8.11.2013

Päätös, josta valitetaan

Kuopion hallinto-oikeus 17.6.2013 nro 13/0243/3

Asian aikaisempi käsittely

T:n kunnanvaltuusto on 21.1.2013 (§ 5) suorittanut valtuuston puheenjohtajiston suhteellisen vaalin työjärjestyksen mukaisesti. Vaalitoimitus on suoritettu suljetuin lipuin ja valtuutetun tuli merkitä äänestyslippuun äänestämänsä ehdokaslistan numero. Vaalissa annettiin 27 ääntä, jotka kaikki hyväksyttiin.

Lista 2

Ääniä 9, vertausluku

A, 9

Lista 3

Ääniä 18, vertausluvut

B, 18

C, 9

Kunnanvaltuuston puheenjohtajaksi valittiin B (vertaus­luku 18). Varapuheenjohtajien osalta oli suoritettava arvonta, koska A ja C saivat suhteellisessa vaalissa saman vertausluvun. Vaalilautakunta suoritti arvonnan.

Puheenjohtaja ilmoitti, että vaalin tuloksena kunnanvaltuuston puheenjohtajisto on kaudella 2013 - 2016 seuraava:

Kunnanvaltuuston puheenjohtaja, B

Kunnanvaltuuston I varapuheenjohtaja, A

Kunnanvaltuuston II varapuheenjohtaja, C

A on valittanut kunnanvaltuuston päätöksestä hallinto-oikeuteen ja vaatinut, että kunnanvaltuuston päätös kumotaan.

A on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Vaali olisi tullut suorittaa enemmistövaalina kuntalain 12 §:ssä säädetyllä tavalla, koska kunnanvaltuuston puheenjohtajuus on tehtävä eikä kysymys ole toimielimestä. Valtuuston päätös on myös naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain vastainen.

Suhteellisessa vaalissa ei ole noudatettu kuntalain 9 ja 60 §:ää. Ehdokaslistojen järjestys arvottiin vaalilautakunnassa, mutta lista numero 3:n kahdella ehdokkaalla ei ollut henkilökohtaista numeroa. Kuntalain 9 §:n mukaan vaalit ovat välittömät, minkä vuoksi jokaiselle ehdokkaalle olisi listanumeron lisäksi tullut antaa henkilökohtainen numero. Ehdokkaiden järjestys ja siten myös vertausluku olisi määräytynyt äänimäärien suhteessa. Koska ehdokaslista 3:ssa ehdokkaille ei ollut annettu henkilökohtaista numeroa vaalilain mukaisesti, B:n ja C:n kesken olisi tullut suorittaa vähintään arvonta.

Valittaessa henkilöitä useampijäseniseen toimielimeen valtuutettu voi äänestää niin montaa ehdokasta kuin on toimielimeen valittavia. Missään ei ole kielletty äänestämästä eri listoilla olevia henkilöitä. Tämän vuoksi pelkästään valitsijalistojen välinen vaali on vaalilain ja kuntalain vastainen.

Myöskään vaalisalaisuus ei toteutunut, koska vaaliliput jaettiin saliin, jossa valtuutetut omalla paikallaan ja omalla kynällään kirjoittivat valitsemansa listan numeron. Vaaliuurnana oli läpinäkyvä hedelmäkulho ja joidenkin numerot kuulsivat lippujen läpi.

Valtuuston päätös on vaalilain ja kuntalain säännösten vastainen. Päätös on väärän vaalitavan ja virheellisesti suoritetun suhteellisen vaalin johdosta syntynyt virheellisessä järjestyksessä ja valtuusto on ylittänyt toimivaltansa.

T:n kunnanhallitus on lausunnossaan hallinto-oikeudelle todennut muun ohella, että kuntalain 60 §:ssä mainitaan hyvin yleisellä tasolla, että suhteellista vaalia toimitettaessa on noudatettava soveltuvin osin, mitä kunnallisvaaleista säädetään. Sitä, mitä tämä soveltuvin osin tarkoittaa, ei ole tarkemmin avattu. Olennaista on kuitenkin se, että tulosta laskettaessa paikkajako määräytyy vertauslukujen mukaisessa järjestyksessä. Lainsäätäjä on jättänyt varsin paljon kunnanvaltuuston työjärjestyksessä määrättäväksi.

Kunnanvaltuusto on vaalitoimituksessa noudattanut oman työjärjestyksensä mukaista menettelyä. Vaalitoimitusta koskeva kunnanvaltuuston työjärjestyksen 31 § edellyttää, että valtuutettu äänestää ehdokaslistaa. Jos valtuusto olisi toiminut A:n valituksessa esitetyllä tavalla, vaalissa olisi toimittu vastoin valtuuston työjärjestystä, mikä olisi ollut menettelyvirhe.

