27.7.2012

I ASIAN AIKAISEMPI KÄSITTELY

1. TeliaSonera Finland Oyj:n toimenpidepyyntö

TeliaSonera Finland Oyj (TeliaSonera) on tehnyt 11.12.2009 Viestintävirastolle toimenpidepyynnön Elisa Oyj:n (Elisa) tilaajayhteystuotteiden hinnoittelusta. TeliaSonera on katsonut, että Elisan tilaajayhteystuotteiden maksut eivät ole viestintämarkkinalain ja Elisalle asetettujen huomattavan markkinavoiman (HMV) velvoitteiden mukaisia.

Keskeisimmät huomiot TeliaSoneran toimenpidepyynnössä ovat kohdistuneet Elisan tilaajayhteydestä ja tilaajayhteyden välityskyvystä rinnakkaiskäyttöä varten (yläkaista) perimien kuukausimaksujen ja kytkentämaksujen (kertakustannus) korkeuteen. TeliaSonera on katsonut, että Elisan edellä mainituista tuotteista perimät maksut ovat kohtuuttoman korkealla tasolla suhteessa Elisan kustannuksiin, joiden tulisi TeliaSoneran näkemyksen mukaan olla huomattavasti alemmat kuin TeliaSoneralla. TeliaSonera on perustellut näkemystään sillä, että Elisan perinteinen HMV-toimialue on huomattavasti tiheämpään asuttua kuin TeliaSoneran perinteinen toimialue. TeliaSoneran näkemyksen mukaan Elisan HMV-toimialueilla pääkaupunkiseudulla ja Tampereen seudulla kiinteän verkon liiketoiminnan harjoittaminen on kustannustehokkainta.

2. Salassa pidettävät tiedot

Merkitään, että korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen asianosaisjulkisesta ja julkisesta kappaleesta on poistettu tiedot, joiden on ilmoitettu sisältävän viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan nojalla salassa pidettäviä tietoja.

3. Viestintäviraston päätös

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessä ratkaisunaan lausunut seuraavaa:

Kohta 16. Viestintäviraston ratkaisu

Elisa Oyj:n tilaajayhteystuotteiden kuukausimaksujen kustannussuuntautuneisuus

Viestintävirasto katsoo, että Elisa Oyj:n 1.11.2009 päivätyn hinnaston mukaiset tilaajayhteyden ja rinnakkaisyhteyden kuukausimaksut eivät ole Viestintäviraston 6.2.2004 antamassa päätöksessä (Dnro 564/934/2003) yhtiölle asetettujen velvoitteiden mukaisesti kustannussuuntautuneet.

Viestintävirasto päättää, että tilaajayhteyden kuukausimaksu ei saa ylittää 8,00 euroa. Tilaajayhteyden rinnakkaiskäytöstä perityn maksun tulee olla enintään puolet (4,00 euroa) yhtiön tilaajayhteydestä perimästä maksusta.

Viestintävirasto velvoittaa Elisa Oyj:n kolmen kuukauden kuluessa päätöksen tiedoksisaannista korjaamaan tilaajayhteyden ja rinnakkaisyhteyden kuukausimaksut siten, että ne ovat kohtuullisessa suhteessa tilaajayhteyden kuukausivuokran kustannuksiin nähden. Päätöksen mukaan tilaajayhteyden ja rinnakkaisyhteyden kuukausimaksut eivät saa ylittää päätöksessä viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin ja 86 §:n 3 momentin mukaisesti määriteltyjä enimmäismääriä.

Elisa Oyj:n tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuus

Viestintävirasto katsoo, että Elisa Oyj:n 1.11.2009 päivätyn hinnaston mukainen tilaajayhteyden kytkentämaksu ei ole Viestintäviraston 6.2.2004 antamassa päätöksessä (Dnro 564/934/2003) yhtiölle asetettujen velvoitteiden mukaisesti kustannussuuntautunut.

Viestintävirasto katsoo, että Elisa Oyj:n 1.11.2009 päivätyn hinnaston mukainen rinnakkaisyhteyden kytkentämaksu on yhtiölle asetettujen velvoitteiden mukaisesti kustannussuuntautunut.

Viestintävirasto päättää, että tilaajayhteyden kytkentämaksu ei saa ylittää 90 euroa ja että rinnakkaisyhteyden kytkentämaksu ei saa ylittää 74 euroa.

Viestintävirasto velvoittaa Elisa Oyj:n kolmen kuukauden kuluessa päätöksen tiedoksisaannista korjaamaan tilaajayhteyden kytkentämaksun siten, että se on kohtuullisessa suhteessa tilaajayhteyden kytkennän kustannuksiin nähden. Tilaajayhteyden tai rinnakkaisyhteyden kytkentämaksut eivät saa ylittää päätöksessä viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin ja 86 §:n 3 momentin mukaisesti määriteltyjä enimmäismääriä.

Elisa Oyj:n tilaajayhteyksien kuukausimaksujen syrjimättömyys

Viestintävirasto katsoo, että Elisa Oyj:n 1.11.2009 päivätyn hinnaston mukainen yhtenäinen hinnoittelu yhtiön eri toiminta-alueiden välillä on Viestintäviraston 6.2.2004 antamassa päätöksessä (Dnro 564/934/2003) yhtiölle asetun hinnoittelun syrjimättömyysvelvoitteen mukainen.

Viestintävirasto on päätöksessään todennut, että Viestintäviraston 6.2.2004 antaman päätöksen (Dnro 564/934/2003) lisäksi Viestintäviraston 6.2.2004 antamat HMV-päätökset Kesnet Oy:lle, Riihimäen Puhelin Oy:lle, Soon Net Oy:lle ja Tikka Networks Oy:lle sekä 22.1.2007 antama HMV-päätös Lounet Oy:lle velvoittavat Elisa Oyj:tä yhtiöiden sulauduttua Elisa Oyj:hin.

Viestintävirasto on päätöksensä perusteluina, siltä osin kuin siitä on valituksessa kysymys, lausunut seuraavaa:

Kohta 4. Elisa Oyj:n velvollisuudet tilaajayhteystuotteiden hinnoittelussa

Viestintävirasto on antanut 6.2.2004 Elisa Networks Oy:lle päätöksen (Dnro 564/934/2003), jonka mukaan yhtiöllä on viestintämarkkinalain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettu huomattava markkinavoima kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksien markkinoilla alueella, jolla Helsingin Puhelinyhdistyksellä oli rajoitukseton oikeus paikallisen teletoiminnan harjoittamiseen 31.12.1993 asti. Elisa Networks Oy on sulautunut 30.4.2004 Elisa Oyj:hin, minkä seurauksena Elisa Oyj:n on tullut noudattaa kyseistä HMV-päätöstä ja siinä asetettuja velvollisuuksia. Lisäksi Viestintäviraston 6.2.2004 antamat HMV-päätökset Kesnet Oy:lle, Riihimäen Puhelin Oy:lle, Soon Net Oy:lle ja Tikka Networks Oy:lle sekä 22.1.2007 antama HMV-päätös Lounet Oy:lle velvoittavat Elisa Oyj:tä yhtiöiden sulauduttua Elisa Oyj:hin.

Päätöksessä on asetettu seuraavat velvoitteet:

- velvollisuus vuokrata teleyrityksille kiinteän puhelinverkon tilaajayhteys tai sen osa, tilaajayhteyden välityskykyä rinnakkaiskäyttöä varten sekä laitetilaa (viestintämarkkinalain 24 §);

- velvollisuus julkaista edellä mainittuja tuotteita koskevat toimitusehdot ja hinnasto (viestintämarkkinalain 33 §);

- velvollisuus hinnoitella edellä mainitut tuotteet kustannussuuntautuneesti ja syrjimättömästi sekä velvollisuus noudattaa muutoinkin syrjimättömiä ehtoja (viestintämarkkinalaki 37 § ja 84 §);

- velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää (viestintämarkkinalaki 87 §);

- velvollisuus eriyttää kirjanpidossa kaikki käyttöoikeuden luovuttamisen toiminnot yhtenä kokonaisuutena yhtiön muusta palvelun tarjonnasta (viestintämarkkinalaki 89 §).

Viestintävirasto on analysoinut uudelleen tilaajayhteyksiin pääsyn markkinan vuonna 2006. Viestintävirasto on katsonut markkina-analyysin perusteella, ettei kiinteän puhelinverkon tilaajayhteyksiin pääsyn markkinoilla ole tapahtunut sellaisia olennaisia muutoksia, jotka olisivat edellyttäneet aiempien, 6.2.2004 tehtyjen päätösten muuttamista yritysten huomattavaa markkinavoimaa koskevan arvioinnin osalta. Muun muassa Elisa Networks Oy:lle 6.2.2004 annettu ja sittemmin Elisa Oyj:tä koskeva päätös huomattavasta markkinavoimasta sekä päätöksessä asetetut velvoitteet ovat pysyneet edelleen sellaisinaan voimassa.

Viestintävirasto on analysoinut tilaajayhteyksiin pääsyn markkinan jälleen vuonna 2009 ja antanut uudet HMV-päätökset 3.4.2009 ja 15.4.2009. Elisan osalta vuonna 2009 annettu HMV-päätös ei ole ollut lainvoimainen, sillä yhtiön korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemän valituksen käsittely on ollut kesken. Näin ollen Viestintävirasto on arvioinut tässä asiassa Elisan tilaajayhteystuotteiden säädöstenmukaisuutta viestintämarkkinalain ja Elisaa velvoittavan, vuonna 2004 annetun lainvoimaisen HMV-päätöksen nojalla.

Päätöksen perusteella Elisalla on ollut velvollisuus hinnoitella tilaajayhteystuotteet syrjimättömästi ja kustannussuuntautuneesti ottaen huomioon viestintämarkkinalain säännökset. Päätöksessä tarkoitettuja tilaajayhteystuotteita ovat kaikki sellaiset tilaajayhteysverkkoon liittyvät tuotteet ja palvelut, joita telepalveluyritykset tarvitsevat saadakseen tilaajayhteyden tai sen osan käyttöönsä. Sääntelyn piiriin kuuluvia tilaajayhteystuotteita ovat muun muassa tilaajayhteyden kytkentä, siirto sekä kuukausivuokra.

Viestintämarkkinalaissa tilaajayhteydellä tarkoitetaan kiinteän puhelinverkon osaa, joka on käyttäjän liittymän ja sellaisen laitteen välillä, jolla voidaan ohjata viestejä. Tilaajayhteydellä tarkoitetaan yhteyttä kiinteän sijaintipaikan sekä nimenomaisen liityntäpisteen välillä. Tilaajayhteyksiä käytetään pääasiassa puhepalveluiden ja laajakaistapalveluiden tarjoamiseksi loppuasiakkaille.

Tilaajaverkko koostuu tilaajakaapeleista, jakamoista, kytkentätelineistä ynnä muista tilaajaverkon elementeistä. Kaapelien johdinparit on liitetty toisiinsa kaapelireitin varrella olevissa jakamoissa tai vastaavissa kytkentäpisteissä. Kaapelit voivat olla erikokoisia (keskitintilasta lähtevät kaapelit ovat parimäärältään suuria ja kaapelien parimäärä pienenee tilaajaa kohti mentäessä). Kaapelit voivat kulkea maan alla (maakaapeli), ilmassa (ilmakaapeli) tai veden alla (vesistökaapeli).

Kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan viestintämarkkinalain 84 §:n mukaan hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto, johon vaikuttavat teleyrityksen tekemät investoinnit ja niihin liittyvät riskit. Syrjimättömällä ehdolla tarkoitetaan ehtoa, joka kohtelee samanlaisessa tilanteessa olevia teleyrityksiä tasapuolisesti.

Teleyritys vastaa itse viestintämarkkinalain nojalla säänneltyjen tuotteiden hinnoittelun säädöstenmukaisuudesta. Lain 86 § asettaa teleyritykselle velvollisuuden osoittaa, että sen tuotteesta tai palvelusta perimä hinta on kustannussuuntautunut ja syrjimätön, kun yrityksellä on velvollisuus kustannussuuntautuneeseen tai syrjimättömään hinnoitteluun ja hinnoittelua koskeva asia on Viestintäviraston käsittelyssä. Arvioinnissaan Viestintävirasto ei ole sidottu teleyrityksen kustannuslaskennassaan käyttämiin periaatteisiin.

Kohta 5. Viestintäviraston toimivalta

Viestintävirasto on tutkinut Elisa Oyj:n tilaajayhteystuotteiden hinnoittelua viestintämarkkinalain 119 §:n ja 126 §:n nojalla. Jos teleyritys tai henkilö, jonka oikeutta tai etua asia koskee, katsoo, että joku toimii viestintämarkkinalain ja sen nojalla annettujen säännösten vastaisesti, se voi saattaa asian Viestintäviraston tutkittavaksi. Viestintäviraston tehtävänä on valvoa viestintämarkkinalain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamista. Viestintäviraston toimivaltaan kuuluu 119 §:n nojalla tutkia, ovatko yrityksen itse määrittelemät hinnat kohtuullisia ja syrjimättömiä ja tarvittaessa velvoittaa saattamaan hinnat kohtuullisiksi ja syrjimättömiksi. Viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momentin mukaan Viestintävirasto voi arvioidessaan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta 84 §:n 1 momentin mukaisesti yksittäistapauksessa päättää perittävän korvauksen enimmäismäärästä. Arvioinnissaan Viestintävirasto ei ole sidottu teleyrityksen kustannuslaskennassaan käyttämiin periaatteisiin.

Kohta 6. Asian käsittely Viestintävirastossa

Viestintävirasto on pyytänyt 17.12.2009 päivätyllä selvityspyynnöllä Elisalta lausuntoa TeliaSoneran toimenpidepyynnön johdosta.

Viestintävirasto on pyytänyt lisäksi 17.12.2009 päivätyllä kirjeellä Kilpailuvirastoa luovuttamaan Viestintävirastolle kilpailunrajoituksista annetun lain (480/1992) 10 a §:n mukaisesti Kilpailuviraston Elisan talokaapelin hinnoittelua koskevan tutkinnan yhteydessä saamat, salassa pidettävät asiakirjat. Kilpailuvirasto on toimittanut edellä mainitut asiakirjat Viestintävirastolle 22.12.2009.

Viestintävirasto on pyytänyt lisäksi 22.12.2009 päivätyllä lisäselvityspyynnöllä Elisaa laatimaan tilaajayhteystuotteiden hinnoittelulaskelmat huomioiden Viestintäviraston päivitetyt arviointiperiaatteet tilaajayhteyksien hinnoittelusta sekä toimittamaan selvitykset tilaajayhteyksien kuukausivuokran hinnoittelulaskelman osalta seuraavan listan mukaisesti:

1. Mikä on Elisan koko tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinta?
2. Mikä on Elisan koko tilaajayhteysverkon nykykäyttöarvo?
3. Sisältyykö tilaajayhteyksien vuokran hinnoittelulaskelman pohjana olevaan omaisuuteen kirjanpidossa kokonaan poistettuja omaisuuseriä?
4. Mikä on yhtiön koko tilaajayhteysverkon keski-ikä?
5. Mitkä ovat yhtiön tilaajayhteysverkolle kohdistettujen omaisuuserien poistoajat kirjanpidossa?
6. Mikä on yhtiön tilaajayhteysverkon käyttöaste?
7. Mitkä olivat yhtiön käytössä olevien tilaajayhteyksien lukumäärät
a) 1.1.2008
b) 1.1.2009 ja
c) 1.1.2010.
8. Miten Elisan loppuasiakkailta niin sanotusta talokaapelituotteesta saamat tulot huomioidaan tilaajayhteyksien hinnoittelulaskelmassa?

Elisa on toimittanut 22.1.2010 vastineensa Viestintäviraston 17.12.2009 ja 22.12.2009 päivättyihin selvityspyyntöihin. Elisa on toimittanut lisäksi 4.2.2010 näkemyksensä vastineensa asianosaisjulkisesta versiosta. Viestintävirasto on toimittanut 19.2.2010 Elisan vastineen tiedoksi TeliaSoneralle viraston asianosaisjulkiseksi katsomiltaan osilta TeliaSoneran pyynnöstä.

Viestintävirasto on pyytänyt Elisalta edelleen 15.2.2010 lisäselvityksiä seuraavan listan mukaisesti:

1. Esittäkää perusteltu arvio siitä, mikä on Elisa Oyj:n tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinta, jos mukaan ei lasketa jo kokonaan (kirjanpidossa) poistettujen verkon osien jälleenhankintahintaa. Poistoaikoina tulee käyttää kirjanpidon mukaisia poistoaikoja.

2. Mikä on Elisan koko tilaajayhteysverkon tilintarkastetun taseen mukainen kirjanpitoarvo?

3. Mitkä ovat Elisa Oyj:n tilaajayhteysverkkoon rakentamat parikilometrimäärät vuosina 1998 - 2009? (Vastauksen tulee pitää sisällään myös ne HMV-yhtiöt, jotka ovat sulautuneet Elisa Oyj:hin.)

4. Mikä oli Elisa Oyj:n tilaajayhteysverkon kokonaisparikilometrimäärä 31.12.2009?

5. Elisan 25.1.2010 Viestintävirastolle toimittamassa selvityksessä on esitetty rakentamiskustannus parikilometriä kohden vuoden 2008 investointien ja rakennettujen parikilometrien avulla. Mitkä olivat vastaavat rakentamiskustannukset (investoinnit ja rakennetut parikilometrit) vuosina 2005 - 2007?

Elisa on toimittanut 5.3.2010 vastauksensa viraston 15.2.2010 päivättyyn lisäselvityspyyntöön.

Viestintävirasto on pyytänyt 11.3.2010 Elisalta edelleen lisäselvityksiä seuraavan listan mukaisesti:

1. Elisa Oyj:n 5.3.2010 toimittamassa vastineessa on kohdassa 5 esitetty keskimääräinen yksikkörakentamiskustannus vuosina 2005 - 2007. Pyydämme vielä ilmoittamaan rakennetut parikilometrit vuosilta 2005 - 2007.

2. Elisa Oyj:n 25.1.2010 toimittamassa vastineessa on liitteessä 1 esitetty, että tilaajayhteyden käyttökustannus yhteyttä kohden (”käyttökulut/ yhteys”) on (x,xx) euroa. Pyydämme esittämään tarkemman erittelyn, miten käyttökustannukset on laskettu. Pyydämme esittämään lisäksi, mistä kustannuseristä käyttökustannukset muodostuvat, mitkä ovat erien suuruudet ja miltä ajanjaksolta käyttökustannukset ovat.

3. Elisa Oyj:n 25.1.2010 toimittamassa vastineessa on liitteessä 2 esitetty perusteita yhtiön perimille tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksuille. Pyydämme lisäksi toimittamaan tiedot tämän lisäselvityspyynnön liitteenä olevan kytkentämaksun hinnoittelulaskelman yhteenvetomallin mukaisesti.

Elisa on toimittanut 18.3.2010 vastauksensa viraston 11.3.2010 päivättyyn lisäselvityspyyntöön.

Elisan ja Viestintäviraston edustajat tapasivat 19.3.2010 selvitysten läpikäymiseksi. Tapaamisessa käytiin lisäksi läpi viraston säänneltyjen tuotteiden hinnoittelun valvonnassa käyttämät periaatteet sekä selvitysten etenemistä ja aikataulua. Elisaa pyydettiin edelleen toimittamaan lisäselvitystä tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinnasta, kun mukaan ei lasketa jo kokonaan kirjanpidossa poistettujen verkon osien jälleenhankintahintaa. Lisäksi Elisaa pyydettiin tarkentamaan kytkennän hinnoittelulaskelmaa oman henkilöstön tuntihinnan, asennuspalveluiden ja verkkotietopalvelun kustannuserien osalta sekä toimittamaan rakennetut parikilometrimäärät vuosilta 2005 - 2007.

Elisa on toimittanut 24.3.2010 vastauksensa tapaamisessa pyydettyjen, edellä mainittujen seikkojen osalta.

Elisan ja Viestintäviraston edustajat ovat tavanneet 26.3.2010 Elisan 24.3.2010 toimittamien selvitysten läpikäymiseksi. Tapaamisessa Elisaa pyydettiin edelleen toimittamaan lisäselvitystä Elisan tilaajayhteysverkon jälleenhankintahintaa koskevasta arviosta sekä kytkentämaksuihin kohdistetuista yleiskustannuksista.

Elisa on toimittanut 26.3.2010 ja 31.3.2010 lisäselvitykset tapaamisessa pyydettyjen, edellä mainittujen seikkojen osalta.

Viestintävirasto on pyytänyt 1.4.2010 Elisaa toimittamaan tilaajayhteysverkon arvostamisessa soveltamansa urakoitsijan voimassa olevan hinnaston 3/2010.

Elisan ja Viestintäviraston edustajat ovat tavanneet 7.4.2010 Elisan 31.3.2010 ja 6.4.2010 toimittamien selvitysten läpikäymiseksi. Tapaamisessa Elisaa pyydettiin toimittamaan lisäksi muiden käyttämiensä urakoitsijoiden sopimushinnat.

Elisa on toimittanut 12.4.2010 vastauksensa tapaamisessa pyydetyn, edellä mainitun seikan osalta.

Elisa on toimittanut 21.4.2010 Viestintävirastolle tietoja, jotka oli koostettu yhtiön 6.4.2010 virastolle toimittamasta laskelmasta.

Elisan ja Viestintäviraston edustajat ovat tavanneet jälleen 22.4.2010 Elisan pyynnöstä yhtiön 6.4.2010 ja 21.4.2010 toimittamien selvitysten läpikäymiseksi. Tapaamisen tarkoituksena oli antaa Elisa Oyj:lle mahdollisuus tulla kuulluksi asiassa.

Viestintävirasto on toimittanut Elisalle 22.4.2010 viraston tekemän vertailulaskelman myös excel-muodossa siten, että yhtiö kykenisi paremmin arvioimaan viraston vertailulaskelmassa soveltamia perusteita.

Viestintävirasto on 16.4.2010 varannut Elisalle mahdollisuuden lausua viraston valmisteleman päätöksen perusteista. Elisa on toimittanut lausuntonsa Viestintävirastolle 30.4.2010. Viestintävirasto on ottanut huomioon Elisan lausunnon lopullisessa päätöksessään siltä osin kuin lausunto on sisältänyt päätöksen perusteiden kannalta merkityksellisiä seikkoja. Viestintävirasto on ottanut huomioon Elisan lausunnossaan esittämät tarkennetut tiedot tilaajayhteysverkon kirjanpidossa kokonaan poistamattomasta osuudesta sekä tarkentanut päätöksensä perusteita.

Viestintäviraston tekemässä tutkinnassa on keskitytty kaksijohtimisista tilaajayhteyksistä perittäviin kuukausi- ja kytkentämaksuihin.

Kohta 7. Elisa Oyj:n tilaajayhteystuotteista perimät hinnat

Elisan 1.11.2009 päivätyn hinnaston mukaan yhtiö perii 2-johtimisesta tilaajayhteydestä ja tilaajayhteyden rinnakkaiskäytöstä (yläkaista) seuraavan taulukon mukaista kytkentämaksua ja kuukausivuokraa. Hinnat eivät sisällä arvonlisäveroa.

