14.5.2013 | Precedents | Supreme Administrative Court

KHO:2013:90

Keywords: Asiakirjajulkisuus, Julkisuusperiaate, Liikesalaisuus, Osajulkisuus, Kreikan vakuussopimus
Year of case: 2013
Date of Issue: 14.5.2013
Register number: 1603/1/12
Archival record: 1660

Asia koski muun ohella sitä, olisiko valtiovarainministeriön tullut julkisuuslain perusteella antaa tieto niin sanottuun Kreikan vakuussopimukseen liittyvistä Suomen valtion ja eräiden kreikkalaisten pankkien välisistä sopimuksista sekä Suomen valtion, eräiden kreikkalaisten pankkien ja kansainvälisen investointipankin välisistä sopimuksista. Ministeriö oli hylännyt asiakirjoja koskevat tietopyynnöt pääosin.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että sopimukset sisälsivät eräitä tietoja, joita voitiin pitää pankkien julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuina yksityisinä liikesalaisuuksina. Toisaalta nämä tiedot olivat sen luonteisia, että niitä voitiin pitää liikesalaisuuksina ainoastaan, mikäli ne olivat yhdistettävissä sopimusosapuolina oleviin pankkeihin. Sopimuksiin sisältyvät liikesalaisuudet eivät siten asiakirjojen antamisen yhteydessä paljastuisi, jos ne eivät samalla olleet yhdistettävissä sopimusasiakirjoista ilmenevään tietoon osapuolina olevista pankeista.

Osassa valtiovarainministeriön päätöksestä tehdyistä valituksista oli erityisesti vaadittu sopimusten sisällön julkistamista, toisissa erityisesti sopimusosapuolina olevien pankkien nimien julkistamista. Tilanteessa, jossa pankkien nimien antaminen yhdessä sopimusten sisällön julkistamisen kanssa olisi johtanut pankkien liikesalaisuuksien paljastumiseen, korkein hallinto-oikeus harkitsi oikeaksi julkisuusperiaatteen mahdollisimman laajan toteutumisen turvaamiseksi ja julkisuuslain 10 § huomioon ottaen ratkaista asiat siten, että ministeriö velvoitettiin antamaan tieto sopimusasiakirjojen sisällöstä pankkien nimiä ja muita niitä koskevia tai niihin liittyviä yksilöintitietoja paljastamatta.

Laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta (julkisuuslaki) 10 §, 24 § 1 momentti 2, 17 ja 20 kohta

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Valtiovarainministeriö 27.4.2012 nro VM/469/07.01.01.00/2012

Asian ensimmäinen käsittely valtiovarainministeriössä

Pirkko Ruohonen-Lerner on 6.3.2012 päivätyllä kirjeellään valtiovarainministeriölle pyytänyt saada jäljentää Suomen ja Kreikan välisen vakuussopimuksen.

Valtiovarainministeriö on päätöksellään 8.3.2012 hylännyt asiakirjapyynnön.

Valtiovarainministeriön valituksenalainen päätös

Valtiovarainministeriö on valituksenalaisessa päätöksessään 27.4.2012 aluksi maininnut Ruohonen-Lernerin 6.3.2012 päivätyn asiakirjapyynnön ja ministeriön sen johdosta antaman päätöksen 8.3.2012 ja todennut seuraavaa:

Kreikan lainaohjelman vakuusjärjestely toteutetaan Suomen valtion ja tiettyjen pankkien välillä. Asiakirjapyynnöllä on katsottava tarkoitetun:
1) valtiovarainministereiden Evangelos Venizelos ja Jutta Urpilainen 13.2.2012 päivättyä ja 20.2.2012 allekirjoittamaa asiakirjaa
sekä
2) seuraavia 23.2.2012 päivättyjä asiakirjoja:
a. ISDA Master Agreement,
b. ISDA Schedule to the Master Agreement,
c. Credit Support Annex to the Schedule to the ISDA Master Agreement,
d. Total Return Swap Confirmation ja
e. Escrow and Custody Agreement.

Ministeriö on päätöksenään todennut seuraavaa:

Valtiovarainministeriö poistaa hallintolain (434/2003) 50 §:n 1 momentin 3 kohdan nojalla 8.3.2012 antamansa päätöksen päätöstä tehtäessä tapahtuneen menettelyvirheen johdosta, koska päätös oli hallintolain 45 §:n 1 momentin säännökset huomioon ottaen perusteltu puutteellisesti. Valtiovarainministeriö käsittelee asian uudelleen ja antaa asiassa uuden päätöksen.

Valtiovarainministeriö luovuttaa asiakirjat viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999, jäljempänä julkisuuslaki) 10 §:n mukaisesti siltä osin kuin ne ovat julkisia ja hylkää asiakirjapyynnön muilta osin julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 1, 2, 17 ja 20 kohdan nojalla.

Ministeriö on päätöksen perusteluina todennut seuraavaa:

1. Päätöksen poistaminen ja asiakirjapyynnön uudelleen ratkaisu

Valtiovarainministeriön 8.3.2012 antamassa päätöksessä viitataan päätöksen perusteena julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2, 17 ja 20 kohtaan. Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätöksen perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun ja mainittava sovelletut säännökset. Lain 50 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan viranomainen voi poistaa virheellisen päätöksensä ja ratkaista asian uudelleen, jos päätöstä tehtäessä on tapahtunut menettelyvirhe. Menettelyvirheenä voidaan hallintolain perustelujen (HE 72/2002 vp) mukaan pitää muun muassa puutteellisia perusteluja. Valtiovarainministeriö poistaa siten edellä mainittujen lainkohtien nojalla 8.3.2012 antamansa päätöksen ja ratkaisee asian uudelleen.

2. Kansanedustajan tiedonsaantioikeus

Perustuslain 47 §:n 3 momentin nojalla kansanedustajalla on oikeus saada viranomaiselta tämän hallussa olevia edustajantoimen hoitamiseksi tarpeellisia tietoja, jotka eivät ole salassa pidettäviä eivätkä koske valmisteilla olevaa valtion talousarvioesitystä.

3. Asiakirjojen julkisuusarviointi

3.1 Asiakirjajulkisuutta koskevat yleiset periaatteet

Perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen julkisesta asiakirjasta ja muusta tallenteesta.

Julkisuuslain 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa toisin säädetä.

Julkisuuslaissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on lain 3 §:n mukaan toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa julkisuuslain 10 §:n mukaan tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 17 §:n säännöksen mukaan viranomainen on tämän lain mukaisia päätöksiä tehdessään velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti. Asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on lisäksi otettava huomioon, onko asiakirjan salassapitovelvollisuus riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista (vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös) vai määräytyykö julkisuus asiakirjan antamisesta johtuvien haitallisten vaikutusten perusteella (julkisuusolettamaan perustuva salassapitosäännös) vai edellyttääkö julkisuus sitä, ettei tiedon antamisesta ilmeisesti aiheudu haitallisia vaikutuksia (salassapito-olettamaan perustuva salassapitosäännös).

Julkisuuslain 22 §:n mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se on laissa säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 23 §:n mukaan viranomaisen palveluksessa oleva ei saa paljastaa asiakirjan salassa pidettävää sisältöä tai tietoa, joka asiakirjaan merkittynä olisi salassa pidettävä, eikä muutakaan viranomaisessa toimiessaan tietoonsa saamaa seikkaa, josta lailla on säädetty vaitiolovelvollisuus.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentissa säädetään salassa pidettävistä viranomaisen asiakirjoista. Julkisuuslain 24 §:n 2 momentin mukaan 1 momentissa säädettyjä asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on otettava huomioon, mitä 17 §:ssä säädetään.

3.2 Kansainvälisten suhteiden suoja salassapitoperusteena

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 1 kohdassa säädetään, että salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, valtioneuvoston ulkopoliittisia asioita käsittelevän valiokunnan asiakirjat, jollei valiokunta toisin päätä, sekä ulkoasioita hoitavan ministeriön ja Suomen edustustojen poliittiset tilannearvioinnit, poliittisista tai taloudellisista suhteista toisen valtion kanssa käytyjä neuvotteluja koskevat asiakirjat ja ulkoasiainhallinnon alaan kuuluvat salakirjoitetut viestit, jollei asianomainen ministeriö toisin päätä.

Julkisuuslain hallituksen esityksessä (HE 30/1998 vp) todetaan, että lain 24 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetut asiakirjat olisivat pääsäännön mukaan salassa pidettäviä:

"Kohta koskee perinteisen ulkopolitiikan keskeiseen toimialueeseen kuuluvia asiakirjoja, ja ne olisivat pääsäännön mukaan salassa pidettäviä. Valtioneuvoston valiokunta sekä ulkoasiainministeriö voisivat kuitenkin antaa tietoja asiakirjoista."

Korkein hallinto-oikeus on todennut vuosikirjaratkaisussaan 2.3.2004 (2004:25), että toisen valtion kanssa käytyjä poliittisia neuvotteluja koskevat asiakirjat olivat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla salassa pidettäviä:

"Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 1 kohta on vahinkoedellytyslausekkeeton salassapitosäännös, joka koskee valtion ulkopoliittisiin suhteisiin liittyviä asiakirjoja. Siinä säädetty asiakirjan salassapitovelvollisuus on riippumaton asiakirjan antamisesta johtuvista tapauskohtaisista vaikutuksista. Lainkohdan mukaan ulkoasiainministeriö voi kuitenkin päättää salassa pidettävyydestä toisin.

Kysymyksessä olevat asiakirjat ovat kaikilta osiltaan toisen valtion kanssa käytyjä poliittisia neuvotteluja koskevia asiakirjoja, jotka ovat sen vuoksi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 1 kohdan nojalla salassa pidettäviä. Tähän nähden ei ole merkitystä sillä, että asiakirjoihin sisältyviä tietoja on osaksi esitetty julkisuudessa.