A on vastineessaan hallinto-oikeudelle todennut, että kuntalain 60 §:n mukainen suhteellinen vaali on mahdollinen vain toimielimien valinnassa. Kunnanvaltuuston työjärjestyksen määräyksillä ei ole asiassa merkitystä. Työjärjestyksen määräykset eivät voi olla ristiriidassa lakien kanssa.

C:lle on hallinto-oikeudessa varattu tilaisuus antaa vastine.

B on antanut hallinto-oikeudelle vastineen, joka on annettu A:lle tiedoksi.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kuopion hallinto-oikeus on T:n kunnasta olevan A:n valituksesta kumonnut T:n kunnanvaltuuston 21.1.2013 tekemän päätöksen.

Hallinto-oikeus on viitannut kuntalain 90 §:ään ja on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Asiassa on kysymys siitä, onko T:n kunnanvaltuuston puheenjohtajiston vaali valituksessa esitetyin tavoin lainvastainen.

Suhteellinen vaalitapa

Valittajan mukaan vaalissa on noudatettu virheellistä vaalitapaa ja vaali on näin ollen toimitettu virheellisessä järjestyksessä ja valtuusto on ylittänyt toimivaltansa. Valittajan mukaan kunnanvaltuuston puheenjohtajuus on tehtävä, eikä kysymys ole siis toimielinvaalista. Vaali olisi tullut suorittaa kuntalain 12 §:n mukaisesti enemmistövaalitapaa käyttäen.

Hallinto-oikeus toteaa, että kunnanvaltuuston puheenjohtajan ja varapuheenjohtajien vaalista säädetään kuntalain (365/1995) 12 §:ssä. Säännöksen mukaan valtuusto valitsee keskuudestaan puheenjohtajan ja tarpeellisen määrän varapuheenjohtajia toimikaudekseen, jollei valtuusto ole päättänyt lyhyemmästä toimikaudesta. Puheenjohtaja ja varapuheenjohtajat valitaan samassa vaalitoimituksessa.

Kuntalain taustalla olevan hallituksen esityksen (HE 192/1994 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että puheenjohtajien ja varapuheenjohtajien vaali voidaan vaatia toimitettavaksi suhteellisena. Tässä tapauksessa vaalin toimittamiseen on sovellettava kuntalain 60 §:ää. Myös oikeuskirjallisuudessa on omaksuttu sama tulkintaperiaate (ks. esim. Harjula ja Prättälä, Kuntalaki 2012, s. 201). Valtuusto oli hyväksynyt puheenjohtajan esityksen suhteellisesta vaalitavasta yksimielisesti. Hallinto-oikeus toteaa, että T:n kunnanvaltuuston puheenjohtajan ja varapuheenjohtajien vaali on voitu näin ollen toimittaa myös suhteellista vaalitapaa noudattaen eikä päätöstä tule kumota tällä valitusperusteella.

Valittajan mukaan päätös on kumottava tasa-arvolain vastaisena, jos vaali toimitetaan kuntalain 60 §:n mukaisesti suhteellisena toimielimen vaalina. Hallinto-oikeus toteaa, että valtuuston puheenjohtajan ja varapuheenjohtajien vaali voidaan kuntalain 12 §:n nojalla toimittaa edellä esitetyillä perusteilla myös suhteellisena. Puheenjohtajiston valinnassa ei ole ollut kysymys toimielinvalinnasta. Vaalitavasta riippumatta kysymyksessä on henkilövaali, eivätkä naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain (609/1986) 4 a §:n mukaiset toimielimiä koskevat säännökset tule tällöin sovellettavaksi.

Vaalien välittömyys

Valittajan mukaan vaalin olisi tullut olla kuntalain 9 §:n mukaisesti välitön, mutta käytännössä vaali on toimitettu kahden ehdokaslistan välillä.

Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on riidatonta, että valtuuston puheenjohtajan ja varapuheenjohtajien vaali on toimitettu T:n kunnanvaltuuston työjärjestyksen mukaisesti niin kutsuttuna listavaalina. Listalla numero 2 (SDP:n lista) on ollut yksi ehdokas (A). Listalla numero 3 (Seitsikko ja Keskusta) on ollut kaksi ehdokasta (B ja C). Keskustan T:n valtuustoryhmän tekemällä listalla numero kolme B on asetettu ensimmäiseksi ja C toiseksi. Valtuutetut ovat äänestäneet puheenjohtajiston vaalissa haluamaansa ehdokaslistaa.