Tilaajayhteys 2-johdin
- Kytkentä/siirto 99 €
- Vuokra 10,60 €/kk

Rinnakkaisyhteys (ilman suodatinta)
- Kytkentä/siirto 66 €
- Vuokra 5,30 €/kk

Kohta 8. Elisa Oyj:n esittämät tilaajayhteyksien kuukausimaksujen perusteet

Elisa on toimittanut Viestintävirastolle tilaajayhteyksien kuukausimaksujen perusteista kaksi laskelmaa. Yhtiön toimittamat laskelmat ovat keskenään erilaiset. Elisan Viestintävirastolle 22.1.2010 toimittamassa laskelmassa (hinnoittelulaskelma 1) yhtiö on esittänyt hinnoittelulaskelman yksittäiselle tilaajayhteydelle lähtien yhden parikilometrin jälleenhankintahinnasta. Elisan Viestintävirastolle 6.4.2010 toimittamassa laskelmassa (hinnoittelulaskelma 2) Elisa on esittänyt hinnoittelulaskelman lähtien koko verkon jälleenhankintahinnasta. Kummassakin edellä mainitussa laskelmassa tilaajayhteyden vuokraamisen kustannukset on määritetty käyttökustannusten (sisältäen yleiskustannukset), jälleenhankintahintaisten poistojen ja tilaajayhteysverkkoon sitoutuneelle pääomalle lasketun tuoton perusteella.

Tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinta

Hinnoittelulaskelma 1

Elisa on toimittanut Viestintävirastolle 22.1.2010 laskelman yhtiön tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinnasta. Laskelman mukaan yhden parikilometrin rakentamiskustannus on laskettu vuoden 2008 toteutuneiden rakentamiskustannusten ja rakennettujen parikilometrien avulla. Rakentamiskustannuksissa on huomioitu erikseen Elisan pääkaupunkiseudun, Tampereen, Jyväskylän, Joensuun ja Turun alueen rakentamiskustannukset. Yhtiön toimittaman hinnoittelulaskelman lähtökohtana on yhden parikilometrin jälleenhankintahinta. Koko tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinta ( ) euroa on saatu kertomalla parikilometrin rakentamiskustannus ( ) euroa koko tilaajayhteysverkon (kupari) volyymilla ( ) parikilometriä. Elisan laskelmassa verkon jälleenhankintahinta on määritetty koko käytössä olevalle tilaajayhteysverkolle sisältäen myös kirjanpidossa kokonaan poistettuja verkon osia.

Hinnoittelulaskelma 2

Elisa on toimittanut 6.4.2010 viraston pyynnöstä laskelman yhtiön tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinnasta, jossa ei ole mukana jo kokonaan kirjanpidossa poistettuja verkon osia. Elisan toimittamassa laskelmassa yhtiön taseessa olevan verkon eri omaisuuserien arvo on laskettu Elisan esittämällä tavalla jälleenhankintahintaisena. Yhtiö on käyttänyt tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinnan määrittämisessä verkon arvostamisessa yhden käyttämänsä verkkourakoitsijan sopimushintoja, joita yhtiö maksaisi urakoitsijalle, jos taseessa oleva verkko-omaisuus rakennettaisiin nyt. Hinnoittelulaskelma 2 poikkeaa siten lähtökohdiltaan yhtiön hinnoittelulaskelmassa 1 esittämästä tavasta määrittää tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinta. Jälleenhankintahinta on yhtiön toimittamassa laskelmassa määritetty tilaajayhteysverkon eri osien eli erityyppisten kaapelireittien (ilma-, kaapelikanava-, maa- ja vesistöreitti) rakentamis- ja materiaalikustannusten sekä kaapelien, jakamoiden, päätteiden ja jatkosten rakentamis- ja materiaalikustannusten perusteella. Lisäksi jälleenhankintahintaan on laskettu tilaajayhteysverkon osuus kaapelikaivojen ja teletilojen rakentamis- ja materiaalikustannuksista. Erityyppisten reittien, kaapeleiden, jatkosten ja jakamoiden määrät on saatu yhtiön verkkotietojärjestelmästä. Verkon eri osissa on huomioitu erikseen Elisan Uudenmaan, Pirkanmaan, Jyväskylän, Joensuun, Paimion ja Riihimäen alueen rakentamiskustannukset. Jälleenhankintahintalaskelmaan sisältyy Uudenmaan aluetta lukuun ottamatta verkkotietojärjestelmän mukaiset tiedot tilaajayhteysverkon omaisuuserien poistamattomasta osuudesta eri omaisuuserien kirjanpidon poistoajat huomioiden. Uudenmaan alueen tilaajayhteysverkon poistamattomana osuutena yhtiö on käyttänyt Pirkanmaan alueen vastaavaa osuutta. Elisa on toimittanut lisäksi 30.4.2010 tarkemman arvion tilaajayhteysverkon kirjanpidossa kokonaan poistamattomasta osuudesta siltä osin kuin asennusvuositiedot puuttuivat verkkotietojärjestelmästä. Tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinta on yhtiön laskelman mukaan ( ) euroa. Yhtiön mukaan hinnoittelulaskelman jälleenhankintahinnassa ei ole mukana kirjanpidossa jo kokonaan poistettuja verkon osia.

Elisan hinnoittelulaskelmassa 2 esittämät luvut perustuvat yhtiön 6.4.2010 virastolle toimittamiin tietoihin tilaajayhteysverkon kokonaan poistamattomasta osuudesta, eikä yhtiön laskelmassa ole otettu huomioon Elisan 30.4.2010 virastolle toimittamaa tarkennettua arviota.

Poistot

Hinnoittelulaskelma 1

Elisan 22.1.2010 virastolle toimittamassa laskelmassa yhtiö on käyttänyt jälleenhankintahintaisten poistojen laskennassa 25 vuoden poistoaikaa. Yhtiön toimittamassa laskelmassa on käytetty tasapoistomenetelmää. Yhtiö on poistojen laskennassa ottanut huomioon myös reservin osuuden ( ) %. Reservillä tarkoitetaan metallijohtimisia tilaajayhteyksiä, jotka on rakennettu, mutta jotka eivät ole tällä hetkellä käytössä (ei kytketty). Poistojen pohjana oleva jälleenhankintahinta on määritetty edellä kuvatulla tavalla. Poistojen määräksi muodostuu yhtiön laskemalla tavalla ( ) euroa/tilaajayhteys kuukautta kohden.

Hinnoittelulaskelma 2

Elisan 6.4.2010 virastolle toimittamassa laskelmassa yhtiö on käyttänyt poistoaikana tilaajayhteysverkon keskimääräistä poistoaikaa (( ) vuotta), joka on laskettu verkon eri omaisuuserien (tilaajaverkko - ( ) vuotta, kaapelikaivot - ( ) vuotta ja teletilat - ( ) vuotta) kirjanpidon poistoaikojen painotettuna keskiarvona. Yhtiön toimittamassa laskelmassa on käytetty tasapoistomenetelmää. Poistojen pohjana oleva jälleenhankintahinta on määritetty edellä kuvatulla tavalla. Vuosittaisten poistojen määräksi muodostuu yhtiön laskemalla tavalla ( ) euroa.

Sitoutunut pääoma ja tuotto

Hinnoittelulaskelma 1

Elisa on tilaajayhteysverkkoon sitoutuneen pääoman määrittämiseksi laskenut verkon nykykäyttöarvon yhtiön esittämän jälleenhankintahinnan ja verkon pitoajan perusteella. Yhtiö on laskenut nykykäyttöarvon useiden teleyritysten käyttämällä kaavalla: jälleenhankintahinta * (n-1)/(2*n), jossa n on pitoaika vuosina. Elisan mukaan pitoaikana laskelmissa on käytetty 25 vuoden poistoaikaa.

Sitoutuneen pääoman tuotto on yhtiön toimittamassa laskelmassa laskettu verkon nykykäyttöarvolle. Elisan 22.1.2010 toimittamassa laskelmassa käyttämä tuottoprosentti on ( ) %.

Yhtiö on sitoutuneen pääoman tuoton laskennassa ottanut huomioon myös tilaajayhteysverkon reservin osuuden. Sitoutuneen pääoman tuoton määräksi muodostuu yhtiön laskemalla tavalla ( ) euroa/tilaajayhteys kuukautta kohden.

Hinnoittelulaskelma 2

Yhtiö on tilaajayhteysverkkoon sitoutuneen pääoman määrittämiseksi laskenut verkon nykykäyttöarvon jälleenhankintahinnan ja verkon pitoajan perusteella. Yhtiö on laskenut nykykäyttöarvon useiden teleyritysten käyttämällä kaavalla: jälleenhankintahinta * (n-1)/(2*n), jossa n on pitoaika vuosina. Elisan mukaan pitoaikana laskelmissa on käytetty kirjanpidon keskimääräistä poistoaikaa (( ) vuotta). Vuosittaisen sitoutuneen pääoman tuoton määräksi muodostuu yhtiön laskemalla tavalla ( ) euroa.

Sitoutuneen pääoman tuotto on yhtiön toimittamassa laskelmassa laskettu verkon nykykäyttöarvolle. Elisan 6.4.2010 toimittamassa laskelmassa käyttämä tuottoprosentti on ( ) %.

Käyttökustannukset

Elisa on toimittanut Viestintävirastolle ajanjaksolta 1.1. - 31.12.2008 erittelyn kustannuksista, joista tilaajayhteysverkon käyttökustannukset koostuvat. Yhtiön 18.3.2010 toimittaman selvityksen mukaan merkittävimpiä tällaisia kustannuseriä vuonna 2008 olivat tilaajayhteysverkon käytön ja ylläpidon aiheuttamat alihankinnan kustannukset, henkilöstökustannukset, verkkotietojärjestelmän kustannukset sekä yhtiötasoiset yleiskustannukset. Yhtiön esittämät käyttökustannukset olivat ( ) euroa. Yhtiöltä saatujen tietojen mukaan käyttökustannukset perustuvat toteutuneisiin kirjanpidon ja kustannuslaskennan tietoihin.

Kustannukset yhteensä

Hinnoittelulaskelma 1

Elisan virastolle toimittaman hinnoittelulaskelma 1:n mukaan tilaajayhteyden kuukausivuokran kustannukset ovat ( ) euroa.

Hinnoittelulaskelma 2

Elisan virastolle toimittaman hinnoittelulaskelma 2:n mukaan tilaajayhteysverkon vuosittaiset kokonaiskustannukset ovat ( ) euroa.

Tilaajayhteyden kuukausivuokran kustannuksiksi muodostuu laskelmassa ( ) euroa. Yhtiö on käyttänyt laskelmassa arviotaan vuoden 2010 keskimääräisestä käytössä olevien tilaajayhteyksien lukumäärästä ( ) kappaletta.

Kohta 9. Tilaajayhteyksien kuukausimaksujen kustannusperusteiden arviointi

Elisalle on HMV-päätöksessä asetettu syrjimättömyysvelvoitteen lisäksi kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite. Viestintämarkkinalain 84 §:n mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto, johon vaikuttavat teleyrityksen tekemät investoinnit ja niihin liittyvät riskit. Tilaajayhteyden rinnakkaiskäytöstä perityn maksun tulee yhtiölle asetetun HMV-päätöksen ja viestintämarkkinalain 24 §:n 4 momentin mukaisesti olla enintään puolet yhtiön tilaajayhteydestä perimästä maksusta, jollei yhtiö osoita, että kustannukset ovat tätä korkeammat.

Viestintäviraston tehtävänä on sen käsitellessä hinnoittelua koskevaa asiaa arvioida teleyrityksen säännellylle tuotteelle esittämien kustannusten asianmukaisuus sekä se, onko teleyritys kohdentanut kustannukset oikein. Tarkastelu tehdään yrityksen tuottamien tietojen perusteella ja lähtökohtana on yrityksen käytössä oleva hinta sekä siihen liittyvät kustannuserät.

Viestintävirasto arvioi tilaajayhteystuotteen kustannusten kohtuullisuutta vertaamalla suoritteen tuottamisesta aiheutuneiden kustannusten ja tilaajayhteysverkkoon sitoutuneen pääoman kohtuullisen tuoton summaa tilaajayhteystuotteesta perittävään maksuun.

Viestintävirasto on päivittänyt 16.12.2009 vuonna 2004 julkaistun muistion tilaajayhteyksien ja laajakaistatukkutuotteen hinnoittelun ja syrjimättömyyden arvioinnista (arviointiperiaatteet). Muistiossa on esitetty ne keskeiset periaatteet, joiden pohjalta Viestintävirasto tapauskohtaisesti arvioi teleyrityksen soveltaman hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta ja syrjimättömyyttä. Arviointiperiaatteiden avulla Viestintävirasto pyrkii yhtenäisten kriteerien soveltamiseen hinnoittelun säännöstenmukaisuuden arvioinnissa ja valvonnassa ja näin varmistamaan teleyritysten tasapuolisen kohtelun. Viestintävirasto soveltaa tilaajayhteyksien hinnoittelun arviointiin samoja pääperiaatteita kuin muidenkin säänneltyjen tuotteiden kustannussuuntautuneen hinnoittelun valvontaan.

Elisa on toimittanut Viestintävirastolle tilaajayhteyksien kuukausimaksujen perusteista kaksi keskenään erilaista laskelmaa. Elisan Viestintävirastolle 22.1.2010 toimittamassa laskelmassa (hinnoittelulaskelma 1) yhtiö on esittänyt yksittäiselle tilaajayhteydelle hinnoittelulaskelman, jossa lähtökohtana on yhden parikilometrin jälleenhankintahinta. Elisan Viestintävirastolle 6.4.2010 toimittamassa laskelmassa (hinnoittelulaskelma 2) lähtökohtana on koko verkon jälleenhankintahinta. Kummassakin edellä mainitussa laskelmassa tilaajayhteyden vuokraamisen kustannukset on määritetty käyttökustannusten, jälleenhankintahintaisten poistojen ja tilaajayhteysverkkoon sitoutuneelle pääomalle lasketun tuoton perusteella.

Yhtiön esittämä hinnoittelulaskelma 1 poikkeaa yhteenvedon muotoa koskevalta rakenteeltaan Viestintäviraston arviointiperiaatteissa esitetystä hinnoittelulaskelman yhteenvedosta siten, että yhtiön laskelmassa lähtökohtana on yhden parikilometrin jälleenhankintahinta. Viraston hinnoittelulaskelmamallissa yksittäisen tilaajayhteyden kustannukset saadaan puolestaan jakamalla tilaajayhteysverkon kokonaiskustannukset kaikkien käytössä olevien tilaajayhteyksien lukumäärällä. Yhtiön esittämä hinnoittelulaskelma 2 on yhteenvedon muotoa koskevalta rakenteeltaan viraston hinnoittelulaskelmamallin mukainen eli tilaajayhteysverkon kokonaiskustannukset on jaettu kaikkien käytössä olevien tilaajayhteyksien lukumäärällä.

Viestintämarkkinalain mukaisesti kustannussuuntautuneen hinnoittelun lähtökohtana on suoritteen tuottamisesta yhtiölle aiheutuneet kustannukset. Virasto pyrkii sääntelyviranomaisena selvittämään mahdollisimman luotettavasti säännellyn tuotteen tuottamisesta yhtiölle aiheutuneet kustannukset. Yhtiön esittämät laskelmat ovat keskenään ristiriitaiset, eivätkä kuvasta luotettavalla tavalla suoritteen tuottamisesta yhtiölle aiheutuneita todellisia kustannuksia. Tämän johdosta Viestintävirasto teki tilaajayhteyden kuukausivuokran kustannuksista oman vertailulaskelman, jonka avulla saadaan viraston näkemyksen mukaan paras mahdollinen arvio aiheutuneista kustannuksista. Vertailulaskelma on toteutettu Elisan virastolle toimittamien tietojen perusteella arviointiperiaatteiden mukaisesti.

Tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinta

Hinnoittelulaskelma 1

Viestintäviraston näkemyksen mukaan tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinta voidaan arvioida tilaajayhteysverkon joidenkin rakenneosaryhmien (esimerkiksi ilmakaapelit, maakaapelit ja kanavaputkitukset) määrien ja keskimääräisten yksikkörakentamiskustannusten perusteella. Arviointi voidaan tehdä myös pidemmän ajan vuosittaisten uusinvestointien perusteella, jos nämä uusinvestoinnit riittävällä tarkkuudella vastaavat rakenteeltaan verkon keskimääräistä rakennetta.

Elisa on toimittanut Viestintävirastolle laskelman yhtiön tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinnasta. Laskelman mukaan yhden parikilometrin rakentamiskustannus on laskettu vuoden 2008 toteutuneiden rakentamiskustannusten ja rakennettujen parikilometrien avulla. Koko tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinta on saatu kertomalla parikilometrin rakentamiskustannus koko tilaajayhteysverkon volyymilla, eli yhtiön selvitysten mukaan tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinta on laskettu yhtiön koko tilaajayhteysverkolle.

Yhden vuoden rakentamiskustannukset eivät anna riittävän luotettavaa kuvaa keskimääräisistä rakentamiskustannuksista. Yhtiö toimitti viraston pyynnöstä tilaajayhteysverkon keskimääräiset yksikkörakentamiskustannukset yhteensä neljältä vuodelta (2005 - 2008). Nämä pidemmän ajanjakson tiedot kuvaavat keskimääräisiä rakentamiskustannuksia luotettavammin.

Elisan toimittamassa laskelmassa tilaajayhteyden jälleenhankintahinta on laskettu yhtiön koko tilaajayhteysverkolle. Jälleenhankintahinta sisältää näin ollen verkon omaisuuseriä, jotka ovat jo kirjanpidossa kokonaan poistettuja. Jälleenhankintahintaan ei tule sisällyttää omaisuuseriä, jotka ovat jo kirjanpidossa kokonaan poistettuja. Menettely johtaa liiallisiin kustannuksiin (poistoihin ja sitoutuneelle pääomalle laskettavaan tuottoon) jäljempänä kuvatulla tavalla. Elisan esittämä tapa on Viestintäviraston arviointiperiaatteiden vastainen. Tämä viraston soveltama periaate on vahvistettu korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa sekä jälleenhankintahintaisia poistoja että sitoutuneen pääoman tuottoa laskettaessa ja sisältyi jo viraston vuonna 2004 julkaisemiin arviointiperiaatteisiin.

Hinnoittelulaskelma 2

Elisa on toimittanut Viestintäviraston pyynnöstä laskelman yhtiön tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinnasta, joka ei sisällä jo kokonaan kirjanpidossa poistettuja verkon osia. Yhtiö ei ole oikaissut aiemmin toimittamaansa arviota tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinnasta (hinnoittelulaskelma 1) eliminoimalla laskelmasta verkon kirjanpidossa kokonaan poistettuja omaisuuseriä vaan on toimittanut kokonaan uudenlaisen jälleenhankintahintalaskelman. Yhtiön toimittamassa laskelmassa on käytetty tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinnan määrittämisessä verkon arvostamisessa verkkourakoitsijan sopimushintoja, joita yhtiö maksaisi urakoitsijalle, jos verkko rakennettaisiin nyt. Jälleenhankintahinta on määritetty tilaajayhteysverkon eri osien eli erityyppisten kaapelireittien rakentamis- ja materiaalikustannusten sekä kaapelien, jakamoiden, päätteiden ja jatkosten rakentamis- ja materiaalikustannusten avulla. Lisäksi jälleenhankintahintaan on laskettu tilaajayhteysverkon osuus kaapelikaivojen ja teletilojen rakentamis- ja materiaalikustannuksista. Erityyppisten reittien, kaapeleiden, jatkosten ja jakamoiden määrät on saatu yhtiön verkkotietojärjestelmästä. Verkon eri osissa on huomioitu erikseen Elisan Uudenmaan, Pirkanmaan, Jyväskylän, Joensuun, Paimion ja Riihimäen alueen rakentamiskustannukset. Jälleenhankintahintalaskelmaan sisältyy ( ) aluetta lukuun ottamatta verkkotietojärjestelmän mukaiset tiedot tilaajayhteysverkon omaisuuserien poistamattomasta osuudesta eri omaisuuserien kirjanpidon poistoajat huomioiden. ( ) alueen tilaajayhteysverkon poistamattomana osuutena yhtiö on käyttänyt ( ) alueen vastaavaa osuutta. Elisa on toimittanut lisäksi 30.4.2010 tarkemman arvion tilaajayhteysverkon kirjanpidossa kokonaan poistamattomasta osuudesta siltä osin kuin asennusvuositiedot puuttuivat verkkotietojärjestelmästä. Tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinta on yhtiön laskelman mukaan ( ) euroa. Elisan mukaan hinnoittelulaskelman jälleenhankintahinnassa ei ole mukana kirjanpidossa jo kokonaan poistettuja verkon osia.

Viestintävirasto arvioi tilaajayhteystuotteen kustannusten kohtuullisuutta vertaamalla suoritteen tuottamisesta aiheutuneiden kustannusten ja tilaajayhteysverkkoon sitoutuneen pääoman kohtuullisen tuoton summaa tilaajayhteystuotteesta perittävään maksuun. Viraston arvioinnissaan käyttämä menetelmä perustuu siihen, että kustannussuuntautuneen hinnoittelun lähtökohtana on viestintämarkkinalain mukaisesti suoritteen tuottamisesta aiheutuneet kustannukset.

Menetelmänä hinnoittelulaskelma 2:n mukainen tapa on teoreettinen, eikä jäljittele yhtiölle aiheutuneita kustannuksia. Jälleenhankintahinta on laskelmassa määritetty käyttämällä verkon arvostamisessa verkkourakoitsijan sopimushintoja, joita yhtiö maksaisi urakoitsijalle, jos tilaajayhteysverkon taseessa oleva verkko-omaisuus rakennettaisiin nyt. Yhtiön hinnoittelulaskelman 2 mukaisella tilaajayhteysverkon arvostamistavalla ei ole kuitenkaan yhteyttä yhtiölle suoritteen tuottamisesta aiheutuneisiin todellisiin kustannuksiin. Menetelmä ei näin ollen johda viestintämarkkinalain mukaiseen kustannussuuntautuneeseen hinnoitteluun. Yhtiön toimittama hinnoittelulaskelma 2 ei myöskään ole ollut perusteena yhtiön asettaessa tilaajayhteystuotteista perimiään hintoja, sillä yhtiö on tehnyt laskelman jälkikäteen viraston pyytäessä toimittamaan arvion verkon jälleenhankintahinnasta ilman kirjanpidossa kokonaan poistettuja verkon osia.

Viraston vertailulaskelma

Yhtiön hinnoittelulaskelma 1 on virheellinen, sillä jälleenhankintahinta sisältää jo kokonaan poistettuja verkon osia. Tämän johdosta Viestintävirasto on pyytänyt Elisaa oikaisemaan hinnoittelulaskelma 1:tä siten, että laskelmasta poistetaan tilaajayhteysverkon osalta kirjanpidossa kokonaan poistetut omaisuuserät. Elisa on tehnyt viraston pyytämän oikaisun lisäksi muutoksia, joiden johdosta yhtiö on päätynyt hinnoittelulaskelman 2 mukaisiin, aiempaa korkeampiin kustannuksiin. Hinnoittelulaskelma 2:n luotettavuutta voidaankin perustellusti epäillä. Hinnoittelulaskelma 2 ei kuvasta kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnissa lähtökohtana olevia suoritteen tuottamisesta yhtiölle aiheutuneita todellisia kustannuksia. Yhtiön hinnoittelulaskelman 1 mukainen tapa arvioida tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinta (( ) euroa) ja hinnoittelulaskelman 2 mukainen tapa arvioida tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinta (( ) euroa) johtavat lisäksi tilaajayhteysverkon tasearvoon (( ) euroa, yhtiön ilmoittama tilintarkastetun taseen mukainen arvo 31.12.2008) verrattuna moninkertaisiin arvoihin (( )-kertainen). Viestintäviraston vertailulaskelman mukainen jälleenhankintahinta (( ) euroa) on merkittävästi lähempänä tasearvoa (( )-kertainen), mikä viraston näkemyksen mukaan tukee viraston arvioinnissaan soveltamia periaatteita sekä osaltaan horjuttaa yhtiön esittämien laskelmien luotettavuutta. Viestintäviraston vertailulaskelman avulla saadaan viraston näkemyksen mukaan paras mahdollinen arvio sääntelyviranomaisen hinnoittelun arvioinnissa soveltamasta verkon jälleenhankintahinnasta ja sen avulla lasketuista aiheutuneista kustannuksista.