Toimittajalla ei ole ollut oikeutta saada tietoa salassa pidettävistä seikoista myöskään siten, että ulkoasiainministeriön olisi tullut perustella valituksenalainen päätöksensä tällaisia seikkoja ilmaisemalla. Ministeriö ei siksi ole menetellyt asiassa hallintomenettelylain 24 §:n vastaisesti, vaikka sen päätös ei sisällä yksityiskohtaisempaa tosiseikkaperustelua."

Oikeuskirjallisuudessa (Wallin-Konstari: Julkisuus- ja salassapitolainsäädäntö, 2000, s. 137-138) julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 1 kohtaa on tulkittu seuraavasti:

"Salassapidon piiriin kuuluvat myös poliittisista tai taloudellisista suhteista toisen valtion kanssa käytyjä neuvotteluja koskevat asiakirjat. Nämä saattavat muita asiakirjoja useammin olla myös muilla kuin ulkoasiainhallinnon viranomaisilla."

"JulkL 24.1 §:n 2 kohta on toissijainen suhteessa JulkL 24.1 §:n 1 kohtaan. Jos asiakirja koskee Suomen suhteita toiseen valtioon ja sisältää tietoja toisen valtion kanssa käydyistä taloudellisista ja poliittisista neuvotteluista, asiakirjoihin on sovellettava 1 kohtaa."

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa säädetään, että salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, muut kuin säännöksen 1 kohdassa tarkoitetut asiakirjat, jotka koskevat Suomen suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen järjestöön, asiakirjat, jotka liittyvät kansainvälisessä lainkäyttö- tai tutkintaelimessä tai muussa kansainvälisessä toimielimessä käsiteltävään asiaan, ja asiakirjat, jotka koskevat Suomen valtion, Suomen kansalaisten, Suomessa oleskelevien henkilöiden tai Suomessa toimivien yhteisöjen suhteita toisen valtion viranomaisiin, henkilöihin tai yhteisöihin, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

Julkisuuslain hallituksen esityksen mukaan säännös koskee muita kuin perinteiseen ulkopolitiikan ydinalueeseen kuuluvia asiakirjoja. Hallituksen esityksen mukaan asiakirja olisi pidettävä salassa, jos tiedon antaminen siitä saattaisi heikentää Suomen edellytyksiä toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

"Kohta koskee muita kuin perinteisen ulkopolitiikan ydinalueeseen kuuluvia asiakirjoja. Eri ministeriöt ja muut viranomaiset vastaavat nykyään omaan toimialaansa kuuluvasta kansainvälisestä yhteistyöstä, ja niillä on yhteistyöhön liittyviä asiakirjoja. Kohdassa ei asetetakaan rajoituksia sen suhteen, minkä viranomaisen hallussa asiakirja on. Siten siinä määritellään esimerkiksi eri ministeriöiden Euroopan unionin toimintaan kuuluvien asiakirjojen julkisuutta.

Kohtaan liittyy vahinkoedellytyslauseke. Lainkohdassa tarkoitetut asiakirjat ovat salaisia, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Olettamana on siis tietojen julkisuus."

"Asiakirja olisikin ehdotuksen mukaan pidettävä salassa, jos tiedon antaminen siitä saattaisi heikentää Suomen edellytyksiä toimia kansainvälisessä yhteistyössä."

Oikeuskirjallisuudessa (Mäenpää: Julkisuusperiaate, 2008, s. 307) julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohtaa on tulkittu seuraavasti:

"Kansainväliseen yhteistyöhön kohdistuvan salassapitovelvollisuuden laajuutta on arvioitava ensisijaisesti ottamalla huomioon Suomen edellytykset toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Näiden edellytysten ylläpito saattaa vaarantua, jos toisen valtion tai kansainvälisen järjestön salassapitosäännöksiä tai -päätöksiä ei lainkaan oteta huomioon Suomessa. Edellytyksiä arvioitaessa on otettava huomioon myös kansainvälisen järjestön tai toisen valtion käsitys asiasta. Niin ikään muodostuneilla käytännöillä ja Suomeen kohdistuvilla odotuksilla on merkitystä asiakirjan sisällön ohella. Tällaisten edellytysten arvioinnin ja huomioon ottamisen kautta myös kansainväliset sääntelyt voivat ainakin epäsuorasti välittyä Suomen lainsäädännön tulkintaan. Salassapidon perustetta on kussakin tapauksessa arvioitava erikseen."

3.3 Julkisen yhteisön liikesalaisuus ja taloudellinen etu salassapitoperusteena

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdassa säädetään, että salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin.

Julkisuuslain hallituksen esityksessä todetaan, että valtion rahoitusjärjestelyjä koskevien päätösten julkisuus saattaa vaikuttaa haitallisesti valtion ottamien lainojen ehtoihin ja että nämä tiedot on pidettävä salassa, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa.

"Kohdan mukaan salassa pidettäviin asiakirjoihin voisivat kuulua lainaehtoja, koron- ja valuutanvaihtosopimusten sekä muiden suojautumissopimusten ehtoja sekä sijoitustoiminnan ehtoja koskevat asiakirjat. Esimerkiksi valtion lainanottoa varten tehdään kehyspäätöksiä, joissa määritellään ne rajat, kuten lainojen enimmäismäärä, liikkeeseenlaskukurssit, enimmäiskorot ja enimmäislaina-ajat, joiden puitteissa lainanotto tapahtuu. Vastaavia kehyspäätöksiä tehdään myös muun muassa koron- ja valuutanvaihtosopimuksia varten. Lisäksi tehdään yksityiskohtaisia laina-, korko- ja valuutanvaihtopäätöksiä. Kaikkien edellä mainittujen päätösten julkisuus saattaa vaikuttaa haitallisesti valtion ottamien lainojen ehtoihin."

"Kohdan mukaan liike- ja ammattisalaisuuksia koskevat tiedot kuuluisivat ehdottoman asiakirjasalaisuuden piiriin. Sen sijaan muuta liiketoimintaa koskevien tietojen, kuten lainanottoon, velanhoitoon ja sijoitustoiminnan ehtoihin liittyvien tietojen salaisuus on riippuvainen vahinkolausekkeen edellytyksistä; tiedot on ehdotuksen mukaan pidettävä salassa, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin."

3.4 Yksityisen liike- ja ammattisalaisuus ja taloudellinen etu salassapitoperusteena

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa säädetään, että salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

Julkisuuslain hallituksen esityksessä todetaan, että liike- ja ammattisalaisuudet ovat seikkoja, joiden tulee lähtökohtaisesti aina jäädä julkisuuden ulkopuolelle.

Oikeuskirjallisuudessa (Mäenpää: Julkisuusperiaate, s. 293) on todettu, että liikesalaisuudella tarkoitetaan liiketoiminnan kannalta merkityksellisiä tietoja, joita toiminnan harjoittaja ei ilmeisesti ole tarkoittanut yleisön tietoon ja joiden pitämiseen poissa julkisuudesta yrityksellä voidaan katsoa olevan erityinen intressi.

3.5 Viranomaisen harkintaa koskevat säännökset

Julkisuuslain 17 §:ään on kirjattu yleinen ohje viranomaisille lain tulkinnasta ja soveltamisesta. Viranomainen on julkisuuslain mukaisia päätöksiä tehdessään velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallisia ja laissa säädettyjä perusteita eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

3.6 Julkisuuden toteuttaminen - asiakirjan antaminen julkisilta osin

Julkisuuslain 10 §:ssä säädetään, että kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain hallituksen esityksen mukaan tiedon antaminen osittain salassa pidettävästä asiakirjasta edellyttää, että asiakirja on salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin sellainen, että asiakirjan sisältö on ymmärrettävissä oikein:

"Usein salassapitovelvollisuus koskee vain osaa asiakirjasta. Pykälän mukaan tieto asiakirjan julkisesta osasta on annettava, jos se voi tapahtua niin, että salassa pidettävä osa ei tule tietoon. Tämä edellyttää, että asiakirjan salassa pidettävä osa on selvästi eroteltavissa julkisesta osasta ja että asiakirja on salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin sellainen, että asiakirjan sisältö on ymmärrettävissä oikein."

3.7 Asiakirjakohtainen arviointi

3.7.1 Euroryhmän periaatepäätös

Euroryhmä sopi 3.10.2011 Kreikan lainaohjelman vakuusjärjestelyä koskevista periaatteista. Periaatesovun sisältävä kalvosarja on julkaistu 5.10.2011 valtiovarainministeriön internet-sivuilla otsikolla "Euroryhmässä 3.10. sovittu Suomen vakuusjärjestely". Kalvosarjaa on 9.3.2012 täydennetty vakuusjärjestelyyn liittyvillä teknisillä tarkistuksilla. Lisäksi valtiovarainministeriön sivuilla on muistio "Kysymyksiä ja vastauksia Kreikan lainaohjelman vakuusjärjestelystä". Nämä ovat julkisia asiakirjoja. Euroryhmän periaatepäätöksestä ei kalvosarjan lisäksi ole olemassa muodollisempaa asiakirjaa.

3.7.2 Suomen ja Kreikan valtioiden välinen asiakirja, joka on päivätty 13.2.2012 ja allekirjoitettu 20.2.2012

Ministereiden 20.2.2012 allekirjoittamassa asiakirjassa Kreikan valtiovarainministeri Evangelos Venizelos vahvistaa valtiovarainministeri Jutta Urpilaiselle Kreikan sitoumuksen 3.10.2011 euroryhmässä sovitun päätöksen toimeenpanemisesta. Kreikka on asiakirjassa edellyttänyt, että asiakirja on salassa pidettävä. Asiakirja koskee välittömästi Suomen suhteita toiseen valtioon ja salassapitoperusteena on kansainvälisten suhteiden suoja.