Asiassa on selvitettävä, voidaanko valtuuston puheenjohtaja ja varapuheenjohtajat valita kunnallislain vaaleja koskevat säännökset huomioiden T:n kunnanvaltuuston työjärjestyksen mukaisessa menettelyssä.

Hallinto-oikeus toteaa, että kunnallisvaaleja koskevat keskeiset menettelyperiaatteet on määritelty kuntalaissa. Lisäksi oikeuskirjallisuudessa on esitetty kannanottoja menettelyperiaatteiden suhteen. Kuntalain 9 §:n 2 momentin mukaan kunnallisvaalit toimitetaan välittöminä, salaisina ja suhteellisina. Nämä periaatteet ovat samat sekä valtiollisissa että kunnallisissa vaaleissa.

Kuntalain 12 §:n mukaan valtuuston puheenjohtaja ja varapuheenjohtajat valitaan samassa vaalitoimituksessa. Kuntalain 12 §:ssä ei ole tarkempia säännöksiä itse vaalimenettelystä.

Kunnallisen vaalin vaalimenettelystä säädetään yleisesti kuntalain 60 §:ssä. Kyseisessä pykälässä ei nimenomaisesti säädetä suhteellisen vaalin välittömyydestä. Sen sijaan säännöksen 4 momentissa säädetään, että suhteellista vaalia toimitettaessa on noudatettava soveltuvin osin mitä kunnallisvaaleista säädetään. Lisäksi samassa momentissa säädetään, että valtuusto voi antaa määräyksiä vaalin toimittamisesta.

T:n kunnanvaltuuston työjärjestyksessä on suhteellista vaalitapaa koskevat määräykset. Työjärjestyksen 26 §:n mukaan valtuusto valitsee toimikaudekseen suhteellisten vaalien toimittamista varten vaalilautakunnan. Työjärjestyksessä määrätään edelleen, että suhteellinen vaali toimitetaan laatimalla ehdokaslistat. Työjärjestyksen 28 §:n mukaan ehdokaslistassa saa olla enintään niin monen ehdokkaan nimi kuin vaalissa on valittavia jäseniä ja varajäseniä. Työjärjestyksen 30 §:n mukaan vaalilautakunta laatii hyväksytyistä ehdokaslistoista yhdistelmän, johon jokaiselle ehdokaslistalle merkitään järjestysnumero. Vaalitoimitus toimitetaan 31 §:n mukaan siten, että kunkin valtuutetun on nimenhuudon määräämässä järjestyksessä annettava valtuuston puheenjohtajalle äänestyslippu, johon hän on merkinnyt äänestämänsä ehdokaslistan numeron.

Hallinto-oikeus toteaa, että suhteellisen vaalin välittömyydestä ei ole kuntalaissa nimenomaisesti säädetty. Kuntalaissa on sen sijaan säädetty, että suhteellista vaalia toimitettaessa on noudatettava soveltuvin osin mitä kunnallisvaalista säädetään. Kunnallisvaalien keskeinen periaate on puolestaan vaalien välittömyys. Vaalien välittömyys tarkoittaa sitä, että valitsijat äänestävät suoraan niitä henkilöitä, jotka he tahtovat saada valituiksi. Tämä puolestaan edellyttää sitä, että vaalissa annetaan henkilökohtaiset numerot kullekin ehdokkaalle ehdokaslistojen numeroimisen sijaan. Lisäksi on huomioitava, että vaalilainsäädännön lähtökohtana on, että "vaali"-nimitystä käytetään vain henkilövalinnasta. Muut asiat päätetään kunnallishallinnossa vaalin sijaan äänestysmenettelyssä (HE 192/1994 vp ja esim. Harjula ja Prättälä, Kuntalaki 2012, s. 194 ja 524). Hallinto-oikeuden arvion mukaan kuntalain pääperiaatteet huomioiden suhteellista vaalia ei voida toimittaa niin kutsuttuna listavaalina, vaan äänestäjien on saatava äänestää kuntalain 9 §:n 2 momentin mukaisesti suoraan haluamaansa henkilöä. Saman säännöksen mukaan vaalimenettelyssä on turvattava myös vaalisalaisuuden säilyminen.