Viestintäviraston vertailulaskelma on toteutettu Elisan toimittamien tietojen perusteella viraston arviointiperiaatteiden mukaisesti. Virasto on vertailulaskelmassaan käyttänyt Elisan hinnoittelulaskelma 1:n mukaista koko tilaajayhteysverkon jälleenhankintahintaa, jossa on mukana myös kokonaan poistetut verkon osat. Virasto on oikaissut yhtiön laskelmassaan esittämää jälleenhankintahintaa käyttämällä yhtiön hinnoittelulaskelma 2:n mukaisia, verkkotietojärjestelmästä saatuja tarkennettuja tietoja sekä yhtiön 30.4.2010 virastolle toimittamaa tarkempaa arviota verkon poistamattomista rakenneosista. Tällöin viraston näkemyksen mukaan tulee eliminoitua niiden verkon osien jälleenhankintahinta, jotka ovat kirjanpidossa jo kokonaan poistettuja. Virasto on oikaissut Elisan laskelmassaan esittämää jälleenhankintahintaa lisäksi laskemalla yhtiön käyttämän yhden vuoden (2008) toteutuneiden rakentamiskustannusten ja rakennettujen parikilometrien sijasta yhteensä neljän vuoden vastaavien tietojen perusteella saatua keskimääräistä rakentamiskustannusta. Elisan tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinnaksi muodostuu viraston vertailulaskelman mukaan ( ) euroa.

Elisa on sisällyttänyt laskelmiinsa myös reservistä aiheutuneet kustannukset. Viestintäviraston näkemyksen mukaan yhtiön esittämää reservin määrää (( ) %) voidaan pitää suurena. Virasto ei kuitenkaan ole oikaissut reservin osuutta vertailulaskelmassaan, sillä oikaisun vaikutusta voidaan pitää viraston tekemiin oikaisuihin verrattuna merkitykseltään vähäisenä.

Poistot

Viraston arvioinnissa poistot lasketaan verkon jälleenhankintahintaisen arvon pohjalta käyttäen kirjanpidon suunnitelman mukaisia poistoaikoja ja -menetelmää. Viraston arvioinnissa soveltama ja muiden säänneltyjen tuotteiden hinnoittelun arvioinnissa sovellettujen arviointiperiaatteiden mukainen tapa käyttää kirjanpidon mukaisia poistoaikoja päivitettiin tilaajayhteysverkkoa koskeviin arviointiperiaatteisiin 16.12.2009. Tätä arviointiperiaatetta on tilaajayhteysverkon osalta käytännössä sovellettu viraston vuonna 2009 TeliaSoneralle antamasta päätöksestä lähtien.

Hinnoittelulaskelma 1

Jälleenhankintahintaisten poistojen laskennassa Elisa on toimittamansa laskelman mukaan käyttänyt 25 vuoden poistoaikaa. Yhtiön toimittamassa laskelmassa on käytetty tasapoistomenetelmää. Yhtiö on poistojen laskennassa ottanut huomioon myös reservin osuuden ( ) %. Poistojen pohjana oleva jälleenhankintahinta on määritetty edellä kuvatulla tavoin.

Elisan hinnoittelulaskelmassa 1 käyttämä poistoaika poikkeaa yhtiön kirjanpidon mukaisista poistoajoista. Virasto käyttää arvioinnissaan kirjanpidon suunnitelman mukaisia poistoaikoja. Kirjanpidon mukaisia poistoaikoja käyttämällä saadaan oikea kuva yhtiölle suoritteen tuottamisesta aiheutuneista jälleenhankintahintaisista poistokustannuksista.

Elisa on hinnoittelulaskelmassaan käyttänyt poistojen pohjana tilaajayhteysverkon jälleenhankintahintaa, joka sisältää jo kokonaan poistettuja verkon osia. Yhtiön esittämä laskentatapa johtaa siihen, että poistot lasketaan saman omaisuuserän osalta moneen kertaan. Kyseisellä tavalla jälleenhankintahinnasta lasketut poistot muodostuvat siten liian suuriksi.

Hinnoittelulaskelma 2

Elisan virastolle toimittamassa hinnoittelulaskelmassa 2 yhtiö on käyttänyt poistoaikana tilaajayhteysverkon keskimääräistä poistoaikaa (( ) vuotta), joka on laskettu verkon eri omaisuuserien (tilaajaverkko - ( ) vuotta, kaapelikaivot - ( ) vuotta ja teletilat - ( ) vuotta) kirjanpidon poistoaikojen painotettuna keskiarvona. Yhtiön toimittamassa laskelmassa on käytetty tasapoistomenetelmää. Poistojen pohjana oleva jälleenhankintahinta on määritetty edellä kuvatulla tavalla.

Yhtiö on käyttänyt hinnoittelulaskelmassa kirjanpidon mukaisia poistoaikoja, joita käyttämällä saadaan viraston näkemyksen mukaan oikea kuva yhtiölle aiheutuneista jälleenhankintahintaisista poistokustannuksista. Poistojen pohjana on hinnoittelulaskelmassa käytetty tilaajayhteysverkon niin sanottua teoreettista jälleenhankintahintaa, jonka perusteella ei edellä kuvatulla tavalla saada määritettyä kustannussuuntautuneen hinnoittelun lähtökohtana olevia suoritteen tuottamisesta aiheutuneita poistokustannuksia.

Viraston vertailulaskelma

Virasto on vertailulaskelmassaan käyttänyt poistoaikana Elisan hinnoittelulaskelman 2 mukaista tilaajayhteysverkon keskimääräistä poistoaikaa (( ) vuotta), jonka avulla saadaan määritettyä viraston näkemyksen mukaan yhtiölle suoritteen tuottamisesta aiheutuvat jälleenhankintahintaiset poistokustannukset. Poistojen pohjana virasto on vertailulaskelmassaan käyttänyt edellä kuvatulla tavalla muodostettua Elisan tilaajayhteysverkon jälleenhankintahintaa ( ) euroa, josta on eliminoitu kirjanpidossa jo kokonaan poistetun verkon osan jälleenhankintahinta. Tällöin vertailulaskelmassa vuosittaisten poistojen määräksi muodostuu ( ) euroa.

Sitoutunut pääoma ja tuotto

Viestintämarkkinalain mukaan kustannussuuntautunut hinta saa sisältää kohtuullisen tuoton sitoutuneelle pääomalle.

Virasto käyttää arvioinnissaan käyttöomaisuuteen sitoutuneena pääomana ensisijaisesti nykykäyttöarvoa. Korkein hallinto-oikeus on vahvistanut viraston soveltaman arviointimenetelmän lainmukaisuuden. Perustelluista syistä voidaan tarvittaessa käyttää myös muuta menetelmää käyttöomaisuuteen sitoutuneen pääoman määrittämiseen. Nykykäyttöarvo tulee määrittää vähentäen jälleenhankintahinnasta omaisuuden pitoajan perusteella tehdyt jälleenhankintahintaiset poistot. Pitoaikoina tulee käyttää yrityksen kirjanpidon mukaisia poistoaikoja.

Verkossa, jossa kasvu ei ole suurta, kohtuullinen arvio verkon nykykäyttöarvosta saadaan useiden teleyritysten käyttämällä kaavalla NKA=JHH * (n-l)/(2*n), missä JHH on jälleenhankintahinta ja n on keskimääräinen pitoaika vuosina.

Sitoutuneen pääoman määrittämisessä tulee käyttää samaa jälleenhankintahintaa, poistoaikaa ja -menetelmää, joita on käytetty jälleenhankintahintaisia poistoja määritettäessä.

Viestintävirasto käyttää arvioinnissaan WACC-menetelmällä määritettyä tuottoprosenttia. Viestintävirasto katsoo, että kohtuulliseksi katsottava tuottoprosentti tilaajayhteysmarkkinalla on tällä hetkellä enintään 10,46 prosenttia.

Hinnoittelulaskelma 1

Yhtiö on tilaajayhteysverkkoon sitoutuneen pääoman määrittämiseksi laskenut verkon nykykäyttöarvon jälleenhankintahinnan ja verkon pitoajan perusteella. Yhtiö on laskenut nykykäyttöarvon useiden teleyritysten käyttämällä kaavalla: jälleenhankintahinta * (n-1)/(2*n), jossa n on pitoaika vuosina. Elisan mukaan pitoaikana laskelmissa on käytetty 25 vuoden poistoaikaa.

Hinnoittelulaskelmassa 1 on sitoutuneen pääoman määrittämiseksi käytetty tilaajayhteysverkon jälleenhankintahintaa, joka sisältää kirjanpidossa jo kokonaan poistettuja verkon osia. Kyseisellä tavalla jälleenhankintahinnasta laskettu sitoutunut pääoma, jolle tuotto lasketaan, muodostuu liian suureksi. Tämä johtaa liialliseen sitoutuneen pääoman tuottoon.

Hinnoittelulaskelmassa 1 käytetty poistoaika poikkeaa yhtiön kirjanpidon mukaisista poistoajoista. Viestintävirasto käyttää arvioinnissaan kirjanpidon suunnitelman mukaisia poistoaikoja ja -menetelmiä. Kirjanpidon poistoaikoja käyttämällä saadaan määritettyä toimintaan sitoutuneen pääoman määrä, jolle tuotto lasketaan.

Sitoutuneen pääoman tuotto on yhtiön toimittamissa laskelmissa laskettu verkon nykykäyttöarvolle. Elisan 22.1.2010 toimittamissa laskelmissa käyttämä tuottoprosentti on ( ) %. Elisan laskelmissaan käyttämä tuottoprosentti ei ylitä viraston kohtuulliseksi katsomaa tuottoprosenttia, joka on tällä hetkellä enintään 10,46 %.

Yhtiö on sitoutuneen pääoman tuoton laskennassa ottanut huomioon myös tilaajayhteysverkon reservin osuuden.

Yhtiön hinnoittelulaskelman 1 mukainen virheellinen jälleenhankintahinta johtaa kohtuuttomaan sitoutuneen pääoman tuottoon.

Hinnoittelulaskelma 2

Yhtiö on tilaajayhteysverkkoon sitoutuneen pääoman määrittämiseksi laskenut verkon nykykäyttöarvon jälleenhankintahinnan ja verkon pitoajan perusteella. Yhtiö on laskenut nykykäyttöarvon useiden teleyritysten käyttämällä kaavalla: jälleenhankintahinta * (n-1)/(2*n), jossa n on pitoaika vuosina. Elisan mukaan pitoaikana laskelmissa on käytetty tilaajayhteysverkon keskimääräistä poistoaikaa (( ) vuotta).

Hinnoittelulaskelmassa on poistojen pohjana käytetty tilaajayhteysverkon niin sanottua teoreettista jälleenhankintahintaa. Tämän perusteella määritetty sitoutuneen pääoman tuotto ei käytännössä kuvasta suoritteen tuottamisesta yhtiölle aiheutuneita sitoutuneen pääoman kustannuksia.

Yhtiö on käyttänyt hinnoittelulaskelmassa kirjanpidon mukaisia poistoaikoja. Kirjanpidon poistoaikoja käyttämällä saadaan määritettyä toimintaan sitoutuneen pääoman määrä, jolle tuotto lasketaan.

Sitoutuneen pääoman tuotto on yhtiön toimittamissa laskelmissa laskettu verkon nykykäyttöarvolle. Elisan 6.4.2010 toimittamissa laskelmissa käyttämä tuottoprosentti on ( ) %. Elisan laskelmissaan käyttämä tuottoprosentti ylittää viraston kohtuulliseksi katsoman tuottoprosentin 10,46 %.

Yhtiön hinnoittelulaskelman 2 mukainen tapa määrittää jälleenhankintahinta ja laskelmassa käytetty liian suuri tuottoprosentti johtavat kohtuuttomaan sitoutuneen pääoman tuottoon.

Viraston vertailulaskelma

Viestintävirasto on vertailulaskelmassaan käyttänyt edellä kuvatulla tavalla muodostettua Elisan tilaajayhteysverkon jälleenhankintahintaa ( ) euroa, jossa on eliminoitu niiden verkon osien jälleenhankintahinta, jotka ovat kirjanpidossa jo kokonaan poistettuja. Viestintävirasto on vertailulaskelmassaan tilaajayhteysverkkoon sitoutuneen pääoman määrittämiseksi laskenut verkon nykykäyttöarvon jälleenhankintahinnan ja verkon poistoajan perusteella. Virasto on laskenut nykykäyttöarvon Elisan tavoin kaavalla: jälleenhankintahinta * (n-1)/(2*n), jossa n on poistoaika vuosina. Viestintävirasto on käyttänyt vertailulaskelmassaan poistoaikana Elisan hinnoittelulaskelma 2:n mukaista tilaajayhteysverkon keskimääräistä poistoaikaa (( ) vuotta). Edellä mainitulla tavalla saadaan määritettyä toimintaan sitoutuneen pääoman määrä, jolle sitoutuneen pääoman tuotto lasketaan. Tällöin sitoutuneen pääoman määräksi muodostuu vertailulaskelman mukaisesti ( ) euroa. Virasto on vertailulaskelmassaan käyttänyt tilaajayhteysmarkkinalla kohtuulliseksi katsomaansa tuottoprosenttia, joka on tällä hetkellä enintään 10,46 %. Tällöin sitoutuneen pääoman tuoton määräksi muodostuu vertailulaskelman mukaisesti ( ) euroa.

Käyttökustannukset

Viestintävirasto katsoo, että säännellyille tilaajayhteystuotteille voi kohdistaa käyttö- ja yleiskustannuksia. Käyttökustannukset muodostuvat tilaajayhteysverkon käytöstä ja ylläpidosta aiheutuvista kustannuksista. Tällaisia kustannuksia voivat olla esimerkiksi materiaali-, palkka- ja henkilösivukulut, tilavuokrat, verkonhallintajärjestelmän käytön ja ylläpidon kustannukset, voimalaitteiden käyttökustannukset, testaus- ja kehitystoiminnan kustannukset sekä muut toimintakustannukset, jotka liittyvät tilaajayhteysverkon käyttöön ja ylläpitoon. Käyttökustannusten tulee perustua teleyrityksen toteutuneisiin kirjanpidon ja kustannuslaskennan tietoihin.

Tilaajayhteystuotteille voidaan kohdistaa käyttökustannusten lisäksi sellaisia kustannuksia, jotka eivät välittömästi liity tarkasteltavan tukkutuotteen tuottamiseen. Tällaisia kustannuksia voivat olla esimerkiksi yhtiötasoiset yleiskustannukset. Näiden osuus tilaajayhteystuotteiden kustannuksista ei tulisi olla merkittävä, vaan valtaosa kustannuksista tulisi olla suoraan kohdistettavia kustannuksia.

Elisa toimitti Viestintävirastolle ajanjaksolta 1.1. - 31.12.2008 erittelyn kustannuksista, joista tilaajayhteysverkon käyttökustannukset muodostuvat. Yhtiön 18.3.2010 toimittaman selvityksen mukaan merkittävimpiä tällaisia kustannuseriä vuonna 2008 olivat tilaajayhteysverkon käytön ja ylläpidon aiheuttamat alihankinnan kustannukset, henkilöstökustannukset, verkkotietojärjestelmän kustannukset sekä yhtiötasoiset yleiskustannukset. Yhtiön esittämät käyttökustannukset olivat yhteensä ( ) euroa.

Yhtiöltä saatujen tietojen mukaan käyttökustannukset perustuvat toteutuneisiin kirjanpidon ja kustannuslaskennan tietoihin. Lisäksi yhtiökohtaisten yleiskustannusten määrä muodostaa ainoastaan vähäisen osan käyttökustannuksista. Virasto ei siten ole havainnut huomautettavaa yhtiön esittämässä käyttökustannusten määrässä. Virasto on vertailulaskelmassaan käyttänyt yhtiön esittämää käyttökustannusten määrää.

Käytössä olevien tilaajayhteyksien lukumäärä

Elisan toimittamien tietojen mukaan käytössä olevien tilaajayhteyksien lukumäärä oli 1.1.2008 ( ) kappaletta, 1.1.2009 ( ) kappaletta ja 1.1.2010 ( ) kappaletta. Elisa on esittänyt, että vuoden 2010 keskimääräinen käytössä olevien tilaajayhteyksien lukumäärä on ( ) kappaletta. Viestintäviraston näkemyksen mukaan yhtiön esittämä arvio on perusteltu ottaen huomioon käytössä olevien tilaajayhteyksien lukumäärän aleneminen. Virasto on vertailulaskelmassaan käyttänyt yhtiön esittämää arviota vuoden 2010 keskimääräisestä käytössä olevien tilaajayhteyksien lukumäärästä.

Kohta 10. Kuukausimaksujen kustannussuuntautuneisuuden arviointi

Elisan toimittaman hinnoittelulaskelma 1:n mukaan tilaajayhteyden kuukausivuokran kustannukset ovat ( ) euroa. Elisan esittämien kustannustietojen mukaan tilaajayhteyden kuukausivuokran kustannukset ovat ( ) euroa korkeammat kuin yhtiön tilaajayhteydestä perimä kuukausimaksu.

Elisan toimittaman hinnoittelulaskelma 2:n mukaan tilaajayhteyden kuukausivuokran kustannukset ovat ( ) euroa. Elisan esittämien kustannustietojen mukaan tilaajayhteyden kuukausivuokran kustannukset ovat ( ) euroa korkeammat kuin yhtiön tilaajayhteydestä perimä kuukausimaksu.

Yhtiön esittämät laskelmat ovat keskenään ristiriitaiset ja johtavat liiallisiin kustannuksiin. Viraston näkemyksen mukaan yhtiön hinnoittelulaskelma 1 on virheellinen, sillä laskelman mukainen jälleenhankintahinta sisältää kirjanpidossa jo kokonaan poistettuja verkon osia. Hinnoittelulaskelma 2 puolestaan ei kuvasta kustannussuuntautuneen hinnoittelun lähtökohtana olevia suoritteen tuottamisesta yhtiölle aiheutuneita kustannuksia. Tämän johdosta Viestintävirasto on laatinut oman vertailulaskelman, jossa Elisan laskelmaa on korjattu vastaamaan viraston arviointiperiaatteita. Vertailulaskelmaa on korjattu Elisan esittämään laskelmaan verrattuna laskelman rakenteen, tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinnan, poistoajan sekä sitoutuneen pääoman tuottoprosentin osalta. Vertailulaskelma on toteutettu Elisan virastolle toimittamien tietojen perusteella arviointiperiaatteiden mukaisesti. Tehdyillä muutoksilla on huomattava vaikutus verrattuna Elisan esittämiin tilaajayhteyden vuokraamisen kustannuksiin.

Virasto on vertailulaskelmassaan käyttänyt Elisan hinnoittelulaskelman 1 mukaista koko tilaajayhteysverkon jälleenhankintahintaa, jossa on mukana myös kokonaan poistetut verkon osat. Virasto on oikaissut kyseistä jälleenhankintahintaa käyttämällä yhtiön hinnoittelulaskelmassa 2 esitettyjä sekä yhtiön 30.4.2010 toimittamia tarkennettuja tietoja verkon poistamattomista rakenneosista. Tällöin viraston näkemyksen mukaan tulee eliminoitua sen verkon osan jälleenhankintahinta, joka on jo kokonaan poistettu. Virasto on oikaissut yhtiön laskelmassaan esittämää jälleenhankintahintaa lisäksi laskemalla yhtiön käyttämän yhden vuoden (2008) toteutuneiden rakentamiskustannusten ja rakennettujen parikilometrien sijasta yhteensä neljän vuoden vastaavien tietojen perusteella saatua keskimääräistä rakentamiskustannusta. Viraston näkemyksen mukaan nämä pidemmän ajanjakson tiedot kuvaavat keskimääräisiä rakentamiskustannuksia luotettavammin. Elisan tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinnaksi muodostuu viraston vertailulaskelman mukaisesti ( ) euroa.

Virasto on vertailulaskelmassaan käyttänyt poistoaikana Elisan hinnoittelulaskelman 2 mukaista tilaajayhteysverkon keskimääräistä poistoaikaa (( ) vuotta). Virasto on vertailulaskelmassaan käyttänyt poistojen pohjana edellä kuvatulla tavalla muodostettua Elisan tilaajayhteysverkon jälleenhankintahintaa ( ) euroa. Tällöin vertailulaskelmassa vuosittaisten poistojen määräksi muodostuu ( ) euroa.

Virasto on sitoutuneen pääoman määrittämiseksi käyttänyt vertailulaskelmassaan poistoaikana Elisan hinnoittelulaskelma 2:n mukaista tilaajayhteysverkon keskimääräistä poistoaikaa (( ) vuotta). Virasto on vertailulaskelmassaan käyttänyt edellä kuvatulla tavalla muodostettua Elisan tilaajayhteysverkon jälleenhankintahintaa ( ) euroa. Tällöin vertailulaskelmassa sitoutuneen pääoman määräksi muodostuu ( ) euroa. Virasto on vertailulaskelmassaan käyttänyt kohtuulliseksi katsomaansa tuottoprosenttia 10,46 prosenttia. Tällöin vertailulaskelmassa sitoutuneen pääoman tuoton määräksi muodostuu ( ) euroa.

Yhtiön esittämät käyttökustannukset olivat ( ) euroa. Yhtiöltä saatujen tietojen mukaan käyttökustannukset perustuvat toteutuneisiin kirjanpidon ja kustannuslaskennan tietoihin. Lisäksi yhtiökohtaisten yleiskustannusten määrä muodostaa ainoastaan vähäisen osan käyttökustannuksista. Virasto ei siten ole havainnut huomautettavaa yhtiön esittämässä käyttökustannusten määrässä. Virasto on vertailulaskelmassaan käyttänyt yhtiön esittämää käyttökustannusten määrää.

Viestintäviraston vertailulaskelman mukaiset tilaajayhteyden vuokraamisen vuosittaiset kokonaiskustannukset ovat ( ) euroa.

Virasto on vertailulaskelmassaan käyttänyt yhtiön esittämää arviota vuoden 2010 keskimääräisestä käytössä olevien tilaajayhteyksien lukumäärästä ( ) kappaletta.

Viestintäviraston vertailulaskelman mukaiset tilaajayhteyden vuokraamisen kustannukset tilaajayhteyttä kohden ovat ( ) euroa kuukaudessa.

Viestintäviraston vertailulaskelman mukaan tilaajayhteyden vuokraamisen kustannukset poikkeavat merkittävästi Elisan esittämistä kustannuksista. Vertailulaskelman mukaiset kustannukset ovat merkittävästi alemmat (( ) euroa) kuin Elisan esittämät kustannukset ja merkittävästi alemmat (( ) euroa) kuin Elisan tilaajayhteyden vuokraamisesta perimä kuukausimaksu. Viraston tekemän vertailulaskelman perusteella Elisan perimät tilaajayhteyden ja rinnakkaisyhteyden kuukausimaksut eivät ole yhtiölle asetettujen velvoitteiden mukaisesti kustannussuuntautuneet. Tilaajayhteyden rinnakkaiskäytöstä perityn maksun tulee olla enintään puolet yhtiön tilaajayhteydestä perimästä maksusta. Yhtiö ei ole osoittanut perusteita tätä korkeammille maksuille.

