25.11.2014

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 10.1.2013 nro 13/0021/2

Asian aikaisempi käsittely

Turun peruspalvelulautakunnan yksilöasioiden jaoston alainen viranhaltija on 7.2.2012 alkaen myöntänyt A:lle vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) nojalla palveluasumisen toistaiseksi. Palveluasuminen on 30.9.2012 saakka järjestetty omaishoidon tuen ja henkilökohtaisen avun palveluiden avulla A:n sisaren B:n kotiin.

A on hakenut vammaispalvelulain nojalla ympärivuorokautista (168 tuntia viikossa) henkilökohtaista apua siten, että ulkopuoliset henkilökohtaiset avustajat avustavat häntä arkisin 16 tuntia vuorokaudessa, ja B toimii avustajana iltaisin, öisin ja viikonloppuisin. Toissijaisesti, jos B:tä ei hyväksytä yhdeksi veljensä henkilökohtaisista avustajista, ulkopuolista henkilökohtaista apua on myönnettävä 168 tuntia viikossa.

Turun peruspalvelulautakunnan yksilöasioiden jaoston viranhaltija on päätöksellään 4.6.2012 myöntänyt A:lle henkilökohtaista apua 62,5 tuntia viikossa B:n töihin paluusta eli 1.10.2012 alkaen. Määrästä 55 tuntia viikossa on tarkoitettu kotona ja kodin ulkopuolella tarvittavaan apuun ja 30 tuntia kuukaudessa (7,5 tuntia viikossa) vapaa-ajan toimintaan. Päätöksen perustelujen mukaan A:lle voidaan edelleen myöntää omaishoidon tukea 1. palkkioluokan mukaisesti. A:n palvelutarpeeseen pystytään vastaamaan Turun Validia-palveluiden asumispalveluyksikössä, jossa hänelle voidaan järjestää lyhytaikaista tai tarvittaessa myös pitempiaikaista vammaispalvelulain mukaista palveluasumista.

Peruspalvelulautakunnan yksilöasioiden jaosto on päätöksellään 14.8.2012 (§ 358) hylännyt A:n oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellä, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n valituksen yksilöasioiden jaoston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ratkaisun perustelut

Vammaispalvelulain 8 c §:n 1 momentin mukaan henkilökohtaisella avulla tarkoitetaan tässä laissa vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avustamista kotona ja kodin ulkopuolella:

1) päivittäisissä toimissa;

2) työssä ja opiskelussa;

3) harrastuksissa;

4) yhteiskunnallisessa osallistumisessa; tai

5) sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä.

Vammaispalvelulain 8 c §:n 4 momentin mukaan henkilökohtaista apua on järjestettävä päivittäisiä toimia, työtä ja opiskelua varten siinä laajuudessa kuin vaikeavammainen henkilö sitä välttämättä tarvitsee.

Vammaispalvelulain 8 c §:n 5 momentin mukaan harrastuksiin, yhteiskunnalliseen osallistumiseen ja sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämiseen (8 c §:n 1 momentin 3 - 5 kohdat) tarkoitettuja toimintoja varten henkilökohtaista apua on järjestettävä vähintään 30 tuntia kuukaudessa, jollei tätä pienempi tuntimäärä riitä turvaamaan vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avuntarvetta.

Vammaispalvelulain 8 d §:n 2 momentin mukaan kunta voi järjestää henkilökohtaista apua:

1) korvaamalla vaikeavammaiselle henkilölle henkilökohtaisen avustajan palkkaamisesta aiheutuvat kustannukset työnantajan maksettavaksi kuuluvine lakisääteisine maksuineen ja korvauksineen sekä muut kohtuulliset avustajasta aiheutuvat välttämättömät kulut;

2) antamalla vaikeavammaiselle henkilölle avustajapalveluiden hankkimista varten sosiaalihuoltolain 29 a §:ssä tarkoitetun palvelusetelin, jonka arvo on kohtuullinen; taikka

3) hankkimalla vaikeavammaiselle henkilölle avustajapalveluita julkiselta tai yksityiseltä palvelujen tuottajalta tai järjestämällä palvelun itse taikka sopimuksin yhdessä muun kunnan tai muiden kuntien kanssa.