Hallinto-oikeus toteaa, että kuntalain 60 §:n 4 momentin nojalla T:n kunnanvaltuuston työjärjestykseen on voitu ottaa tarkempia määräyksiä suhteellisen vaalin toimittamisesta. T:n kunnanvaltuuston työjärjestyksen määräykset tarkoittavat käytännössä kuitenkin sitä, että valtuuston puheenjohtaja ja varapuheenjohtajat valitaan osittain välillisesti, koska äänestäjät antavat äänensä henkilöiden sijaan ehdokaslistoille eivätkä äänestäjät voi vaikuttaa ehdokkaiden järjestykseen puolueen tai muun ryhmittymän sisällä. Tämä menettely on ristiriidassa kuntalain 9 §:n 2 momentin sisältämien kunnallista vaalitoimitusta koskevien pääperiaatteiden kanssa. Lainsäädännöllinen systematiikka ja hierarkia huomioiden alemmanasteisten määräysten ei tulisi olla ristiriidassa lain tasoisten säännösten kanssa. Ristiriitatilanteissa alemmanasteiset määräykset on jätettävä soveltamatta.

Johtopäätös

T:n kunnanvaltuuston puheenjohtajan ja varapuheenjohtajien vaali on kuntalain 9 §:n 2 momentin ja 60 §:n 4 momentin vastaisena kumottava.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jukka Hartikainen, Pirjo Salesvuo ja Mirjami Paso, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

T:n kunnanhallitus on valituksessaan vaatinut, että Kuopion hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja T:n kunnanvaltuuston päätös pysytetään voimassa.

Kunnanhallitus on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Kunnanvaltuusto on vaalissa noudattanut valtuuston voimassa olevaa työjärjestystä. Hallinto-oikeuden tulkinnan mukaan valtuuston työjärjestys on ristiriidassa kuntalain 9 §:n 2 momentin sisältämien kunnallista vaalitoimitusta koskevien pääperiaatteiden kanssa.

T:n kunnanvaltuuston työjärjestyksen suhteellista vaalitapaa koskevat määräykset ovat Kuntaliiton mallin mukaisia. Vastaavat määräykset ovat laajasti voimassa Suomen kunnissa. Kyse ei siis ole T:n kunnan omasta vaalitavasta.

Kuntaliiton lakimieheltä saadun tiedon mukaan suhteelliset vaalit valtuustoissa on kautta aikojen toimitettu listavaalina, koska esimerkiksi isomman toimielimen valinnassa poliittisten ryhmien suhteellisuus ei muuten edes heijastuisi toimielimen kokoonpanoon, jos ryhmä joutuisi hajottamaan ääniään useammalle ehdokkaalle. Voimaan jäädessään hallinto-oikeuden tulkinta aiheuttaa vaalitoimituksia koskevien työjärjestysmääräysten muuttamista laajasti Suomen kunnissa.

A on selityksessään todennut, että kunnanhallituksen valitus tulee jättää tutkimatta, koska kunnanhallituksella ei ole kunnanhallituksen johtosäännön 6 §:n 6 kohdan mukaan toimivaltaa tehdä valitusta valtuustoa kuulematta. Kunnanvaltuusto ei valitusajan puitteissa ole valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä. Kunnanhallitus tulee velvoittaa panemaan toimeen Kuopion hallinto-oikeuden päätös.

Jos korkein hallinto-oikeus kuitenkin tutkii valituksen, asiassa tulee A:n hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esitetyillä perusteilla ottaa kantaa kuntalain 12 §:n tulkintaan. Asiassa tulee kiinnittää huomiota kunnanhallituksen pöytäkirjasta 3.7.2013 (§ 211) ilmenevään D:n jättämään eriävään mielipiteeseen kunnanhallituksen päättäessä valituksen tekemisestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää A:n väitteen kunnanhallituksen puhevallasta.

2. Korkein hallinto-oikeus kumoaa T:n kunnanhallituksen valituksesta hallinto-oikeuden päätöksen ja ottaa viivytyksen välttämiseksi A:n T:n kunnanvaltuuston päätöksestä tekemän valituksen välittömästi tutkittavakseen siltä osin kuin hallinto-oikeus ei ole lausunut A:n valituksessa esitetyistä valitusperusteista. Valitus hylätään.

Perustelut

1. Kunnanhallituksen puhevalta

Kuntalain 23 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallitus valvoo kunnan etua ja, jollei johtosäännössä toisin määrätä, edustaa kuntaa ja käyttää sen puhevaltaa.

Kunnanhallituksella on edellä mainitun kuntalain säännöksen nojalla oikeus hakea muutosta hallinto-oikeuden päätökseen valtuustoa kuulematta. A:n selityksessään mainitsema kunnanhallituksen johtosäännön 6 §:n 6 kohta koskee selityksen antamista valtuuston päätöksestä tehdyn valituksen johdosta eikä mainittu määräys näin ollen tule sovellettavaksi arvioitaessa kunnanhallituksen oikeutta hakea muutosta asiassa. A:n väite on siten hylättävä.

