiriötä, mutta suo-ojituksia kunnostetaan käytännössä vuosittain ja todennäköistä on, että niitä saatetaan kunnostaa lupamääräyksistä riippumatta maakotkalle häiriöalttiina aikana. Lisäksi kasvuturpeen ja polttoturpeen kuormausta saatetaan tehdä kevättalven aikana. Etenkin kuiviketurpeen ajo on usein viikoittaista karjatalouden tarpeiden ja ajoetäisyyksien takia. Suon käyttö talviaikana edellyttää tieverkoston auraamista, jota alueen metsätieverkostolla ei tavanomaisesti talviaikaan tehdä. Siten auraaminen lisää häiriöalttiilla alueella myös muuta liikennettä, jota ei voida lupamääräyksin kontrolloida. Samoin kesäaikana Rimminneva saattaa olla kotkanpoikasten elinkierron osalta elintärkeä alue lentoharjoittelulle, koska se on lähin, avoin ja kyllin laaja alue, jossa poikaset saavat rauhassa opetella lentämään.
Yhtiö on esittänyt, että maakotkalla on alueella 2 - 3 vaihtopesää, joita käytetään vuorovuosina. Alueelle turvetuotannon myötä tuleva häirintä estäisi ainakin yhden pesän käytön kokonaisuudessaan ja edellyttäisi lajin yksilöiden etsivän uuden pesäpuun muulta reviirinsä alueelta. Rimminnevan ympäristössä oleva rauhallinen ja pesimiseen sopiva alue on varsin rajallinen. Maakotkalla olisi vaikeuksia laajentaa reviiriään lähialueille osittainkaan, koska maa- ja metsätalous on monin paikoin pirstonut alueita voimakkaasti.
Turvetuotanto alueella on metsätaloustoimiin verrattuna jatkuvampaa, lähes päivittäistä ja ajoittain ympärivuorokautista. Tuotantoajan ulkopuolella alueella käydään muun muassa sadeaikoina valvomassa pumppaamoiden toimintaa, huoltamassa koneita ja siirtämässä niitä eri työmaille. Kyseessä on urakointitoiminta, jota ei voida ohjata lupamääräyksin haittaamatta kohtuuttomasti ulkopuolisia urakoitsijoita, eikä todellista alueella liikkumista ja toimintaa voida mitenkään kontrolloida. Siksi maakotkan kannalta ainoa ja paras ratkaisu lajin säilymiseksi on se, että Rimminnevalle ei tule turvetuotantotoimintaa. Siten alue säilyy kaikkein varmimmin häiriöttömänä alueena.
Vapo Oy on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:
Pohjois-Karjalan Lintutieteellinen Yhdistys ry:n teoksesta "Petolinnut ja metsätalous", johon Etelä-Pohjanmaan ELY-keskus on vastineessaan viitannut, ilmenee muun ohella seuraavaa:
Häiriöttömän puskurivyöhykkeen leveyden asutun pesän ympärillä suositellaan olevan avoimessa maastossa 1 100 metriä ja metsän suojaamassa maastossa 900 metriä maakotkan pesinnälle herkimpinä ajanjaksoina, jotka keskimäärin ajoittuvat seuraavasti:
Pesintään valmistautuminen Helmikuun 3 viimeistä viikkoa
Haudontajakso Huhtikuu - toukokuun 1. viikko
Pesäpoikasajan alku Toukokuun 2. ja 3. viikko.
Tuotantoalueen ja lähimmän pesäpuun välinen etäisyys on 900 metriä. Koska suunnitellun toiminta-alueen ja kyseisen pesän välinen maasto on koko matkalta ja sektorissa puustoista, pesältä ei ole näköyhteyttä Rimminnevalle ja suunnitellulle tuotantoalueelle. Laaja tiheäkasvuinen metsäalue sulkee näkyvyyden pesältä Rimminnevaa huomattavasti laajemmassa sektorissa suojaten pesintää kaikkilta metsäalueella ja sen takana tapahtuvien toimintojen vaikutuksilta. Rimminnevan kunnostus turvetuotantoon ei edellytä puuston poistoa pesän ja suunnittelualueen välisellä alueella. Puskurivyöhykettä ei siis heikennettäisi. ELY-keskuksen edellyttämä 1 100 metrin etäisyys ei siis ole perusteltavissa. Riittäväksi katsottavan 900 metrin etäisyyden edellytykset kiistatta täyttyvät.
Toiminta-alueesta vain 0,5 hehtaaria sijoittuu alle 1 000 metrin etäisyydelle. Suunniteltu turvetuotantoalue sijoittuu käytännössä 900 - 2 000 metrin etäisyydelle pesäpuusta. Myöskään länsipuolelle noin kahden kilometrin päähän sijoittuvalle vaihtopesälle ei ole näköyhteyttä.
Edellä mainitussa teoksessa toisaalla esitetään reviiriä koskevina metsienkäsittelysuosituksina muun ohessa, että jatkuvasti liikennöimiskelpoista tietä ei pidä rakentaa kilometriä lähemmäksi kotkan pesäpaikkaa. Työmaatien alun etäisyys pesäpuuhun on noin kaksi kilometriä eli noin kaksinkertainen teoksessa suositeltuun nähden. Etäisyys muihin pesiin on huomattavasti suurempi. Metsäautotien jatkamistarve on noin 500 metriä. Kulkuyhteys on järjestettävissä sopimuksin.
Teoksessa ei ole katsottu tarpeelliseksi rajoittaa toimintoja, jotka sijoittuvat häiriötöntä puskurivyöhykettä etäämmälle maakotkan pesinnästä.
Turvetuotannon vaiheista vain tuotanto noin 15.5. - 15.9. välisenä aikana ajoittuu keskimääräiselle pesäpoikasajalle (toukokuun 2. viikko - heinäkuun puoliväli). Herkintä aikaa on pesäpoikasajan alku, joka eteläisimmällä, Kuortaneella sijaitsevalla reviirillä ajoittunee keskimääräistä aikaisemmaksi ja päättynee jo ennen tuotantokauden alkamista.
Luonteeltaan ja vaikutuksiltaan turvetuotanto likimäärin vastaa metsätaloudellisia toimenpiteitä (puunkorjuu ja -kuljetus, kyntäminen, laikuttaminen, ojitus, puuston ja taimikoiden harventaminen sekä risukoiden raivaus jne.) ja maataloutta. Kaikissa edellä mainituissa toiminnoissa käytetään moottorityökoneita. Suojavyöhykkeiden tarvetta voidaan arvioida jokseenkin samanlaisin perustein. Tuotannon hyvin verkkaisesti liikkuvien koneiden ja laitteiden äänet eivät kantaudu etäälle tuotantoalueesta.