Vammaispalvelulain 8 d §:n 4 momentin mukaan edellä 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna henkilökohtaisena avustajana ei voi toimia vaikeavammaisen henkilön omainen tai muu läheinen henkilö, ellei sitä erityisen painavasta syystä ole pidettävä vaikeavammaisen henkilön edun mukaisena. Lainkohtaa koskevan hallituksen esityksen (HE 166/2008 vp) mukaan avustajana ei voisi toimia vaikeavammaisen henkilön puoliso, lapsi, vanhempi, isovanhempi tai muu läheinen eli avopuoliso tai samaa sukupuolta oleva elämänkumppani, ellei sitä erityisen painavasta syystä olisi pidettävä vaikeavammaisen henkilön edun mukaisena.

Mainitun hallituksen esityksen mukaan vaikeavammaisen henkilön omainen tai läheinen, joka poikkeuksellisesti toimii häneen työsuhteessa olevana henkilökohtaisena avustajana, ei luonnollisesti voisi hoitaa samaa tehtävää kunnan kanssa tekemänsä omaishoitosopimuksen perusteella. Ehdotettu rajaus selventäisi eroa omaishoidon ja henkilökohtainen avustaja -järjestelmän välillä. Henkilökohtainen avustaja on vaikeavammaiselle henkilölle itsenäisen ja omista valinnoista lähtevän toiminnan mahdollistaja. Omaishoitoon sen sijaan liittyy selkeä hoivan ja hoidon elementti, joka ei lähtökohtaisesti kuulu avustajajärjestelmään. Ehdotettu muutos merkitsee, että omaishoito olisi ensisijainen tukimuoto tilanteessa, jossa omainen tai muu läheinen henkilö pääasiallisesti huolehtii vaikeavammaisen henkilön hoidosta ja huolenpidosta.

Sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietinnössä (32/2008 vp) on avustajia koskevan rajauksen osalta todettu: Rajaus on perusteltu henkilökohtaisen avun tavoitteiden näkökulmasta. Etenkin vaikeavammaisten lasten ja nuorten kohdalla perheen ulkopuolisella avustajalla on tärkeä merkitys itsenäistymisen ja osallistumismahdollisuuksien turvaajana. Tämän vuoksi perheenjäsenten tai muiden omaisten toimiminen avustajana olisi mahdollista vain erittäin poikkeuksellisissa tilanteissa.

Asiassa saadut selvitykset

A on sairastanut kaksi aivoverenvuotoa elokuussa 2010. Hän on ollut osastohoidossa ja kuntoutuksessa 29.4.2011 asti, ja kesällä 2011 hän on muuttanut sisarensa B:n omakotitaloon. B on töihin paluuseensa eli 1.10.2012 saakka ollut vuorotteluvapaalla ja toiminut veljensä omaishoitajana.

Palvelusuunnitelman mukaan A tarvitsee apua kaikissa henkilökohtaisissa päivittäisissä toimissaan ja kodin ulkopuolisissa asioinneissa. Hän liikkuu avustettuna pyörätuolilla. Hänellä on urinaari ja vaipat. A:n kommunikointia vaikeuttaa erittäin vaikea-asteinen oraalinen ja verbaalinen apraksiaoireisto, jonka seurauksena puheen ja äänen tuotto on estynyt kokonaan. Hän kommunikoi silmiään räpäyttämällä sekä ilmeillä ja eleillä. Puheen ymmärtämisessä ei ole vaikeutta.

Johtopäätökset

Vammaispalvelulaissa ei ole tarkemmin määritelty sitä, ketä on pidettävä vaikeavammaisen omaisena tai muuna läheisenä ja missä oloissa. Hallituksen esityksen luettelossa ei tältä osin mainita sisarta. Sosiaali- ja terveysvaliokunnan mietinnön sanamuoto tukee sitä, että sisar on perheenjäseniin rinnastettava muu omainen. Hallinto-oikeus tulkitsee ilmaisua "omainen tai muu läheinen" siten, että B kuuluu tähän henkilöpiiriin. Tästä syystä B:n toimimiselle veljensä henkilökohtaisena avustajana pitää olla laissa tarkoitettu erityisen painava syy.