Kohta 11. Elisa Oyj:n esittämät tilaajayhteyksien kytkentämaksujen perusteet

Elisan Viestintävirastolle 22.1.2010 toimittaman selvityksen mukaan tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksujen kustannukset muodostuvat tilauskäsittelyn, asennustyön, purkuun varautumisen, verkkotietopalvelun ja operaattorimyynnin kustannuksista sekä laatu- ja virhekustannuksista. Lisäksi yhtiö on kohdistanut kytkentämaksuille yleiskustannuksia. Elisa on esittänyt selvityksessään tarkemmat erittelyt merkittävimpien kustannuserien osalta. Elisa toimitti virastolle edelleen 18.3.2010 ja 26.3.2010 lisäselvityksiä kytkentämaksujen perusteista.

Yhtiön esittämien tietojen mukaan tilauskäsittelyn ja asennuksen työvaiheet on ulkoistettu. Nämä työvaiheet muodostavat ( ) prosenttia kytkennän kustannuksista.

Yhtiön esittämät tilauskäsittelyn kustannukset on laskettu toteutuneiden operaattoritilauskäsittelyn kustannusten ja tilausmäärien perusteella. Kustannukset sisältävät tilauskäsittelyn henkilöstön ja ulkoisen vuokratyövoiman henkilöstökustannuksia.

Yhtiö on esittänyt ulkoistetun asennuspalvelun kustannuksista hinnat erikseen tilaajayhteyden ja rinnakkaisyhteyden toimitukselle, siirrolle sekä purulle. Asennushinnat perustuvat vuoden 2008 sopimushintoihin.

Yhtiön kytkentämaksuille kohdistamat yleiskustannukset koostuvat pääosin tukitoimintojen kustannuksista. Näitä ovat lähinnä talous- ja henkilöstöhallinnon sekä johdon aiheuttamat kustannukset.

Yhtiön toimittaman laskelman mukaan kytkennän kustannus on tilaajayhteyden osalta ( ) euroa ja yläkaistan osalta ( ) euroa. Viestintäviraston päätöksen liitteessä 3 on esitetty yhtiön toimittama yhteenveto tilaajayhteystuotteiden kytkennän kustannuksista.

Kohta 12. Tilaajayhteyksien kytkentämaksujen kustannusperusteiden arviointi

Elisalle on HMV-päätöksessä asetettu syrjimättömyysvelvoitteen lisäksi kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite. Viestintämarkkinalain 84 §:n mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Viestintämarkkinalain 84 § sallii kohtuullisen tuoton vain sellaiselle säännellylle tuotteelle, jonka aikaansaamiseen on sitoutunut pääomaa. Kertamaksulla katettavan kytkentäpalvelun suorittamiseen ei Viestintäviraston näkemyksen mukaan sitoudu pääomaa, minkä vuoksi siitä ei myöskään muodostu sitoutuneen pääoman kustannuksia.

Viestintävirasto arvioi kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuutta vertaamalla kytkentätoimenpiteiden kustannuksia niistä perittäviin maksuihin. Kytkentämaksua voidaan pitää kustannussuuntautuneena, kun se on kytkennästä aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen.

Elisa muutti tilaajayhteystuotteiden kytkennästä perimiään maksuja 1.11.2009 alkaen. Yhtiö asetti kytkentämaksunsa viraston arviointiperiaatteissaan esittämälle, tilaajayhteysmarkkinalla keskimäärin kohtuulliseksi katsotulle hintatasolle (tilaajayhteyden kytkentä 99 euroa ja rinnakkaisyhteyden kytkentä 66 euroa).

Arviointiperiaatteissa esitetty hintanäkemys on viraston kohtuulliseksi katsoma keskimääräinen hintataso tilaajayhteyden tai rinnakkaisyhteyden kytkennälle. Näkemys perustuu teleyrityksiltä kerättyihin tietoihin tilaajayhteyden kytkentään käytettävästä ajasta sekä työtunnin hinnasta. Kytkentämaksujen tulee annetusta hintanäkemyksestä huolimatta olla yhtiölle asetettujen velvoitteiden mukaisesti kustannussuuntautuneita. Tämän johdosta Viestintävirasto on arvioinut Elisan kytkentämaksujen hinnoittelun lainmukaisuuden, vaikka yhtiön perimät hinnat noudattavat viraston kannanotossa esitettyjä hintanäkemyksiä.

Viestintäviraston näkemyksen mukaan valtaosa kytkennästä aiheutuvista kustannuksista aiheutuu tilaajayhteyden tai rinnakkaiskaistan kytkentään liittyvästä toimistotyöajasta, asennustyöajasta sekä asennusmatkaan käytetystä ajasta (=kytkentäaika). Toimistotyöajalla tarkoitetaan tilaajayhteyden toimitusprosessin tehtävien suorittamiseen kuluvaa aikaa, joka ei ole asennustyöaikaa tai matka-aikaa. Asennustyöajalla tarkoitetaan aikaa, joka kuluu tilaajajohdon tai sen rinnakkaiskaistan fyysisen kytkennän, tavallisesti ristikytkennän tekemiseen kytkentäpisteessä keskuksen pääjakamossa tai kaapelireitin välijakamossa sekä mahdolliseen yhteyden merkintään, mittaukseen ja testaukseen. Matka-ajalla tarkoitetaan aikaa, joka kuluu asentajalta siirtymiseen asennustukikohdasta tai muusta vastaavasta asentajien kokoontumispisteestä kytkentäpisteeseen keskuksen pääjakajalle sekä tapauskohtaisesti muihin pääjakamon ja talojakamon välisiin kytkentäpisteisiin. Kytkentäajassa huomioidaan ainoastaan kytkentä- tai asennusmaksuun sisältyvän kytkentätyön sisältö.

Elisa on ulkoistanut tilauskäsittelyn ja asennuksen työvaiheet, jotka muodostavat yhtiön mukaan ( ) % kytkennän kustannuksista.

Virasto arvioi säänneltyjen tuotteiden ja palvelujen hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta ja syrjimättömyyttä samojen periaatteiden mukaisesti riippumatta siitä, tuottaako teleyritys tuotteet tai palvelut itse vai käyttääkö se alihankkijaa tai muuta ulkopuolista toimittajaa tai palveluntarjoajaa. Asennustoiminnan ulkoistaminen ei poista teleyritykseltä velvollisuutta hinnoitella tilaajayhteyksien kytkennästä perimänsä maksut kustannussuuntautuneesti eli hintaan, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen.

Viestintävirasto on pyytänyt Elisalta tietoja keskimääräisistä kytkentäajoista (toimistotyöaika, asennustyöaika ja matka-aika) sekä työtunnin hinnasta, jotta virasto olisi voinut arvioida tilaajayhteyden kytkennän kustannukset samojen periaatteiden mukaisesti riippumatta siitä, tuottaako yhtiö kytkentäpalvelun itse vai ulkoistettuna.

Elisa toimitti virastolle vain osittain arviointiperiaatteissa esitetyn yhteenvetolaskelman mukaisia tietoja tilaajayhteyden kustannuksista. Tämän johdosta virasto on tehnyt vertailulaskelman, jossa on käytetty sekä Elisan toimittamia tietoja että HMV-asemassa olevilta teleyrityksiltä kerättyjä vertailutietoja. Virastolla oli arvioinnin perusteena käytettävissä Elisan toimittamat tiedot toimistotyöajan tuntihinnasta ( ) euroa/tunti, asennustyön tuntihinnasta ( ) euroa/tunti ja matka-ajan kustannuksesta ( ) euroa. Asennustyön tuntihinta on Elisan virastolle vuonna 2005 ilmoittama luku, jota virasto on korjannut yksityisen sektorin ansiotasoindeksillä vastaamaan vuoden 2010 työkustannusten tasoa. Näin saatuna asennustyön tuntihintana virasto on vertailulaskelmassaan käyttänyt ( ) euroa. Koska asentajan keskimääräinen matka-aika eroaa kuitenkin operaattorikohtaisesti verkon rakenteesta ja maantieteellisestä sijainnista riippuen, on Viestintävirasto käyttänyt vertailulaskelmassa matkakustannuksia arvioidessaan Elisan toimittaman laskelman mukaista matka-ajan kustannusta. Muiden arvioinnissa tarvittavien tietojen (toimistotyöaika ja asennustyöaika) osalta Viestintävirasto on käyttänyt arvioinnissa kaikilta HMV-asemassa olevilta operaattoreilta kerättyjen kytkentäaikojen mediaania.

Viestintävirasto katsoo, että muilta teleyrityksiltä saatuja vertailutietoja voidaan käyttää apuna arvioitaessa teleyritysten toiminnan tehokkuutta. Viestintämarkkinalain 84 §:n perustelujen mukaan tehokkuutta arvioidaan vertaamalla suoritteen tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia samanlaisen suoritteen tuottamisesta aiheutuneisiin kustannuksiin muissa vastaavissa olosuhteissa toimivissa teleyrityksissä.

Tilaajayhteyden kytkentä on työvoiman käyttöön perustuva kertaluonteinen ja hyvin vertailtavissa oleva suorite, jolla katetaan pääsääntöisesti vain välittömiä työkustannuksia ja muita kertaluontoisia kustannuksia. Tilaajayhteyden kytkennän vaatimat asennustoimenpiteet ja muut työvaiheet ovat tyypillisesti samanlaiset eri yhtiöissä.

Kohta 13. Kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuuden arviointi

Elisan toimittaman laskelman mukaan kytkennän kustannus on tilaajayhteyden osalta ( ) euroa. Elisan esittämien kustannustietojen mukaan tilaajayhteyden kytkennän kustannus on ( ) alhaisempi kuin yhtiön perimä maksu (99 euroa). Elisan toimittaman laskelman mukaan kytkennän kustannus on rinnakkaisyhteyden (yläkaista) osalta ( ) euroa. Yhtiön esittämien tietojen mukaan rinnakkaisyhteyden kytkennän kustannus on ( ) korkeampi kuin yhtiön perimä maksu (66 euroa).

Viestintävirasto on Elisan esittämien tietojen ja HMV-asemassa olevien operaattoreiden ilmoittamien kytkentäaikatietojen perusteella arviointiperiaatteidensa mukaisesti tehnyt vertailulaskelman, jonka avulla virasto on arvioinut Elisan perimien kytkentämaksujen lainmukaisuutta. Vertailulaskelmassa tilaajayhteyden ja rinnakkaisyhteyden kustannus on laskettu kytkennän toimistotyöajan, asennustyöajan ja asennuksen matkaajan kustannusten summana.

Vertailulaskelman mukaiset tilaajayhteyksien kytkennän kustannukset poikkeavat Elisan esittämistä kustannuksista. Vertailulaskelman mukaan kytkennän kustannus on tilaajayhteyden osalta ( ) euroa. Vertailulaskelman mukainen tilaajayhteyden kytkennän kustannus on ( ) matalampi kuin yhtiön esittämät kytkennän kustannukset. Vertailulaskelman mukaan tilaajayhteyden kytkennän kustannus on ( ) matalampi kuin yhtiön perimä kytkentämaksu. Viraston tekemän vertailulaskelman perusteella Elisan perimät tilaajayhteyden kytkentämaksut eivät ole yhtiölle asetettujen velvoitteiden mukaisesti kustannussuuntautuneet.

Vertailulaskelman mukaiset rinnakkaisyhteyksien (yläkaista) kytkennän kustannukset poikkeavat Elisan esittämistä kustannuksista. Vertailulaskelman mukaan kytkennän kustannus on rinnakkaisyhteyden osalta ( ) euroa. Vertailulaskelman mukainen rinnakkaisyhteyden kytkennän kustannus on ( ) matalampi kuin yhtiön esittämät kustannukset. Rinnakkaisyhteyden kytkennän kustannus on vertailulaskelman mukaan ( ) korkeampi kuin yhtiön perimä kytkentämaksu. Viraston tekemän vertailulaskelman perusteella Elisan perimät rinnakkaisyhteyden kytkentämaksut alittavat vertailulaskelman mukaiset kustannukset. Yhtiön hinnoittelu on tältä osin viestintämarkkinalain mukaista.

(---)

Kohta 17. Päätöksen voimaantulo

Päätös on voimassa tiedoksisaannista alkaen. Tätä päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, ellei valitusviranomainen toisin määrää.

(---)

Kohta 19. Lainkohdat, joihin päätös perustuu

Viestintämarkkinalaki (393/2003) 84 §, 86 §, 119 §, 126 § ja 127 §:n 3 momentti.

II KÄSITTELY KORKEIMMASSA HALLINTO-OIKEUDESSA

1. Elisa Oyj:n valitus

Elisa Oyj (Elisa) on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus

1. ensisijaisesti kumoaa Viestintäviraston päätöksen ja vahvistaa, että Elisan 1.11.2009 voimaan tulleen hinnaston mukainen tilaajayhteyksien hinnoittelu on ollut kokonaisuudessaan lainmukaista

2. toissijaisesti palauttaa asian Viestintäviraston käsiteltäväksi ja velvoittaa Viestintäviraston muuttamaan päätöstä siten, että tilaajayhteyksien hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta ja kohtuullisuutta arvioitaessa:

2.1 tilaajayhteyksien kuukausimaksujen osalta sijoitetun pääoman tuottoa laskettaessa otetaan huomioon koko tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinta eikä vain kirjanpidossa poistamatta olevien verkon osien jälleenhankintahintaa;

2.2 sijoitetun pääoman tuottoa laskettaessa tilaajayhteysverkon nykykäyttöarvoa laskettaessa verkon vanhentuminen ja kuluminen otetaan huomioon käyttämällä tilaajayhteysverkon todellista teknistaloudellista pitoaikaa vastaavaa vähintään 25 vuoden aikaa eikä kirjanpidon mukaista poistoaikaa;

2.3 poistokuormaa laskettaessa käytetään poistoaikana tilaajayhteysverkon todellista teknistaloudellista pitoaikaa vastaavaa vähintään 25 vuoden aikaa sekä poistojen laskennan pohjana koko tilaajayhteysverkon jälleenhankintahintaa eikä kirjanpidon mukaista poistoaikaa ja kirjanpidossa poistamatta olevien verkon osien jälleenhankintahintaa;

2.4 tilaajayhteyksien kytkentämaksujen osalta otetaan huomioon Viestintäviraston antama hintaohjaus, jonka mukaan tilaajayhteyden kytkentämaksu 99 euroa ja rinnakkaisyhteyden kytkentämaksu 66 euroa on katsottu kohtuulliseksi;

2.5 käytetään asennuksen osalta lähtökohtana todellisia aiheutuneita alihankintakustannuksia eikä teoreettisia asennuksen tuntihintoja;

2.6 otetaan huomioon kytkentöihin kohdistuvat yleiskustannukset;

2.7 otetaan huomioon kytkentöihin kohdistuvalle sijoitetulle pääomalle laskettava tuotto;

2.8 otetaan huomioon purkuun varautumisen kustannukset;

2.9 jos käytetään lähtökohtana teoreettisia asennuksen tuntihintoja, Elisan vuonna 2005 antamia vuoden 2004 kustannustasoon perustuvia hintoja on korjattava kytkentöjä suorittavien tietoliikenneasentajien todellista palkkakehitystä kuvaavalla indeksillä eikä yleisellä yksityisalojen palkkaindeksillä.

3. Elisa on vaatinut, että Viestintävirasto velvoitetaan korvaamaan Elisan oikeudenkäyntikulut myöhemmin esitettävän erittelyn mukaan laillisine viivästyskorkoineen.

4. Elisa on vaatinut hallintolainkäyttölain 38 §:n mukaisen suullisen käsittelyn toimittamista asian selvittämiseksi sekä henkilö- ja asiantuntijatodistelun vastaanottamiseksi.

5. Lisäksi Elisa on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus keskeyttää Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu.

Elisa on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Viestintäviraston päätös

Viestintävirasto on poikennut päätöksessään korkeimman hallinto-oikeuden vahvistamista vakiintuneista kustannussuuntautuneen hinnoittelun arviointimenetelmistä, joita virasto on muun muassa Elisan osalta soveltanut jo vuodesta 2001 lukien. Virasto on katsonut, etteivät Elisan hinnat olisi kustannussuuntautuneita, vaikka viraston tarkastelemat Elisan kuukausihinnat kuuluvat halvimpiin hintoihin Suomessa ja vaikka Elisan kytkentämaksut olivat tasolla, jonka virasto oli julkaisemassaan arviointimuistiossa katsonut kohtuulliseksi. Viestintäviraston päätös on lainvastainen ja johtaa siihen, että Elisa ei saa tilaajayhteysverkkoon sijoittamalleen pääomalle viestintämarkkinalain 84 §:n mukaista kohtuullista tuottoa.

Jälleenhankintahinta sijoitetun pääoman tuottoa laskettaessa

Viestintävirasto on päätöksessään määritellyt kiinteän tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinnan tavalla, joka on ristiriidassa korkeimman hallinto-oikeuden vahvistaman viestintämarkkinalain tulkinnan ja rahoitusteorian perusperiaatteiden kanssa. Virasto on palannut korkeimman hallinto-oikeuden vuonna 2001 lainvastaiseksi toteamaan tarkastelutapaan, jossa sijoitetun pääoman tuottoa laskettaessa otetaan huomioon vain kirjanpidon taseessa poistamatta olevien verkon osien jälleenhankintahinta eikä koko toiminnallisen verkon jälleenhankintahintaa. Päätös on tältä osin viestintämarkkinalain vastainen ja rikkoo myös hallintolaissa vahvistettua luottamuksensuojan periaatetta.

Kun jälleenhankintahinnan määrittämisessä on rahoitusteorian ja korkeimman hallinto-oikeuden vahvistaman viestintämarkkinalain tulkinnan vastaisesti jätetty pois kirjanpidosta poistetut verkon osat, jää noin ( ) Elisan tuotannolliseen toimintaan sitoutuneesta tilaajayhteysverkosta kokonaan sijoitetun tuoton määrittelyn ulkopuolelle.

Viraston soveltama jälleenhankintahinnan ja sijoitetun pääoman määrittely eroaa muilla vastaavantyyppisillä markkinoilla, kuten sähkönjakelussa, sovelletuista sijoitetun pääoman laskentaperiaatteista.

Pitoaika nykykäyttöarvoa laskettaessa

Laskettaessa säännellyillä aloilla sijoitetun pääoman tuottoa lähtökohtana pidetään yleensä jälleenhankintahinnan pohjalta laskettavaa nykykäyttöarvoa, jossa jälleenhankintahinnasta on vähennetty kyseessä olevan omaisuuden vanhentumisesta ja kulumisesta aiheutuva arvon alentuminen. Tämä on oikea tapa, mutta nykykäyttöarvo on laskettava koko tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinnan perusteella. Vanhentumisen ja kulumisen aiheuttamaa arvon alentumista laskettaessa on käytettävä kyseessä olevan omaisuuden todelliseen vanhentumiseen ja kulumiseen perustuvia laskennallisia tasapoistoja eikä näistä poikkeavia kirjanpidon mukaisia poistoja.

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään käyttänyt tilaajayhteysverkon nykykäyttöarvoa laskiessaan kirjanpidon mukaista poistoaikaa, joka ei kuvaa tilaajayhteysverkon todellista vanhentumista ja kulumista. Käyttäessään todellisen teknistaloudellisen pitoajan sijaan kirjanpidon mukaista pitoaikaa Viestintävirasto on poikennut vakiintuneesta käytännöstään, jota se on soveltanut vuodesta 2001 lähtien muun muassa Elisan tilaajayhteyshinnoittelun valvonnassa, sekä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä 16.9.2004 taltio 2323. Mainitussa päätöksessään korkein hallinto-oikeus on todennut, että nykykäyttöarvo on jälleenhankintahinta vähennettynä taloudellisen pitoajan mukaisilla poistoilla, ei siis kirjanpidon mukaisilla poistoilla.

Laskettaessa nykykäyttöarvoa tulee arvioinnissa käyttää kyseessä olevan tilaajayhteysverkon osalta sen todellista teknistaloudellista pitoaikaa lähemmin vastaavaa vähintään 25 vuoden aikaa eikä kirjanpidon mukaista poistoaikaa. Kirjanpidon poistoajan käyttäminen johtaa väärään lopputulokseen ja on lisäksi epätasapuolinen ja epäoikeudenmukainen, sillä se voi vaihdella eri teleoperaattoreiden kohdalla johtuen operaattoreiden erilaisista valinnoista.

Pitoaika ja jälleenhankintahinta poistokuormaa laskettaessa

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään käyttänyt myös aiheutuneisiin kustannuksiin kuuluvia poistokustannuksia (poistokuorma) laskiessaan poistopohjana kirjanpidossa poistamatta olevien verkon osien jälleenhankintahintaa ja poistoaikana kirjanpidon mukaista poistoaikaa. Poistokuormaa laskettaessa olisi kuitenkin käytettävä Viestintäviraston oman vakiintuneen käytännön mukaisesti todellista teknistaloudellista pitoaikaa lähemmin vastaavaa vähintään 25 vuoden aikaa sekä poistopohjana koko tilaajayhteysverkon jälleenhankintahintaa.

Kytkentämaksut

Kytkentämaksujen hinnoitteluun sovellettava ohjaus

Viestintävirasto on kaikille teleoperaattoreille joulukuussa 2009 julkaisemassaan hinnoitteluohjauksessa vahvistanut, että tilaajayhteyksien kytkentämaksun kohtuullinen taso on 99 euroa ja rinnakkaisyhteyden kytkentämaksun kohtuullinen taso on 66 euroa. Elisan tutkitut kytkentämaksut ovat määrältään nämä viraston hinnoitteluohjauksessaan kohtuullisiksi vahvistamat hinnat. Tästä huolimatta virasto on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut Elisan soveltaman tilaajayhteyden kytkentämaksun olevan kohtuuttoman korkea.

Viraston valituksenalaisessa päätöksessään ilmaisema näkemys hintaohjauksesta viraston kohtuulliseksi katsomana keskimääräisenä hintatasona on ristiriidassa hintaohjauksen sanamuodon kanssa. Yksiselitteinen, tuore ja ehdoton hintaohjaus sitoo Viestintävirastoa. Viestintävirasto ei voi poiketa julkaisemastaan ehdottomasta kannasta yksittäisen valvottavan teleoperaattorin vahingoksi. Hallintolain 6 §:ssä vahvistettu luottamuksensuojan periaate edellyttää, että taloudellisen valvonnan kohteena olevan yrityksen on voitava luottaa viranomaisen antamaan ohjeistukseen ja että toimiessaan tämän ohjeistuksen mukaan valvonnan kohteelle ei voida määrätä ohjeistuksesta poikkeavia velvoitteita.

Päätös ei perustu todellisiin Elisalle aiheutuneisiin kustannuksiin

Kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuutta ja kohtuullisuutta arvioidessaan Viestintävirasto on tehnyt lisäksi lukuisia muitakin virheitä, joiden johdosta viraston päätös on tältä osin lainvastainen.

Elisa on ulkoistanut tilaajayhteyksien kytkentämaksujen sisältämistä kustannuksista noin ( ) edustavan varsinaisen asennustyön kokonaan. Elisa ei enää itse suorita lainkaan asennuksia. Siitä huolimatta, että Elisa ja lähes kaikki muutkin teleyritykset ovat ulkoistaneet asennuspalvelun, Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään lähtenyt liikkeelle vertailulaskelmasta, joka perustuu Elisalle aiheutuneiden todellisten (alihankinta)kustannusten sijaan teoreettisille, muiden teleyritysten toimittamien asennusaikojen perusteella lasketuille asennusajoille. Virasto on käyttänyt laskelmassa Elisan vuonna 2005 ilmoittamia Elisan tuolloisen oman toiminnan vuoden 2004 kustannuksia, vaikka Elisalla ei enää vuosiin ole ollut kyseistä asennustoimintaa. Viraston lähtökohta on siten teoreettinen eikä vastaa Elisalle todellisuudessa kytkennästä aiheutuneita kustannuksia.