Maakotkan elinpiirillä on aina oltava niin runsaasti avomaa-alueita ravinnon saamiseksi. Saalistusalueiksi avosoiden ohella soveltuvat myös avohakkuualueet. Maakotkan tärkein saaliseläin metsäjänis viihtyy avohakkuualueilla. Muita saaliseläimiä ovat metsäkanalinnut sekä metsähanhi ja kurki.
Rimminneva on avosuota. Rimminnevan turvetuotanto säilyttää alueen avonaisena, ja alue soveltuu lajin saalistusalueeksi ainakin turvetuotannon ulkopuolisena aikana, jolloin alueella ei ole toimintaa. Maakotkan reviiri on 150 - 300 km 2 , joten Rimminnevan noin 0,5 km 2 :n suuruinen alue muodostaa siitä vain noin 0,1 - 0,3 %. Reviirin saalistusalueiden kokonaisalasta Rimminnevan osuus on suurempi, mutta jää kuitenkin marginaaliseksi. Saaliseläinten määrään turvetuotanto ei vaikuta alentavasti. Maastokäynnillä 11.8.2014 alueelta tavattiin runsaasti metsäkanalintuja.
Yhtiön käsityksen mukaan maakotkan reviiri ei heikkene. Lajin pesinnälle ei voi aiheutua häiriötä sen enempää tuotannosta kuin työmaaliikenteestäkään.
Vuoden 2012 poikaskuolema ei ole voinut mitenkään johtua pesäpoikasajalla nevalla 1 - 2 km:n etäisyydellä pesästä suoritetun perhosselvityksen edellyttämistä maastoinventoinneista. Väite poikaskuoleman ja nevalla liikkumisen välisestä syy-yhteydestä ja suojellun lajin noin suuresta herkkyydestä ihmistoiminnalle on paitsi aiheeton myös tarkoitushakuinen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
Perustelut
Kysymyksenasettelu
Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Vapo Oy:n valituksen johdosta ratkaistavana, onko hallinto-oikeus voinut luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin ja ympäristönsuojelulain (86/2000) 42 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla kumota aluehallintoviraston päätöksen ja hylätä Vapo Oy:n ympäristölupahakemuksen. Lisäksi ratkaistavana on, vaikuttaako yhtiön esittämä tielinjausta koskeva muutos luvan myöntämisen edellytyksiin.
Sovellettavat säännökset ja niiden valmisteluaineisto
Kansallinen lainsäädäntö
Ympäristönsuojelulain 41 §:n 3 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.
Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa:
1) terveyshaittaa;
2) merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa;
3) edellä 7 - 9 §:ssä kiellettyä seurausta;
4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella;
5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta.
Luonnonsuojelulain 5 a §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan luontovahingolla tarkoitetaan suotuisan suojelutason saavuttamisen tai säilyttämisen kannalta merkittävää, mitattavissa olevaa suoraa tai välillistä haitallista vaikutusta lintudirektiivin 4 artiklan 2 kohdassa tarkoitetuille ja direktiivin liitteessä I luetelluille lajeille sekä luontodirektiivin liitteessä II luetelluille lajeille. Mainitun pykälän 3 kohdan mukaan vastaava koskee 2 kohdassa tarkoitettujen lajien sellaisia esiintymispaikkoja, joiden hävittäminen tai heikentäminen on kielletty sen mukaan kuin luonnonsuojelulain 47 §:ssä säädetään.
Luonnonsuojelulain 38 §:n 1 momentin mukaan luonnonsuojelulain 6 luvun soveltamisalaan kuuluvat nisäkkäät ja linnut ovat rauhoitettuja.
Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan kiellettyä on rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden tahallinen häiritseminen, erityisesti eläinten lisääntymisaikana, tärkeillä muuton aikaisilla levähdysalueilla tai muutoin niiden elämänkierron kannalta tärkeillä paikoilla.
Luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentin mukaan sellainen rauhoitetun linnun pesäpuu, joka on asianmukaisesti merkitty, tai suuren petolinnun pesäpuu, jossa oleva pesä on säännöllisessä käytössä ja selvästi nähtävissä, on rauhoitettu.
Luonnonsuojelulain 47 §:n 1 momentin mukaan asetuksella voidaan säätää erityisesti suojeltavaksi lajiksi sellainen uhanalainen eliölaji, jonka häviämisuhka on ilmeinen. Ympäristöministeriön on tarvittaessa laadittava ohjelma erityisesti suojeltavan lajin kannan tai kantojen elvyttämiseksi.
Luonnonsuojelulain 47 §:n 2 momentin mukaan erityisesti suojeltavan lajin säilymiselle tärkeän esiintymispaikan hävittäminen tai heikentäminen on kielletty.
Luonnonsuojelulain 47 §:n 3 momentin mukaan 2 momentissa tarkoitettu kielto tulee voimaan, kun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on päätöksellään määritellyt erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikan rajat ja antanut päätöksen tiedoksi alueen omistajille ja haltijoille. Kielto annetaan julkipanon jälkeen, ja siitä on kuulutettava kunnan ilmoitustaululla siten kuin julkisista kuulutuksista annetussa laissa säädetään. Päätös on voimassa mahdollisesta valituksesta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin päätä.
Luonnonsuojelulain 47 §:n 5 momentin mukaan luonnonsuojelulain 5 a §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettujen lajien suotuisan suojelutason saavuttamisen tai säilyttämisen kannalta merkittävien esiintymispaikkojen hävittäminen tai heikentäminen on kielletty. Kiellon voimaantuloon ja lakkauttamiseen sovelletaan, mitä 47 §:n 3 ja 4 momentissa säädetään.
Luonnonsuojelulain 48 §:n 1 momentin mukaan muun muassa lain 39 §:ssä säädetty ei estä alueen käyttämistä maa- ja metsätalouteen tai rakennustoimintaan eikä rakennuksen tai laitteen tarkoituksenmukaista käyttämistä. Tällöin on kuitenkin vältettävä vahingoittamasta tai häiritsemästä rauhoitettuja eläimiä ja kasveja, jos se on mahdollista ilman merkittäviä lisäkustannuksia.
Luonnonsuojelulain 48 §:n 2 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi myöntää luvan poiketa muun ohella 39 §:ssä säädetystä rauhoitussäännöksestä, jos lajin suojelutaso säilyy suotuisana. Jos hakemus koskee koko maata, poikkeuksen myöntää ympäristöministeriö. Poikkeusta koskevaan päätökseen voidaan liittää tarpeellisia ehtoja.