Omainen voi vain erityisen painavasta syystä toimia vaikeavammaisen henkilökohtaisena avustajana. Erityisen painavaksi syyksi on vastaselityksessä esitetty se, että A:n toimintakyky on mennyt lähes kokonaan aivoverenvuodon ja -infarktin myötä. Tällä perusteella ei voida katsoa olevan erityisen painavaa syytä hyväksyä sisarta henkilökohtaiseksi avustajaksi.

Sovelletut oikeusohjeet

Laki vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista 3 § ja 8 § 2 momentti, 8 c § ja 8 d §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Paula Olenius ja Hannele Sarell. Esittelijä Marja Peltoniemi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja yksilöjaoston päätökset kumotaan siltä osin kuin niissä on kysymys B:n toimimisesta A:n henkilökohtaisena avustajana.

Vaatimustensa tueksi valittaja on esittänyt muun ohella seuraavaa:

B ei A:n sisarena kuulu vammaispalvelulain 8 d §:n 4 momentin soveltamisen piiriin. Tapauksessa on käsillä erityinen syy, jonka vuoksi B tulee määrätä A:n henkilökohtaiseksi avustajaksi.

A:n edun mukaista on, että vaativissa tilanteissa häntä avustaa henkilö, joka kykenee tunnistamaan oikein hänen tunnetilansa, eleensä ja ilmeensä. Esimerkiksi A:n pään pakkoliikkeet ovat helposti väärin tulkittavissa. Tähän mennessä avustajat ovat vaihtuneet usein, ja kokemattomat avustajat voivat olla haitaksi vaativissa tilanteissa.

Turun peruspalvelulautakunnan yksilöasioiden jaosto on antanut selityksen, jonka mukaan valitus on hylättävä.

Asiassa ei ole esitetty sellaisia syitä, joiden perusteella Turun hallinto-oikeuden päätöstä tulisi muuttaa. Estettä B:n toimimiselle A:n omaishoitajana ei sen sijaan ole.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeuden ja Turun peruspalvelulautakunnan yksilöasioiden jaoston päätökset kumotaan siltä osin kuin ne koskevat sisaren hyväksymistä henkilökohtaiseksi avustajaksi ja asia palautetaan jaostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet ja lain esityöt

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) 8 c §:n 1 momentin mukaan henkilökohtaisella avulla tarkoitetaan mainitussa laissa vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avustamista kotona ja kodin ulkopuolella: 1) päivittäisissä toimissa, 2) työssä ja opiskelussa, 3) harrastuksissa, 4) yhteiskunnallisessa osallistumisessa tai 5) sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä.

Vammaispalvelulain 8 d §:n 1 momentin mukaan henkilökohtaisen avun järjestämistavoista päätettäessä ja henkilökohtaista apua järjestettäessä kunnan on otettava huomioon vaikeavammaisen henkilön oma mielipide ja toivomukset sekä palvelusuunnitelmassa määritetty yksilöllinen avun tarve ja elämäntilanne kokonaisuudessaan.

Saman pykälän 4 momentin mukaan henkilökohtaisena avustajana ei voi toimia vaikeavammaisen henkilön omainen tai muu läheinen henkilö, ellei sitä erityisen painavasta syystä ole pidettävä vaikeavammaisen henkilön edun mukaisena.

Vammaispalvelulain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 166/2008 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan henkilökohtainen apu on tarkoitettu mahdollistamaan vaikeavammaisen henkilön itsensä elämää sekä kotona että kodin ulkopuolella. Tämä tavoite ei kaikissa tilanteissa täysin toteudu, jos lähiomainen toimii henkilökohtaisena avustajana. Lisäksi avustajan työnantajana toiminen aiheuttaa helposti jääviys- ja ristiriitatilanteita, jos kysymyksessä on perheen sisäinen työsuhde.

Erityisen painava syy palkata omainen tai muu läheinen henkilö avustajaksi voisi hallituksen esityksen mukaan olla esimerkiksi äkillinen avuntarve, kun vakituinen avustaja sairastuu tai hänen työsuhteensa päättyy. Omaisen tai muun läheisen palkkaaminen avustajaksi voi olla perusteltua silloin, kun perheen ulkopuolisen avustajan löytyminen osoittautuu vaikeaksi. Vammaan tai sairauteen liittyvät erityiset syyt voivat niin ikään johtaa siihen, että on vaikeavammaisen henkilön edun mukaista, jos omainen tai muu läheinen henkilö toimii avustajana. Hallituksen esityksen mukaan tällaisia tilanteita voi syntyä toimintakykyyn voimakkaasti vaikuttavissa vammoissa ja sairauksissa, joita ovat esimerkiksi ALS ja muut etenevät lihassairaudet, pitkälle edennyt MS-tauti sekä vaikeat traumaattiset aivovammat. Avustajalta edellytetään silloin muun muassa vaikeavammaisen henkilön fyysisen motoriikan hallintaa sekä vaikeimmissa tilanteissa eleiden ja tunnetilojen tulkintaa.