2. Puheenjohtajiston vaalin lainmukaisuus

2.1 Sovellettavat oikeusohjeet

2.1.1 Kuntalain säännökset ja esityöt

Kuntalain 9 §:n 2 momentin mukaan kunnallisvaalit toimitetaan välittöminä, salaisina ja suhteellisina. Kaikilla äänioikeutetuilla on yhtäläinen äänioikeus.

Kuntalain 12 §:n mukaan valtuusto valitsee keskuudestaan puheenjohtajan ja tarpeellisen määrän varapuheenjohtajia toimikaudekseen, jollei valtuusto ole päättänyt lyhyemmästä toimikaudesta. Puheenjohtaja ja varapuheenjohtajat valitaan samassa vaalitoimituksessa.

Kuntalain 60 §:n 1 momentin mukaan vaalissa tulevat valituiksi se tai ne, jotka ovat saaneet eniten ääniä.

Pykälän 2 momentin mukaan luottamushenkilöiden vaali toimitetaan suhteellisena, jos sitä vaatii läsnä olevista toimielimen jäsenistä vähintään määrä, joka saadaan jakamalla läsnä olevien lukumäärä valittavien lukumäärällä lisättynä yhdellä. Jos osamääräksi tulee murtoluku, se korotetaan lähinnä ylempään kokonaislukuun.

Pykälän 4 momentin mukaan suhteellista vaalia toimitettaessa on noudatettava soveltuvin osin, mitä kunnallisvaaleista säädetään. Lisäksi valtuusto voi antaa määräyksiä vaalin toimittamisesta. Suhteellinen vaali ja vaadittaessa myös enemmistövaali on toimitettava suljetuin lipuin. Äänten mennessä tasan ratkaisee arpa.

Hallituksen esityksessä kuntalaiksi (HE 192/1994 vp) todetaan 9 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa mm. seuraavaa:

"Keskeiset vaaleissa noudatettavat periaatteet ovat samat sekä valtiollisissa vaaleissa että kunnallisvaaleissa. Kunnallisvaalit ovat välittömät . Valitsijat antavat äänensä suoraan sille henkilölle, jonka he tahtovat saada valituksi. Kunnallisvaalit ovat salaiset . Vaalisalaisuudella tarkoitetaan, ettei kukaan muu kuin äänestäjä itse saa tietää, miten äänestäjä äänioikeuttaan käyttää. Kunnallisvaalit ovat myös suhteelliset . Suhteellisessa vaalissa jokainen puolue tai muu ryhmä saa valituksi suhteellisesti niin paljon edustajia kuin sillä on ääniä muihin verrattuna. Äänioikeutetuilla on myös yhtäläinen äänioikeus . Jokaisella äänioikeutetulla on yhtäläinen oikeus vaikuttaa vaalien tulokseen ja kunnallisvaaleissa jokaisella äänioikeutetulla on yksi ääni.

Kuntalaissa olisi nykyisen lain tapaan viittaussäännös kunnallisvaalilakiin, jossa säädetään kunnallisvaalien toimittamisesta ja myös muiden kuin varsinaisten kunnallisvaalien toimittamisesta."

Mainitussa hallituksen esityksessä on 60 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että kun kysymys on henkilövalinnasta, päätöksentekomuodosta käytetään nimitystä vaali. Pykälässä säädettäisiin vaalimenettelystä. Henkilövalinta voisi olla yksimielinen, jolloin varsinaiseen vaalitoimitukseen ei tarvitsisi lainkaan ryhtyä. Vaali voitaisiin toimittaa joko enemmistövaalina tai suhteellisena vaalina. Lähtökohtana olisi enemmistövaali, josta säädettäisiin pykälän 1 momentissa.

Edelleen hallituksen esityksessä todetaan, että suhteellinen vaali perustuu aina ennakolta suoritettuun ehdokasasetteluun. Suhteellisen vaalin toimittamisessa noudatettaisiin soveltuvin osin, mitä kunnallisvaaleista on säädetty. Tarvittaessa valtuusto voisi nykyiseen tapaan antaa tarkempia määräyksiä suhteellisen vaalin toimittamisesta.

2.1.2 Valtuuston työjärjestyksen määräykset

T:n kunnanvaltuuston työjärjestyksen 24 §:n mukaan, milloin vaali toimitetaan suljetuin lipuin, äänestyslipun on oltava kokoontaitettu niin, ettei sen sisältö ole näkyvissä. Äänestysliput annetaan valtuuston puheenjohtajalle nimenhuudon määräämässä järjestyksessä.