Asiakirja on kokonaisuudessaan salassa pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohtien perusteella. Säännöksen 1 kohdan mukaan kysymys on ehdottomasta salassapitosäännöksestä, jossa salassapitovelvollisuus ei ole riippuvainen siitä, minkälaisia vaikutuksia tiedon antamisesta olisi. Myös säännöksen 2 kohdan nojalla on ilmeistä, että jos Suomi toimisi vastoin asiakirjasta ilmenevää Kreikan kantaa, aiheuttaisi tiedon antaminen asiakirjasta vahinkoa ja haittaa Suomen suhteille Kreikan valtion kanssa sekä edellytyksille toimia EU- ja muussa kansainvälisessä yhteistyössä.

3.7.3 Suomen ja pankkien väliset asiakirjat

Vakuusjärjestelystä euroryhmässä 3.10.2011 sovitun mukaisesti vakuusjärjestely toteutetaan Suomen ja pankkien välillä niin sanotuilla total return swap -transaktioilla sekä escrow-asiamiessopimuksella. Täytäntöönpanossa kreikkalaiset pankit toimittavat vakuudet asiamiehelle (kansainvälinen investointipankki) Kreikan valtion joukkovelkakirjoina tai Euroopan rahoitusvakuusvälineen joukkovelkakirjoina tai käteisenä eri osapuolten sen hyväksyessä. Asiamies sijoittaa varat euroalueen viiden parhaimman luottoluokituksen joukkovelkakirjoihin. Arvioitu Suomen vakuus 30 vuoden laina-ajan päättyessä on noin 2,3 miljardia euroa, joka vastaa Suomen laskennallista osuutta Kreikan lainaohjelmassa.

Vakuusjärjestelyn täytäntöön panemiseksi on tehty seuraavat sopimusasiakirjat:
- erilliset 23.2.2012 päivätyt ISDA Master Agreement -sopimukset Suomen valtion ja kunkin kreikkalaisen pankin välillä
- kunkin ISDA Master Agreement -sopimuksen erikseen räätälöidyt liitteet (ISDA Schedule to the Master Agreement, Credit Support Annex to the Schedule to the ISDA Master Agreement, Total Return Swap Confirmation)
- erilliset 23.2.2012 päivätyt Escrow and Custody Agreement -asiamiessopimukset liitteineen Suomen valtion, kunkin kreikkalaisen pankin ja kansainvälisen investointipankin välillä koskien vakuuksien säilytystä.

Vakuusjärjestely muodostuu edellä mainituista erillisistä sopimuskokonaisuuksista, jotka ovat keskenään identtisiä. Sopimusasiakirjoista ISDA Master Agreement -sopimukset perustuvat kansainvälisten johdannaismarkkinoiden osapuolten järjestön (International Swaps and Derivatives Association. Inc. (ISDA)) vakiosopimukseen. ISDA Master Agreement -sopimusten liitteet määrittävät transaktioiden kaupalliset ehdot mukaan lukien hinnoittelu. Escrow and Custody -asiamiessopimukset sisältävät yksityiskohtaiset määräykset vakuusjärjestelyssä käytettävän varallisuuden hallinnasta, sijoittamisesta ja sijoitustoimintaa koskevista ohjeista sekä muista omaisuudenhoitoa koskevista seikoista.

Salassapito julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla kansainvälisiin suhteisiin liittyvät asiakirjat ovat salassa pidettäviä, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

Vakuusjärjestelyn muoto, jossa Suomen sopijapuolina on kreikkalaisia pankkeja, ei ole ollut Suomen omassa harkinnassa, vaan siitä on sovittu euroalueeseen kuuluvien valtioiden kesken euroryhmässä, kuten vakuusjärjestelyn periaatteista muutoinkin. Vakuusjärjestelyn periaatteita koskeneissa neuvotteluissa ja järjestelyn toteuttavissa sopimuksissa on alusta lähtien ollut keskeistä euroalueen valtioiden keskinäiset poliittiset ja taloudelliset suhteet päätettäessä rahoitusten antamisesta talouskriisissä olevalle eurovaltiolle Euroopan rahoitusvakausvälineen kautta. Suomen vakuusjärjestely on sovitettu yhteispäätöksin tähän poliittis-taloudelliseen kehikkoon.

Toteutustapa määräytyi pitkälti Kreikkaa koskevien rajoitteiden perusteella. Osaan Kreikan valtion velkakirjoista sisältyy ns. panttaamattomuussitoumuslauseke, jonka mukaan kyseisen velkakirjan haltijan asemaa ei saa heikentää suhteessa muihin velkojiin, tai velka erääntyy välittömästi Kreikan valtion maksettavaksi. Järjestelystä sovittaessa lähtökohtana on pidetty, että sen toteuttamista koskevat asiakirjat ovat luottamuksellisia. Kreikka on ilmaissut kantanaan, että vakuusjärjestelyä koskevat asiakirjat tulee pitää salaisina.

Suomen ja kreikkalaisten pankkien väliset sopimukset sisältävät salassapitolausekkeen, jonka mukaan osapuolet pitävät salassa sopimusten ehdot ja transaktiot sekä niihin liittyvät tiedot. Rajoitukset eivät koske tilanteita, joissa osapuolet ovat velvollisia luovuttamaan salassa pidettäviä tietoja lain perusteella. Suomella on velvollisuus ilmoittaa kreikkalaisille pankeille tietopyynnöistä sekä konsultoida pankkien kanssa pyyntöjen johdosta annettavista tiedoista. Myös asiamiessopimus sisältää salassapitolausekkeen. Valtiovarainministeriö on käynyt salassapitolausekkeiden edellyttämät ilmoittamis- ja konsultointiprosessit kaikkien pankkien kanssa. Sekä kreikkalaisten pankkien että kansainvälisen investointipankin näkemyksen mukaan niiden nimet ja muut yksilöintitiedot sekä sopimusten yksityiskohtaiset määräykset ja ehdot ovat salassa pidettäviä.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohtaa sovellettaessa on otettava huomioon myös toisen osapuolen käsitys niitä koskevien asiakirjojen salassa pidosta. Niin ikään muodostuneilla käytännöillä ja Suomeen kohdistuvilla odotuksilla on merkitystä asiakirjojen salassa pidon osalta.

Asiakirjoilla pannaan täytäntöön Kreikan lainaohjelman vakuusjärjestely perustuen eurovaltioiden väliseen yhteisymmärrykseen sen toteutustavasta. Asiakirjat liittyvät Suomen valtion suhteisiin ulkomaisiin pankkeihin, Kreikkaan ja muihin eurovaltioihin. Vahingon ja haitan arvioinnissa on otettava huomioon myös se, että asiakirjojen julkistaminen vastoin salassapitoa koskevia sopimusehtoja voi johtaa oikeudenkäyntiin Englannin lain ja englantilaisten tuomioistuinten tuomiovallan alaisuudessa ja siten viime kädessä vakuusjärjestelyjen irtisanomiseen ja Suomen 2,3 miljardin euron vakuuden menettämiseen.

On ilmeistä, että vakuusjärjestelyssä osallisina olevien yksityisten pankkien yksilöintitietoja sekä sopimusehtoja koskevien yksityiskohtaisten tietojen antaminen aiheuttaisi vahinkoa ja haittaa paitsi Suomen suhteille pankkeihin ja Kreikkaan myös vaarantaisi Suomen mahdollisuuksia toimia muiden euroalueeseen kuuluvien valtioiden kanssa, koska vakuusjärjestely on osa edellä mainittua eurovaltioiden keskinäistä poliittis-taloudellista järjestelyä.

Edellä mainitut Suomen ja Kreikan vakuusjärjestelyä koskevat asiakirjat ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla osin salassa pidettäviä. Salassapito koskee asiakirjoja siltä osin kuin niistä ilmenevät kreikkalaisten pankkien ja kansainvälisen investointipankin nimi- ja muut yksilöintitiedot sekä sopimusten yksityiskohtaiset määräykset ja sopimusehdot, jotka koskevat pankkeja ja niiden osallisuutta järjestelyssä.

Salassapito julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan nojalla

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan nojalla asiakirja on salassa pidettävä, jos se muun muassa sisältää tietoja valtion liiketoimintaa koskevasta seikasta, josta tiedon antaminen aiheuttaisi julkisyhteisölle vahinkoa tai haittaa.

Vakuusjärjestelyn edellytyksenä on ollut sitä koskevien asiakirjojen luottamuksellisuus. Sopimuksia ja niiden ehtoja koskevien yksityiskohtaisten, liiketoiminnallisten tietojen julkistaminen vastoin muiden osapuolten näkemystä aiheuttaisi Suomen maineelle luotettavana sopimuskumppanina haittaa ja siten heikentäisi valtion mahdollisuuksia edullisiin kansainvälisiin sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin.

Edellä mainitut Suomen ja Kreikan vakuusjärjestelyä koskevat asiakirjat ovat siten myös julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan nojalla osin salassa pidettäviä. Salassapito koskee asiakirjoja siltä osin kuin niistä ilmenevät sopimusten yksityiskohtaiset, liiketoiminnalliset sopimusehdot.

Salassapito julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla yksityiset liike- ja ammattisalaisuudet tulee pitää salassa. Liikesalaisuudella tarkoitetaan liiketoiminnan kannalta merkityksellisiä tietoja, joita toiminnan harjoittaja ei ole tarkoittanut yleisön tietoon ja joiden pitämiseen poissa julkisuudesta yrityksellä voidaan katsoa olevan erityinen intressi.

Asiakirjat sisältävät sellaista teknis-taloudellista informaatiota, jota asiakirjojen osapuolina olevien pankkien kilpailijat voivat hyödyntää liiketoiminnassaan sopijapuolten vahingoksi. Asiakirjojen osapuolina olevilla pankeilla on perusteltu liiketoiminnallinen intressi pitää salassa osallisuutensa sopimuksiin ja sopimusten yksityiskohtaiset ehdot ja asianomaiset tiedot ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan tarkoittamia liikesalaisuuksia.