Ehdotettu rajaus selventäisi eroa omaishoidon ja henkilökohtainen avustaja -järjestelmän välillä. Henkilökohtainen avustaja on vaikeavammaiselle henkilölle itsenäisen ja omista valinnoista lähtevän toiminnan mahdollistaja. Omaishoitoon sen sijaan sisältyy selkeä hoivan ja hoidon elementti, joka ei lähtökohtaisesti kuulu avustajajärjestelmään. Hallituksen esityksessä todetaan, että ehdotettu muutos merkitsee, että omaishoito olisi ensisijainen tukimuoto tilanteessa, jossa omainen tai muu läheinen henkilö pääasiallisesti huolehtii vaikeavammaisen henkilön hoidosta ja huolenpidosta.

Vaikeavammaisen sisaren oikeus toimia henkilökohtaisena avustajana

Vammaispalvelulain 8 d §:n 4 momentissa ei ole tarkemmin määritelty, ketä on pidettävä vaikeavammaisen omaisena tai muuna läheisenä henkilönä, joka ei voi toimia henkilökohtaisena avustajana, ellei sitä erityisen painavasta syystä ole pidettävä vaikeavammaisen henkilön edun mukaisena. Hallituksen esityksen (HE 166/2008 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on mainittu vaikeavammaisen omaisena puoliso, lapsi, vanhempi ja isovanhempi sekä muuna läheisenä henkilönä avopuoliso tai samaa sukupuolta oleva elämänkumppani.

Mainittua hallituksen esitystä koskevan sosiaali- ja terveyslautakunnan mietinnön (StVM 32/2008 vp) mukaan omaisen avustajaksi nimeämistä koskeva rajaus on perusteltu henkilökohtaisen avun tavoitteiden näkökulmasta. Etenkin vaikeavammaisten lasten ja nuorten kohdalla perheen ulkopuolisella avustajalla on tärkeä merkitys itsenäistymisen ja yhdenvertaisten osallistumismahdollisuuksien turvaajana. Tämän vuoksi perheenjäsenten tai muiden omaisten toimiminen avustajana olisi mahdollista vain erittäin poikkeuksellisissa tilanteissa.

Kun otetaan huomioon lakitekstin yleisluonteinen ilmaisu ja lain säätämiseen liittyneet syyt, joiden perusteella omaisen ja muun läheisen henkilön toimimista henkilökohtaisena avustajana on pidetty tarpeellisena rajoittaa, lainkohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa mainittua henkilöryhmää on pidettävä muun läheisen henkilön osalta esimerkkiluettelona. Tällöin myös vaikeavammaisen henkilön sisarta voidaan pitää lainkohdassa tarkoitettuna läheisenä henkilönä. B voi näin ollen toimia veljensä A:n henkilökohtaisena avustajana vain, jos sitä erityisen painavasta syystä on pidettävä A:n edun mukaisena.

A;n avun tarve ja johtopäätös

A on vammaispalvelulain 8 c §:n 3 momentissa tarkoitettu vaikeavammainen henkilö, joka sairautensa johdosta välttämättä tarvitsee toisen henkilön apua henkilökohtaisissa päivittäisissä toimissaan kotona ja kodin ulkopuolella.

Asiakirjoista ilmenee, että A ymmärtää vaikeuksitta puhetta, mutta hän kykenee ilmaisemaan tunnetilojaan ja tarpeitaan ainoastaan silmiään räpäyttämällä sekä ilmeillään ja eleillään. A:n avustajana voi toimia näin ollen vain henkilö, joka kykenee kommunikoimaan hänen kanssaan. Tällaisen ulkopuolisen henkilön löytäminen on osoittautunut vaikeaksi. Sisaren on sen sijaan todettu ymmärtävän veljensä ilmeitä ja eleitä.