Luonnonsuojelulain 48 §:n 3 momentin mukaan 48 §:ssä säädetty ei koske 49 §:ssä tarkoitettuja eläin- ja kasvilajeja.
Luonnonsuojelulain 49 §:n 2 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin, lukuun ottamatta metsästyslain 5 §:ssä tarkoitettuja riistaeläimiä ja rauhoittamattomia eläimiä, ja liitteessä IV (b) tarkoitettuihin kasvilajeihin kuuluvan yksilön, sen osan tai johdannaisen hallussapito, kuljetus, myyminen ja vaihtaminen sekä tarjoaminen myytäväksi ja vaihdettavaksi on kielletty. Sama koskee lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitettuja lintuja sanotun direktiivin artiklasta 6 (2) ja (3) johtuvin poikkeuksin.
Luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi yksittäistapauksessa myöntää luvan poiketa 2 momentissa tarkoitettujen eläin- ja kasvilajien osalta muun muassa 39 §:n kielloista luontodirektiivin artiklassa 16 (1) mainituilla perusteilla. Vastaavasti lintudirektiivin artiklassa 1 tarkoitettujen lintujen osalta voidaan myöntää poikkeus sanotun direktiivin artiklassa 9 mainituilla perusteilla.
Maakotka ( Aquila chrysaetos ) on luonnonsuojeluasetuksen liitteen 4 mukaan luonnonsuojelulain 47 §:n 1 momentissa tarkoitettu erityisesti suojeltava laji. Luonnonsuojeluasetuksen 19 §:n mukaan kotka on luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentissa tarkoitettu suuri petolintu.
Lainvalmisteluaineisto
Ympäristönsuojelulain 41 §:n 3 momentin yksityiskohtaisten perustelujen (Hallituksen esitys eduskunnalle ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi, HE 84/1999 vp) mukaan kyseisen momentin perusteella lupaa ei voitaisi myöntää luonnonsuojelulain vastaisesti. Lupaharkinnassa tulisi ottaa huomioon luonnonsuojelulain säännökset. Luvan myöntäminen ei olisi mahdollista, jos hanke aiheuttaisi luonnonsuojelulaissa kiellettyjä seurauksia. Myös luonnonsuojelulaissa säädetty rauhoitettuja eläimiä ja kasveja koskeva haittojen vähentämisvelvoite tulisi ottaa huomioon lupaharkinnassa.
Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 4 kohdan yksityiskohtaisten perustelujen (HE 84/1999 vp) mukaan erityisellä luonnonolosuhteella tarkoitettaisiin säännöksessä alueen poikkeuksellisten luonnonarvojen kokonaisuutta. Erityinen luonto-olosuhde voisi olla esimerkiksi vesialueella, joka on säilynyt luonnontilaisena ja poikkeuksellisen puhtaana. Alueen tutkimukselliset arvot voisivat kuvata myös sen erityisiä luonto-olosuhteita.
Luonnonsuojelulain 39 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (Hallituksen esitys eduskunnalle luonnonsuojelulainsäädännön uudistamiseksi, HE 79/1996 vp) mukaan pykälän 1 momentissa säädettäisiin rauhoituksen sisällöstä. Kaikki kiellot koskevat tahallista toimintaa. Eläinten häirintä on kiellettyä yleisesti ja erityisesti sellaisina aikoina, jolloin sen kielteiset vaikutukset ovat merkitykseltään huomattavia. Mainitussa hallituksen esityksessä todetaan lisäksi, että pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen asianmukaisesti merkitsemä minkä tahansa rauhoitetun linnun pesäpuu olisi rauhoitettu. Tämän lisäksi sellaiset suuren petolinnun pesäpuut, joissa oleva pesä on säännöllisessä käytössä ja selvästi silmillä nähtävissä, olisivat rauhoitettuja. Suuria petolintuja ovat esimerkiksi kotka, merikotka ja kalasääski. Rauhoitus merkitsee sitä, että puun kaataminen tai vahingoittaminen on kielletty.
Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2009/147/EY luonnonvaraisten lintujen suojelusta (lintudirektiivi)
Lintudirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan mainitun direktiivin liitteessä I mainittujen lajien elinympäristöjä on suojeltava erityistoimin, jotta varmistetaan lajien eloonjääminen ja lisääntyminen niiden levinneisyysalueella.
Lintudirektiivin 4 artiklan 4 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava asianmukaiset toimenpiteet 1 ja 2 kohdassa tarkoitetuilla suojelualueilla elinympäristöjen pilaantumisen tai huonontumisen sekä lintuihin vaikuttavien häiriöiden estämiseksi, jos häiriöt vaikuttaisivat merkittävästi tämän artiklan tavoitteisiin. Jäsenvaltioiden on myös näiden suojelualueiden ulkopuolella pyrittävä estämään elinympäristöjen pilaantuminen ja huonontuminen.
Lintudirektiivin 5 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava, kuitenkaan rajoittamatta direktiivin 7 ja 9 artiklan soveltamista, kaikkien 1 artiklassa tarkoitettujen lintulajien yleisen suojelujärjestelmän luomiseksi tarvittavat toimenpiteet, joilla kielletään erityisesti
a) kyseisten lintujen tahallinen tappaminen tai pyydystäminen käytetystä menetelmästä riippumatta;
b) kyseisten lintujen pesien ja munien tahallinen tuhoaminen tai vahingoittaminen ja pesien siirtäminen;
c) kyseisten lintujen munien ottaminen luonnosta ja munien hallussa pitäminen tyhjinäkin;
d) lintujen tahallinen häirintä erityisesti lisääntymis- ja jälkeläisten kasvatusaikana, jos häirintä vaikuttaisi merkittävästi tämän direktiivin tavoitteisiin;
e) sellaisten lintulajien hallussa pitäminen, joiden metsästäminen ja pyydystäminen ei ole sallittua.
Lintudirektiivin artiklan 9 mukaan jäsenvaltiot voivat poiketa direktiivin artiklan 5 - 8 rajoituksista seuraavin perustein:
a) - kansanterveyden ja yleisen turvallisuuden turvaamiseksi,
- lentoturvallisuuden turvaamiseksi,
- viljelmille, kotieläimille, metsille, kalavesille ja vesistöille koituvan vakavan vahingon estämiseksi,
- kasviston ja eläimistön suojelemiseksi;
b) tutkimus- ja opetustarkoituksessa, kannan lisäämis- ja uudelleenistutustarkoituksessa sekä tehdäkseen mahdolliseksi näitä varten tapahtuvan kasvatuksen;
c) salliakseen tiukasti valvotuissa oloissa ja valikoivasti tiettyjen lintujen pienien määrien pyydystämisen, hallussa pitämisen tai muuten asiallisen hyötykäytön.
