23.1.2013

Päätös, josta valitetaan

Turun hallinto-oikeus 17.10.2012 nro 12/0305/1

Asian aikaisempi käsittely

N:n kunnanvaltuusto on 27.2.2012 päättänyt myydä määräalan N:n kunnan Moision kylässä sijaitsevasta tilasta Moisio RN:o 1:222 ja Sontamalan kylässä sijaitsevan tilan Härkälä I RN:o 2:22. Valtuusto on päättänyt, että
1. Asia ratkaistaan 10.1.2012 klo 16.00 mennessä jätettyjen tarjousten pohjalta.
2. Jätetyt yhteistarjoukset hylätään tarjouspyynnön (myyntiesitteen) vastaisina. Lisäksi jätetyt tarkennetut tarjoukset hylätään Kuntaliiton asiantuntijalausunnon perusteella, koska kokonaishinnat poikkeavat alkuperäisistä määräajassa toimitetuista tarjouksista.
3. Moision määräalan osalta hyväksytään säätiön tekemä tarjous. Kunnanhallitus oikeutetaan laatimaan ja hyväksymään ko. määräalan myyntiä koskeva kauppakirja.
4. Härkälä I määräalan, oikeastaan tilan, osalta hyväksytään L:n tekemä tarjous. Kunnanhallitus oikeutetaan laatimaan ja hyväksymään tilan myyntiä koskeva kauppakirja.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

Yhtiö on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että kunnanvaltuuston päätös kumotaan.

Yhtiön tekemät tarjoukset ovat olleet jätetyistä tarjouksista korkeimmat, ja mitään perustetta tarjousten hylkäämiselle ei ole ollut. Yhtiö teki ensin kiinteistöistä ostotarjouksen yhteishintaan. Yhtiöltä pyydettiin sittemmin tarkistettua tarjousta, jossa on eriteltynä kummankin palstan hinta. Tarjousten pyytäjä ei ole pyytäessään tarkennettua tarjousta edellyttänyt, että erillisten tarjousten yhteissumman tulisi vastata aiemmin tarjotun yhteistarjouksen määrää. Asiassa ei ole jäänyt epäselväksi, mihin tarjousten määriin valituksen tekijä on sitoutunut ja mikä on ollut tarjousten yhteissumma.

Kunta on velvollinen noudattamaan yhdenvertaisuusperiaatetta sekä tasapuolisen kohtelun vaatimusta sekä harkintavallan väärinkäytön kieltoa. Kunta on myynyt kiinteistöt alihintaan ilman siihen oikeuttavaa perustetta. Kunnanvaltuuston päätös on lainvastainen.

N:n kunnanhallitus on antanut lausunnon. Mikäli yhdelle tarjoajalle annettaisiin mahdollisuus korottaa tarjoustaan annetun määräajan jälkeen ja muiden tarjousten jo saavuttua, ei menettely täyttäisi tasapuolisen kohtelun vaatimuksia. Väite kiinteistöjen myymisestä alihintaan ei pidä paikkaansa, sillä myyntihinnat ylittävät puolueettoman arvioitsijan määrittämät myyntihinnat.

Hallinto-oikeus on varannut yhtiölle tilaisuuden vastaselityksen antamiseen ja samalla myös tilaisuuden esittää selvitystä siitä, millä perusteella yhtiöllä on asiassa valitusoikeus.

Yhtiö on vastaselityssään todennut, että sillä on valitusoikeus asiassa, koska päätös on kohdistettu yhtiöön ja päätös on välittömästi vaikuttanut yhtiön oikeuteen, velvollisuuteen ja etuun.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt yhtiön valituksen tutkimatta.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti.

Sovellettavat säännökset

Kuntalain mukaan kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen.

Yhteisö on kunnan jäsen, jos sen kotipaikka on kunnassa tai jos se, joka omistaa tai hallitsee kunnassa kiinteää omaisuutta.