Edellä mainitut Suomen ja Kreikan vakuusjärjestelyä koskevat asiakirjat ovat siten myös julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla osin salassa pidettävät. Salassapito koskee asiakirjoja siltä osin kuin niistä ilmenevät kreikkalaisten pankkien ja kansainvälisen investointipankin nimi- ja muut yksilöintitiedot sekä sopimusten yksityiskohtaiset, liiketoiminnalliset sopimusehdot.

Sovellettuina säännöksinä päätöksessä on mainittu Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentti ja 47 §:n 3 momentti, hallintolain 45, 50, 52 ja 53 § sekä julkisuuslain 1, 3, 9, 10, 17, 22 ja 23 §, 24 §:n 1 momentin 1, 2, 17 ja 20 kohta ja 2 momentti sekä 33 §.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pirkko Ruohonen-Lerner on valituksessaan vaatinut, että valtiovarainministeriön päätös kumotaan ja ministeriö velvoitetaan luovuttamaan pyydetyt asiakirjat kokonaisuudessaan. Vaatimuksen perusteluina on esitetty muun ohella seuraavaa:

Asiakirjat liittyvät Kreikan talouskriisiin, jonka hoitamiseen Euroopan unioni on taivuttanut Suomen osallistumaan miljardiluokan laina- ja takausvastuin. Osaa näistä vastuista on yritetty kattaa Kreikan kanssa neuvotelluin vakuusjärjestelyin.

Helmikuussa 2012 solmitun, vain englanninkielisenä tehdyn vakuusjärjestelyn kaikki olennaiset sisältökohdat on Suomessa salattu. Kansalaisten tiedossa on vain summittaisia suuruusluokkaa kuvaavia lukuja.

Vakuusjärjestelyn pääosin salatusta ydinsisällöstä tiedetään vain, että kysymyksessä ei ole mikään vakuusjuridiikan sellaisenaan tuntema vakuusoikeuden tyyppi, vaan pankkiteknisiin järjestelyihin (kuten escrow-asiamiessopimus) ja mutkikkaisiin finanssitransaktioihin (total return swap) perustuva ilmeisen ainutlaatuinen finanssisijoitus, jota muiden euromaiden asiantuntevissa ja poliittisissa piireissä pidetään arvottomana tai ainakin kehnona.

Ruohonen-Lerner on tehnyt julkistamisvaatimuksensa ja valituksensa ensisijaisesti tavallisena Suomen kansalaisena. Julkisuuslaki koskee jokaisen kansalaisen oikeutta hyvään ja läpinäkyvään hallintoon. Se seikka, että Ruohonen-Lerner on myös kansanedustaja, on nyt vailla olennaista merkitystä etenkin, kun Suomen perustuslain 47 §:n 3 momentti ei synnytä kansanedustajalle julkisuuslakiin verrattuna tässä lisäoikeutta tiedonsaantiin.

Se, että asiakirja-aineisto on Suomessa salattu aluksi kokonaan ja nyttemmin yhä olennaisilta osiltaan, on johtunut kreikkalaisen osapuolen esityksestä, johon suomalainen osapuoli on katsonut aiheelliseksi suostua. Ministeriön suhtautuminen julkisuuslakiin ja ulkomaisen osapuolen näkemyksen merkitykseen on kestämätön.

Jos viranomaisten omaksuma EU-salailun linja saa perustua ulkomaalaisten pankkien tai muiden yksityisoikeudellisten toimijoiden ministeriensä kautta esittämiin vaatimuksiin, maamme hallinnon perinteinen läpinäkyvyys on vaarassa. EU:ssa etenkin eurokriisin käsittelyssä kulloinkin kehiteltävissä niin sanotuissa vakuus- ynnä muissa välineissä käytetään keskeisinä juridis-teknisinä instrumentteina yksityisoikeudellisia oikeushenkilöitä, jotka varustetaan niin vahvoilla salailuoikeuksilla ja syytesuojilla, että ne ovat kuin valtio valtiossa. Näin menetellään silloinkin, kun erioikeuksilla ja immuniteetilla varustettu oikeushenkilö muodollisesti on esimerkiksi Luxemburgin osakeyhtiölainsäädännön alainen yhtiö. Sitten onkin jo helppo väittää salailun tueksi, että yksityisoikeudellisella osakeyhtiöllä voi olla "liikesalaisuuksia".

Jatkossa tämä vaara, vetoaminen vastapuolena olevien yksityisoikeudellisten oikeushenkilöiden "liikesalaisuuksiin", kumuloituisi nopeasti, jos pää nyt avautuu. EU-hallinnon salailuystävällisen asenneperinteen vuoksi tämä vahingoittaisi nopeasti vakavasti Suomen avoimen ja läpinäkyvän hallinnon henkeä ja lain kirjainta. Suomen viranomaiset saattaisivat tulla kovinkin myötämielisiksi ulkomaisten neuvotteluosapuolten esittämille salailutoivomuksille etenkin, jos neuvottelutulos ei olisi Suomen etujen kannalta mairitteleva.

Kun ministeriön päätöksessä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohtaan viitaten vedotaan kreikkalaisten pankkien "liike- ja ammattisalaisuuksiin", on korostettava sovitun total return swap -järjestelyn ilmeistä ainutkertaisuutta. Järjestelystä sovittiin vain Suomen kanssa eikä se kelvannut muille eurokriisin osapuolimaille. Kysymyksessä ei siis ole toistuva pankkitoiminnallinen operointi, jollaiseen liittyisi liikesalaisuuksille ominainen operatiivisen toistuvuuden ja kertautuvuuden luonne. Lisäksi kysymyksessä oleva Suomen vakuussopimusjärjestely on sopimusmenettelynä jo loppuun viety, joten riskiä keskeneräisten neuvottelujen vaarantumisesta ei enää ole.

Ministeriön soveltamat julkisuuslain salassapitosäännökset ovat sanonnaltaan varsin tulkinnanvaraisia. Siksi ratkaisevaksi muodostuukin, tulkitaanko lakia pohjoismaiselle demokraattiselle ja läpinäkyvälle hallinnolle ominaisen, salailun minimoivan oikeusvaltiokulttuurin hengessä vai siinä julkisuutta karttavassa ja salailua suosivassa hengessä, joka on leimallista EU:n keskushallinnolle ja eräiden eteläisen ja keskisen Euroopan valtioiden hallinnollisille perinteille.

Perustuslain 12 §:n 2 momentin ja 22 §:n ohella viranomaisia velvoittaa vielä konkreettisemmin julkisuuslaki, jonka 3 §:n mukaisesti lain henkenä on antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä. Tämä perussäännös ei toteudu, jos viranomainen saa ulkomaisen tahon toivomuksesta tai vaatimuksesta salata valtion varojen riskialtista käyttöä koskevia perusdokumentteja.

Olennaista on, että korkein hallinto-oikeus perusoikeusmyönteisen tulkintasäännön mukaan hyväksyy valituksessa esitetyn periaatelinjauksen ja että siten saadaan tärkeä ennakkopäätös julkisuuden ja läpinäkyvän oikeusvaltiokulttuurin hyväksi.

Ruohonen-Lerner on valituksessaan lisäksi lausunut korkeimman hallinto-oikeuden viran puolesta ratkaissevan, onko hänen valtiovarainministeriön päätöksestä 8.3.2012 tekemänsä valitus edelleen pysyvä vireillä vai onko sen katsottava rauenneen ministeriön 27.4.2012 tekemän päätöksen johdosta. Ruohonen-Lerner on katsonut omasta puolestaan, että hänen valituksensa päätöksestä 8.3.2012 pysyisi vireillä.

Valtiovarainministeriö on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään. Ministeriö on viitannut päätöksessään esitettyyn ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Asiakirjajulkisuutta koskevien yleisten periaatteiden ja tulkintasääntöjen huomioon ottaminen

Ministeriö on salassapitosäännösten tulkinnassa kiinnittänyt huomiota julkisuuslain 17 §:ssä mainittujen yleisten tulkintaperiaatteiden ja perusoikeusmyönteisen tulkinnan sääntöön. Ministeriö on katsonut, että Suomen valtion ja pankkien vakuusjärjestelyyn liittyvät sopimusasiakirjat sisältävät myös sellaisia yleisluontoisia määräyksiä ja ehtoja, jotka ovat julkisia. Vakuusjärjestelyn osapuolten yksilöintitietojen ja yksityiskohtaisten sopimusmääräysten salassapito perustuu julkisuuslain salassapitosäännöksiin. Tiedon antaminen sopimusten yksityiskohtaisista, konkreettisista määräyksistä ja sopimusehdoista aiheuttaisi vaaraa ja haittaa sekä Suomen kansainvälisille suhteille ja taloudellisille intresseille että yksityisten pankkien liiketoiminnallisille ja taloudellisille eduille.

Kansainvälisten suhteiden suojaa koskevan salassapitoperusteen arviointi

Ministeriö on katsonut, että Suomen ja Kreikan valtioiden välinen poliittisia ja taloudellisia suhteita koskeva asiakirja kuuluu ensisijaisesti julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 1 kohdan soveltamisalaan. Lainkohdan salassapitosäännös ei sisällä vahinkoedellytyslauseketta, jolloin salassapitovelvollisuus on riippumaton tapauskohtaisista vaikutuksista. Tällöin merkitystä ei ole myöskään sillä, että tietoja on osaksi esitetty julkisuudessa.

Ministeriön päätöksessä on lisäksi todettu, että tiedon antaminen asiakirjasta vastoin Kreikan nimenomaista kantaa aiheuttaisi myös julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaisesti vahinkoa ja haittaa Suomen suhteille Kreikan valtion kanssa sekä edellytyksille toimia EU- ja muussa kansainvälisessä yhteistyössä. Suomen edellytykset toimia EU- ja kansainvälisessä yhteistyössä vaarantuisivat, jos Suomi antaisi tietoa valtioiden välisiä luottamuksellisia neuvotteluja koskevista asiakirjoista.