Maakotka ( Aquila chrysaetos ) kuuluu lintudirektiivin liitteessä I lueteltuihin lajeihin.
Asiassa saatu selvitys hankkeesta, hankealueesta ja maakotkan esiintymisestä alueella
Rimminnevan turvetuotantoalue on uusi, eikä alueella ole aikaisempaa ympäristölupaa. Suunnitellun turvetuotantoalueen pinta-ala auma-alueineen on 46,8 ha.
Toiminta käsittää kuntoonpano-, tuotanto- ja jälkihoitovaiheet. Kuntoonpanovaihe kestää 1 - 3 vuotta. Tuotantovaihe kestää 20 - 30 vuotta päättyen noin vuonna 2040. Tämän jälkeen alue siirtyy jälkihoitovaiheeseen.
Alueella suunnitellaan tuotettavan jyrsinpolttoturvetta mekaanisella kokoojavaunulla ja alkuvuosina myös ympäristöturvetta toisioerottimella varustetulla imuvaunulla keräiltynä. Keskimääräinen vuosituotantomäärä on noin 23 000 m 3 jyrsinpolttoturvetta energiantuotantoon.
Jyrsinturve toimitetaan asiakkaille pääasiassa lämmityskaudella (loka - huhtikuu) keskitetysti yhdessä tai kahdessa jaksossa. Vuosittainen toimitusmäärä vastaa noin 200 rekan ajosuoritetta. Ympäristöturpeita toimitetaan ympäri vuoden tilausten mukaan. Turpeen toimitus tapahtuu työmaatietä ja alueen eteläpuolella olevaa yksityistietä myöten seututielle 697.
Melua syntyy työkoneista turvekentillä ja turpeen kuormauksesta. Melu ei ole jatkuvaa, koska tuotantopäiviä on vuodessa noin 30 - 50. Tuotantopäivinä turvekoneiden aiheuttamaa melua voi syntyä ympäri vuorokauden työvaiheista, tuotantotilanteesta ja säästä riippuen. Tuotantokoneiden lisäksi melua aiheuttaa raskas kuljetuskalusto. Myös toimitusaikana työmaalla voidaan työskennellä ympäri vuorokauden.
Rimminneva on avointa suota. Sen lähiympäristössä on avoimien suoalueiden lisäksi metsää. Lähialueella kulkee joitakin metsäautoteitä.
Asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella noin 0,9 - 2,0 kilometrin etäisyydellä suunnitellulta turvetuotantoalueelta sijaitsee kolme maakotkan pesäpuuta. Maakotka on yrittänyt pesiä alueella ainakin vuosina 2011 ja 2012, mutta pesintä ei ole onnistunut. ELY-keskus ei ole tehnyt luonnonsuojelulain 47 §:n 3 momentissa tarkoitettua päätöstä erityisesti suojeltavan lajin esiintymispaikan rajaamisesta. Turvetuotantoalueelle rakennettava työmaatie kulkisi arviolta noin 500 metrin etäisyydeltä yhdestä pesästä.
Selvitystä maakotkan elintavoista ja pesäpuun vaatimista suojaetäisyyksistä
Petolinnut ja metsätalous -julkaisussa (Pohjois-Karjalan lintutieteellinen yhdistys, 2002) on todettu maakotkan olevan avomaiden saalistaja. Pelkkä soiden tai muiden avomaa-alueiden olemassaolo ei takaa, että alue kelpaisi maakotkan pesintään. Laji vaatii poikkeuksellisen suurta rauhaa elinpiirinsä ydinosassa, jossa pesä tai pesät sijaitsevat. Yksikin varomaton käynti pesän läheisyydessä haudonnan herkimpänä aikana riittää tuhoamaan pesinnän.
Edellä mainitussa julkaisussa on lisäksi esitetty metsänkäsittelysuosituksia maakotkan reviirillä. Suositusten mukaan jatkuvasti liikennöimiskelpoista tietä ei pidä rakentaa kilometriä lähemmäs kotkan pesäpaikkaa. Pesän lähistölle johtavia metsäautoteitä ei pitäisi aurata talviaikaan. Kaikki metsänkäsittelytoimet pyritään ajoittamaan pesimäajan (helmikuu - elokuu) ulkopuolelle, tai toissijaisesti pesimäaikana metsienkäsittelytoimenpiteitä suoritetaan vain suositeltavan häiriöttömän vyöhykkeen ulkopuolella. Pesintäaikaan metsienkäsittelytoimenpiteitä ei tulisi suorittaa 900 - 1 000 metriä lähempänä asuttua pesää.
Metsähallituksen ohjeessa maakotkan pesäpaikkojen suojelusta (Maakotka, elinehtona pesimärauha, Metsähallitus) on esitetty esimerkinomainen maakotkan pesän suojelurajaus. Kaikki metsätaloustoimet on kielletty noin 400 metrin vyöhykkeellä pesän ympärillä ja noin kahden kilometrin vyöhykkeellä on kielletty metsätaloustoimien suorittaminen 15.2. - 31.7. sekä reittien ja rakenteiden perustaminen.
Maakotkan reviirillä voi olla useita vaihto-/varapesiä, joita se käyttää eri vuosina. ELY-keskus on hakemuksesta antamassaan lausunnossa aluehallintovirastolle kuvannut pesäpuiden ja niitä ympäröivien alueiden muodostamaa reviirikokonaisuutta muun ohella seuraavasti:
"Laji ei suurena lintuna pysty saalistamaan metsän sisällä, vaan se tarvitsee avomaita saalistusta varten. Pääasiallinen saalistusmuoto on matalaliito. Saalistuksen kannalta tärkeintä aluetta on pesintähabitaatin ydinalue muutaman kilometrin säteellä reviirin keskipisteestä. Lisääntymistoimintoihin kuuluvat soidinlennot, jotka alkavat helmikuussa. Pesää aloitetaan vuoraamaan havuilla maaliskuussa, usein pesää vielä peittävän lumipaakun päälle. Mikäli pesän lähistöllä on häiriötekijöitä soidinlennon tai pesänrakentamisen aikaan, pari siirtyy rauhallisemmalle vaihtopesälle. Muninta alkaa keskisessä ja läntisessä Suomessa yleensä maaliskuun lopulla. Kevättalvella haudonta-aikaan yksikin käynti pesän lähistöllä voi johtaa pesinnän keskeytymiseen. Poikanen/poikaset kuoriutuvat toukokuun alussa. Pieni poikanen on hyvin herkkä kylmettymään ja toisaalta helteellä nääntymään. Poikanen poistuu pesältä ensilennolle heinäkuun alussa, jolloin lento päätyy pesän läheiselle avoimelle suolle. Maassa pääasiallisesti vietettävä aika on parisen viikkoa, jolloin emo ruokkii poikasta avoimessa maastossa ja samalla nuori lintu harjoittelee lentotaitoaan. Lentämään opittuaan poikanen palaa silloin tällöin myös pesälle, jossa emot sitä vielä ruokkivat.