Asiassa saatu selvitys

N:n kunnanhallitus on 10.10.2011 päättänyt asettaa myytäväksi Moision kylän Moision tilan määräalan ja Sontamalan kylän noin 5 hehtaarin suuruisen tilan Härkälä I muodostaman palstakokonaisuuden siten, että kunnalla on tarvittaessa oikeus hylätä kaikki tarjoukset. Kunta on tehnyt kiinteistöjen myymisestä toimeksiannon kiinteistönvälittäjän kanssa. Myyntiesitteen mukaan kyseessä on yhtenäinen metsäpalsta. Hintapyynnön osalta esitteessä on todettu, että kyseessä on tarjouskilpailu ja tarjouksessa on eriteltävä kummankin palstan hinta. Tarjoukset on jätettävä kiinteistönvälittäjälle 10.1.2012 klo 16.00 mennessä.

Yhtiö teki 10.1.2012 kiinteistönvälittäjälle ostotarjouksen kiinteistöistä yhteishintaan 650 357 euroa. Kiinteistönvälittäjän laatiman tarjousvertailun mukaan tarjouksia esitti kunnalle yhteensä kahdeksan tahoa. Näistä kolme esitti kiinteistöistä yhteistarjouksen ja neljä kiinteistöittäin eritellyt tarjoukset. Yksi esitti tarjouksen vain tilasta Härkälä I. Tarjousvertailun mukaan yhteistarjouksista korkein oli yhtiön tarjous 650 357 euroa. Eritellyistä tarjouksista korkeimmat olivat Moision tilan määräalan osalta 627 000 euroa ja tilan Härkälä I osalta 21 000 euroa.

Valituksenalaisen päätöksen esittelyosan mukaan kunnanjohtaja ohjeisti kiinteistönvälittäjää pyytämään yhteistarjouksen tehneiltä tahoilta tarkennetut eritellyt tarjoukset. Kiinteistönvälittäjä pyysi muun ohella yhtiöltä tarkistettua tarjousta, jossa on eritelty kummankin palstan hinta. Yhtiön antaman tarjouksen tarkennuksen mukaan yhtiön kokonaistarjous kiinteistöistä on edelleen 650 357 euroa. Pelkästään Moision tilasta myytävän määräalan tarjoukseksi yhtiö ilmoitti 640 082,13 euroa. Heti tämän jälkeen yhtiö vielä ilmoitti toisella sähköpostilla tarjoavansa tilasta Härkälä I 25 024,87 euroa, jolloin erillistarjousten yhteismäärä ylitti yhtiön alkuperäisessä määräajassa tekemän yhteistarjouksen määrän. Yhtiön mukaan Härkälä I -tilaa koskevan kaupan edellytyksenä kuitenkin on Moision tilaa koskevan kaupan toteutuminen.

Oikeudellinen arviointi

Kunnanvaltuuston harkinnassa on ollut, myydäänkö kiinteistöt vai ei, mikä on kiinteistöjen luovutushinta ja kenelle ne myydään. Kunta on yleisesti tarjonnut omistamiaan metsäkiinteistöjä ostettavaksi tarjousten perusteella. Kunnan myynti-ilmoitus on kohdistunut laajaan ennalta määräämättömään joukkoon. Kyseessä ei siten ole ollut suunnattu tarjouskilpailu. Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että tällaisessa tilanteessa pelkästään tarjouspyyntöön vastaaminen ei luo tarjoajalle sellaista oikeutta tai etua, että sillä olisi tällä perusteella valitusoikeus kunnan toimielimen päätöksestä hyväksyä toisen tarjoajan tarjous. Yhtiön asemaa ei ole arvioitava toisin sillä perusteella, että valtuusto on samassa yhteydessä, kun se on hyväksynyt kahden muun tarjoajan tarjoukset, hylännyt yhtiön yhteistarjouksen ja tarkennetun tarjouksen tarjouspyynnön vastaisina ja varaamatta yhtiölle mahdollisuutta tarkentaa tarjoustaan. Yhtiö ei ole siten asiassa kuntalaissa tarkoitettu asianosainen, eikä sillä ole asiassa tällä perusteella valitusoikeutta.

Yhtiön kotipaikka on R:n kunta, eikä yhtiö ilmoituksensa mukaan omista tai hallitse N:n kunnassa kiinteää omaisuutta. Yhtiöllä ei ole siten asiassa valitusoikeutta myöskään kunnan jäsenyyden perusteella.