Työjärjestyksen 26 §:n mukaan valtuusto valitsee toimikaudekseen suhteellisten vaalien toimittamista varten vaalilautakunnan.

Työjärjestyksessä määrätään edelleen, että suhteellinen vaali toimitetaan laatimalla ehdokaslistat. Työjärjestyksen 28 §:n mukaan ehdokaslistassa saa olla enintään niin monen ehdokkaan nimi kuin vaalissa on valittavia jäseniä ja varajäseniä.

Työjärjestyksen 30 §:n mukaan vaalilautakunta laatii hyväksytyistä ehdokaslistoista yhdistelmän, johon jokaiselle ehdokaslistalle merkitään järjestysnumero.

Vaalitoimitus toimitetaan työjärjestyksen 31 §:n mukaan siten, että kunkin valtuutetun on nimenhuudon määräämässä järjestyksessä annettava valtuuston puheenjohtajalle äänestyslippu, johon hän on merkinnyt äänestämänsä ehdokaslistan numeron.

Työjärjestyksen 32 §:n mukaan nimenhuudon päätyttyä valtuuston puheenjohtaja antaa äänestysliput vaalilautakunnalle, joka tutkii niiden pätevyyden sekä laskee ja toteaa vaalin tuloksen noudattaen soveltuvin osin, mitä kunnallisvaaleista säädetään. Vaalilautakunta antaa vaalin tuloksesta kirjallisen ilmoituksen valtuuston puheenjohtajalle, joka ilmoittaa vaalin tuloksen valtuustolle. Vaalissa annetut äänestysliput on säilytettävä, kunnes päätös vaalissa, jossa niitä on käytetty, on saanut lainvoiman. Sama koskee arvonnassa käytettyjä lippuja. Jos vaali on toimitettu suljetuin lipuin, ne on säilytettävä suljetussa päällyksessä.

2.2 Asiakirjoista saatu selvitys

T:n kunnanvaltuusto on kokouksessaan 21.1.2013 valinnut valtuuston puheenjohtajiston. Valtuuston pöytäkirjan mukaan keskustelun aikana M (SDP-valtuustoryhmä) oli esittänyt valtuuston varsinaiseksi puheenjohtajaksi A:ta. V (Seitsikko-valtuustoryhmä) oli esittänyt valtuuston puheenjohtajaksi B:tä. K (Keskustan valtuustoryhmä) oli esittänyt vaalitavaksi suhteellista vaalitapaa ja oli samalla esittänyt C:tä valtuuston II varapuheenjohtajaksi.

Puheenjohtaja on keskustelun päätyttyä todennut, että valtuuston puheenjohtajiston vaali suoritetaan suhteellisena. Valtuusto on yksimielisesti hyväksynyt puheenjohtajan esityksen vaalitavasta. Tämän jälkeen valtuuston puheenjohtaja on pyytänyt valtuutettuja jättämään kirjallisesti ehdokaslistat, joista ehdokkaat ilmenevät.

K (Keskustan valtuustoryhmä) ja M (SDP-valtuustoryhmä) ovat jättäneet puheenjohtajalle ehdokaslistat, jotka vaalilautakunta on tarkastanut. Vaalilautakunta on ehdokaslistoihin tehtyjen tarkennusten jälkeen jättänyt valtuuston puheenjohtajalle ehdokaslistojen yhdistelmän. Puheenjohtajan luettua ehdokaslistat ne on asetettu julkisesti nähtäville.

Valtuuston hyväksyttyä yksimielisesti puheenjohtajan esittämät vaalijärjestelyt valtuusto on suorittanut valtuuston puheenjohtajiston suhteellisen vaalin työjärjestyksen mukaisesti. Vaalitoimitus on suoritettu suljetuin lipuin ja valtuutetun on tullut merkitä äänestyslippuun äänestämänsä ehdokaslistan numero. Vaalissa on annettu 27 ääntä, jotka kaikki on hyväksytty.

Lista 2

Ääniä 9, vertausluku

A, 9

Lista 3

Ääniä 18, vertausluvut

B, 18

C, 9

Kunnanvaltuuston puheenjohtajaksi on valittu B (vertausluku 18). Varapuheenjohtajien osalta oli suoritettava arvonta, koska A ja C saivat suhteellisessa vaalissa saman vertausluvun. Vaalilautakunta on suorittanut arvonnan.