Lajin kannalta tahallista häirintää voi olla sellainen ihmistoiminta pesimäreviirillä lisääntymisaikana helmi - heinäkuussa, joka häiritsee pesän rakentamista, munintaa, haudontaa tai pienpoikasaikaa. Lajin elämänkierron kannalta tärkeitä paikkoja ovat ainakin kaikki vaihtopesät lähiympäristöineen sekä sen käyttämät avoimet saalistushabitaatit. Sellaisetkin pesäpuut, joissa ollut pesä on aiemmin pudonnut, voivat olla tärkeitä, koska pari voi rakentaa uuden pesän pudonneen tilalle, jos olot ovat suotuisat. Elämänkierron kannalta tärkeisiin paikkoihin voidaan lukea myös ne pesän lähiympäristön suoalueet, joissa emot ruokkivat pesästä lähteneitä poikasia ennen kuin poikaset oppivat kunnollisen lentotaidon."
Oikeudellinen arviointi ja lopputulos
Luonnonsuojelulain 39 §:n tulkinta
Hallinto-oikeus on kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja hylännyt ympäristölupahakemuksen sillä perusteella, että hakemuksen mukaisesta toiminnasta voidaan katsoa aiheutuvan luonnonsuojelulain 39 §:ssä kiellettyä rauhoitetun eläinlajin tahallista häiritsemistä. Vapo Oy on valituksessaan katsonut, että toiminnasta ei aiheudu luonnonsuojelulaissa kiellettyä häirintää.
Luonnonsuojelulaissa tarkoitettujen erityisesti suojeltavien lajien elinympäristöt tulisi ensisijaisesti suojella luonnonsuojelulain 47 §:n mukaisella menettelyllä. Rimminnevan alueen maakotkan osalta ELY-keskus ei kuitenkaan ole tehnyt 47 §:n 3 momentissa tarkoitettua rajauspäätöstä. Se, ettei tällaista päätöstä ole tehty, ei tarkoita, että kyse ei olisi alueesta, jonka rauhoittaminen on maakotkan esiintymisen ja lisääntymisen kannalta tärkeää. Tällaisella alueella harjoitettavan turvetuotantotoiminnan hyväksyttävyyttä on joka tapauksessa arvioitava luonnonsuojelulain 39 §:n rauhoitussäännösten kannalta.
Kun otetaan huomioon, että maakotkan pesäpuut sijaitsevat 0,9 - 2,0 kilometrin etäisyydellä suunnitellusta turvetuotantoalueesta, hakemuksen mukainen turvetuotantotoiminta ei aiheuta luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentissa tarkoitettua suoranaisesti pesäpuuhun kohdistuvaa kiellettyä seurausta. Pesäpuut lähialueineen muodostavat kuitenkin kokonaisuuden, jota on pidettävä luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuna maakotkan elämänkierron kannalta tärkeänä paikkana.
Luonnonsuojelulaissa ei tarkemmin määritellä, mitä lain 39 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetaan tahallisella häiritsemisellä. Poikkeuksena tahallisen häiritsemisen kiellosta on 48 §:n 1 momentissa tarkoitettu alueen käyttäminen maa- ja metsätalouteen tai rakennustoimintaan tai rakennuksen tai laitteen tarkoituksenmukainen käyttäminen. Turvetuotantoa ei ole mainittu säännöksessä poikkeuksena. Lintujen tahallisen häiritsemisen kielto perustuu lintudirektiivin 5 artiklan 1 kohdan d alakohtaan. Vastaava tahallisen häiritsemisen kielto on luontodirektiivin 92/43/ETY) 12 artiklan 1 kohdan b alakohdassa. Suomessa kummankin direktiivin mainitut kohdat on pantu täytäntöön luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdalla. Luontodirektiivin mainittua kohtaa koskeva ohjeistus ja oikeuskäytäntö voidaan tämän vuoksi ottaa huomioon myös lintudirektiivin asianomaisen kohdan tulkinnassa.
Komission antamassa luontodirektiiviä koskevassa ohjeessa (Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under the Habitats Directive 92/43/EEC, Final version, February 2007) on todettu, että häiritsemisen pitää ilmetä tarkoituksellisen toiminnan seurauksena eikä vahingossa. Komission ohjeessa tarkoituksellisuuden tai tahallisuuden ei voida kuitenkaan katsoa tarkoittavan, että häiritsemisen tulisi ilmetä tavoiteltuna häirintänä, vaan riittävää on, että tarkoituksellisesta toiminnasta aiheutuva häiriö vaikuttaa suoraan suojeltuun lajiin haitallisesti. Haitalliset vaikutukset on ymmärrettävä eri tavoin lajin yksilöiden elinkierron aikana. Erityisesti on kiinnitettävä huomiota lajille tärkeän pesimäajan suojaamiseen.
Euroopan yhteisöjen tuomioistuin (nykyisin unionin tuomioistuin) totesi asiassa C-103/00 ( komissio v. Kreikka ) tuomion kohdassa 34 - 36 olevan kiistatonta, että mopedien liikkuminen merikilpikonnien ( Caretta caretta ) lisääntymisrannoilla on erityisesti meluhaitan takia omiaan häiritsemään kyseisen eläinlajin munimisen, hautomisen, poikasten munista kuoriutumisen ja niiden mereen siirtymisen aikana. Lisäksi oli ilmennyt, että pienten alusten läsnäolo lisääntymisrantojen läheisyydessä merkitsee kilpikonnien henkeen ja terveyteen kohdistuvaa vaaraa. Mopedien liikkuminen oli toisaalta myös kielletty. Kun mopedeja liikkui kaikesta huolimatta alueella, oli tätä pidettävä luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisena tahallisena häiritsemisenä.
Tuomioistuimen päätöstä on tulkittava siten, että mopedien käyttäminen ja alusten pitäminen alueen lähellä oli häiritsemistä, vaikka mopedien tai alusten käyttäjien tietoinen tai tavoiteltu tarkoitus ei ollut häiritä kilpikonnia. Edellä todetun mukaisesti, jos turvetuotannosta voi aiheutua häiriöitä, jotka vaikuttavat haitallisesti maakotkan pesintään, tällaista toimintaa on pidettävä tahallisena häiritsemisenä, vaikka toiminnan varsinainen tavoiteltuna tuloksena ei olisi häirintä.