Suomen ja ulkomaisten pankkien välisten asiakirjojen salassapito perustuu keskeisesti kansainvälisten suhteiden suojaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla. Asiakirjat liittyvät olennaisesti euroalueen valtioiden päättämään poliittis-taloudelliseen rahoituskehikkoon, johon Suomen vakuusjärjestely on sovitettu. Vakuusjärjestelyn muoto ja periaatteet eivät ole olleet yksinomaan Suomen harkinnassa, vaan niistä on sovittu euroalueen valtioiden yhteispäätöksin. Yhä laajenevan talouskriisin ratkaiseminen edellyttää erityistä luottamusta ja yhteistyötä euromaiden välisissä suhteissa. Suomen edellytykset toimia jatkossa EU-yhteistyössä, kuten euroalueen talouskriisin aiheuttamissa neuvotteluissa ja päätöksenteossa, vaarantuisivat, jos Suomi luovuttaisi yksityiskohtaista tietoa vakuusjärjestelyistä. Luottamuksen pettäminen vaarantaisi sekä nyt sovitun vakuusjärjestelyn että mahdollisesti uudet vakuusjärjestelyt.

Liikesalaisuutta ja taloudellista etua koskevan salassapitoperusteen arviointi

Ministeriön päätöksessä liikesalaisuutta ja taloudellista etua koskevaa salassapitoperustetta on tarkasteltu toisaalta valtion näkökulmasta julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan nojalla ja toisaalta yksityisten pankkien näkökulmasta mainitun momentin 20 kohdan nojalla.

Sopimusten yksityiskohtaisten, liiketoiminnallisten sopimusehtojen salassapito suojaa sitä, etteivät valtion mahdollisuudet kansainvälisissä rahoitusjärjestelyissä jatkossa heikkene. Näiden ehtojen julkistaminen vaikuttaisi haitallisesti tuleviin rahoitusjärjestelyihin. Pankkien kannalta suojataan niiden liikesalaisuuden piirissä olevia teknis-taloudellisia sopimustietoja. Näiden tietojen julkistaminen vahingoittaisi niiden toimintakykyä. Pankeilla on siten perusteltu liiketoiminnallinen intressi pitää osallisuutensa sopimuksiin ja yksityiskohtaiset sopimusehdot salassa.

Tiedonsaannin turvaaminen asiakirjojen julkisista osista

Ministeriö on huolella käynyt läpi kaikki Suomen vakuusjärjestelyä koskevat asiakirjat ja luovuttanut asiakirjat siltä osin kuin ne ovat julkisia. Asiakirjoista on poistettu pankkien nimi- ja muut yksilöintitiedot sekä sopimusten yksityiskohtaiset määräykset ja sopimusehdot, jotka koskevat pankkeja ja niiden osallisuutta järjestelyssä taikka niiden liiketoimintaa. Pankkien nimi- ja muiden tunnistetietojen poistamisen lisäksi on huolehdittu siitä, etteivät pankit ole tunnistettavissa myöskään määräysten tai sopimusehtojen kautta.

Salassa pidettävät osat eivät ole kaikilta osin olleet selvästi eroteltavissa julkisista osista. Asiakirjat eivät salassa pidettävien osien peittämisen jälkeen ole välttämättä sellaisia, että niiden sisältö on ymmärrettävissä oikein. Ministeriö piti kuitenkin tärkeänä julkisuusperiaatteen ja sen mukaisen tiedonsaantioikeuden näkökulmasta luovuttaa asiakirjojen tiedot osittain siitä huolimatta, että asiakirjojen sisällön ymmärrettävyys kärsi.

Ruohonen-Lerner on vastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

Ministeriö on antanut suuren painon Kreikan kannalle. Vieraan valtion kanta ei saa syrjäyttää Suomen lakia. Suomen edustajien olisi pitänyt pitää kiinni julkisuuslain vaatimuksista ja selostaa ne riittävän selkeästi Kreikan edustajille, jos neuvottelutilanteessa oli havaittavissa, että Kreikan hallinto- ja julkisuuskulttuurin omista perinnestandardeista lähtevällä vastapuolella on väärä käsitys Suomen edustajia sitovan lain vaatimuksista. On outoa, että luotto- ja vakuusneuvotteluissa Suomelle vaatimuksia sanelevaksi osapuoleksi on päästetty se neuvotteluosapuoli, joka lähes maksukyvyttömänä on pyytämässä lainaa maksukykyiseltä osapuolelta.

Periaatteelliselta ja perustuslailliselta kannalta on ensiarvoisen tärkeää, että Suomi ei alistu niin sanottujen eteläisten euromaiden eikä minkään muidenkaan vieraiden valtioiden näkemyksiin laillisuuden rajoista. Korkein hallinto-oikeus on nyt esillä olevassa asiassa hyvin tärkeässä asemassa, koska se joutuu perustuslakituomioistuimen puuttuessa ja perustuslakivaliokunnan ollessa hallituspuolueiden hallitsema poliittinen toimija ratkaisemaan tärkeitä perustuslaillisiakin oikeuskonflikteja kuten nyt sen, mikä merkitys julkisuuslain kannalta on Kreikan nimenomaisella kannalla tai tulevaisuudessa ehkä Italian hallituksen näkemyksellä Suomen eduskunnan toimivallasta tai vaikkapa julkisuuslainsäädännöstä.

Ministeriö argumentoi sillä, että kreikkalaisten pankkien osalta vaadittujen tietojen julkistaminen vahingoittaisi niiden toimintakykyä ja että näillä pankeilla on siten perusteltu liiketoiminnallinen intressi pitää osallisuutensa sopimuksiin ja yksityiskohtaiset sopimusehdot salassa. Ministeriön perustelut ovat euroalueen talous- ja pankkikriisin perussyitä ajatellen suorastaan paradoksaaliset. Pankkikriisin syntymiseen on hyvin vahvasti ellei ratkaisevasti vaikuttanut se salailu ja informaation vääristely, jota eteläisen Euroopan finanssi- ja pankkimaailmassa on vuosikausia harjoitettu. Olisi järjenvastaista, jos Suomen julkisuuslainsäädännön perusoikeusmyönteinen tulkinta joutuisi väistymään sanotun kaltaisten pankkikeinottelu- ja salailuintressien edessä. Eurovaltiot ovat viimeinkin todenneet tämän perusepäkohdan, sillä uusimman EVM-suunnitelman kantavana uutuutena on koko euroalueen pankkitoiminnan kattavan riippumattoman pankkivalvonta- ja pankkitarkastuselimen synnyttäminen korvaamaan eräiden euromaiden epäluotettaviksi tai epäpäteviksi havaitut pankkivalvontainstanssit.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valtiovarainministeriön päätös kumotaan siltä osin kuin asiakirjapyyntö on hylätty Kreikan ja Suomen valtiovarainministereiden 20.2.2012 allekirjoittaman asiakirjan osalta. Asia palautetaan tältä osin ministeriölle asiakirjan antamiseksi Ruohonen-Lernerille.

Valtiovarainministeriön päätös kumotaan lisäksi siltä osin kuin asiakirjapyyntö on hylätty Suomen valtion ja pankkien välisten sopimusasiakirjojen sisällön osalta. Asia palautetaan tältä osin ministeriölle sopimusasiakirjojen antamiseksi Ruohonen-Lernerille siten, että niistä ei ilmene valtion sopimuskumppaneina olevien pankkien nimiä ja muita niitä koskevia tai niihin liittyviä yksilöintitietoja.

Valitus hylätään siltä osin kuin sopimusasiakirjoihin sisältyy tietoja valtion sopimuskumppaneina olevien pankkien nimistä sekä sellaisista muista niitä koskevista tai niihin liittyvistä yksilöintitiedoista, joista pankin nimi voidaan saada selville.

Perustelut

Ratkaisun lähtökohdat

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavana ovat niin sanotun Kreikan vakuussopimuksen julkisuutta koskevassa asiassa tehdyt 12 valitusta. Valituksista viisi koskee valtiovarainministeriön maaliskuussa 2012 tekemiä asiakirjapyynnön hylkäämistä koskevia päätöksiä, jotka ministeriö on sittemmin huhtikuussa 2012 hallintolain nojalla poistanut asiavirheen korjaamista koskevassa menettelyssä samalla hyläten tehdyt asiakirjapyynnöt pääosin. Nämä viisi valittajaa ja lisäksi kaksi muuta valittajaa ovat tehneet valitukset ministeriön huhtikuussa 2012 tekemistä asiakirjapyynnön hylkäämistä koskevista päätöksistä korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Valitukset kolmea lukuun ottamatta kohdistuvat samoihin asiakirjoihin. Nämä asiakirjat ovat
1) Kreikan valtiovarainministeri Evangelos Venizelosin ja Suomen valtiovarainministeri Jutta Urpilaisen 13.2.2012 päivätty ja 20.2.2012 allekirjoitettu asiakirja
sekä
2) seuraavat 23.2.2012 päivätyt Suomen valtion ja eräiden pankkien väliset sopimusasiakirjat:
a. ISDA Master Agreement,
b. ISDA Schedule to the Master Agreement,
c. Credit Support Annex to the Schedule to the ISDA Master Agreement,
d. Total Return Swap Confirmation ja
e. Escrow and Custody Agreement.

Yksi valituksista kohdistuu lisäksi Kreikan ja euromaiden 8.5.2010 päivättyyn lainasopimukseen ja yksi valituksista lisäksi vakuusjärjestelyä koskeviin valtiovarainministeriön diaarimerkintöihin. Yksi valituksista kohdistuu ainoastaan asiakirjaan Total Return Swap Confirmation.