Elisan kytkentäkustannuksista pääosa koostuu erittäin tiukasti kilpailutetun alihankinnan kustannuksista ja asennuksen alihankintahinnat ovat erittäin kilpailukykyiset. Asennuksia suorittavien asennusyritysten liiketulokset osoittavat, että mitään ylihinnoittelua ei ole syytä epäillä. Elisa ei edes tiedä alihankinnan käyttämiä todellisia työtunteja, sillä alihankinnan hinnoittelu perustuu aikaansaatuihin suoritteisiin eikä työtunteihin. Elisalla ei ole mahdollisuuksia saada täsmällistä tietoa asennusalihankkijoiden tuntihinnoittelusta taikka todellisista käytetyistä työaikamääristä. Elisan näkökulmasta asennuksen välitön kustannus on sen verran kuin alihankkijat Elisalta asennuksesta laskuttavat.

Viraston laskelmasta puuttuvat yleiskustannukset

Viestintäviraston laskenta lähtee tuntihinnasta, joka Elisalle on syntynyt silloin, kun asennustoiminta on ollut Elisan oman henkilöstön tekemää työtä. Valituksenalaisessa päätöksessään Viestintävirasto on johtanut asennustyön Elisan vuonna 2005 antamasta vastauksesta. Tuolloin Viestintävirastolle on kerrottu, että ilmoitettu asennustyön tuntihinta ei sisällä Elisan yleiskustannuksia, vaan vain asennustyötä tekevän osaston kustannukset. Myöskään vertailulaskelmassa käytetty toimistotyön tuntihinta ei sisällä vyörytettyjä yleiskustannuksia. Näihin tuntihintoihin on lisättävä yleiskustannukset ( ) prosenttia, jotta hinnat kattaisivat kytkennän kaikki kustannukset. Vaikka käytettäisiin yllä todetulla tavalla Elisan alihankinnan kustannuksia, on näihin silti lisättävä yleiskustannusten osuus.

Virasto ei ota huomioon sitoutuneen pääoman tuottoa

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään jättänyt kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuutta arvioidessaan kokonaan huomioon ottamatta sijoitetulle pääomalle laskettavan tuoton, vaikka viestintämarkkinalain 84 §:n mukaista kustannussuuntautuneisuutta arvioitaessa on lain sanamuodon sekä lain perustelujen mukaisesti otettava huomioon aiheutuneiden kustannusten lisäksi myös pääomalle laskettava tuotto. Kytkentämaksuihinkin sitoutuu pääomaa, sillä asennustyö tehdään keskimäärin kuukauden 15. päivänä ja maksatus tapahtuu tästä kahden kuukauden päästä. Kohtuullisella noin ( ) prosentin korkokustannuksella jo tämä pääoman sitoutuminen korottaa hintoja noin ( ) prosenttia ilman, että mitään kassaan liittyviä käytännössä aina tarvittavia niin kutsuttuja kassapuskureita olisi huomioituna.

Kytkentöihin liittyviin saataviin liittyy aina luottotappion riski kuten muihinkin myyntisaamisiin ja tämä riski on huomioitava. Lisäksi mikäli vertailulaskelmassa käytetään alihankinnan kustannuksen (joka sisältää alihankkijan kalustoon sitoutuneelle pääomalle laskettavan kustannuksen) sijaan Viestintäviraston tavoin teleyrityksen tuntihinnoitteluun perustuvaa vertailulaskelmaa, on otettava huomioon myös asennustyön edellyttämään kalustoon (ajoneuvot, asennuslaitteistot ja työvälineet) sitoutuneelle pääomalle laskettava tuotto.

Päätös ei ota huomioon purkuun varautumisen kustannusta

Viestintävirasto on jättänyt ottamatta huomioon tilaajayhteyden kytkentämaksuun sisältyvän varautumisen yhteyden purkamisen kustannuksiin. Osa tilaajayhteyksistä puretaan ja näitä kustannuksia ei voida periä muussa yhteydessä kuin kytkentämaksuissa. Nämä kustannukset on otettava huomioon kustannussuuntautuneisuuden arvioinnissa. Kyse ei ole teoreettisesta kustannuksesta. Elisa maksoi vuonna 2008 ulkoisille alihankkijoille tilaajayhteyksien suorina purkukustannuksina ( ) euroa. Viestintäviraston selvittäessä Elisan tilaajayhteyksien kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuutta vuonna 2005 Elisa antoi yksityiskohtaisen selvityksen purkuun varautumisen kustannusvaikutuksesta. Viestintävirasto ei tuolloin antamassaan päätöksessä ottanut kantaa purkuun varautumiseen, mutta ei myöskään esittänyt purkuun varautumisen olevan sen mielestä ongelmallista. Elisa on sisällyttänyt purkuun varautumisen tämän jälkeen aina Viestintävirastolle toimittamiinsa kytkentämaksujen hinnoittelulaskelmiin, eikä virasto ole tähän puuttunut.

Viraston laskelmassa alimitoitettu kustannusten nousu

Viestintävirasto on teoreettisessa asennuksen tuntihintoihin perustuvassa tarkastelussaan lähtenyt liikkeelle Elisan aikaisemmin ilmoittamista vuoden 2004 kustannuksista ja korottanut näitä yksityisen sektorin ansiotasoindeksillä vuoden 2010 tasolle. Päätöstekstissä mainitaan vain vuosi 2005, jolloin Elisa on toimittanut sanotut kustannukset ja tämän mukaan on mahdollista, että Viestintäviraston indeksikorotuslaskelmasta puuttuu yksi vuosi. Viraston käyttämä indeksi ei kuitenkaan vastaa todellista asennustyötä tekevien tietoliikenneasentajien palkkakehitystä. Tietoliikenneasentajien työehtosopimuksen mukaiset palkankorotukset ovat ylittäneet yleisen palkankorotuslinjan. Lisäksi on otettava huomioon henkilökohtaisten palkankorotusten yleistä kustannustasoa nostavat vaikutukset.

Viraston laskentatapa rankaisee tehokkuudesta

Viestintäviraston soveltama menettely johtaa tilaajayhteyden kytkentämaksun osalta kohtuuttomaan lopputulokseen, koska se ei ota huomioon eikä palkitse Elisan tehokkuutta. Viestintävirasto on käyttänyt päätöksessään samoja työaikaminuutteja kuin aikaisemmassa TeliaSoneraa koskevassa päätöksessään (pois lukien matka-aika), mutta päätynyt tilaajayhteyden osalta Elisan kohdalla ( ) euroa alempaan lopputulokseen. Tämä voi perustua vain siihen, että virasto on hyväksynyt TeliaSoneralle Elisaa korkeamman tuntihinnan toimistotyön ja asennustyön osalta. Tämä johtaa valvottavien teleoperaattoreiden eriarvoiseen ja epätasapuoliseen kohteluun, jossa tehottomampaa toimijaa palkitaan. Viestintävirasto on aikaisemmin vahvistanut, että Elisan esittämät alihankinnan kustannukset ovat merkittävästi alhaisemmat kuin muilta yhtiöiltä saadut vastaavat kustannustiedot.

Viestintäviraston hallintolain vastainen menettely

Elisa on perustanut hinnoittelua koskevat päätöksensä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksissä ja Viestintäviraston ratkaisukäytännössä vakiintuneisiin sekä Viestintäviraston hyväksymiin laskentatapoihin. Elisalla on ollut hallintolain 6 §:n mukaisen luottamuksensuojan periaatteen mukaisesti oikeus luottaa siihen, että Viestintävirasto ei odottamatta ja yllättäen muuta vakiintunutta soveltamiskäytäntöään. Viestintäviraston yllättäen ja vieläpä takautuvasti ilman perusteluja Elisan vahingoksi tekemä merkittävä linjanmuutos rikkoo luottamuksensuojan periaatetta.

Viestintämarkkinaviraston menettely päätöstä valmisteltaessa on siten ollut ennakoimatonta ja rikkonut hallintolaissa vahvistettuja hyvää hallintotapaa ja luottamuksensuojan periaatetta. Virasto on perustanut päätöksensä arviointimuistioonsa, joka on julkaistu vasta Elisan hinnoittelun voimaantulon jälkeen ja joka poikkeaa merkittävällä tavalla niistä arviointiperiaatteista, joita virasto on vakiintuneesti soveltanut useissa päätöksissään vuodesta 2001 lähtien. Päätöksessään Viestintävirasto on soveltanut kohtuullisen tuoton osalta tuottoprosenttia, jonka se on vahvistanut vasta käynnissä olleen tutkinnan aikana. Virasto on muuttanut tilaajayhteyksien hinnoittelun arviointiperiaatteitaan kesken hallintomenettelyä ilman siirtymäaikaa.

Viestintäviraston päätös rikkoo myös yhdenvertaisuuden periaatetta, sillä Elisa joutuu päätöksen perusteella muuttamaan omaa tilaajayhteyksien hinnoitteluaan ennen kuin muita teleoperaattoreita koskevia tutkimuksia on saatettu loppuun taikka suurimmaksi osaksi edes aloitettu. Päätös rikkoo yhdenvertaisuuden periaatetta myös sen johdosta, että päätöksessä tilaajayhteyksin kuukausimaksujen arviointi perustuu keskeisiltä osin kirjanpidosta johdettuihin laskelmiin, joiden lähtöarvot vaihtelevat eri teleoperaattoreiden välillä johtuen operaattoreiden omista valinnoista. Päätöksen taustalla oleva uusi arviointimenetelmä on epätasapuolinen.

Viestintävirasto on pyrkinyt ratkaisemaan nyt tarkasteltavan asian huomattavan nopeasti, eikä Elisalle ole annettu tutkinnan aikana samoja tasapuolisia mahdollisuuksia toimittaa selvityksiä kuin mitä virasto on aikaisemmin antanut esimerkiksi toimenpidepyynnön tehneelle TeliaSoneralle. Viestintävirasto on selvittänyt TeliaSoneran tilaajayhteyksien hinnoittelua Elisan tekemästä toimenpidepyynnöstä alkaneessa tutkinnassa yhteensä 11 kuukautta. Menettely on ollut hallintolain 6 §:ssä vahvistetun yhdenvertaisuusperiaatteen vastaista siltä osin kuin Elisan asian käsittelyä on kiirehditty toisin kuin TeliaSoneran hinnoittelun arviointia. Käsittelyaikataulua ei saa lyhentää valvottavien oikeusturvan kustannuksella.

Viestintävirasto on myös laiminlyönyt sille julkisuuslain mukaan kuuluvan velvollisuuden toimittaa Elisalle laissa säädetyissä määräajoissa tämän pyytämiä julkisia ja asianosaisjulkisia asiakirjoja, joita Elisa olisi tarvinnut asian käsittelyssä yrittäessään ymmärtää Viestintäviraston tässä asiassa esittämiä vaatimuksia ja sen noudattamien periaatteiden taustaa.

Viestintävirasto ei ole noudattanut hallintolain 34 §:n mukaista kuulemisvelvollisuutta. Virasto on edellyttänyt Elisan toimittavan selvityksiä ja lausunnon päätösluonnoksesta lyhyissä määräajoissa. Kuulemisvelvollisuus edellyttää myös asianosaisen kuulemista tälle asetettavista velvoitteista. Viestintäviraston lausuntopyynnössään antama alkuperäinen määräaika lausunnon antamiselle oli vain viiden työpäivän mittainen. Lisäaikapyynnön johdosta Viestintäviraston edustaja vaati lisäajan myöntämisen edellytyksenä Elisaa vahvistamaan, että Elisan hallintolain mukainen kuuleminen on tällöin kaikilta osin suoritettu. Viraston edustaja on viitannut siihen, että Elisalta olisi pyydetty lausuntoa vain Elisan lukujen oikeellisuudesta ja liikesalaisuuksista. Hallintolain 34 § kuitenkin edellyttää, että asianosaiselle varataan todellinen mahdollisuus lausua kaikista asiaan vaikuttavista seikoista.

Viestintävirasto on laiminlyönyt hallintolain 8 §:n mukaisen neuvontavelvollisuuden noudattamisen päätöksen valmistelussa. Viestintävirasto on kieltäytynyt antamasta ohjeita siitä, miten viraston vaatima tilaajayhteysverkon rakenneosien yksikkökustannuksiin perustuva hinnoittelulaskelma tulisi laatia, ja kieltäytynyt kertomasta, miltä osin Elisan viraston vaatimuksesta toimittama yksikkökustannuksiin perustuva hinnoittelulaskelma olisi viraston mielestä virheellinen.

Viestintäviraston päätösluonnos ei sisältänyt lopullisen päätöksen sisältämiä velvoitekohtia, joten Elisalla ei ollut mahdollisuutta lausua sille asetettavista velvoitteista, näiden velvoitteiden täyttämiselle varatusta lyhyestä määräajasta eikä päätöksen välittömästä täytäntöönpanokelpoisuudesta.

Elisa on viitannut professori Kaarlo Tuorin asiassa antamaan lausuntoon.

Kustannussuuntautunut hinta, jälleenhankintahinta ja nykykäyttöarvo

Viestintämarkkinalain 84 §:n mukaan kustannussuuntautuneisuuden arviointi muodostuu kahdesta elementistä, aiheutuneista kustannuksista ja kohtuullisesta sijoitetulle pääomalle laskettavasta tuotosta. Nämä elementit ovat toisistaan erillisiä, mitä Viestintävirasto ei ole päätöksessään ottanut huomioon. Aiheutuneilla kustannuksilla tarkoitetaan kyseessä olevan suoritteen tuottamisesta aiheutuneita kustannuksia, joita ovat ennen kaikkea niin sanotut käyttökulut, mutta myös tuotantovälineiden teknistaloudelliselle pitoajalle jaksotetut laskennalliset poistot. Kohtuullinen sijoitetulle pääomalle laskettava tuotto puolestaan lasketaan vakiintuneesti niin sanotulla WACC-menetelmällä, jossa rahoitusteorian mukaan käytetään tuottopohjana koko toimintaan sitoutunutta omaa ja vierasta pääomaa. Sitoutuneen oman pääoman laskennassa käytetään yleensä jälleenhankintahinnasta johdettua nykykäyttöarvoa.

Jälleenhankintahinta eli jälleenhankinta-arvo tarkoittaa määritelmän mukaisesti sitä hintaa, joka vastaavasta käyttöomaisuudesta olisi maksettava hankittaessa se tarkasteluhetkellä. Jälleenhankintahintaan perustuvassa arvostuksessa arvioidaan, mikä on koko kyseistä käyttöomaisuutta vastaavan täysin kulumattoman omaisuuserän hankintahinta, esimerkiksi verkostoalalla kyseessä olevan verkon uudelleen rakentamisen kustannus.

Nykykäyttöarvo arvioidaan jälleenhankintahinnan perusteella ottamalla huomioon kyseessä olevan käyttöomaisuuden vanhentumisesta ja kulumisesta aiheutuva arvon aleneminen. Yleensä vanhentumista ja kulumista arvioidaan kyseisen käyttöomaisuuden todellista teknistaloudellista pitoaikaa vastaavien laskennallisten tasapoistojen avulla, kuten korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 16.9.2004 taltio 2323 on vahvistettu.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätökset

Korkein hallinto-oikeus on vahvistanut päätöksessään 23.8.2001 taltionumero 1927, että nykyisen viestintämarkkinalain 84 §:ää vastaavan aikaisemman viestintämarkkinalain 18 §:n 3 momentin mukaisessa hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa sijoitetun pääoman tuottoa laskettaessa on lainvastaista olla ottamatta huomioon koko verkon jälleenhankintahintaa. Korkein hallinto-oikeus on lausunut päätöksessään: ”Korkein hallinto-oikeus katsoo hallinto-oikeuden päätöksessä mainituilla perusteilla, että Telehallintokeskuksen päätös on lainvastainen siltä osin kuin siinä on edellytetty, että sijoitetun pääoman tuottoa laskettaessa ei voida ottaa huomioon koko verkon jälleenhankintahintaa.” Korkeimman hallinto-oikeuden lainvastaiseksi toteama menettely on sama menettely, jota Viestintävirasto on noudattanut sijoitetun pääoman laskennassa valituksenalaisessa päätöksessään ja joulukuussa 2009 julkaistuissa arviointiperiaatteissaan.

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että korkein hallinto-oikeus olisi päätöksessään vahvistanut viraston soveltaman periaatteen, jonka mukaan jälleenhankintahintaan ei tulisi sisällyttää omaisuuseriä, jotka ovat jo kirjanpidossa kokonaan poistettuja. Virasto on viitannut tältä osin harhaanjohtavasti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen kohtaan, joka koskee päätöksen väliotsikonkin ”Tilaajaverkon poisto kustannuslaskelmissa sekä yhteiset kustannukset” mukaan nimenomaan hinnoittelun kustannuselementtiä eikä sijoitetun pääoman tuoton laskentaan liittyvää pääoman määrää. Virasto on sekoittanut hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnin kaksi erillistä elementtiä, aiheutuneet kustannukset ja kohtuullisen tuoton sijoitetulle pääomalle.

Korkein hallinto-oikeus on määritellyt päätöksessään 16.9.2004 taltionumero 2323 verkon jälleenhankintahinnan olevan uuden vastaavan verkon hankintahinnan. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessään tarkoittamat ”todennäköiseen taloudelliseen elinikään pohjautuvat laskennalliset poistot” ovat eri asia kuin kirjanpidon mukaiset poistot. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessään tarkoittamat poistot ovat olleet todellista teknistaloudellista pitoaikaa vastaavia laskennallisia poistoja.

Viestintäviraston päätökset

Korkein hallinto-oikeus on palauttanut päätöksellään 23.8.2001 taltionumero 1927 tilaajayhteyksien hinnoittelun kohtuullisuutta koskevan asian Viestintävirastolle ratkaistavaksi kokonaisuudessaan uudelleen. Viestintävirasto on antanut uuden Elisaa koskevan päätöksensä 28.11.2001, jossa Viestintävirasto on hyväksynyt Elisan soveltamat laskentatavat. Kyseisten laskentatapojen mukaan tilaajaverkon jälleenhankintahinta lasketaan kaikista käytettävissä olevista verkon osista, poistokustannus lasketaan jakamalla koko verkon jälleenhankintahinta teknistaloudellisella pitoajalla 25 vuotta ja sitoutunut pääoma (nykykäyttöarvo) määritellään koko verkon jälleenhankintahinnan perusteella ja laskentakaavassa käytetään 25 vuoden teknistaloudellista pitoaikaa. Elisa on päätöksen jälkeen toimittanut Viestintäviraston vaatimat tilaajayhteyksien hinnoittelulaskelmansa siinä muodossa ja niiden periaatteiden mukaisesti laadittuina, jotka virasto on päätöksessään hyväksynyt.

Viestintävirasto on soveltanut päätöksessään 28.11.2001 käyttöön ottamiaan ja vuoden 2004 arviointiperiaatteissa vahvistamiaan arviointiperiaatteita useissa päätöksissä vuonna 2005. Viestintävirasto on Paraisten Puhelin Oy:tä koskevassa päätöksessään 26.10.2005 käyttänyt poistokustannusten (poistokuorma) osalta samoja vuoden 2004 arviointimuistiossa selostettuja periaatteita kuin Elisaa koskevassa päätöksessään 28.11.2001. Viestintävirasto on Paraisten Puhelin Oy:tä koskevassa päätöksessään todennut, että virasto arvioi hinnoittelulaskelmissaan käytettäviä poistoja todellisten pitoaikojen mukaan, eikä virasto ota arvioinnissaan kantaa kirjanpitolain mukaisiin poistoaikoihin. Virasto on noudattanut logiikkaa, jonka mukaan jos poistoaika on lyhyt (lyhyempi kuin 25 vuotta), ei käytettyä poistoaikaa vanhempaa verkkoa tule sisällyttää jälleenhankintahintaan, josta lasketaan vuosittaiset poistokustannukset. Jos poistoaika vastaa todellista teknistaloudellista pitoaikaa, voidaan poistopohjana käyttää koko verkon jälleenhankintahintaa. Viestintävirasto on Paraisten Puhelin Oy:tä koskevassa päätöksessään pidentänyt poistoajan yhtiön esittämistä kirjanpidon mukaisista poistoista vastaamaan ”paremmin todellista keskimääräistä pitoaikaa” eli 25 vuotta ja laskenut sitten poistokulun ilmeisesti koko jälleenhankintahinnasta. Laskettaessa nykykäyttöarvoa Viestintävirasto on ottanut huomioon verkon vanhentumisesta ja kulumisesta johtuvan arvon alenemisen vähentämällä jälleenhankintahinnasta taloudellista pitoaikaa vastaavat poistot, eikä siis kirjanpidon mukaisia poistoja.

Elisa on viitannut Paraisten Puhelin Oy:tä koskevan päätöksen 26.10.2005 lisäksi Etelä-Satakunnan Puhelin Oy:tä koskevaan päätökseen 31.5.2005 ja myös Savonlinnan Puhelin Oy:tä koskevaan päätökseen 28.2.2007. Viestintäviraston mainittuihin päätöksiin liittyvistä asiakirjoista ilmenee, että Viestintävirasto ei ole asioiden käsittelyn yhteydessä pyytänyt kyseisiltä yhtiöiltä selvitystä siitä, mikä osa näiden yhtiöiden tilaajayhteysverkoista on ollut päätöksissä käytettyä pitoaikaa (teknistaloudellinen pitoaika 25 vuotta) vanhempaa. Virasto on siten näissä päätöksissä käyttänyt sekä sitoutunutta pääomaa laskettaessa että poistokuormaa laskettaessa lähtökohtana koko tilaajayhteysverkon jälleenhankintahintaa. Viestintävirasto on vahvistanut tämän myös sähköpostiviestissään 17.5.2010.

Valituksenalaisessa päätöksessään Viestintävirasto on vahvistanut, että kirjanpidon mukaisia poistoaikoja sovellettiin ensimmäistä kertaa tilaajayhteysmarkkinalla viraston päätöksessä 17.6.2009 koskien TeliaSoneran tilaajayhteyksien hinnoittelua. Päätöksessään virasto on vuoden 2004 arviointimuistion mukaisesti käyttänyt TeliaSoneran toimittamien laskelmien perusteella kirjanpidon mukaisia poistoaikoja. Viestintävirasto ei kyseisessä päätöksessään ole vertaillut sijoitetun pääoman arvioinnissa käytettävää jälleenhankintahintaa TeliaSoneran HMV-alueilla sijaitsevan metallijohtimisen tilaajayhteysverkon tasearvoon. Virasto ei ilmeisesti ole TeliaSoneraa koskevan tutkimuksen aikana edes pyytänyt TeliaSoneralta selvitystä kyseisestä tasearvosta.

TeliaSoneralle hyväksytyt kuukausihinnat ovat moninkertaisia Elisan hintoihin nähden. Vertailu osoittaa, että Viestintäviraston soveltamat uudet arviointiperiaatteet johtavat epätasapuolisiin ja epäjohdonmukaisiin lopputuloksiin. Vaikka tilaajayhteysverkon rakentamiskustannukset eri alueilla voivat vaihdella, vaihtelut eivät voi perustellusti olla näin suuria.