Luonnonsuojelulain 39 §:n 2 momentissa on rauhoitettu asetuksessa määriteltyjen suurten petolintujen, muun muassa maakotkan pesäpuu. Lainkohdan esitöiden mukaan rauhoitus merkitsee sitä, että puun kaataminen tai vahingoittaminen on kielletty. Lainkohta on kuitenkin sijoitettu eläinlajien suojelua koskevat rauhoitussäännökset sisältävään 39 §:ään eikä kasvilajien suojelua koskevaan 42 §:ään. Säännöstä on tämän vuoksi tulkittava siten, että pesäpuu on tarkoitus säilyttää kyseisten lintulajien suojelemiseksi eikä puun rauhoittamiseksi kasvilajin yksilönä. Pesäpuun suojeleminen on mielekästä vain sillä edellytyksellä, että puu on käyttökelpoinen tuohon tarkoitukseen. Pesäpuun suojelemista koskevan sääntely liittyy siihen, että suuret petolinnut ovat erityisen alttiita pesintäaikaiselle häirinnälle niillä alueilla, joilla niiden vakiintuneesti käyttämät pesäpuut sijaitsevat. Pesäpuun suojelemista koskeva säännös voi täyttää tarkoituksensa vain sillä edellytyksellä, että pesintärauhaa häiritsevät tekijät voidaan riittävästi ehkäistä muita säännöksiä soveltamalla.
Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussa KHO 2015:3 katsonut, että luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettu kielto koskee myös turvetuotantotoiminnan harjoittamista kalasääsken pesäpuun lähellä.
Turvetuotantoon liittyy useita työvaiheita, jotka edellyttävät tuotantoalueella liikkumista maakotkan pesinnän kannalta häiriöille herkkänä aikana 15.2. - 31.7. Turvetuotantoon liittyvien koneiden käyttäminen ja alueella liikkuminen maakotkan reviirin ydinalueella aiheuttavat erityisesti liikkeen vuoksi häiriötä. Tämän lisäksi toiminnasta aiheutuu melua, valoja sekä pölyä. Toiminnasta aiheutuva kokonaishäiriö voi tällöin ennakolta arvioiden häiritä maakotkan pesintää, vaikka maakotkan lähimmältä pesältä ei olekaan suoraa näköyhteyttä hakemuksen mukaiselle turvetuotantoalueelle. Häiriön todennäköisyyttä ja vakavuutta luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdan kannalta on arvioitava Euroopan unionin ympäristölainsäädännön ja ympäristöoikeudessa vakiintuneen varovaisuusperiaatteen mukaisesti. Maakotkan elintavoista ja häiriöherkkyydestä esitetyn selvityksen perusteella voidaan arvioida, että turvetuotantotoiminnan aloittaminen maakotkan pesäpuiden ja niiden lähialueiden muodostaman aluekokonaisuuden keskellä johtaisi maakotkan pesinnän epäonnistumiseen ja lajin häviämiseen alueelta.
Edellä sanotun perusteella hakemuksen mukaisen turvetuotantotoiminnan aloittaminen maakotkan elinkierron ja lisääntymisen kannalta tärkeällä alueella on vastoin luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdassa säädettyä kieltoa.
Yhtiö ei ole hakenut toiminnalle luonnonsuojelulain mukaista poikkeuslupaa.
Luonnonsuojelulain mukaisen poikkeusluvan edellyttäminen
Vapo Oy on esittänyt, ettei luonnonsuojelulain mukainen poikkeuslupa Rimminnevan tapauksessa ole prosessinedellytys ympäristönsuojelulain mukaisen lupaharkinnan suorittamiselle eikä lupahakemusta olisi tullut hylätä poikkeusluvan puuttumisen vuoksi. Ympäristönsuojelulaissa ei ole säädetty luonnonsuojelulain mukaista poikkeuslupaa ympäristöluvan myöntämisen edellytykseksi. Luonnonsuojelulain mukaisen poikkeusluvan edellyttäminen ennen muuta viranomaispäätöstä on ratkaistava tapauskohtaisesti. Tällöin tulee ottaa huomioon muun muassa luonnonsuojelulain mukaisen suojelun sisältö ja siitä haettavan poikkeusluvan mahdollinen sisältö sekä ratkaistavan hankkeen luonne ja viranomaisen päätösharkinnan laajuus.
Toisin kuin hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on esitetty, Rimminnevan turvetuotantotoiminta, joka saattaa aiheuttaa luonnonsuojelulain 39 §:ssä tarkoitettua häiritsemistä, ei edellytä ELY-keskuksen poikkeuslupaa luonnonsuojelulain 48 §:n 2 momentin perusteella, vaan luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin perusteella. Tällainen poikkeus voidaan kyseisen lainkohdan mukaan myöntää vain lintudirektiivin 9 artiklassa mainituilla perusteilla.
Turvetuotantoon liittyy useita työvaiheita, jotka edellyttävät tuotantoalueella liikkumista maakotkan pesinnän kannalta häiriöille herkkänä aikana. Toiminnasta aiheutuvaa kokonaishäiriötä on muutoinkin vaikea yksilöidä. Rimminnevan suunniteltu turvetuotantoalue on kooltaan melko pieni ja sijaitsee kokonaisuudessaan pesäpuiden ja niiden lähialueiden muodostamalla maakotkan lisääntymisen kannalta tärkeällä alueella eikä tuotantoaluetta sen vuoksi ole mahdollista rajata siten, että toiminnasta maakotkan pesinnälle aiheutuva häiriö merkittävästi vähenisi. Näistä syistä Rimminnevan turvetuotannolle ei käytännössä ole mahdollista lupapäätöksessä asettaa sellaisia toimintaa koskevia rajoituksia, joita noudattamalla voitaisiin varmistua luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdassa säädetyn kiellon noudattamisesta. Ennalta arvioiden on pidettävä todennäköisenä, ettei lintudirektiivin 9 artiklan poikkeamisperusteita voida soveltaa Rimminnevan turvetuotantoon.
Edellä kuvatuista syistä Rimminnevan turvetuotannon ympäristölupahakemus on ympäristönsuojelulain 41 §:n 3 momentin nojalla tullut hylätä sillä perusteella, että toiminnasta aiheutuu luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdassa kielletty seuraus, eikä toiminnalle ole haettu luonnonsuojelulain mukaista poikkeuslupaa.
Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 4 kohdan tulkinta
Hallinto-oikeus on perusteluissaan katsonut, että alueen maakotkan reviiriin liittyvät erityispiirteet ja tutkimukselliset arvot osoittavat Rimminnevan turvetuotantohankkeen vaikutusalueella olevan merkitystä ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettuna erityisenä luonnonolosuhteena, kun otetaan huomioon maakotkan luokitus erityisesti suojeltavana lajina, sen harvinaisuus Etelä-Pohjanmaalla ja kyseisen reviirin pitkäaikainen käyttöhistoria sekä lisäksi maakotkan pitkäjänteinen seurantatyö, jolla on myös tieteellistä merkitystä.
Hallituksen esityksessä (HE 84/1999 vp) todetaan lain 42 §:n 1 momentin 4 kohdan perusteluissa, että erityisellä luonnonolosuhteella tarkoitetaan säännöksessä alueen poikkeuksellisten luonnonarvojen kokonaisuutta. Erityinen luonnonolosuhde voisi olla esimerkiksi vesialueella, joka on säilynyt luonnontilaisena ja poikkeuksellisen puhtaana. Alueen tutkimukselliset arvot voisivat kuvata myös sen erityisiä luonto-olosuhteita. Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan KHO 2013:74 katsonut, että kallioalueen, jolta oli löytynyt harvinaisiin hämähäkkieläimiin kuuluvia lajeja ja tieteelle mahdollisesti uusi laji, tutkimukselliset arvot osoittivat alueella mahdollisesti olevan merkitystä ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettuna erityisenä luonnonolosuhteena. Vuosikirjaratkaisussa KHO 2014:176 korkein hallinto-oikeus katsoi, että ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 4 kohdan mukainen erityisten luonnonolosuhteiden heikentyminen saattoi ilmetä joen pääuoman ja sivu-uomien muodostaman ekologisen kokonaisuuden kannalta meritaimenen ja edelleen jokihelmisimpukan elinolosuhteiden heikentymisenä.
Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 4 kohdan tarkoituksena on ollut varmistaa, ettei toiminnan päästöistä aiheudu erityisten luonnonolosuhteiden heikentymistä. Turvetuotannon aiheuttama häiriö maakotkalle aiheutuisi kuitenkin erittelemättömästi erityisesti ihmisen liikkeestä alueella sekä muista toiminnan varsinaisista päästöistä.
Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 4 kohdan sanamuoto ja yksityiskohtaiset perustelut huomioon ottaen luonnonolosuhteilla tarkoitetaan lähinnä rajattua ekologista kokonaisuutta, eikä siten lähtökohtaisesti jonkin yksittäisen lajin yksilöä tai sen reviiriä. Lajien sekä niiden elinympäristön suojelusta säädetään tarkemmin ja erikseen luonnonsuojelulaissa. Jonkin lajin lisääntymispaikka voi kuitenkin sijaita määrätyllä alueella sen vuoksi, että alueen luonnonolosuhteet ovat siellä erityisiä ja samalla lajille erityisen sopivia. Tällöin erityisten luonnonolosuhteiden olemassaoloa on arvioitava ottaen huomioon lisääntymispaikka yhdessä muiden olosuhteiden kanssa.
Maakotkan reviiri voi ulottua satojen neliökilometrien alueelle. Tällaisen alueen ei voida kokonaisuudessaan katsoa ilmentävän laissa tarkoitettuja erityisiä luonnonolosuhteita. Erityisiä luonnonolosuhteita voi olla enintään sellaisella reviirin osalla, joka mahdollistaa maakotkan lisääntymisen, muninnan ja poikasvaiheen. Tällöinkin alue tulisi voida rajata mielekkäällä tavalla luonnonolosuhteiden perusteella. Asiassa esitetyn perusteella se, että alue on Suomessa mahdollisesti eteläisimpiä maakotkan pesintäalueita, ei merkitse sellaisenaan, että alue olisi tutkimuksellisesti erityisen arvokas. Myöskään pesinnän pitkäaikainen havainnointi alueella ei muodosta pelkästään tällä perusteella erityistä tutkimuksellista arvoa, joka mahdollistaisi ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 4 kohdan soveltamisen.
Kun otetaan huomioon, että toiminnasta aiheutuva häiriö kuuluu vain osittain ympäristönsuojelulain soveltamisalaan, ja toisaalta alueen laajuuteen ja sen yksilöintiin liittyvät seikat, toiminnasta ei voida tässä tapauksessa katsoa aihetuvan ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettuja seurauksia. Edellä todetun vuoksi hallinto-oikeus ei ole voinut kumota ja hylätä aluehallintoviraston päätöstä tällä mainitsemallaan perustelulla.
Tielinjauksen muuttaminen
Yhtiö on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ilmoittanut, että turvetuotantoalueen tieyhteys olisi järjestettävissä siten, että tie kulkisi hakemussuunnitelmassa esitettyä kauempana maakotkan pesäpuusta. Aluehallintoviraston lupapäätöksessä ei ole asetettu määräyksiä siitä, mitä kautta kuljetukset ja työmaaliikenne tulee hoitaa. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että liikenteen aiheuttama häiriö on vain osa siitä häiriöstä, joka Rimminnevan turvetuotantotoiminnasta aiheutuisi maakotkan pesinnälle ja reviirille. Lisäksi ympäristölupapäätöksessä voidaan vain rajallisesti määrätä toimintaan liittyvän liikenteen järjestelyistä. Näistä syistä yhtiön ilmoituksella tieyhteyden muuttamisesta ei ole ratkaisevaa vaikutusta hankkeen lupaedellytysten arvioinnin kannalta.
Lopputulos
Edellä lausuttuun nähden ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä ja Janne Aer sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Juha Kaila. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.
Eri mieltä olleen hallintoneuvos Tuomas Lehtosen äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Riitta Mutikainen yhtyi.
"Kumoan hallinto-oikeuden päätöksen ja palautan asian hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.
Perustelut
Kysymyksessä oleva Rimminnevan turvetuotantoalue muodostuu yhdestä lohkosta ja sen pinta-ala auma-alueineen on noin 46 hehtaaria. Melua syntyy työkoneista turvekentillä ja turpeen kuormauksesta. Työkoneiden melu muistuttaa maatalouden harjoittamisesta syntyvää melua. Lisäksi melua syntyy turpeen kuljetuksesta johtuvasta liikenteestä.