Kun otetaan huomioon A:n sairaudesta ja vammaisuudesta saatu selvitys, hänen oma mielipiteensä, palvelusuunnitelmissa määritetty yksilöllinen avu tarve sekä hänen elämäntilanteensa kokonaisuudessaan, B:n toimimista henkilökohtaisena avustajana on pidettävä erityisen painavasta syystä A:n edun mukaisena.

Edellä mainituilla perusteilla hallinto-oikeuden ja jaoston päätökset on kumottava siltä osin kuin ne koskevat B:n hyväksymistä A:n henkilökohtaiseksi avustajaksi. Asia on palautettava Turun peruspalvelulautakunnan yksilöasioiden jaostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Sakari Vanhala, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Tuomas Lehtonen. Asian esittelijä Camilla Sandström.

Eri mieltä olleen esittelijä Camilla Sandströmin eriävä mielipide:

Kumoan hallinto-oikeuden ja jaoston päätökset siltä osin kuin ne koskevat B:n hyväksymistä henkilökohtaiseksi avustajaksi. Palautan asian Turun perusturvalautakunnan yksilöasioiden jaostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet ja lain esityöt

Vammaisuuden perusteella järjestettävistä palveluista ja tukitoimista annetun lain (vammaispalvelulaki) 8 c §:n 1 momentin mukaan henkilökohtaisella avulla tarkoitetaan tässä laissa vaikeavammaisen henkilön välttämätöntä avustamista kotona ja kodin ulkopuolella: 1) päivittäisissä toimissa, 2) työssä ja opiskelussa, 3) harrastuksissa, 4) yhteiskunnallisessa osallistumisessa tai 5) sosiaalisen vuorovaikutuksen ylläpitämisessä. Sairauden vuoksi annettava hoito ja huolenpito sekä henkilön niin sanottu perushoito jää siis henkilökohtaisen avun ulkopuolelle.

Vammaispalvelulain 8 d §:n 1 momentin mukaan henkilökohtaisen avun järjestämistavoista päätettäessä ja henkilökohtaista apua järjestettäessä kunnan on otettava huomioon vaikeavammaisen henkilön oma mielipide ja toivomukset sekä palvelusuunnitelmassa määritetty yksilöllinen avun tarve ja elämäntilanne kokonaisuudessaan.

Saman pykälän 4 momentin mukaan henkilökohtaisena avustajana ei voi toimia vaikeavammaisen henkilön omainen tai muu läheinen henkilö, ellei sitä erityisen painavasta syystä ole pidettävä vaikeavammaisen henkilön edun mukaisena.

Vammaispalvelulain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 166/2008 vp) yksityiskohtaisten perustelujen mukaan henkilökohtainen apu on tarkoitettu mahdollistamaan vaikeavammaisen henkilön itsensä elämää sekä kotona että kodin ulkopuolella. Tämä tavoite ei kaikissa tilanteissa täysin toteudu, jos lähiomainen toimii henkilökohtaisena avustajana. Hallituksen esityksen mukaan avustajana ei voisi toimia vaikeavammaisen henkilön puoliso, vanhempi, isovanhempi tai muu läheinen eli avopuoliso tai samaa sukupuolta oleva elämänkumppani, ellei sitä erityisen painavasta syystä olisi pidettävä vaikeavammaisen henkilön edun mukaisena.

Arviointia

Kuten hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenee, vammaispalvelulaissa ei ole tarkemmin määritelty sitä, ketä on pidettävä vaikeavammaisen omaisena tai muuna läheisenä ja missä oloissa. Hallituksen esityksen luettelossa ei tältä osin mainita sisarta. Korkein hallinto-oikeus katsoo tämän vuoksi ettei B kuulu vammaispalvelulain 8 d §:n 4 momentin henkilöpiiriin ja voi näin ollen halutessaan toimia veljensä henkilökohtaisena avustajana.

Lopputulos

Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja jaoston päätökset on kumottava siltä osin kuin ne koskevat B:n hyväksymistä A:n henkilökohtaiseksi avustajaksi. Asia on palautettava Turun peruspalvelulautakunnan yksilöasioiden jaostolle uudelleen käsiteltäväksi.