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut kaikkiin valituksissa tarkoitettuihin asiakirjoihin ja ratkaisee valitukset samanaikaisesti yhtäläisin perustein, valitusten asiakirjoihin kohdistuminen huomioon ottaen.

Asiassa on kunkin asiakirjan osalta arvioitavana, onko valtiovarainministeriön päätös lainvastainen, kun sen päätöksessä yksilöityjen viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain säännösten perusteella asiakirja on katsottu osittain tai kokonaan salassa pidettäväksi.

Kunkin valittajan oikeus saada tieto asiakirjoista määräytyy yleisöjulkisuutta koskevien säännösten perusteella eivätkä asianosaisen tiedonsaantioikeutta koskevat säännökset tule sovellettaviksi. Eräissä valituksissa on vaadittu, että jos asiakirjoja ei salassapitosäännöksistä johtuen voida antaa kokonaisuudessaan, ne tulee niin sanottua osajulkisuutta koskevaa säännöstä soveltaen antaa sopimusosapuolina olevien pankkien nimiä lukuun ottamatta, kun taas eräissä valituksissa on vaadittu, että ainakin tieto sopimusosapuolina olevista pankeista tulee antaa.

Sovellettavat ja asiaan muutoin liittyvät oikeusohjeet

Suomen perustuslain 12 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu. Jokaisella on oikeus saada tieto julkisesta asiakirjasta ja tallenteesta.

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei mainitussa tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 3 §:n mukaan mainitussa laissa säädettyjen tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on toteuttaa avoimuutta ja hyvää tiedonhallintatapaa viranomaisten toiminnassa sekä antaa yksilöille ja yhteisöille mahdollisuus valvoa julkisen vallan ja julkisten varojen käyttöä, muodostaa vapaasti mielipiteensä sekä vaikuttaa julkisen vallan käyttöön ja valvoa oikeuksiaan ja etujaan.

Julkisuuslain 9 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada tieto viranomaisen asiakirjasta, joka on julkinen.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen mainitussa laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

Julkisuuslain 17 §:n 1 momentin mukaan viranomainen on mainitun lain mukaisia päätöksiä tehdessään ja muutoinkin tehtäviään hoitaessaan velvollinen huolehtimaan siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei lain 1 ja 3 § huomioon ottaen rajoiteta ilman asiallista ja laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Julkisuuslain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen asiakirja on pidettävä salassa, jos se mainitussa tai muussa laissa on säädetty salassa pidettäväksi tai jos viranomainen lain nojalla on määrännyt sen salassa pidettäväksi taikka jos se sisältää tietoja, joista on lailla säädetty vaitiolovelvollisuus. Pykälän 2 momentin mukaan salassa pidettävää viranomaisen asiakirjaa tai sen kopiota tai tulostetta siitä ei saa näyttää eikä luovuttaa sivulliselle eikä antaa sitä teknisen käyttöyhteyden avulla tai muulla tavalla sivullisen nähtäväksi tai käytettäväksi.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä:
1) valtioneuvoston ulkopoliittisia asioita käsittelevän valiokunnan asiakirjat, jollei valiokunta toisin päätä, sekä ulkoasioita hoitavan ministeriön ja Suomen edustustojen poliittiset tilannearvioinnit, poliittisista tai taloudellisista suhteista toisen valtion kanssa käytyjä neuvotteluja koskevat asiakirjat ja ulkoasiainhallinnon alaan kuuluvat salakirjoitetut viestit, jollei asianomainen ministeriö toisin päätä;
2) muut kuin 1 kohdassa tarkoitetut asiakirjat, jotka koskevat Suomen suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen järjestöön, asiakirjat, jotka liittyvät kansainvälisessä lainkäyttö- tai tutkintaelimessä tai muussa kansainvälisessä toimielimessä käsiteltävään asiaan, ja asiakirjat, jotka koskevat Suomen valtion, Suomen kansalaisten, Suomessa oleskelevien henkilöiden tai Suomessa toimivien yhteisöjen suhteita toisen valtion viranomaisiin, henkilöihin tai yhteisöihin, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä;
(---)
17) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja valtion, kunnan tai muun julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta liiketoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi mainituille yhteisöille, laitoksille tai säätiöille taloudellista vahinkoa tai saattaisi toisen samanlaista tai muutoin kilpailevaa toimintaa harjoittavan julkisyhteisön tai yksityisen parempaan kilpailuasemaan tai heikentäisi julkisyhteisön tai 4 §:n 2 momentissa tarkoitetun yhteisön, laitoksen tai säätiön mahdollisuuksia edullisiin hankintoihin tai sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin;
(---)
20) asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista;
(---)

Julkisuuslain 24 §:n 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa ja muussa laissa säädettyjä asiakirjasalaisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on otettava huomioon, mitä 17 §:ssä säädetään.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Lainvalmisteluaineisto

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan lain 10 §:n osalta muun ohella seuraavaa:

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdan osalta muun ohella seuraavaa:

"Salassapidon perusteena pykälän 1 momentin 1 ja 2 kohdassa on valtion kansainvälisten suhteiden hoitaminen sekä kansallinen etu."

"Pykälän 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuja ulkoasianhallinnon asiakirjoja koskee pääsäännön mukaan salassapito. Pykälän 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettujen muiden kansainvälisiin suhteisiin liittyvien asiakirjojen salassapitovelvollisuus on ilmaistu vahinkoedellytyslausekkeen avulla: salassapito ei ole ehdotonta, vaan se on arvioitava tapauskohtaisesti."

Momentin 1 "kohta koskee perinteisen ulkopolitiikan keskeiseen toimialueeseen kuuluvia asiakirjoja, ja ne olisivat pääsäännön mukaan salassa pidettäviä. Valtioneuvoston valiokunta sekä ulkoasiainministeriö voisivat kuitenkin antaa tietoja asiakirjoista."

"Momentin 2 kohta koskee muita kuin 1 kohdassa tarkoitettuihin kansainvälisiin suhteisiin liittyviä asiakirjoja."

Vain harvoissa maissa noudatetaan julkisuusperiaatetta, minkä lisäksi kansainvälinen käytäntö on, että neuvotteluosapuolen kannanottoja ja neuvotteluasetelmia ei ilmaista ilman asianomaisen maan suostumusta ja että valtiot kunnioittavat toistensa salassapitomääräyksiä. Salassa pidettäviä voisivat ehdotuksen mukaan siksi olla esimerkiksi kansainvälisen yhteisön tai toimielimen laatimat asiakirjat, jos ne yhteisössä tai toimielimessä ovat salassa pidettäviä. Säännös ei kuitenkaan merkitse kansainvälisten normien soveltamista sellaisenaan Suomessa, vaan asiakirjan julkisuutta on arvioitava tapaus- ja asiakirjakohtaisesti. Kohta voi tulla sovellettavaksi määriteltäessä myös Suomen viranomaisen laatimien kansainvälisiin suhteisiin liittyvien asiakirjojen julkisuutta. Suomen neuvotteluasetelmia ja -tavoitteita koskevia yksityiskohtaisia tietoja sisältävien asiakirjojen julkisuus voi heikentää mahdollisuuksia saada asiassa maan kannalta parhain lopputulos. Asiakirja olisikin ehdotuksen mukaan pidettävä salassa, jos tiedon antaminen siitä saattaisi heikentää Suomen edellytyksiä toimia kansainvälisessä yhteistyössä."

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan osalta muun ohella seuraavaa:

"Momentin 17 kohdan mukaisena salassapitoperusteena on julkinen taloudellinen etu."

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan osalta muun ohella seuraavaa:

"Salassapitoperusteena 20 kohdassa on yksityisen liike- tai ammattisalaisuus sekä elinkeinonharjoittajan taloudellinen etu."

"Liike- tai ammattisalaisuutta ei laissa ole tarkemmin määritelty. Liikesalaisuudella tarkoitetaan yleensä taloudellisluonteisia, lähinnä kaupankäynnin alaan kuuluvia yrityksen salaisuuksia. Liikesalaisuuteen sisältyy myös yrityskokemusten eli niin sanotun "know-hown" suoja. Tämä on kokemukseen perustuvaa taitoa tiedon hyväksikäytössä. Liikesalaisuus voi olla myös tekninen salaisuus. Ammattisalaisuudella tarkoitetaan enemmän taidollisia salaisuuksia, ja niitä voi olla myös vapaiden ammattien harjoittajilla, kuten lääkäreillä ja asianajajilla, siitä riippumatta, harjoittavatko he liiketoimintaa. Liike- ja ammattisalaisuudet olisivat ehdotuksen mukaan salassa pidettäviä ilman lisäedellytyksiä.

Rikoslain 30 luvun 11 §:ssä käytetään yrityssalaisuuden käsitettä. Yrityssalaisuudella tarkoitetaan rikoslaissa liike- tai ammattisalaisuutta taikka muuta vastaavaa elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa, jonka elinkeinonharjoittaja pitää salassa ja jonka ilmaiseminen olisi omiaan aiheuttamaan taloudellista vahinkoa joko hänelle tai toiselle elinkeinonharjoittajalle, joka on uskonut tiedon hänelle. Yrityssalaisuudelle pidetään tunnusomaisena, että se sisältää elinkeinotoimintaa koskevaa tietoa. Yrityssalaisuuden alalajeja ovat määritelmän mukaan liike- ja ammattisalaisuudet. Yrityssalaisuus voi koskea paitsi tuotteiden valmistusmenetelmiä ja tuotekehittelyä myös kaupallis-taloudellisia, hallinnollis-organisatorisia ja yhteiskunnallisia tietoja. Rikoslaissa tarkoitetun yrityssalaisuuden tunnusmerkkejä ovat myös tiedon haltijan salassapitotahto ja salassapitointressi sekä tiedon tosiasiallinen salassapito.