Rimminnevan alueen länsipuolella lähimmillään noin 1,5 kilometrin etäisyydellä sijaitsee Peränevanholman Natura-kohde (FI0800087). Rimminnevan aluetta ja sen ympäristöä koskevat maankäytön suunnitelmat ilmenevät muutoin maakuntakaavasta. Rimminnevan alue sijaitsee maakuntakaavassa merkityllä turvetuotantovyöhykkeellä (tt-2). Rimminnevan alueen pohjoispuolelle noin viiden kilometrin etäisyydelle on maakuntakaavaan merkitty ohjeellinen moottorikelkkailun runkoreitti ja ohjeellinen ulkoilureitti. Rimminnevan alueen länsi- ja luoteispuolelle noin seitsemän kilometrin etäisyydelle on maakuntakaavassa osoitettu virkistysalue sekä virkistys/matkailukohde. Rimminnevan alueen itä- ja kaakkoispuolelle noin kuuden kilometrin etäisyydelle on maakuntakaavassa osoitettu kulttuuriympäristön tai maiseman vaalimisen kannalta tärkeitä alueita.
Asiakirjoista myös ilmenee, että Rimminnevan alueen länsi-, luoteis- ja eteläpuolella on kolme maakotkan pesäpuuta, niin sanottua vaihtopesää. Etäisyyttä Rimminevan alueelta pesäpuihin on lähimmillään noin 0,9 kilometriä ja enimmillään noin 2 kilometriä. Alue pesäpuiden ympärillä on joka suuntaan hyvin harvaan asuttua ja erämaamaista. Asiassa ei ole esitetty selvitystä siitä, mikä merkitys Rimminnevan alueella on mahdollisena maakotkan saalistusalueena tai poikasvaiheen harjoittelualueena. Rimminevan turvetuotantoalueen pinta-ala on maakotkan reviirin pinta-alasta arvion mukaan noin 0,6 prosenttia.
Asiassa merkitykselliset oikeusohjeet on selostettu korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa. Asiassa saatu selvitys ilmenee niin ikään korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista. Viittaan siihen, mitä perusteluissa on lausuttu kohdassa "Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 4 kohdan tulkinta". Muutoin lausun asian oikeudellisena arviointina ja johtopäätöksenä omalta osaltani seuraavaa:
Hallinto-oikeus on kumonnut aluehallintoviraston päätöksen, jolla Vapo Oy:lle oli myönnetty ympäristölupa turvetuotantoon Rimminnevalla. Hallinto-oikeus on katsonut oikeudellisessa arvioinnissaan, että luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdan ja ympäristönsuojelulain (86/2000) 42 §:n 1 momentin 4 kohdan säännökset muodostavat esteen luvan myöntämiselle. Kannanottonsa tueksi hallinto-oikeus on viitannut myös ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädettyyn varovaisuusperiaatteeseen.
Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin rauhoitussäännöksellä on pantu kansallisesti täytäntöön lintudirektiivin 5 artiklan velvoitteet, jotka edellyttävät direktiivin 1 artiklassa mainittujen lintulajien suojelua siinä mainituin kyseisiin lintuihin ulottuvin kielloin ja rajoituksin. Direktiivin tulkintavaikutusta ajatellen on huomattava, että 5 artiklan d kohta, josta nyt on erityisesti kyse, kieltää häirinnän ainoastaan, jos se vaikuttaisi merkittävästi direktiivin tavoitteisiin. Direktiivin tavoitteet liittyvät lajisuojeluun.
Luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohta koskee rauhoitettuihin eläinlajeihin kuuluvia yksilöitä, kuten koko momenttikin, ja kieltää niiden tahallisen häiritsemisen. Lintudirektiivin lajisuojeluun liittyvät tavoitteet eivät edellytä tämän säännöksen laajentavaa tulkintaa. Direktiivin tavoitteiden toteuttamisessa paljon keskeisimpiä ovat muut luonnonsuojelulain mukaiset keinot, kuten Natura 2000 -verkostoon kuuluvien linnustonsuojelualueiden perustaminen ja lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojelu.
Luonnonsuojelulain 39 §:n puheena olevan säännöksen oikeata tulkintaa onkin selvitettävä säännöksen sanamuodon, lain esitöistä ilmenevän lainsäätäjän tarkoituksen ja luonnonsuojelulailla toteutetun suojelujärjestelmän rakenteen ja systematiikan perusteella.
Luonnollinen yleiskielen mukainen tulkinta ilmaisulle tahallinen häiritseminen edellyttää, että kysymyksessä on tarkoituksellinen häiriön aiheuttaminen. Siihen ei voida lukea elinkeino- tai muun toiminnan sivuvaikutuksena syntyviä häiriöitä, joita ei tavoitella. Tälle tulkinnalle on saatavissa analogiaan perustuvaa tukea luonnonsuojelulain 48 §:n 1 momentista, jonka mukaan se, mitä 39 §:ssä säädetään, ei estä alueen käyttämistä maa- tai metsätalouteen tai rakennustoimintaan eikä rakennuksen tai laitteen tarkoituksenmukaista käyttämistä.
Luonnonsuojelulain esitöistä ei ole löydettävissä perusteita tulkita säännöstä edellä todetusta poikkeavasti.
Luonnonsuojelulaissa toteutetaan luonnonsuojelun tavoitteita tavalla, jossa lainsäätäjä on ottanut huomioon myös muiden yhteiskunnallisten intressien merkityksen. Luonnonsuojelulain systematiikassa eri suojelumuodot ja tilanteet on ryhmitelty eri kokonaisuuksiksi ja maanomistajalle on säädetty mahdollisuus saada valtiolta korvausta silloin, kun suojeluun perustuva maankäytön rajoitus aiheuttaa maanomistajalle merkityksellistä haittaa. Valtion korvausvelvollisuutta koskevan lain 53 §:n nojalla maanomistajalla ei kuitenkaan ole oikeutta korvauksen saamiseen luonnonsuojelulain 39 §:ssä säädetyn rajoituksen perusteella. Viimeksi mainitun säännöksen sellainen tulkinta, joka tästä huolimatta voi johtaa turvetuotannon tai muun taloudellisesti perustellun maankäyttömuodon estymiseen, ei ole sopusoinnussa luonnonsuojelulain perusperiaatteiden kanssa. Suomen perusoikeusjärjestelmä huomioon ottaen tällaiselle tulkinnalle ei ole muutoinkaan tilaa.
Edellä esitetyin perustein katson, ettei luonnonsuojelulain 39 §:n 1 momentin 3 kohdan säännös tahallisen häirinnän kiellosta ole esteenä yhtiön hakemuksessa tarkoitetulle turpeen otolle ja ettei yhtiön hakemusta ole voitu hylätä silläkään perusteella, että toiminnasta maakotkalle aiheutuva häiriö merkitsisi ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettujen erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista. Näistä syistä asia on palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi sille tehdyissä valituksissa esitettyjen muiden valitusperusteiden tutkimiseksi ja ratkaisemiseksi."