Viestintäviraston arviointiperiaatteet

Viestintäviraston arviointimuistion 10.3.2004 alussa viitataan Elisaa koskevaan 28.11.2001 tehtyyn päätökseen ja todetaan: ”Laskelman rakennetta voidaan jonkin verran muuttaa riippuen teleyritykseltä saatavista lähtötiedoista. Myös teleyrityksen omaa laskelmaa voidaan käyttää arvioinnin pohjana, jos se ei periaatteiltaan oleellisesti poikkea edellä esitetystä. Näin meneteltiin Elisa Networks Oy:n hinnoittelusta 28.11.2001 tehdyssä päätöksessä.” Arviointimuistion alussa on siten hyväksytty Elisan käyttämä laskentamenetelmä, jossa todellista pitoaikaa vastaavaa poistoaikaa käytettäessä myös poistopohjana voidaan käyttää koko verkon jälleenhankintahintaa.

Arviointimuistion 10.3.2004 mukaan: ”Tilaajajohtoverkon kunkin osan nykykäyttöarvo saadaan vähentämällä jälleenhankintahinnasta sen keskimääräistä pitoaikaa vastaavalla poistoajalla tehdyt poistot. Koko verkon nykykäyttöarvo saadaan verkon osien nykykäyttöarvojen summana.” Arviointimuistiossa todetaan: ”Kuparijohtimisista kaapeleista koostuvan tilaajajohtoverkon keskimääräisenä pitoaikana Viestintävirasto käyttää 25 vuotta, ellei teleyritys osoita keskimääräisen pitoajan olevan tätä lyhyemmän.”

Arviointimuistiossa todetaan poistokuorman osalta, että ”käytettyä poistoaikaa vanhempaa verkon osaa ei tule sisällyttää hinnoittelulaskelmiin”. Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään väittänyt virheellisesti tämän kohdan perusteella, että jo vuoden 2004 arviointimuistiossa olisi tarkoitettu sitä, että jälleenhankintahintaan ei tulisi sisällyttää jo kirjanpidossa poistettuja verkon osia. Maininta on kuitenkin esitetty nimenomaan poistokustannusten laskentaa koskevassa kohdassa, eikä kohta sovellu sitoutuneen pääoman laskentaan.

Arviointimuistion voimaantulon jälkeen vuonna 2005 antamissaan päätöksissä virasto selvensi, että lyhyttä poistoaikaa käytettäessä poistoaikaa vanhempaa verkon osaa ei tule sisällyttää mukaan jälleenhankintahintaan, jotta vältytään moninkertaisilta poistoilta. Maininta poistoaikaa vanhemmista verkon osista liittyy siis siihen, että lyhyitä poistoaikoja käytettäessä jo kokonaan poistetuista verkon osista ei tule enää uudelleen laskea poistoja.

Uuden arviointimuistion 16.12.2009 mukaan muistio korvaa vuoden 2004 arviointimuistion. Vuoden 2004 arviointimuistion mukaiset arviointiperiaatteet ovat siten olleet voimassa uuden arviointimuistion julkaisemiseen saakka. Valituksenalaisen päätöksen perusteena oleva tutkinta on alkanut TeliaSoneran 11.12.2009 tekemästä toimenpidepyynnöstä eli ennen uuden arviointimuistion julkaisemista.

Jälleenhankintahinnan laskennan osalta uusi arviointimuistio sisältää muun muassa seuraavan maininnan: ”Lisäksi on huomioitava, että jälleenhankintahintaan ei tule sisällyttää omaisuuseriä, jotka ovat jo kirjanpidossa kokonaan poistettuja, mutta edelleen käytössä.” Sitoutuneen pääoman osalta uudessa arviointimuistiossa todetaan: ”Nykykäyttöarvo tulee määrittää vähentäen jälleenhankintahinnasta omaisuuden pitoajan perusteella tehdyt jälleenhankintahintaiset poistot. Pitoaikoina tulee käyttää yrityksen kirjanpidon mukaisia poistoaikoja.”

Uuden arviointimuistion mukaiset arviointiperiaatteet eroavat merkittävästi tilaajayhteyksien hinnoittelua koskevista aikaisemmin julkaistuista vuoden 2004 arviointiperiaatteista, vuosina 2005 - 2007 annetuista päätöksistä, Elisaa koskevasta päätöksestä 28.11.2001 sekä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuissa 2001 ja 2004 vahvistetusta lainmukaisesta menettelystä.

Viestintävirasto ei ole esittänyt perusteluja arviointiperiaatteita koskeville muutoksille eikä ole valituksenalaisessa päätöksessään esittänyt aikaisemmasta käytännöstään ja korkeimman hallinto-oikeuden ennakkopäätöksistä poikkeamisen edellyttämiä erityisen perusteltuja painavia syitä. Viestintävirasto ei ole edes myöntänyt arviointiperiaatteiden muuttuneen olennaisesti.

Uusien arviointiperiaatteiden mukaisille muutoksille ei ole olemassa taloudellisia, rahoitusteoreettisia tai käytännöllisiä perusteluja. Viestintäviraston esittämällä halulla yhdenmukaistaa arviointiperiaatteita eri HMV-markkinoilla ei voida perustella arviointiperiaatteiden muuttamista. HMV-markkinat ovat toisistaan erillisiä relevantteja markkinoita eikä yhtä HMV-markkinaa koskevia arviointiperiaatteita voida soveltaa toisella HMV-markkinalla. Esimerkiksi matkaviestinverkoissa käytetään komponentteja, joiden teknistaloudellinen pitoaika on huomattavasti lyhyempi kuin tilaajayhteystuotteiden osalta relevantissa verkossa, josta suurin osa koostuu metallijohtimisista kaapeleista. Metallijohtimisten verkkojen komponenttien osalta teknistaloudellinen pitoaika on usein huomattavasti kirjanpidon mukaisia poistoaikoja pidempi. Metallijohtiminen tilaajayhteysverkko on teknistaloudelliseen pitoaikaan liittyviltä ominaisuuksiltaan rinnastettavissa lähinnä sähkönjakeluverkkoon.

Rahoitusteoria

Sijoitetun pääoman tuoton laskennassa Viestintäviraston uusi arviointitapa johtaa siihen, että tarkasteltava teleyritys saisi sille viestintämarkkinalain 84 §:n mukaan kuuluvaa kohtuullista tuottoa vain pienelle osalla siitä pääomasta, joka todellisuudessa on sitoutunut verkkotoimintaan. Jälleenhankintahinnan laskennan pohjana oleva kirjanpidossa poistamatta oleva verkon osa ei kuvaa sitä todellista verkkoa, joka operaattorilla on olemassa ja jota se tarvitsee tarjotakseen tarkasteltavia tilaajayhteyksiä. Tällä tavalla laskettu jälleenhankintahinta ei ole uuden vastaavan (eli teleyrityksen hallinnassa olevan) verkon hankintahinta.

Viestintäviraston uusien arviointiperiaatteiden mukaan laskettu jälleenhankintahinta vastaa käytännössä ehkä ( ) todellisesta verkosta. Kun Viestintävirasto vielä jatkaa laskentaa siten, että vain kirjanpidossa poistamatta olevaa verkon osaa käytetään perusteena nykykäyttöarvon laskennalle laskentakaavassa NKA = JHH x (n - 1) / (n x 2) ja pitoaikana käytetään kirjanpidon mukaisia (eli todellista teknistaloudellista pitoaikaa olennaisesti lyhyempiä) poistoaikoja, tällä virheellisellä tavalla laskettu nykykäyttöarvo on käytännössä vain ( ) koko verkosta.

Viestintäviraston uusi arviointitapa johtaa poistojen osalta siihen, että poistoaikoina käytetään kirjanpidon mukaisia poistoaikoja, jotka eivät perustu tilaajaverkon todelliseen kulumiseen ja vanhentumiseen. Kirjanpidon mukaisten poistoaikojen käyttäminen johtaa siten väärään lopputulokseen. Tämän lisäksi kirjanpidon mukaisten poistoaikojen käyttäminen johtaa epätasapuoliseen ja syrjivään valvontamalliin, jossa valvonnan lopputulos voi poiketa mielivaltaisesti eri teleyritysten välillä riippuen niistä ratkaisuista, joita valvonnan kohteena olleet teleyritykset ovat omassa kirjapitokäytännössään esimerkiksi verotukseen liittyvistä syistä tehneet. Tämä tosiasia on vaikuttanut siihen, että Viestintävirasto on esimerkiksi vuonna 2005 tekemissään päätöksissä todennut, ettei se edes ota kantaa kirjanpidon poistoaikoihin, ja käyttänyt laskennallista 25 vuoden poistoaikaa, joka viraston mukaan metallijohtimisen tilaajaverkon osalta ”paremmin vastaa todellista teknistä ja taloudellista pitoaikaa”.

Rahoituskirjallisuuden mukaan pääoman keskimääräisen tuoton laskennassa sovellettavassa WACC-kaavassa on käytettävä koko todellisen sitoutuneen pääoman markkina-arvoa eikä kirjanpitoarvoja tai kirjapitoarvoista johdettuja arvoja.

Professori Jarmo Leppiniemi, professori Anders Löflund sekä KPMG Oy Ab ovat asiantuntijalausunnoissaan vahvistaneet, että Viestintäviraston valituksenalaisessa päätöksessään soveltama jälleenhankintahinnan ja nykykäyttöarvon määrittely on ristiriidassa talousteorian kanssa. KPMG Oy Ab:n lausunto osoittaa myös, että kirjanpidon erien käyttäminen sääntelyn pohjana voi helposti johtaa epätasapuolisiin ja kilpailua vääristäviin lopputuloksiin.

Elisa panostaa jatkuvasti kirjanpidosta jo poistettujen tilaajayhteysverkon osien ylläpitoon ja huoltoon sekä käyttää näitä verkon osia tilaajayhteystuotteiden tarjoamiseen. On selvää, että näillä Elisan kirjanpidosta jo poistetuilla verkon osilla on edelleen nykykäyttöarvoa jäljellä.

Sähkönjakelun kohtuullisen tuoton arviointiperiaatteet

Metallijohtiminen tilaajayhteysverkko on teknistaloudelliseen pitoaikaan liittyviltä ominaisuuksiltaan rinnastettavissa lähinnä sähkönjakeluverkkoon, kuten Viestintävirasto on sekä valituksenalaisen päätöksen valmistelun yhteydessä että aikaisemmin itsekin todennut. Tilaajayhteyksien hinnoittelun arvioinnin pääperiaatteidenkin tulisi olla yhteneväisiä sähkönjakeluverkkojen kohtuullisen tuoton arvioinnissa käytettyjen pääperiaatteiden kanssa.

Energiamarkkinaviraston vahvistamissa menetelmissä sähkön jakeluverkkotoiminnan tuoton määrittämiseksi todetaan: ”Energiamarkkinavirasto ei sovella sähköverkonhaltijan verkkotoiminnan tuoton määrittämistä koskevissa laskentamenetelmissä verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman arvon määrittämisessä sähköverkon kirjanpitoarvoa, koska verkon kirjanpitoarvo ei välttämättä sen aiemman verosidonnaisuuden vuoksi kuvasta sähköverkkoon sitoutuneen pääoman todellista markkina-arvoa. Sähköverkon arvo korjataan verkkotoiminnan tuottoa koskevissa laskentamenetelmissä vastaamaan paremmin sen markkina-arvoa siten, että kirjanpitoarvon asemesta käytetään sähköverkon nykykäyttöarvoa.”

Menetelmien mukaan sähköverkon jälleenhankinta-arvo lasketaan seuraavasti: ”Sähköverkon jälleenhankinta-arvo lasketaan toisen valvontajakson kaikille vuosille kyseisen vuoden alun tilanteessa lähtökohtaisesti verkonhaltijan ilmoittamien hallinnassaan olevan sähköverkon eri komponenttien määrätietojen ja liitteen B mukaisten komponenttien yksikköhintatietojen perusteella kertomalla ilmoitetut määrätiedot vastaavilla hintatiedoilla ja laskemalla näin saadut komponenttiryhmäkohtaiset jälleenhankinta-arvot yhteen.” Jälleenhankinta-arvo on menetelmissä määritelty vielä seuraavasti: ”JHA 2008 i = Komponentin tai komponenttiryhmän i verkkokomponenttien jälleenhankinta-arvo vuonna 2008. Jälleenhankinta-arvolla tarkoitetaan sitä kustannusta, jonka kyseisen komponentin tai komponenttiryhmään kuuluvien verkkokomponenttien rakentaminen vuoden 2008 kustannustasolla aiheuttaisi.”

Nykykäyttöarvon osalta menetelmissä todetaan muun muassa: ”Toisen valvontajakson ensimmäisenä vuonna eli vuonna 2008 sähköverkon nykykäyttöarvo (NKA 2008) lasketaan käyttäen hyväksi ensimmäisen valvontajakson viimeisen vuoden eli vuoden 2007 nykykäyttöarvon ja jälleenhankinta-arvon suhteella laskettavaa nykykäyttöarvoprosenttia (NKA %2007) sekä toisen valvontajakson ensimmäisen vuoden jälleenhankinta-arvoa (JHA2008). Lisäksi nykykäyttöarvon laskennassa otetaan huomioon vuoden 2007 aikana sähköverkkoon tehdyt investoinnit (INV2007) sekä vuoden 2008 alun sähköverkon jälleenhankinta-arvosta määritelty laskennallinen tasapoisto (TP2008)."

Menetelmissä on lausuttu: ”Energiamarkkinavirasto käyttää sähköverkonhaltijan verkkotoimintaan sitoutuneen pääoman määrän laskennassa vuosittain sähköverkon arvona taseeseen kirjatun sähköverkon arvon sijasta tarkasteluvuoden rahanarvoon korjattua sähköverkon nykykäyttöarvoa tarkasteluvuoden alun tilanteessa.” Vuosittain ilmoitettavien tietojen osalta menetelmissä todetaan: ”Toisen valvontajakson aikana verkonhaltijoiden on sähköverkon jälleenhankinta- ja nykykäyttöarvojen määrittämistä varten ilmoitettava Energiamarkkinavirastolle vuosittain maaliskuun loppuun mennessä sähköisen valvontatietojärjestelmän kautta liitteen B mukaisesti jaoteltuina hallinnassaan olevaan sähköverkkoon kuuluvien ja tosiasiallisessa käytössä olevien verkkokomponenttien määrätiedot kyseisen vuoden tammikuun tilannetta vastaavana sekä verkkoon investoitujen ja verkosta poistettujen komponenttien määrätiedot kyseistä vuotta edeltävän vuoden ajalta.”

Sekä sitoutuneen pääoman määrittämisessä että kustannusten laskennassa käytettävien laskennallisten tasapoistojen osalta menetelmissä todetaan muun muassa: ”Verkonhaltijan verkkotoiminnan toteutuneen tuoton laskennassa Energiamarkkinavirasto käyttää verkonhaltijan kirjanpidossa sähköverkosta tekemien poistojen sijasta verkon jälleenhankinta-arvosta määriteltyihin laskennallisiin tasapoistoihin perustuvaa poistoa.” Menetelmiin sisältyvän määritelmän mukaan: ”Pitoaika i = Komponentin tai komponenttiryhmän i verkkokomponenttien pitoaika. Pitoajalla tarkoitetaan sitä aikaa, jonka verkkokomponentti todellisuudessa on toiminnallisessa käytössä ennen sen uusimista (teknistaloudellinen pitoaika).”

Viestintäviraston valituksenalaisessa päätöksessään soveltamat ja joulukuussa 2009 julkaistut uudet arviointiperiaatteet eroavat täysin sähköverkkotoiminnan kohtuullisen tuoton määrittelyssä käytetyistä periaatteista.

Professori Jarmo Partanen on asiantuntijalausunnossaan vahvistanut, että Viestintäviraston valituksenalaisessa päätöksessään soveltamat arviointiperiaatteet eroavat merkittävästi sähkönjakeluverkkotoiminnan taloudellisessa valvonnassa sovelletuista menettelyistä.

Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-55/06

Euroopan unionin tuomioistuin (EUT) on ennakkoratkaisupyyntöä koskevassa tuomiossaan asiassa C-55/06 Arcor AG & Co. KG vastaan Saksan liittotasavalta tarkastellut tilaajayhteyksien kustannusperusteista hinnoittelua saksalaisten operaattoreiden välillä. EUT on todennut päätöksen kohdissa 104 ja 108, että hinnoittelun tarkastelun ei pidä perustua pelkästään historiallisiin kustannuksiin (käytännössä kirjanpidon käyttöomaisuuden menojäännös), koska se johtaisi erilaisiin lopputuloksiin riippuen verkon iästä ja lähes kokonaan kirjanpidosta poistetun verkon osalta hyvin alhaiseen tilaajayhteyden hintaan, mikä olisi kohtuutonta tämän verkko-operaattorin kannalta. EUT on pitänyt kohtuuttomana ja sääntelyn lähtökohtien vastaisena sellaista menettelyä, joka perustuu historiallisiin kustannuksiin ja joka voi tilaajayhteysverkon iästä riippuen johtaa hyvin alhaisiin tilaajamaksuihin, kun lähes koko verkko on poistettu kirjanpidosta.

Viestintäviraston valituksenalainen päätös on ristiriidassa EUT:n vahvistaman näkemyksen kanssa, sillä viraston soveltamassa menetelmässä sitoutuneen pääoman määrityksessä käytetään lähtökohtaisesti vain kirjanpidossa vielä poistamatta olevia verkon osia. Tämä johtaa siihen, että kirjanpidossa käytettyjä poistoaikoja vanhemmille verkon osille ei saada laskea lainkaan pääoman tuottovaatimusta.

Kuukausihintoja koskevat hinnoittelulaskelmat

Viestintävirasto on hyväksynyt päätöksessään 28.11.2001 sen tavan, jota Elisa sovelsi hinnoittelulaskelmissaan jälleenhankintahinnan laskennan, poistojen sekä sitoutuneen pääoman tuoton osalta. Viestintävirasto ei ole tutkinut Elisan tilaajayhteyshinnoittelua mainitun Viestintäviraston päätöksen 28.11.2001 jälkeen ennen kuin nyt valituksenalaiseen päätökseen johtaneessa tutkinnassa, joka alkoi TeliaSoneran toimenpidepyynnöstä 11.12.2009. Erään toisen yhtiön ja Elisan välisen sovintoneuvottelumenettelyn yhteydessä sovitun mukaisesti Elisa kuitenkin toimitti Viestintävirastolle vuoden 2008 lopussa kustannusselvityksen tilaajayhteyshinnoittelustaan. Sähköpostillaan 1.12.2008 Viestintävirasto ilmoitti, että saamiensa tietojen valossa viraston ei olisi tarpeen puuttua Elisan voimassa olleeseen tilaajayhteyshinnoitteluun kyseisellä seudulla.

Elisa on osana Viestintäviraston yleistä valvontaa toimittanut virastolle vuosittain tilaajayhteyksien hinnoittelulaskelmia. Viestintävirasto ei ole missään yhteydessä reklamoinut näistä laskelmista tai pyytänyt eri tavalla tehtäviä laskelmia.

Valituksenalaisessa päätöksessä arvioidaan Elisan 1.11.2009 voimaan tulleen hinnaston mukaista tilaajayhteyksien hinnoittelua. Elisa on tehnyt näiden hintojen hinnoittelulaskennan käytännössä vuoden 2009 toisen neljänneksen aikana noudattaen jo vakiintuneita laskentatapoja, jotka Viestintävirasto oli hyväksynyt vuodesta 2001 lukien (viimeksi 1.12.2008 eli muutamaa kuukautta aikaisemmin) ja jotka olivat korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännön mukaisia. Viestintävirasto on vasta 16.12.2009, eli puoli vuotta sen jälkeen kun Elisa on tehnyt tarkasteltavien hintojen hinnanasetannan, ja vasta valituksenalaisen päätöksen taustalla olevan tutkinnan aloittamisen jälkeen julkaissut uudet lainvastaiset arviointiperiaatteet, jotka ovat käytännössä muuttaneet Viestintäviraston tähän asti soveltaman vakiintuneen käytännön.

Viestintäviraston päätöksessä todettu hinnoittelulaskelma 1 on laskelma, jonka perusteella Elisa on asettanut tutkinnan kohteena olevat tilaajayhteyksien hinnat. Tutkinnan kuluessa Viestintävirasto vaati Elisaa toimittamaan myös sellaisen hinnoittelulaskelman, joka vastaisi viraston tutkinnan aloittamisen jälkeen julkaisemien uusien arviointiperiaatteiden mukaista rakennetta. Elisan viraston vaatimuksesta toimittama hinnoittelulaskelma 2 ei sisällä niitä verkon osia, jotka on jo poistettu kirjanpidosta. Laskelma ei sisällä myöskään niitä verkon osia, joiden osalta Elisan verkkotietojärjestelmä ei sisällä mitään rakennusvuositietoa. Näistä laskelmasta pois jätetyistä osista suuri osa on sellaisia, jotka on rakennettu viimeisen ( ) vuoden kuluessa.

Elisa on tutkintaprosessin aikana pyytänyt useaan otteeseen Viestintävirastolta kannanottoja ja keskustelua toimittamansa laskelman kriteereistä, kuten verkon rakenneosien hinnoista ja laskentamallista. Viestintävirasto on kuitenkin esimerkiksi tapaamisessa 22.4.2010 kieltäytynyt tällaisesta keskustelusta.

Elisa on vakiintuneesti laatimissaan hinnoittelulaskelmissa (kuten hinnoittelulaskelma 1) määritellyt jälleenhankintahinnan koko verkolle lähtien apukäsitteestä parikilometrin kustannus. Parikilometrin kustannus, joka lasketaan edellisen vuoden (tai vuosien) toteutuneen verkon rakentamisen kustannusten perusteella, johtaa käytännössä liian alhaiseen jälleenhankintahintaan. Tämä johtuu siitä, että toteutuneet parikilometrikustannukset kuvaavat lähinnä uusille kaavoitetuille alueille rakennettavien uusien verkon osien kustannusta. Tällaisen green field -laajennusrakentamisen kustannukset eivät kuitenkaan kuvaa sitä rakentamiskustannusta, joka syntyisi rakennettaessa Elisan metallijohtiminen tilaajayhteysverkko uudelleen tarkasteluhetkellä. Aikaisemmassa mallissa, jossa sitoutunutta pääomaa ei rajattu vain kirjanpidossa poistamattomien verkon osien jälleenhankintahintaan, voitiin hyväksyä parikilometrihinnan käyttämisestä seuraava alhaisempi yksikköhintataso.

Sitoutunut pääoma ja sille laskettava kohtuullinen tuotto ovat lähtökohtaisesti eri asioita kuin suoritteen tuottamisesta aiheutuneet todelliset kustannukset. Virasto on sekoittanut nämä kaksi asiaa. Virasto on arvostellut Elisan hinnoittelulaskelmassa 2 soveltamaa tapaa käyttää jälleenhankintahinnan arvostamisessa verkkourakoitsijan sopimushintoja, joita yhtiö maksaisi urakoitsijalle, jos tilaajayhteysverkon taseessa oleva verkko-omaisuus rakennettaisiin nyt. Virasto on todennut, että tällä arvostamistavalla ”ei ole yhteyttä yhtiölle suoritteen tuottamisesta aiheutuneisiin todellisiin kustannuksiin”. Elisa on kuitenkin hinnoittelulaskelmassa 2 soveltanut viraston arviointimuistion mukaista periaatetta. Muistiossa todetaan, että ”verkon arvostamisessa käytetään ensisijaisesti laitetoimittajien hintoja, joita teleyritys todellisuudessa laitetoimittajalle maksaisi (esimerkiksi voimassa olevat hankintasopimukset, tarjouskyselyt)”.