Säännöksessä ei ole omaksuttu rikoslaissa käytettyä yrityssalaisuuden käsitettä sen vuoksi, että salassapito edellyttäisi rikoslaissa omaksutun määritelmän mukaan yrittäjän salassapitotahdon selvittämistä. Momentin 18 (oikeastaan 20) kohta kokonaisuutena vastaa näine varauksineen yrityssalaisuuden käsitteen alaa."

"Ehdotuksen mukaan salassa pidettäviä olisivat myös asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisen elinkeinotoimintaa koskevista seikoista, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi konkreettista taloudellista vahinkoa. Tämä käy ilmi säännökseen sisältyvästä vahinkoedellytyksestä, joka merkitsee olettamaa tietojen julkisuudesta."

"Lakiehdotuksen mukaan toiminnan harjoittajan salassapitotahto ei ole yksistään ratkaiseva, vaan viranomaisen on arvioitava asiaan liittyvät salassapitointressit kokonaisuutena. Viranomaisen on kuitenkin asianmukaista erityisesti epäselvissä tapauksissa kuulla yrittäjää sekä ottaa arvioinnissa huomioon yrittäjän salassapitotahto sekä yrittäjän tiedon antamisen vaikutuksista esittämät selvitykset."

Oikeudellinen arviointi

Kreikan ja Suomen valtiovarainministerien 20.2.2012 allekirjoittama 13.2.2012 päivätty asiakirja

Valtiovarainministeriön päätöksessä on todettu, että ministereiden 20.2.2012 allekirjoittamassa asiakirjassa Kreikan valtiovarainministeri Evangelos Venizelos vahvistaa valtiovarainministeri Jutta Urpilaiselle Kreikan sitoumuksen euroryhmässä 3.10.2011 sovitun päätöksen toimeenpanemisesta. Euroryhmän kokouksessa tehty päätös on koskenut Kreikan toiseen lainaohjelmaan liittyvän vakuusjärjestelyn periaatteita.

Valtiovarainministereiden 20.2.2012 allekirjoittama asiakirja on ollut nähtävänä korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Ministeriö on katsonut, että valtiovarainministereiden allekirjoittama asiakirja on kokonaisuudessaan salassa pidettävä sekä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 1 kohdan että 2 kohdan perusteella. Momentin 2 kohdan sanamuodon perusteella ja säännöksiä vertailemalla voidaan kuitenkin päätellä, että sama asiakirja ei voi olla salassa pidettävä kummankin lainkohdan perusteella vaan salassapito voi perustua ainoastaan toiseen niistä.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen 24 §:n 1 momentin 1 kohtaa koskevista yksityiskohtaisista perusteluista voidaan päätellä, että tämän perinteisen ulkopolitiikan keskeiseen toimialueeseen kuuluvia asiakirjoja koskevan lainkohdan on tarkoitettu koskevan ministeriöiden asiakirjoista ainoastaan ulkoasiainministeriön asiakirjoja. Vaikka valtiovarainministereiden allekirjoittamaa asiakirjaa voidaan sinänsä pitää poliittisista tai taloudellisista suhteista toisen valtion kanssa käytyjä neuvotteluja koskevana, se ei valtiovarainministeriön asiakirjana voi olla salassa pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 1 kohdan perusteella.

Valtiovarainministereiden allekirjoittama Suomen ja Kreikan valtioiden välinen, euroryhmässä tehtyyn päätökseen liittyvä asiakirja koskee julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla Suomen suhteita Kreikkaan ja muihin euroalueen valtioihin sekä Euroopan unioniin kansainvälisenä järjestönä. Mainitussa lainkohdassa tarkoitetut asiakirjat ovat salassa pidettäviä, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

Valtiovarainministeriön päätöksen keskeisenä perusteena julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan soveltamisen osalta on, että Kreikka on asiakirjassa edellyttänyt, että se on pidettävä salassa. Tämä Kreikan valtiovarainministerin Suomen valtiovarainministerille osoittama asiakirja onkin merkitty luottamukselliseksi ja yksityiseksi.

Mainitun lainkohdan vahinkoedellytyslauseke perustuu julkisuusolettamaan. Vahinkoedellytyslauseketta sovellettaessa toisen valtion näkemykset ja odotukset asiakirjan salassapidettävyydestä voidaan kuitenkin ottaa huomioon ja kansainvälinen käytäntö on, että valtiot kunnioittavat toistensa salassapitomääräyksiä. Asiakirjan julkisuutta on toisaalta aina arvioitava tapaus- ja asiakirjakohtaisesti.

Valtiovarainministeriö ei päätöksessään eikä lausunnossaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle ole esittänyt, että asiakirjan sisältämät tiedot olisivat sinänsä luonteeltaan salassa pidettäviä tai että asiakirja olisi salassa pidettävä Kreikan lainsäädännön perusteella. Asian arvioinnissa voidaan myös ottaa huomioon, että ministeriö on julkisesti luonnehtinut asiakirjan tarkoitusta, joskin sen sanamuotoa toistamatta. Suomen valtion, kreikkalaisten pankkien ja kansainvälisen investointipankin väliset sopimukset vakuusjärjestelyn täytäntöönpanemisesta on tehty, eikä valtiovarainministerien allekirjoittaman asiakirjan salassapitämiselle tähän nähden ole perusteita myöskään siitä syystä, että sen voitaisiin katsoa sisältävän vakuusjärjestelyyn liittyviä Kreikan neuvottelukannanottoja.

Edellä lausuttuun nähden tiedon antamisen valtiovarainministereiden allekirjoittamasta asiakirjasta ei ainakaan enää voida arvioida aiheuttavan vahinkoa tai haittaa Suomen suhteille Kreikkaan, muihin euroalueen valtioihin tai Euroopan unioniin tai edellytyksille toimia muutoin kansainvälisessä yhteistyössä.

Valtiovarainministeriön päätös on kumottava siltä osin kuin asiakirjapyyntö on hylätty Kreikan ja Suomen valtiovarainministereiden 20.2.2012 allekirjoittaman asiakirjan osalta. Ministeriön tulee antaa tämä asiakirja Ruohonen-Lernerille.

Suomen valtion ja pankkien väliset sopimusasiakirjat

Vakuusjärjestelyn täytäntöönpano, sopimusasiakirjat ja valtiovarainministeriön päätös

Valtiovarainministeriön päätöksessä on todettu, että euroryhmässä 3.10.2011 sovitun mukaisesti Kreikan lainaohjelman vakuusjärjestely toteutetaan Suomen valtion ja pankkien välillä niin sanotuilla total return swap -transaktioilla sekä escrow-asiamiessopimuksella. Täytäntöönpanossa kreikkalaiset pankit toimittavat vakuudet asiamiehenä toimivalle kansainväliselle investointipankille Kreikan valtion joukkovelkakirjoina tai Euroopan rahoitusvakausvälineen joukkovelkakirjoina taikka käteisenä eri osapuolten sen hyväksyessä. Asiamies sijoittaa varat euroalueen viiden parhaimman luottoluokituksen joukkovelkakirjoihin. Arvioitu Suomen vakuus 30 vuoden laina-ajan päättyessä on noin 2,3 miljardia euroa, joka vastaa Suomen laskennallista osuutta Kreikan lainaohjelmassa.

Edelleen päätöksessä on todettu, että vakuusjärjestelyn täytäntöönpanemiseksi on tehty erilliset 23.2.2012 päivätyt ISDA Master Agreement -sopimukset Suomen valtion ja kunkin kreikkalaisen pankin välillä, kunkin ISDA Master Agreement -sopimuksen erikseen räätälöidyt liitteet ISDA Schedule to the Master Agreement, Credit Support Annex to the Schedule to the ISDA Master Agreement ja Total Return Swap Confirmation sekä erilliset 23.2.2012 päivätyt Escrow and Custody Agreement -asiamiessopimukset liitteineen Suomen valtion, kunkin kreikkalaisen pankin ja kansainvälisen investointipankin välillä.

Ministeriön päätöksessä on todettu lisäksi, että vakuusjärjestely muodostuu edellä mainituista erillisistä sopimuskokonaisuuksista, jotka ovat keskenään identtisiä. ISDA Master Agreement -sopimukset perustuvat kansainvälisten johdannaismarkkinoiden osapuolten järjestön vakiosopimukseen, ISDA Master Agreement -sopimusten liitteet määrittävät transaktioiden kaupalliset ehdot hinnoittelu mukaan lukien ja Escrow and Custody -asiamiessopimukset sisältävät yksityiskohtaiset määräykset vakuusjärjestelyssä käytettävän varallisuuden hallinnasta, sijoittamisesta ja sijoitustoimintaa koskevista ohjeista sekä muista omaisuudenhoitoa koskevista seikoista.

Asiakirjapyynnön on katsottava käsittäneen edellä mainitut englanninkieliset sopimukset sekä valtiovarainministeriön hallussa olevat niitä koskevat epäviralliset suomenkieliset käännökset. Asiakirjat ovat olleet nähtävinä korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Valtiovarainministeriö on katsonut, että vakuusjärjestelyä koskevat sopimusasiakirjat ovat osittain julkiset ja osittain salassa pidettävät. Ministeriön päätöksen mukaan asiakirjat ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan perusteella salassa pidettävät siltä osin kuin niistä ilmenevät kreikkalaisten pankkien ja kansainvälisen investointipankin nimi- ja muut yksilöintitiedot sekä sopimusten yksityiskohtaiset määräykset ja sopimusehdot, jotka koskevat pankkeja ja niiden osallisuutta järjestelyssä, julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdan perusteella siltä osin kuin niistä ilmenevät sopimusten yksityiskohtaiset, liiketoiminnalliset sopimusehdot, ja julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella siltä osin kuin niistä ilmenevät kreikkalaisten pankkien ja kansainvälisen investointipankin nimi- ja muut yksilöintitiedot sekä sopimusten yksityiskohtaiset, liiketoiminnalliset sopimusehdot.