Puheenjohtaja on ilmoittanut, että vaalin tuloksena kunnanvaltuuston puheenjohtajisto on kaudella 2013 - 2016 seuraava:

Kunnanvaltuuston puheenjohtaja, B

Kunnanvaltuuston I varapuheenjohtaja, A

Kunnanvaltuuston II varapuheenjohtaja, C

2.3 Oikeudellinen arviointi

2.3.1 Suhteellisen vaalin toimittaminen ja vaalien välittömyys

Kuntalain 12 §:ssä ei ole säädetty valtuuston puheenjohtajan ja varapuheenjohtajien vaalitavasta. Kunnan hallintomenettelyssä vaali toimitetaan kuntalain 60 §:n 1 momentin mukaan pääsääntöisesti enemmistövaalina, jossa tulevat valituksi se tai ne, jotka ovat saaneet eniten ääniä. Vaali on kuitenkin toimitettava suhteellisena, jos kuntalain 60 §:n 2 momentissa säädetty määrä läsnä olevista toimielimen jäsenistä on sitä vaatinut. Koska T:n kunnanvaltuustossa on keskustelun kuluessa esitetty vaatimus puheenjohtajiston vaalin toimittamisesta suhteellisena ja vaatimuksen esittäjinä on ollut kuntalain 60 §:n 2 momentissa edellytetty määrä läsnä olevista valtuutetuista, kyseessä oleva puheenjohtajiston vaali on toimitettu suhteellisena valtuuston puheenjohtajan esityksen mukaisesti.

Kuten edellä kohdasta "Asiakirjoista saatu selvitys" ilmenee, valtuuston puheenjohtajan ja varapuheenjohtajien suhteellinen vaali on toimitettu T:n kunnanvaltuuston työjärjestyksen mukaisesti niin kutsuttuna listavaalina. Listalla numero 2 on ollut yksi ehdokas ja listalla numero 3 kaksi ehdokasta tietyssä järjestyksessä. Valtuutetut ovat äänestäneet jompaakumpaa ehdokaslistaa.

Asiassa on ensin ratkaistava kysymys siitä, ovatko T:n kunnanvaltuuston työjärjestyksen määräykset suhteellisen vaalin toimittamisesta niin sanottuna listavaalina lainvastaiset, kun otetaan huomioon, että kuntalain 9 §:n 2 momentin mukaan kunnallisvaaleissa yhtenä keskeisenä periaatteena on vaalien toimittaminen välittöminä.

Kuntalain 60 §:n 4 momentin mukaan suhteellista vaalia toimitettaessa on noudatettava soveltuvin osin, mitä kunnallisvaaleista säädetään. Kunnallisvaaleissa ehdokkaana olevan tulee antaa suostumuksensa valtuutetun toimen vastaanottamiseen, ja samaan puolueeseen tai samaan yhteislistaan kuuluvien ehdokkaiden keskinäinen etusija ratkaistaan heidän saamiensa äänimäärien suuruuden mukaan. Kunnanvaltuuston toimittaman suhteellisen vaalin erona kunnallisvaaleihin on jo vanhastaan ollut se, että ehdokkaan suostumusta ei yleensä vaadita, ja samaan ehdokaslistaan kuuluvien ehdokkaiden keskinäinen etusija ratkaistaan siten, että ehdokaslistan laatija tai laatijat asettavat ehdokkaat haluamaansa järjestykseen.

Suhteellisen vaalitavan käyttämisellä taataan se, että silloin kun valittavia on useita, ehdokkaiden valinta tapahtuu valtuustoryhmien voimasuhteiden mukaisesti. Suhteellinen vaalitapa antaa myös vähemmistölle mahdollisuuden saada ehdokkaansa valituksi. Suhteellisen vaalin toimittamisella niin sanottuna listavaalina ehdokaslistan laatijalle tai laatijoille taataan mahdollisuus vaikuttaa siihen, missä keskinäisessä järjestyksessä listan ehdokkaat tulevat valituiksi.

Kunnallisvaalit ja valtuuston toimittamat vaalit, kuten puheenjohtajiston vaali, ovat perusluonteeltaan erilaisia. Kunnallisvaaleissa kunnan asukkaat valitsevat valtuustoon edustajansa, valtuutetut, jotka toteuttavat asukkaiden itsehallintoa. Kuntalain 1 §:n 2 momentin säännöksen lähtökohtana on edustuksellinen demokratia. Valtuuston toimittamissa vaaleissa, kuten puheenjohtajiston valinnassa, voidaan antaa ratkaiseva merkitys eri ryhmien intresseille. Vaalin välittömyys voisi johtaa suhteellisen vaalitavan tavoitteen tai tarkoituksen vastaiseen lopputulokseen, kun se voisi joissakin tilanteissa avata enemmistölle mahdollisuuden määrätä, ketkä vähemmistön ehdokkaista tulevat valituiksi. Näillä perusteilla kuntalain 60 §:n 4 momenttia ei voida tulkita niin, että myös puheenjohtajiston suhteellisen vaalin tulisi olla välitön kunnallisvaalien tapaan.