Elisan hinnoittelulaskelma 1 on laadittu aikaisempien, vakiintuneiden ja viestintämarkkinalain mukaisten arviointiperiaatteiden mukaisesti ja hinnoittelulaskelma 2 on laadittu tutkinnan jälkeen julkaistujen uusien arviointiperiaatteiden mukaisesti. Nämä eri periaatteilla laadittavat laskelmat ovat rakenteeltaan ja sisällöltään erilaisia eivätkä ne voi johtaa samaan lopputulokseen. Laskelmista ei voi poimia elementtejä ristiin käytettäväksi toisella periaatteella laaditussa laskelmassa, kuten Viestintävirasto on vertailulaskelmassaan tehnyt.

Viestintäviraston valituksenalaisen päätöksen mukaan hinnoittelulaskelma 1 ei ole perusteltu, koska se johtaisi jälleenhankintahintaan, joka olisi ( ) Elisan tilaajayhteysverkon kirjanpidon mukaisen tasearvon kanssa. Tasearvoon suhteuttamista ei ole mainittu Viestintäviraston uusissa tai vanhoissa arviointiperiaatteissa.

Vertailulaskelma ei ole Viestintäviraston omien arviointiperiaatteiden mukainen. Vertailulaskelma ei ole vuoden 2004 arviointimuistion mukainen, koska poistoina on käytetty kirjanpidon mukaisia poistoja ja jälleenhankintahinnasta on jätetty pois kirjanpidosta poistetut verkon osat. Vertailulaskelma ei ole myöskään vuoden 2009 arviointimuistion mukainen, koska jälleenhankintahinta on laskettu yhden parikilometrin rakennuskustannuksesta lähtien eikä verkon eri omaisuuserien jälleenhankintahintojen summana esittäen kaikkien oleellisten verkon osien jälleenhankintahinnat ja selvitykset siitä, miten näihin arvoihin on päädytty. Neljän vuoden uuden verkon rakentamisen keskikustannuksen käyttäminen ei anna oikeaa kuvaa siitä, mitä jo rakennetun verkon rakentaminen tällä hetkellä sovellettavilla hinnoilla maksaisi, mitä arviointimuistiossa 2009 on kuitenkin edellytetty.

Virasto on vertailulaskelmassaan käyttänyt tuottoprosenttina 10,46 prosenttia, jonka virasto on vahvistanut korkeimmaksi kohtuullisen pääoman tuoton tuottoprosentiksi kesken tutkinnan antamassaan muistiossa 26.3.2010.

Viraston vertailulaskelma on teoreettinen, tarkoitushakuinen ja ristiriidassa sekä viraston omien lainvastaisten arviointiperiaatteiden että viestintämarkkinalain ja oikeuskäytännössä vahvistettujen oikeiden arviointiperiaatteiden kanssa.

Suullinen käsittely

Tarkasteltava asia on moniulotteinen ja asian selvittäminen edellyttää suullisen selvityksen antamista hinnoittelun taustalla olevista hinnoittelulaskelmista sekä hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden ja kohtuullisuuden arvioinnissa sovellettavista periaatteista ja näiden periaatteiden taustalla olevista talous- ja rahoitusteoreettisista periaatteista. Elisan ja mahdollisesti Viestintäviraston toimittamien asiantuntijalausuntojen läpi käyminen suullisessa käsittelyssä antaa sekä osapuolille että tuomioistuimelle mahdollisuuden hankkia lisäselvitystä asiantuntijoiden esittämien kantojen taustoista ja tulkinnoista. Tässä asiassa ei voida katsoa suullisen käsittelyn olevan ilmeisen tarpeeton asian laadun vuoksi tai muusta syystä.

Elisa on ilmoittanut seuraavat todistajat kuultaviksi suullisessa käsittelyssä: professori Jarmo Leppiniemi, professori Anders Löflund, professori Jarmo Partanen ja johtaja Ismo Heino.

2. Täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevan vaatimuksen käsittely

Viestintävirasto on 11.6.2010 antanut lausunnon Elisan esittämän Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen johdosta.

Viestintävirasto on selityksessään vastustanut Elisan vaatimusta suullisen käsittelyn järjestämisestä. Viestintävirasto on lausunut, että kyseessä oleva asia on luonteensa vuoksi parhaiten ratkaistavissa kirjallisessa menettelyssä. Elisan pääväite koskien sitoutuneen pääoman määrittämistä on jo ratkaistu korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä vuonna 2004. Tuolloin käsittelyn yhteydessä on Helsingin hallinto-oikeudessa kuultu asiantuntijatodistajia, joten saman asian tuominen uudelleen suulliseen käsittelyyn on tämänkin vuoksi tarpeetonta.

TeliaSonera Finland Oy (TeliaSonera) on 16.6.2010 antanut selityksen Elisan esittämän Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevan vaatimuksen johdosta.

TeliaSonera on selityksessään vaatinut, että korkein hallinto-oikeus määrää yhtiön liikesalaisuuksia sisältävät selityksen kohdat ja selityksen liitteen salassa pidettäväksi 10 vuoden ajaksi.

Elisa Oyj on 28.6.2010 antanut vastaselityksen Viestintäviraston lausunnon ja TeliaSoneran selityksen johdosta.

Elisa on selityksessään lausunut, että vastaselityksen antamiseksi sille on toimitettu TeliaSoneran selityksestä julkinen versio, josta on poistettu kohtia liikesalaisuuksina. Asiassa on kyse Elisaan kohdistuvaa Viestintäviraston päätöstä koskevasta Elisan muutoksenhausta. Elisalla täytyy olla oikeus saada tieto ja tilaisuus lausua kaikesta aineistosta, jota käytetään päätöksenteossa. Mikäli TeliaSoneran selityksestä poistettuja kohtia sekä liikesalaisuuksiksi merkittyjä liitteitä ei toimiteta Elisalle ja Elisalle ei anneta mahdollisuutta lausua niistä, näitä kohtia ei tule ottaa huomioon tässä asiassa.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 19.8.2010 taltionumero 1867 hylännyt Elisa Oyj:n hakemuksen Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämisestä.

3. TeliaSonera Finland Oyj:n lausunto

TeliaSonera Finland Oyj on valituksen johdosta 8.7.2010 antamassaan selityksessä vaatinut, että Elisan valitus ja vaatimus suullisen käsittelyn järjestämisestä hylätään ja Elisa velvoitetaan korvaamaan TeliaSoneran oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine viivästyskorkoineen.

TeliaSonera on selityksessään lisäksi vaatinut, että korkein hallinto-oikeus määrää yhtiön liikesalaisuuksia sisältävät selityksen kohdat salassa pidettäväksi 10 vuoden ajaksi.

4. Viestintäviraston lausunto

Viestintävirasto on valituksen johdosta 9.7.2010 päivätyssä lausunnossa vaatinut, että vaatimukset Viestintäviraston päätöksen kumoamisesta ja asian palauttamisesta Viestintäviraston käsiteltäväksi hylätään. Viestintävirasto on lisäksi vaatinut Elisan esittämän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä. Viestintävirasto on perusteluina vaatimuksilleen lausunut muun ohella seuraavaa:

Viestintävirasto on arvioinut säänneltyjen tuotteiden hinnoittelua vuodesta 1998 ja antanut kymmeniä hinnoittelua koskevia ratkaisuja. Tilaajayhteystuotteiden hinnoittelun arvioinnissa virastolla on pitkät perinteet. Ensimmäinen päätös tilaajayhteystuotteiden hinnoittelusta on annettu Elisalle (silloiselle HPY Oyj:lle) vuonna 1999. Virasto on selvittänyt Elisan tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksuja vuosina 2004 ja 2005. Edellä mainittujen päätösten lisäksi virasto on julkaissut useita arviointiperiaatemuistioita, joissa kuvataan viraston arviointitapaa säänneltyjen tuotteiden hinnoittelun valvonnassa. Tilaajayhteyksien hinnoittelun arviointi ja siinä sovellettavat periaatteet ovat siten Elisalle tuttuja asioita.

Jälleenhankintahinta

Elisan virastolle toimittamassa laskelmassa (hinnoittelulaskelma 1) ei ole otettu huomioon käytettyjä poistoaikoja, vaan jälleenhankintahinta on määritetty yhtiön koko käytössä olevalle tilaajayhteysverkolle. Elisan käytössä olevasta tilaajayhteysverkon kapasiteetista osa on kuitenkin käytettyä poistoaikaa vanhempaa. Elisan esittämä jälleenhankintahinta sisältää siten verkon omaisuuseriä, jotka ovat jo kirjanpidossa kokonaan poistettuja. Jälleenhankintahinnan määrittämisessä on otettava huomioon käytetty kirjanpidon poistoaika, koska jälleenhankintahinnan perusteella määritetään sekä poistokustannukset että sitoutuneelle pääomalle laskettava tuotto hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioitaessa. Jälleenhankintahinta ei saa sisältää kirjanpidossa kokonaan poistettuja verkon osia. Elisan laskentatapa johtaa liiallisiin kustannuksiin poistojen ja sitoutuneelle pääomalle laskettavan tuoton osalta ja johtaa siten kohtuuttomaan ja viestintämarkkinalain vastaiseen hinnoitteluun.

Elisan esittämä tapa sisällyttää jälleenhankintahintaan koko käytössä oleva tilaajayhteysverkko on vastoin Viestintäviraston arviointiperiaatteita. Arviointiperiaatteisiin on kirjattu jo vuonna 2004 viraston käyttämä periaate, jonka mukaan käytettyä poistoaikaa vanhempaa verkon osaa ei tule sisällyttää hinnoittelulaskelmiin. Virasto on soveltanut tätä periaatetta Elisalle vuonna 1999 annetussa tilaajayhteystuotteiden hinnoittelua koskevassa päätöksessä. Viraston voimassa olevien arviointiperiaatteiden mukaan jälleenhankintahintaan ei tule sisällyttää omaisuuseriä, jotka ovat jo kirjanpidossa kokonaan poistettuja, mutta edelleen käytössä.

Korkein hallinto-oikeus on katsonut ratkaisussaan 23.8.2001 taltionumero 1927, että koska Elisan esittämät kustannukset eivät ole vastanneet todellisia kustannuksia, Telehallintokeskus (Viestintävirasto) on voinut määrätä yhtiön toimittamaan uudet kustannuslaskelmat, joissa jälleenhankintahinnan määrittämisessä otetaan huomioon kustannuslaskelmassa käytetty poistoaika. Korkein hallinto-oikeus hyväksyi siten viraston soveltaman periaatteen, jonka mukaan tilaajaverkon jälleenhankintahinta voidaan laskea vain sille osalle verkkoa, jota ei ole laskelmissa käytetyn poistoajan kuluessa kokonaan poistettu.

Viestintävirasto ei ole kyseessä olevan asian tutkinnan kuluessa pyytänyt Elisaa toimittamaan uutta hinnoittelulaskelmaa, vaan tiedon tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinnasta, joka ei sisällä kirjanpidossa kokonaan poistettuja verkon osia. Elisa on toimittanut viraston pyytämän tiedon lisäksi kokonaan uuden, eri perustein toteutetun hinnoittelulaskelman (hinnoittelulaskelma 2). Elisan toimittama hinnoittelulaskelma 2 ei yhtiön mukaan ole ollut yhtiön voimassa olevien hintojen perusteena.

Virasto on käyttänyt vertailulaskelmassaan pohjana hinnoittelulaskelma 1:n mukaista Elisan koko tilaajayhteysverkon jälleenhankintahintaa, joka sisältää myös kokonaan poistetut verkon osat. Virasto on oikaissut kyseistä jälleenhankintahintaa käyttämällä yhtiön hinnoittelulaskelma 2:ssa toimittamia tietoja verkon poistamattomista rakenneosista. Kyseiset tiedot perustuvat Elisan verkkotietojärjestelmään siltä osin kuin asennusvuositiedot on merkitty verkkotietojärjestelmään. Tämän lisäksi virasto on ottanut huomioon Elisan laskelmiin sisältyvät arviot sekä yhtiön 30.4.2010 toimittaman arvion verkon poistamattomista rakenneosista niiden verkon osien osalta, joiden asennusvuositietoja ei ole verkkotietojärjestelmässä. Elisan jälkimmäinen arvio nosti poistamattoman verkon osan ( ) prosentista ( ) prosenttiin. Virasto on ottanut huomioon kaikki Elisan toimittamat tiedot verkon poistamattomasta osuudesta, vaikka kaikkien verkon osien osalta ei ole luotettavia, verkkotietojärjestelmään perustuvia tietoja. Yhtiön mukaan hinnoittelulaskelma 2:n mukaisessa jälleenhankintahinnassa ei ole mukana kirjanpidossa kokonaan poistettuja verkon osia. Virasto on oikaissut jälleenhankintahintaa laskemalla yhtiön käyttämän yhden vuoden (2008) toteutuneiden rakentamiskustannusten ja rakennettujen parikilometrien sijasta yhteensä neljän vuoden vastaavien tietojen perusteella saadun keskimääräisen rakentamiskustannuksen. Nämä Elisan toimittamat pidemmän ajanjakson tiedot kuvaavat keskimääräisiä rakentamiskustannuksia luotettavammin. Vastaavaa periaatetta virasto on soveltanut useassa muussakin päätöksessään (muun muassa TeliaSonera Finland Oyj:lle 17.6.2009 annetussa päätöksessä).

Kirjanpidossa kokonaan poistettujen omaisuuserien sisällyttäminen jälleenhankintahintaan johtaa liiallisiin poistokustannuksiin ja liian suureen pääoman tuottoon, jotka eivät kuvasta yhtiölle tosiasiassa aiheutuneita kustannuksia. Yhtiö saa sisällyttää poistokustannukset ja pääoman tuoton säännellyn tuotteen kustannuksiin kirjanpidon poistoajan aikana. Kirjanpidossa kokonaan poistetuista omaisuuseristä ei aiheudu yhtiölle enää poistokustannuksia eikä pääomakustannuksia (rahoituksen hankkimisen kustannuksia). Yhtiö saa sisällyttää kustannuksiin kirjanpidossa kokonaan poistettujen omaisuuserien käytöstä ja ylläpidosta aiheutuneet kustannukset eli niin sanotut käyttökustannukset, jotka perustuvat yhtiön toteutuneisiin kirjanpidon ja kustannuslaskennan tietoihin. Vertailulaskelman avulla saadaan paras mahdollinen arvio sääntelyviranomaisen hinnoittelun arvioinnissa soveltamasta verkon jälleenhankintahinnasta ja sen avulla lasketuista aiheutuneista kustannuksista.

Viraston tapa määrittää tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinta sisältää verkon osien osittain poistettua omaisuutta. Tilaajayhteysverkossa on paljon eri-ikäisiä verkon osia. On eri asia, onko verkon osa poistoajan puitteissa vain osittain vai kokonaan poistettua. Viraston arvioinnissa hyväksytään siten poistoajan puitteissa osin poistetut verkon osat jälleenhankintahinnan määrittämisessä. Mikäli verkon osan kirjanpidon mukainen poistoaika olisi 10 vuotta tasapoistomenetelmää käyttäen, hyväksytään viraston arvioinnissa yhdeksännen vuoden kohdalla kyseisen verkon osa kokonaisuudessaan sisällytettäväksi jälleenhankintahintaan, vaikka siitä jo suurin osa on kirjanpidossa poistettua omaisuutta. Viestintäviraston vertailulaskelma sisältää siten koko tilaajayhteysverkon siltä osin kuin sitä ei ole kirjanpidossa kokonaan poistettu. Viraston laskelmissa on jälleenhankintahintaan arvostettuna kaikki ne tilaajajohtoverkkoon kuuluvat omaisuuserät, joilla on taseessa vielä vähäinenkin arvo.

Poistot

Viestintäviraston arvioinnissa kunkin omaisuuserän poistot lasketaan jälleenhankintahinnan perusteella eli nykykustannuksiin perustuen. Hinnoittelu ei kuitenkaan saa perustua poistoihin, jotka lasketaan Elisan esittämällä tavalla myös kokonaan poistetuista omaisuuseristä. Tämä ei vastaa Elisalle todellisuudessa aiheutuneita poistokustannuksia, koska jo kokonaan poistetusta omaisuudesta ei enää aiheudu vuosittaisia poistokustannuksia. Nämä kustannukset on jo katettu aiempina vuosina, jolloin omaisuus on ollut mukana laskelmissa. Elisan käytössä olevasta tilaajaverkon kapasiteetista huomattava osa on käytettyä poistoaikaa vanhempaa ja siten osa verkon hankintahinnasta on jo kokonaan poistettu ja sen rakentamiskustannukset katettu. Jos poistot laskettaisiin koko käytössä olevan verkon jälleenhankintahinnasta, samat omaisuuserät tulisivat kustannuslaskelmassa poistettua useaan kertaan, eikä poiston osuus perustu viestintämarkkinalaissa edellytettyihin aiheutuneisiin todellisiin kustannuksiin. Tietyn omaisuuserän tultua kirjanpidossa kokonaan poistetuksi ei siten voida hyväksyä, että hinnoittelulaskelmiin ja hintoihin voitaisiin sisällyttää sellaisia poistokustannuksia, joita kirjanpidossakaan ei tehdä. Elisan esittämä laskentatapa johtaa siihen, että poistot lasketaan saman omaisuuserän osalta useaan kertaan ja että jälleenhankintahinnasta lasketut poistot muodostuvat liian suuriksi. Nämä tulevat kilpailevan teleyrityksen maksettavaksi aina uudelleen ja uudelleen.

Elisan virastolle toimittamassa laskelmassa yhtiö on käyttänyt 25 vuoden poistoaikaa ja tasapoistomenetelmää. Elisan laskelmassaan käyttämä poistoaika poikkeaa yhtiön kirjanpidon mukaisista poistoajoista. Yhtiön virastolle toimittaman tiedon mukaan tilaajayhteysverkon keskimääräinen kirjanpidon mukainen poistoaika on ( ) vuotta.

Virasto käyttää arvioinnissaan kirjanpidon suunnitelman mukaisia poistoaikoja. Kirjanpidon mukaisia poistoaikoja käyttämällä saadaan oikea kuva yhtiölle suoritteen tuottamisesta aiheutuneista jälleenhankintahintaisista poistokustannuksista.

Virasto on vertailulaskelmassaan käyttänyt poistoaikana Elisan virastolle toimittamaa tietoa tilaajayhteysverkon keskimääräisestä kirjanpidossa käyttämästään poistoajasta, jotta saataisiin määritettyä yhtiölle suoritteen tuottamisesta aiheutuvat jälleenhankintahintaiset poistokustannukset. Poistojen pohjana virasto on vertailulaskelmassaan käyttänyt Elisan tilaajayhteysverkon jälleenhankintahintaa, josta on eliminoitu kirjanpidossa jo kokonaan poistetun verkon osan jälleenhankintahinta.

Sitoutunut pääoma ja tuotto

Sitoutuneen pääoman tuotto on osa aiheutuneita kustannuksia. Sitoutuneen pääoman tuotolla tarkoitetaan yrityksen tiettyyn säänneltyyn toimintaan sitoutuneen pääoman kustannusta. Sitoutuneen pääoman tuoton arvioinnin lähtökohtana on säänneltyyn toimintaan sitoutuneet resurssit (jälleenhankintahintaan arvostetut taseen omaisuuserät), joiden rahoittamiseksi yhtiö tarvitsee omaa ja vierasta pääomaa. Yhtiö saa viestintämarkkinalain mukaisesti sisällyttää tämän pääoman hankkimisesta aiheutuvan kustannuksen säännellyn tuotteen kustannuksiksi. Sitoutuneen pääoman ja sille määritettävän tuoton arvioinnissa oleellista on viestintämarkkinalain mukaisesti yhteys aiheutuneisiin kustannuksiin.

Elisa on toimittamassaan laskelmassa nykykäyttöarvoon arvostetun sitoutuneen pääoman määrittämiseksi käyttänyt tilaajayhteysverkon jälleenhankintahintaa, joka sisältää kirjanpidossa jo kokonaan poistettuja verkon osia. Elisan verkko on muodostunut pitkän ajan kuluessa rakennetuista osista. Koska Elisan käytössä olevasta tilaajaverkon kapasiteetista huomattava osa on käytettyä poistoaikaa vanhempaa ja siten osa verkon hankintahinnasta on kirjanpidossa jo kokonaan poistettu ja sen rakentamiskustannukset katettu, ei koko verkon jälleenhankintahinnan perusteella laskettu nykykäyttöarvo tosiasiassa kuvaa toimintaan sitoutuneen pääoman määrää. Koko verkon jälleenhankintahintaa ei näin ollen voida käyttää pohjana määritettäessä verkkoon sitoutuneen pääoman määrää. Elisan esittämällä tavalla jälleenhankintahinnasta laskettu sitoutunut pääoma, jolle tuotto lasketaan, muodostuu liian suureksi. Tämä johtaa liialliseen sitoutuneen pääoman kustannukseen (tuottoon), joka ei kuvaa Elisalle tosiasiassa aiheutuneita kustannuksia. Elisan esittämällä tavalla samoille omaisuuserille lasketaan tuottoa uudelleen, vaikka tosiasiassa yhtiölle ei enää aiheudu pääomakustannuksia toimintaan sitoutuneiden resurssien rahoittamisesta. Elisan toimittama edellä kuvatulla tavalla virheellinen jälleenhankintahintalaskelma johtaa siten jo itsessään kohtuuttomaan sitoutuneen pääoman tuottoon.

Viestintäviraston arvioinnissa sitoutuneen pääoman määrää ja sille laskettavaa tuottoa määritettäessä jälleenhankintahinnasta johdettu nykykäyttöarvo lasketaan samoin kuin poistoa laskettaessa, eli vain sille osalle tilaajayhteysverkkoa, jota ei ole poistoajan kuluessa kokonaan poistettu.

Virasto on arvioinnissaan käyttänyt käyttöomaisuuteen sitoutuneena pääomana nykykäyttöarvoa, joka on määritetty edellä kuvatulla tavalla jälleenhankintahinnasta, joka ei sisällä kokonaan poistettuja verkon osia ja josta on vähennetty kirjanpidon poistoaikojen mukaiset poistot. Korkein hallinto-oikeus on ratkaisullaan 16.9.2004 taltio 2323 hyväksynyt viraston arvioinnin katsoessaan, että: ”Viestintäviraston soveltamassa laskentamenetelmässä ei ole sellaisenaan ilmennyt lainvastaisuutta, kun virasto on katsonut, että jälleenhankintahinnasta on perusteltua tehdä taloudellisen pitoajan mukaiset poistot matkaviestinverkkoon sijoitetun pääoman määrää laskettaessa.”

Elisa on virastolle toimittamassa laskelmassa käyttänyt tilaajayhteysverkon nykykäyttöarvoa määrittäessään 25 vuoden pitoaikaa, joka poikkeaa yhtiön kirjanpidon mukaisista poistoajoista. Tämä on vastoin viraston arviointiperiaatteita, sillä virasto käyttää arvioinnissaan kirjanpidon suunnitelman mukaisia poistoaikoja ja -menetelmiä. Kirjanpidon poistoaikojen avulla saadaan määritettyä toimintaan sitoutuneen pääoman määrä, jolle tuotto lasketaan. Elisan esittämällä tavalla ei ole tosiasiallista yhteyttä viestintämarkkinalaissa edellytettyihin aiheutuneisiin kustannuksiin.