Sopimusten sisällön julkisuutta ja salassapitoa koskeva arviointi

Valtiovarainministeriön päätöksessä on todettu Suomen valtion ja kreikkalaisten pankkien välisten sopimusten kuten myös Suomen valtion, kreikkalaisten pankkien ja kansainvälisen investointipankin välisen sopimuksen sisältävän salassapitolausekkeen. Lisäksi päätöksessä on todettu ministeriön käyneen salassapitolausekkeiden edellyttämät ilmoittamis- ja konsultointiprosessit kaikkien pankkien kanssa, ja että pankkien näkemysten mukaan niiden nimet ja muut yksilöintitiedot sekä sopimusten yksityiskohtaiset määräykset ja ehdot ovat salassa pidettäviä.

Asiakirjan salassapidosta voidaan säätää vain lailla. Yleisenä lähtökohtana voidaan sen vuoksi todeta, että sellaisilla sopimusten salassapitomääräyksillä, jotka poikkeavat julkisuuslaissa salassapidosta säädetystä, ei ole sitovaa merkitystä arvioitaessa sopimuksen julkisuutta sitä viranomaiselta pyydettäessä. Tässä arvioinnissa ei siten myöskään ole ratkaisevaa se, että sopimusten julkiseksi tuleminen vastoin niiden salassapitomääräyksiä mahdollisesti johtaisi valtiovarainministeriön valituksenalaisen päätöksen kohdassa 3.7.3. mainittuihin seurauksiin. Toisaalta salassapitomääräykset osoittavat osapuolten salassapitotahtoa ja salassapitointressejä, joilla seikoilla on merkitystä arvioitaessa sopimusten julkisuutta ja salassapitoa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 ja 20 kohdan perusteella.

Sopimusten sisällön julkisuutta ja salassapitoa julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan perusteella arvioitaessa voidaan ensinnäkin todeta, että sopimus ISDA Master Agreement (otsikko suomenkielisessä käännösasiakirjassa ISDA Yleissopimus) perustuu kansainvälisten johdannaismarkkinoiden osapuolten järjestön vakiosopimukseen. Tämän sopimuksen sisältö ei ole salassa pidettävä edellä mainitun lainkohdan eikä myöskään julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 tai 17 kohdan perusteella. Ministeriö onkin antanut tämän sopimuksen kokonaisuudessaan lukuun ottamatta sopimusosapuolina olevien kreikkalaisten pankkien nimiä.

Sopimukset ISDA Schedule to the Master Agreement (otsikko suomenkielisessä käännösasiakirjassa ISDA Yleissopimuksen sopimuserittely), Credit Support Annex to the Schedule to the ISDA Master Agreement (otsikko suomenkielisessä käännösasiakirjassa Vakuussopimus liitteeksi ISDA-yleissopimuksen sopimuserittelyyn) ja Total Return Swap Confirmation (otsikko suomenkielisessä käännösasiakirjassa Tuottojenvaihtosopimuksen vahvistussopimus) ovat ISDA Master Agreement -sopimuksen erikseen laadittuja liitteitä, joiden sisällön ministeriö on antanut vain eräiltä vähäisiltä osiltaan, sopimuksen ISDA Schedule to the Master Agreement vain otsikkonsa osalta. Ministeriö ei myöskään ole antanut sopimusosapuolina olevien kreikkalaisten pankkien nimiä ja muita yksilöintitietoja. Sopimuksen Escrow and Custody Agreement (otsikko suomenkielisessä käännösasiakirjassa Escrow- ja säilytyssopimus) ja sen sopimuserittelyjen sisällön ministeriö on niin ikään antanut vain osittain eikä ministeriö myöskään ole antanut sopimusosapuolina olevien kreikkalaisten pankkien nimiä, kansainvälisen investointipankin nimeä ja muita yksilöintitietoja.

Sopimuskokonaisuus sisältää sopimusosapuolina olevien pankkien kannalta merkityksellisiä tietoja niiden liiketoiminnasta. Sopimusten salassapitomääräykset ja pankkien ministeriön kanssa käymien konsultointiprosessien yhteydessä esittämä ilmentää pankkien salassapitotahtoa. Vakuusjärjestelyn erityislaatuisuudesta huolimatta osapuolina olevilla pankeilla voidaan arvioida olevan perusteltu intressi pitää salassa eräät tiedot, jotka koskevat niiden sopimuksiin perustuvia velvoitteita ja oikeuksia. Sopimukset sisältävät siten tietoja, jotka ovat julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja yksityisiä liikesalaisuuksia.

Osaa sopimusten sisältämistä tiedoista ei kuitenkaan voida pitää liikesalaisuuksina, ja ministeriö onkin julkisuuslain 10 §:ään viitaten antanut sopimusten sisällön julkisina pitämiltään osilta. Voidaan myös todeta, että vakuusjärjestelyä koskevien asiakirjojen mahdollisimman kattava julkisuus on perusteltua niistä julkisuuslain 3 §:stä ja 17 §:n 1 momentista ilmenevistä lain tarkoitusta ja tiedonsaannin edistämistä koskevista lähtökohdista, jotka liittyvät julkisen vallan ja julkisten varojen käytön valvonnan mahdollistamiseen.

Asiassa on lisäksi erityisesti otettava huomioon, että sopimuksiin sisältyvät tiedot ovat sen luonteisia, että niitä voidaan pitää yksityisinä liikesalaisuuksina ainoastaan, mikäli ne ovat yhdistettävissä sopimusosapuolina oleviin pankkeihin. Sopimuksiin sisältyvät liikesalaisuudet eivät siten asiakirjojen antamisen yhteydessä paljastu, jos ne eivät samalla ole yhdistettävissä asiakirjoista ilmenevään tietoon sopimusosapuolina olevista pankeista. Tähän nähden ja kun otetaan huomioon julkisuuslain 10 § ja hallituksen esityksessä HE 30/1998 vp lainkohdan osalta lausuttu, tiedon antaminen sopimuksista on julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitettuja liikesalaisuuksia paljastamatta mahdollista siten, että tieto sopimusten sisällöstä annetaan, mutta ei samalla tietoa sopimusosapuolina olevien pankkien nimistä ja muista niitä koskevista tai niihin liittyvistä yksilöintitiedoista.

Koska tiedon antaminen sopimusasiakirjoista on edellä kuvatulla tavalla mahdollista yksityisiä liikesalaisuuksia paljastamatta, ei ole myöskään perusteita katsoa, että tiedon antaminen sopimusasiakirjoista aiheuttaisi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

Samasta syystä ja kun otetaan huomioon vakuusjärjestelyn erityislaatuisuus, ei ole myöskään perusteita katsoa, että tiedon antaminen sopimusasiakirjoista heikentäisi julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 17 kohdassa tarkoitetulla tavalla Suomen valtion mahdollisuuksia edullisiin sijoitus-, rahoitus- ja velanhoitojärjestelyihin.

Edellä lausutun perusteella valtiovarainministeriön päätös on kumottava siltä osin kuin asiakirjapyyntö on hylätty Suomen valtion ja pankkien välisten sopimusasiakirjojen sisällön osalta. Ministeriön tulee antaa sopimusasiakirjat Ruohonen-Lernerille siten, että niistä ei ilmene valtion sopimuskumppaneina olevien pankkien nimiä ja muita niitä koskevia tai niihin liittyviä yksilöintitietoja.

Suomen valtion sopimuskumppaneina olevien pankkien nimet ja muut niitä koskevat tai niihin liittyvät yksilöintitiedot

Kuten edeltä ilmenee, Suomen valtion ja pankkien välisiin sopimusasiakirjoihin sisältyy tietoja, jotka yhdistettyinä asiakirjoista ilmenevään tietoon sopimusosapuolina olevista pankeista ovat näiden pankkien liikesalaisuuksia. Julkisuuslain 10 § huomioon ottaen tieto sopimusten sisällöstä voidaan kuitenkin antaa, mikäli valtion sopimuskumppaneina olevien pankkien nimet ja muut niitä koskevat tai niihin liittyvät yksilöintitiedot jätetään antamatta, jolloin liikesalaisuudet eivät tämän päätöksen perusteella asiakirjaa annettaessa paljastu.

Osassa Kreikan vakuussopimuksen julkisuusasiassa tehdyistä valituksista oli erityisesti vaadittu sopimusten sisällön julkistamista, toisissa erityisesti sopimusosapuolina olevien pankkien nimien julkistamista. Tilanteessa, jossa pankkien nimien antaminen yhdessä sopimusten sisällön julkistamisen kanssa johtaisi pankkien liikesalaisuuksien paljastumiseen, korkein hallinto-oikeus on harkinnut oikeaksi julkisuusperiaatteen mahdollisimman laajan toteutumisen turvaamiseksi ratkaista asiat siten, että tieto on mahdollisimman laajasti annettava sopimusasiakirjojen sisällöstä pankkien nimiä paljastamatta. Tällä perusteella ministeriö on velvoitettu antamaan sopimusasiakirjat Ruohonen-Lernerille siten, että niistä ei ilmene pankkien nimiä ja muita niitä koskevia tai niihin liittyviä yksilöintitietoja.

Edellä lausuttu asian ratkaisuperuste huomioon ottaen Ruohonen-Lernerin valitus on hylättävä siltä osin kuin sopimusasiakirjoihin sisältyy tietoja Suomen valtion sopimuskumppaneina olevien pankkien nimistä sekä sellaisista muista niitä koskevista tai niihin liittyvistä yksilöintitiedoista, joista pankin nimi voidaan saada selville. Tällaisia yksilöintitietoja ovat pankkien nimien lisäksi niiden osoitteet ja muut yhteystiedot, niiden palveluksessa olevia henkilöitä koskevat tiedot, pankkitilien numerot ja muut vastaavat tiedot.

Lopputulos

Edellä esitetyn perusteella ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, asia on ratkaistava edeltä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Matti Pellonpää, Sakari Vanhala, Hannu Ranta ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.