Yhtiön valitus on siten jätettävä tutkimatta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Kuntalaki 5 §, oikeastaan 4 §, 2 ja 3 kohta, 92 § 1 momentti ja 100 §
Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannamaija Falck, Ulla Partanen ja Heikki Toivanen. Esittelijä Antti Jukarainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Yhtiö on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että asia tutkitaan suoraan korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja N:n kunnanvaltuuston päätös, jolla yhtiön tarjous on hylätty ja määräalat myyty säätiölle ja L:lle, kumotaan.

Valituksen kohteena olevassa asiassa on kysymys kunnan omistamien kiinteistöjen myymisestä ja siihen liittyvästä tarjousmenettelystä, jossa valituksen tekijä on tehnyt ostotarjouksen kunnan myyntiin asettamista kiinteistöistä, jossa valituksen tekijä on neuvotellut kiinteistöjen ostamisesta kunnan edustajan kanssa ja tehnyt kiinteistöistä ostotarjouksen sekä kunnan edustajan kehotuksesta täydentänyt ostotarjousta. Yhtiö on tehnyt riidattomasti korkeimmat ostotarjoukset, mutta kunta on ne kuitenkin hylännyt.

Asian arvioinnissa on otettu huomioon kuntalakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 192/1994 vp) todettu asianosaisten piiriä laajentava tulkintaohje. Myös oikeuskäytännössä (KHO 2008:70) on tarjouksen tekijä vastaavantyyppisessä tarjousmenettelyssä katsottu asianosaiseksi.

Kunta on pitänyt yhtiötä asianosaisena ja toimittanut päätöksensä sille tiedoksi siten kuin asianosaiselle toimitetaan muutoksenhakuohjeineen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus kumoaa Turun hallinto-oikeuden päätöksen ja viivytyksen välttämiseksi asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta ottaa yhtiön valituksen välittömästi tutkittavakseen. Yhtiön N:n kunnanvaltuuston päätöksestä tekemä valitus hylätään.

Perustelut

Yhtiön valituksen tutkiminen

Kuntalain 92 §:n 1 momentin mukaan oikaisuvaatimuksen ja kunnallisvalituksen saa tehdä se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa (asianosainen) sekä kunnan jäsen.

R:n kunnasta oleva yhtiö on yleisen myynti-ilmoituksen perusteella tehnyt ensin yhteishintatarjouksen kunnan omistamista kahdesta kiinteistöstä ja pyydetyn tarkennuksen jälkeen oman tarjouksen kummastakin kiinteistöstä siten, että niiden yhteishinta on ylittänyt yhtiön aiemman tarjouksen. Kunnanvaltuuston pöytäkirjasta ilmenee, että yhtiön tarjous on hylätty tarjouspyynnön vastaisena.

Kunnanvaltuuston päätös, jolla kiinteistöt on päätetty myydä kahdelle muulle tarjoajalle, on välittömästi vaikuttanut yhtiön oikeuteen ja etuun kuntalain 92 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Yhtiö on siten asiassa asianosainen, ja sillä on oikeus hakea valtuuston päätökseen muutosta. Hallinto-oikeuden ei näin ollen olisi mainitsemillaan perusteilla tullut jättää yhtiön valitusta tutkimatta. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava.

Viivytyksen välttämiseksi asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta korkein hallinto-oikeus ottaa yhtiön valituksen välittömästi tutkittavakseen.

Pääasia

Sovellettavat säännökset

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että
1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä;
2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai
3) päätös on muuten lainvastainen.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Tosiseikat ja asian oikeudellinen arviointi

N:n kunnanhallitus on 10.10.2011 päättänyt asettaa myytäväksi Moision kylän Moision tilan määräalan ja Sontamalan kylän noin 5 hehtaarin suuruisen tilan Härkälä I muodostaman palstakokonaisuuden siten, että kunnalla on tarvittaessa oikeus hylätä kaikki tarjoukset. Myynti-ilmoituksen mukaan tarjouksessa oli eriteltävä kummankin palstan hinta.

Tarjouksia jätettiin kaikkiaan kahdeksan, joista kolmessa oli esitetty kiinteistöistä yhteistarjous. Yhtiö teki määräajassa ostotarjouksen kiinteistöistä yhteishintaan 650 357 euroa. Tämä yhtiön tarjous oli yhteishinnaltaan tehdyistä tarjouksista korkein.