Valtuustolle on kuntalain 60 §:n 4 momentissa annettu valtuus antaa määräyksiä vaalin toimittamisesta. T:n kunnanvaltuuston hyväksymään valtuuston toimintaa ohjaavaan työjärjestykseen on siten mainitun kuntalain säännöksen nojalla voitu ottaa tarkempia määräyksiä suhteellisen vaalin toimittamisesta. Työjärjestyksen suhteellista vaalitapaa koskevia määräyksiä ei ole edellisessä kappaleessa mainituilla perusteilla tullut jättää soveltamatta sillä A:n valituksessaan esittämällä perusteella, että puheenjohtajiston listavaalina toimitettu suhteellinen vaali ei ole ollut välitön. Hallinto-oikeuden ei näin ollen olisi tullut mainitsemillaan perusteilla kumota kunnanvaltuuston päätöstä. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava.

2.3.2 Tasa-arvolain merkitys

A on valituksessaan hallinto-oikeudelle lisäksi todennut, että kunnanvaltuuston päätös on kumottava tasa-arvolain vastaisena, jos katsotaan, että puheenjohtajiston vaalissa on kysymys toimielimen vaalista, joka on voitu toimittaa kuntalain 60 §:n mukaisesti suhteellisena vaalina.

Naisten ja miesten välisestä tasa-arvosta annetun lain (tasa-arvolaki) 4 a §:n (232/2005) mukaan valtion komiteoissa, neuvottelukunnissa ja muissa vastaavissa toimielimissä sekä kunnallisissa että kuntien välisen yhteistoiminnan toimielimissä lukuun ottamatta kunnanvaltuustoja tulee olla sekä naisia että miehiä kumpiakin vähintään 40 prosenttia, jollei erityisistä syistä muuta johdu.

Valtuuston puheenjohtajiston valinnassa on vaalitavasta riippumatta kysymys henkilövaalista eikä toimielinvaalista. Tämän vuoksi tasa-arvolain 4 a §:n toimielimiä koskeva säännös ei tule sovellettavaksi.

2.3.3 Vaalisalaisuuden toteutuminen

Koska hallinto-oikeus ei ole päätöksessään lausunut A:n valituksesta siltä osin kuin hän on valituksessaan todennut, että vaalisalaisuus ei puheenjohtajiston vaalissa ole toteutunut, asia on viivytyksen välttämiseksi otettava tämän valitusperustelun osalta korkeimmassa hallinto-oikeudessa välittömästi ratkaistavaksi.

A:n mukaan vaalisalaisuus ei puheenjohtajiston vaalissa toteutunut, koska vaaliliput jaettiin saliin, jossa valtuutetut omalla paikallaan ja omalla kynällään kirjoittivat valitsemansa listan numeron. Vaaliuurna oli läpinäkyvä hedelmäkulho ja joidenkin numerot kuulsivat lippujen läpi.

Valtuuston pöytäkirjan mukaan puheenjohtajiston suhteellinen vaali on toimitettu suljetuin lipuin. Valtuutetun on puheenjohtajan ohjeistuksen mukaan tullut äänestyslippujen jakamisen jälkeen merkitä äänestyslippuun äänestämänsä ehdokaslistan numero sekä puheenjohtajan nimenhuudon määräämässä järjestyksessä palauttaa suljettu ja leimattu äänestyslippu vaaliuurnaan. Vaalilautakunta on suorittanut äänten laskennan ja laatinut vaalin tuloksesta kirjallisen ilmoituksen.

Asiassa ei ole esitetty sellaista selvitystä eikä asiakirjoista ilmene, että vaaliuurnassa olleita ääniä olisi niitä laskettaessa voitu yhdistää yksittäisiin äänestäjiin. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että kunnanvaltuusto on suorittanut puheenjohtajiston vaalin kuntalain säännösten ja valtuuston työjärjestyksen määräysten mukaisesti. Vaalisalaisuutta ei A:n valituksessa esitetyillä perusteilla voida katsoa loukatun.

3. Lopputulos

Edellä mainituilla perusteilla kunnanvaltuuston päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä ole muutenkaan lainvastainen. Kun otetaan huomioon kuntalain 90 §:n 2 momentti, A:n valitus kunnanvaltuuston päätöksestä on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Eija Siitari, Tuomas Lehtonen, Outi Suviranta ja Janne Aer. Asian esittelijä Riitta Kreula.