Asiaa hoitanut kiinteistönvälittäjä pyysi yhteistarjouksen tehneiltä tahoilta tarkennetut eritellyt tarjoukset. Yhtiön sähköpostitse antaman tarjouksen tarkennuksen mukaan yhtiön kokonaistarjous kiinteistöistä oli edelleen 650 357 euroa. Pelkästään Moision tilasta myytävän määräalan tarjoukseksi yhtiö ilmoitti 640 082,13 euroa. Heti tämän jälkeen yhtiö vielä ilmoitti toisella sähköpostilla tarjoavansa tilasta Härkälä I 25 024,87 euroa, jolloin erillistarjousten yhteismäärä ylitti yhtiön alkuperäisessä määräajassa tekemän yhteistarjouksen määrän. Yhtiön mukaan Härkälä I -tilaa koskevan kaupan edellytyksenä oli kuitenkin Moision tilaa koskevan kaupan toteutuminen.

Kunnanvaltuuston harkinnassa on ollut, myydäänkö kiinteistöt vai ei, mikä on kiinteistöjen luovutushinta ja kenelle ne myydään. Tätä harkintaa rajoittaa yhdenvertaisuusperiaate ja tasapuolisen kohtelun vaatimus.

Tarjoukset on tullut jättää 10.1.2012 kello 16.00 mennessä. Yhteishintatarjouksen tekijöille on tarkennuspyynnön lähettämisellä varattu mahdollisuus tarkentaa tarjouksiaan siten, että siinä on eritelty kummankin palstan hinta.

Yhtiön tarkennetussa tarjouksessa 18.1.2012 palstojen yhteenlaskettu hinta on ollut ensimmäistä tarjousta korkeampi. Tarjous on katsottava uudeksi tarjoukseksi, joka on ollut hylättävä määräajan jälkeen saapuneena.

Lisäksi yhtiö on tarkennetussa tarjouksessa asettanut tarjoukselle ehdon, jonka mukaan pienemmän palstan tarjoushinta on voimassa vain siinä tapauksessa, että yhtiöllä on oikeus ostaa myös suurempi palsta tarjouksensa mukaisesti. Tällaisen ehdon asettaminen on ollut vastoin tarjouspyyntöä ja tarjous on siten ollut hylättävä.

Koska kaikille yhteishinnan esittäneille tarjouksen tekijöille oli annettu mahdollisuus tarkentaa tarjoustaan ilmoittamalla kummallekin palstalle erillinen hinta, yhtiölle ei enää tarkentamiselle varatun määräajan jälkeen ole voitu yhdenvertaisuusperiaatetta loukkaamatta varata mahdollisuutta vielä täydentää tarjoustaan.

Asiassa ei ole ilmennyt, että päätös olisi vastoin perustuslain tai hallintolain yhdenvertaisuusperiaatetta. Näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon kuntalain 90 §:n 2 momentti, yhtiön kunnanvaltuuston päätöksestä tekemä valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Irma Telivuo, Eija Siitari-Vanne, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen ja Lauri Jääskeläinen. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Alice Guimaraes-Purokosken äänestyslausunto:

”Katson yhtiön valituksen tutkimisen osalta kuten enemmistö, että kunnanvaltuuston päätös, jolla kiinteistöt on päätetty myydä kahdelle muulle tarjoajalle, on välittömästi vaikuttanut yhtiön oikeuteen ja etuun kuntalain 92 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Katson kuitenkin lisäksi, että siltä osin kuin kunnanvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt yhtiön tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena, on päätös kohdistettu kuntalain 92 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla yhtiöön.

Yhtiö on siten näillä perusteilla asiassa asianosainen ja sillä on oikeus hakea valtuuston päätökseen muutosta. Hallinto-oikeuden ei näin ollen olisi mainitsemillaan perusteilla tullut jättää yhtiön valitusta tutkimatta. Kumoan tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen.

Siltä osin kuin kysymys on yhtiön valituksen tutkittavaksi ottamisesta viivytyksen välttämiseksi asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta korkeimmassa hallinto-oikeudessa olen samaa mieltä enemmistön kanssa. Samoin olen pääasiasta samaa mieltä enemmistön kanssa.”