Viestintävirasto on vertailulaskelmassaan käyttänyt sitoutuneena pääomana Elisan tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinnasta laskettua nykykäyttöarvoa, jossa on eliminoitu niiden verkon osien jälleenhankintahinta, jotka ovat kirjanpidossa jo kokonaan poistettuja. Viestintävirasto on vertailulaskelmassaan tilaajayhteysverkkoon sitoutuneen pääoman määrittämiseksi laskenut verkon nykykäyttöarvon jälleenhankintahinnan ja verkon poistoajan perusteella. Viestintävirasto on käyttänyt vertailulaskelmassaan poistoaikana Elisan toimittamaa tietoa tilaajayhteysverkon keskimääräisestä kirjanpidon mukaisesta poistoajasta (( ) vuotta). Edellä mainitulla tavalla saadaan määritettyä toimintaan sitoutuneen pääoman määrä, jolle sitoutuneen pääoman tuotto lasketaan. Viestintävirasto käyttää sitoutuneen pääoman tuoton arvioinnissaan Weighted Average Cost of Capital (WACC) -menetelmällä määritettyä tuottoprosenttia. Viestintävirasto on vertailulaskelmassaan käyttänyt Elisan hinnoittelulaskelmassaan käyttämän tuottoprosentin sijasta tilaajayhteysmarkkinalla kohtuulliseksi katsomaansa korkeampaa tuottoprosenttia, joka on tällä hetkellä enintään 10,46 %.

Kytkentämaksut

Elisa muutti tilaajayhteystuotteiden kytkennästä perimiään maksuja 1.11.2009 alkaen. Yhtiö asetti kytkentämaksunsa viraston arviointiperiaatteissaan esittämälle, tilaajayhteysmarkkinalla keskimäärin kohtuulliseksi katsotulle hintatasolle (tilaajayhteyden kytkentä 99 euroa ja rinnakkaisyhteyden kytkentä 66 euroa).

Arviointiperiaatteissa esitetty hintanäkemys on viraston kohtuulliseksi katsoma keskimääräinen hintataso koko markkinalla tilaajayhteyden ja rinnakkaisyhteyden kytkennälle. Näkemys perustuu teleyrityksiltä kerättyihin tietoihin tilaajayhteyden kytkentään käytettävästä ajasta sekä työtunnin hinnasta. Säännellyn tuotteen hinnoittelun tulee kuitenkin viraston antamasta yleisestä hintanäkemyksestä huolimatta olla yhtiölle asetettujen velvoitteiden mukaisesti kustannussuuntautunutta. Teleyritys vastaa itse hinnoittelun lainmukaisuudesta. Viestintävirasto on tuonut tämän esille nimenomaisesti hintanäkemystä antaessaan. Viestintävirastolla on ollut asiassa tehdyn toimenpidepyynnön johdosta velvollisuus tutkia Elisan kytkentämaksujen hinnoittelun lainmukaisuus, vaikka yhtiön perimät hinnat noudattavat viraston kannanotossa esitettyjä yleisiä hintanäkemyksiä.

Viraston vertailulaskelman mukainen rinnakkaisyhteyden kytkennän kustannus ylitti Elisan perimän kytkentämaksun. Viestintävirasto ei vaadi teleyrityksiä noudattamaan antamaansa hintanäkemystä, mikäli arvioinnissa voidaan todeta kustannusperusteet hintanäkemyksen ylittävälle hinnoittelulle.

Viestintävirasto on käyttänyt kytkentämaksuja arvioidessaan viestintämarkkinalain mukaista harkintavaltaa ja ottanut arvioinnissa huomioon aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuuden. Tehokkuusarviointi on ollut perusteltua, sillä tilaajayhteyden kytkentämaksut ovat Suomessa EU:n keskimääräistä tasoa huomattavasti korkeammat. Vaikka viraston keräämien tietojen mukaan kytkentäajoissa on tapahtunut huomattavaa lyhentymistä, tämä ei ole kuitenkaan näkynyt kytkentämaksuissa. Tilaajayhteyden kytkentä on työvoiman käyttöön perustuva kertaluonteinen ja hyvin vertailtavissa oleva suorite. Tilaajayhteyden kytkennän vaatimat asennustoimenpiteet ja muut työvaiheet ovat tyypillisesti samanlaiset eri yhtiöissä.

Viestintäviraston toteuttama tehokkuusarviointi on perustunut sekä Elisan toimittamaan selvitykseen että viraston HMV-asemassa olevilta teleyrityksiltä keräämiin vertailutietoihin. Viestintävirasto on pyytänyt Elisalta tietoja keskimääräisistä kytkentäajoista (toimistotyöaika, asennustyöaika ja matka-aika). Elisa on toimittanut virastolle vain osittain viraston pyytämiä tietoja tilaajayhteyden kytkennän kustannuksista. Virastolla oli siten arvioinnin perusteena käytettävissään Elisan toimittamat tiedot toimistotyöajan tuntihinnasta, asennustyön tuntihinnasta sekä matka-ajan kustannuksesta. Erot yhtiöiden verkon rakenteen ja maantieteellisen sijainnin osalta voivat vaikuttaa asennukseen liittyviin matka-aikoihin. Tämä on otettu Viestintäviraston vertailussa huomioon ja Elisan ilmoittamaa matka-ajan kustannusta on käytetty sellaisenaan vertailulaskelmassa. Toimistotyöajan ja asennustyöajan osalta virasto on käyttänyt arvioinnissa kaikilta HMV-asemassa olevilta teleyrityksiltä kerättyjen kytkentäaikojen mediaania.

Viestintävirasto arvioi hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta samojen periaatteiden mukaisesti riippumatta siitä, tuottaako teleyritys tuotteet tai palvelut itse vai käyttääkö se alihankkijaa palvelun tuottamisessa. Asennustyön ulkoistaminen ei siten poista teleyrityksiltä velvollisuutta hinnoitella tilaajayhteyksien kytkennästä perimänsä maksut kustannussuuntautuneesti eli hintaan, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Virasto on arvioinut kytkentämaksujen kohtuullisuutta vastaavien periaatteiden mukaisesti muun muassa TeliaSonera Finland Oyj:lle 17.6.2009 antamassaan päätöksessä. Korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 6.7.2007 taltio 1823 hyväksynyt viraston soveltaman toiminnan tehokkuuden arvioinnin Oulun Puhelin Oyj:n tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksujen osalta.

Viestintämarkkinalain säännökset eivät yksityiskohtaisesti määrittele säänneltyjen tuotteiden maksurakennetta. Lain 84 §:n perusteluissa on kuitenkin täsmennetty, että kustannussuuntautuneessa hinnoittelussa hinnoittelun rakenne vastaa kustannusten rakennetta, jolloin esimerkiksi kertakorvauksella katetaan kertaluonteisia kustannuksia. Maksujen kohtuullisuus kustannuksiin nähden on myös yksinkertaisinta osoittaa, kun kertaluonteisilla maksuilla katetaan vain kertaluonteisia kustannuksia ja vuokramaksuilla vain toistuvia kustannuksia, sitoutuneen pääoman tuotto mukaan lukien. Viestintäviraston arvioinnin lähtökohtana on ollut, ettei kertaluonteiseen kytkentäpalvelun suorittamiseen sitoudu pääomaa, minkä vuoksi siitä ei myöskään muodostu sitoutuneen pääoman kustannuksia. Virasto on kuitenkin muun muassa tilaajayhteystuotteita koskevassa arviointiperiaatemuistiossaan todennut kytkentämaksujen osalta, että jos kertamaksulla esitetään katettavaksi vuosittaisia kustannuksia (eli muita kuin kertaluonteisia kustannuksia), näiden osuus tulee perustella erikseen ja niitä arvioidaan tarvittaessa viraston soveltamien arviointiperiaatteiden mukaisesti.

Viestintävirasto on sekä hinnoittelua tutkiessaan että päätösluonnosta koskevan lausuntopyynnön yhteydessä antanut Elisalle mahdollisuuden tuoda esille kaikki kustannuserät, joihin yhtiö haluaa vedota. Elisa on lausunnossaan 30.4.2010 todennut hyvin yleisellä tasolla, että jälkikäteislaskutuksesta johtuen kytkentämaksussa tulisi huomioida pääomakuluna palkka- ja henkilöstökuluja vastaava pääoma. Näiden vaikutus olisi Elisan mukaan arviolta ( ) euroa. Elisa on lisäksi esittänyt, että myös työvälineisiin sitoutunut pääoma tulisi ottaa huomioon ja on esittänyt näiden vaikutuksen olevan arviolta ( ) euroa/kytkentäsuorite. Elisa ei kuitenkaan ole tutkinnan aikana tai päätösluonnoksesta antamassaan lausunnossa osoittanut laskelmilla sellaisia yksilöityjä kytkentätoimenpiteeseen sitoutuneen pääoman kustannuksia, jotka virasto olisi voinut ottaa huomioon määrittäessään perittävän korvauksen enimmäismäärää. Elisa ei myöskään ole osoittanut sellaisia tilaajayhteyksien kytkentöihin liittyviä investointeja tai investointeihin liittyviä riskejä, jotka olisivat edellyttäneet kohtuullisen pääomalle laskettavan tuoton ottamista huomioon.

Elisa ei ole toimittanut virastolle tutkinnan aikana sellaisia laskelmia mahdollisesta kytkentätoimenpiteeseen sitoutuneesta pääomasta, jotka virasto olisi voinut ottaa arvioinnissaan huomioon.

Elisan lausunnossaan esittämät kytkentämaksulle kohdistuvat pääomakustannukset ovat arvioita kustannuksista, eivätkä ilmeisesti perustu aiheutuneisiin kustannuksiin. Mikäli yhtiö katsoo, että sitoutuneessa pääomassa tulisi huomioida muun muassa laskutuksesta johtuvia pääomakuluja eli lyhytaikaisia varoja, tulisi vastaavasti huomioida vähentävänä tekijänä myös lyhytaikaiset velat (esimerkiksi vastaavat ostovelat), jotka ovat aiheutuneet tilaajayhteystuotteen suorittamisesta. Näitä eriä Elisa ei myöskään ole virastolle esittänyt. Edellä mainituilla perusteilla tilaajayhteyden kytkentään sitoutuneen pääoman arvioiminen ei ole edes ollut mahdollista.

Viraston arviointiperiaatteet ja ratkaisukäytäntö

Viestintävirasto on valmistellut säänneltyjen tuotteiden hinnoittelun arviointia koskevia periaatteita yhteistyössä sekä teleyritysten että ulkopuolisten asiantuntijoiden kanssa. Viestintävirasto on myös varannut teleyrityksille mahdollisuuden esittää näkemyksiä sovellettavista periaatteista aina, kun virasto on valmistellut tai päivittänyt arviointiperiaatteita. Lisäksi Viestintäviraston ja teleyritysten välisessä HMV-velvoitteet ja -valvonta -työryhmässä (aiemmin Taloushallinnon työryhmä) keskustellaan Viestintäviraston soveltamista arviointiperiaatteista ja valvontaan liittyvistä ajankohtaisista asioista. Elisan edustajat ovat osallistuneet työryhmän kokouksiin työryhmän perustamisesta lähtien.

Viestintävirasto on julkaissut ensimmäiset varsinaiset arviointiperiaatteet tilaajayhteyksien hinnoittelusta vuonna 2004. Arviointiperiaatteissa on esitetty viraston tapa arvioida poistokustannuksia. Muistiossa on mainittu, että käytettyä poistoaikaa vanhempaa verkon osaa ei tule sisällyttää hinnoittelulaskelmiin. Vastaavaa periaatetta on sovellettu kaikilla muillakin säännellyillä viestintämarkkinoilla vuosikausia. Hinnoittelun arviointiin liittyviä vakiintuneita periaatteita on käyty läpi yhdessä teleyritysten kanssa, muun muassa poistojen käsittelyn osalta esimerkiksi Taloushallinnon työryhmän kokouksessa 3.3.2004, jossa keskustelua on pöytäkirjan mukaisesti herättänyt erityisesti jo kokonaan poistettujen omaisuuserien käsittely hinnoittelussa.

Aiemmassa ratkaisukäytännössään virasto on käyttänyt tilaajayhteystuotteiden hinnoittelun arvioinnissa 25 vuoden niin sanottua teknistaloudellista poistoaikaa. Pyrkimyksenä on aiemminkin ollut mahdollisimman hyvin määrittää verkon jälleenhankintahinta, joka ei sisällä kokonaan poistettuja verkon osia. Tämä on todettu aiemmissa päätöksissä muun muassa toteamalla ”toisin sanoen jo kokonaan poistetuista verkon osista ei tule enää uudelleen laskea lainkaan poistoja”. Viraston aiemmin soveltamassa arvioinnissa on lähdetty siitä, että käyttämällä 25 vuoden poistoaikoja tätä vanhemman verkon osuus olisi mahdollisimman vähäinen. Menetelmä on perustunut siihen, etteivät yhtiöt ole pystyneet toimittamaan virastolle riittävän luotettavia selvityksiä siitä, miten käytettyä poistoaikaa vanhempi verkon osa on huomioitu laskelmissa.

Viestintävirasto on siirtynyt vuonna 2006 käyttämään säänneltyjen tuotteiden hinnoittelun arvioinnissa kirjanpidon mukaisia poistoaikoja. Ainoa ero uudessa arviointikäytännössä oli se, että virasto siirtyi käyttämään 25 vuoden poistoaikojen sijasta kirjanpidon poistoaikoja. Uutta arviointikäytäntöä on sovellettu kaikilla säännellyillä viestintämarkkinoilla lukuun ottamatta yhtä poikkeusta.

Savonlinnan Puhelin Oy:tä koskevassa päätöksessä 28.2.2007 virasto sovelsi käyttöön ottamiensa kirjanpidon mukaisten poistojen sijasta 25 vuoden poistoaikaa. Päätöksessä on ollut kyse 8.12.2004 vireille tulleen asian selvittämisestä ja asiassa annettujen päätösten noudattamisen valvonnasta. Savonlinnan Puhelin Oy:n valitettua Viestintäviraston päätöksestä 1.7.2005 korkein hallinto-oikeus palautti asian uudelleen viraston käsiteltäväksi. Virasto antoi uuden päätöksen asiassa 29.6.2006 ja velvoitti Savonlinnan Puhelin Oy:n edelleen tarkistamaan hinnoitteluaan ja toimittamaan virastolle uudet selvitykset hintojen perusteeksi. Savonlinnan Puhelin Oy:n toimitettua uudet selvitykset virasto antoi yhtiölle päätöksen 28.2.2007. Asiassa on sovellettu perustellusti vuonna 2004 laadittuja arviointiperiaatteita.

Uutta arviointikäytäntöä on sovellettu muun muassa matkaviestinverkkojen laskevan liikenteen markkinoilla käytössä olevassa niin sanotussa FIFAC-laskentamallissa. Elisa on toimittanut Viestintävirastolle mallin mukaiset tiedot kirjanpidon poistoaikoja käyttäen vuodesta 2006 alkaen ja on näin ollen ollut viimeistään vuodesta 2006 saakka tietoinen Viestintäviraston arviointitavasta. Tilaajayhteysmarkkinalla kirjanpidon poistoaikoja on sovellettu ensimmäistä kertaa Viestintäviraston 17.6.2009 antamassa päätöksessä koskien TeliaSoneran tilaajayhteysmaksujen hinnoittelua (Dnro 1223/9312/2008). Elisa on ollut tietoinen päätöksessä käytetystä arviointiperiaatteesta, sillä hinnoittelu tutkittiin Elisan toimenpidepyynnön johdosta ja Elisa on saanut päätöksen asianosaisena tiedoksi. Viestintävirasto on noudattanut vakiintunutta arviointikäytäntöänsä myös esimerkiksi Digita Oy:n televisiolähetyspalveluiden hinnoittelua koskevissa päätöksissään 23.5.2008 ja 16.3.2010. Viraston soveltama poistoaikakäytäntö otettiin esille 24.6.2009 Elisan edustajien käydessä esittelemässä uutta tilaajayhteyshinnoitteluaan virastolle.

Siirtyminen kirjanpidon mukaisiin poistoaikoihin nähtiin tarpeelliseksi, jotta poistokustannukset aiempaa paremmin vastaisivat viestintämarkkinalain mukaisesti todellisia aiheutuneita kustannuksia ja jotta yhteys kirjanpidon ja kustannuslaskennan välillä on selkeämmin todennettavissa. Mikäli poistoajat olisivat hinnoittelulaskelmissa edelleen irrallaan kirjanpidon poistokäytännöistä, ei yhteyttä todellisuudessa käytettäviin poistoaikoihin ja aiheutuneisiin poistokustannuksiin olisi. Yrityksillä olisi myös mahdollisuus valita ja vaihdella poistoaikoja tarkoitushakuisesti säänneltyjen tuotteiden hinnoittelulaskelmiin. Ennen kirjanpidon poistoaikoihin siirtymistä osa teleyrityksistä vaihteli virastolle toimittamissaan laskelmissa käytettyjä poistoaikoja eri käyttötarkoituksia varten, mitä virasto piti laskelmien luotettavuuden kannalta ongelmallisena. Kirjanpidon suunnitelman mukaisten poistoaikojen käyttö varmistaa, että yritykset käyttävät säänneltyjen tuotteiden hinnoittelussa ennalta määritettyjä poistoaikoja, jotka yritys on kirjanpidossaan itse valinnut, jotka yhtiön tilintarkastaja on tarkastanut ja joita myös todellisuudessa sovelletaan. Suunnitelman mukaisten poistoaikojen käyttö edistää siten laskennan läpinäkyvyyttä ja luotettavuutta.

Poistoajat on ollut perusteltua sitoa kirjanpidossa käytettäviin poistoaikoihin myös siksi, että säänneltyjen tuotteiden hinnoittelussa poistot lasketaan omaisuudesta, joka on määritetty jälleenhankintahinta-arvoiseksi kirjanpidon taseen mukaisen omaisuuden pohjalta. Koska kirjanpidon mukainen tase on lähtökohtana verkon uudelleenarvostamiselle, myös käytettävien poistoaikojen tulee olla johdonmukaisia poistojen laskennan osalta.

Viestintävirasto kuuli yrityksiä siirtyessään vuonna 2006 käyttämään kirjanpidossa käytettäviä poistoaikoja hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arvioinnissa. Elisalla samoin kuin muillakin yrityksillä on siten ollut mahdollisuus esittää näkemyksensä sovellettavista periaatteista. Elisa ei ole kuitenkaan tällöin arviointiperiaatteita koskevissa lausunnoissaan esittänyt omia näkemyksiä poistoaikoja koskevasta muutoksesta.

Arviointiperiaatteiden joulukuussa 2009 tapahtuneesta päivityksestä riippumatta virasto oli jo aiemmin siirtynyt noudattamaan kirjanpidon mukaisia periaatteita poistojen arvioinnin osalta. Muihin säänneltyjen tuotteiden arviointiperiaatteisiin käytäntö kirjattiin vuonna 2006 samassa yhteydessä, kun kyseiset arviointiperiaatteet olivat päivityksen alla. Tilaajayhteyksien hinnoittelun arviointia koskevaan muistioon tehtiin kyseinen päivitys vasta vuonna 2009, mutta muuttunut käytäntö oli Elisan tiedossa vuodesta 2006 lähtien. Poiketen valittajan viittaamasta käytännöstä sähkömarkkinoilla Viestintävirastolla ei ole viestintämarkkinalain nojalla toimivaltaa vahvistaa päätöksellään soveltamiaan arviointiperusteita. Tämän sijasta virasto kuitenkin pyrkii antamaan jo etukäteen ohjeistusta soveltamistaan arviointiperiaatteista sekä viraston arviointiperiaatemuistioiden muodossa että viraston ja teleyritysten välisissä työryhmissä, joissa Elisakin on edustettuna. Vaikka tässä tapauksessa tutkinta on alkanut ennen uuden arviointimuistion päivitystä, muistioissa olevat arviointiperiaatteet ovat kirjanpidon poistoaikoja lukuun ottamatta yhdenmukaiset aiempien arviointiperiaatteiden kanssa.

Viestintäviraston 23.6.2009 päivätyssä muistiossa todetaan, että WACC-mallissa käytetään riskittömänä korkona kyseessä olevan vuoden Suomen valtion 10 vuoden viitelainan korkoa. Viestintävirasto on päivittänyt WACC-mallin riskitöntä korkoa säännöllisesti joka vuosi. Viestintävirasto päivitti kohtuullisia pääoman tuottoprosentteja 26.3.2010 päivätyllä muistiolla vain riskittömän koron osalta. Kyseessä ei siten ole muutos, jonka johdosta yrityksen tulisi mukauttaa liiketoimintaansa. Viestintävirasto on lisäksi vertailulaskelmassaan käyttänyt Elisan hinnoittelulaskelmassa käyttämän tuottoprosentin sijasta tilaajayhteysmarkkinalla kohtuulliseksi katsomaansa tuottoprosenttia, joka ylittää Elisan itsensä hinnoittelulaskelmassa käyttämän tuottoprosentin.

Rahoitusteorian periaatteet ja sitoutuneen pääoman sekä tuoton määrittäminen

Poistojen määrittämisessä olennaista on yhteys aiheutuneisiin todellisiin kustannuksiin. Kirjanpidon mukaiset poistot kuvaavat aiheutuneita kustannuksia oikeammin kuin teknistaloudelliset poistot.

Viestintäviraston vakiintuneessa ratkaisukäytännössä pääomalle laskettava tuotto määritetään toimintaan sitoutuneelle pääomalle, ei sijoitetulle pääomalle. Yleisesti nämä kaksi termiä kuvaavat eri asioita. Sijoitetun pääoman tuotto on yleinen tilinpäätöstunnusluku, joka lasketaan julkisen tilinpäätösinformaation perusteella ja se mittaa suhteellista kannattavuutta eli sitä tuottoa, joka on saatu koko yritykseen sijoitetulle korkoa tai muuta tuottoa vaativalle pääomalle. Viestintämarkkinalain mukaisella pääoman tuotolla tarkoitetaan sitoutuneen pääoman tuottoa, jonka määrittäminen on muodostunut lukuisten ennakkoratkaisujen kautta. Sitoutuneen pääoman tuoton avulla hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa huomioidaan teleyrityksen tekemät investoinnit ja niihin liittyvät riskit. Sitoutuneen pääoman tuotto määräytyy yrityksen tiettyyn säänneltyyn toimintaan sitoutuneen pääoman kustannuksesta. Sitoutuneen pääoman tuoton arvioinnin lähtökohtana on säänneltyyn toimintaan sitoutuneet resurssit (jälleenhankintahintaan arvostetut taseen omaisuuserät), joiden rahoittamiseksi yhtiö tarvitsee pääomaa. Yhtiö saa sisällyttää nämä pääoman hankkimisesta aiheutuvat kustannukset säännellyn tuotteen kustannuksiksi.

Pääoman tuoton kohtuullisuuden arviointi on kaksitahoista. Ensiksi on arvioitava säänneltyyn toimintaan sitoutuneen pääoman määrä, jolle tuottoa voidaan ansaita (sitoutunut pääoma) ja toiseksi pääoman kustannukset eli kohtuulliseksi katsottava tuottoprosentti.

Elisa on valituksessaan käsitellyt rahoitusteorian mukaista Weighted Average Cost of Capital (WACC) -mallia, jolla voidaan määrittää pääoman keskimääräinen kustannus. Valituksessa on käyty läpi rahoitusalan kirjallisuutta, ja professorit Jarmo Leppiniemi sekä Anders Löflund ovat antaneet lausunnot oman pääoman arvostamisesta WACC-mallissa. Myös KPMG Oy Ab on antanut lausuntonsa muun muassa WACC-mallin lähtökohdista ja oman pääoman arvostamisesta Elisan pyynnöstä.

Valituksessa ei ole kyse kohtuullisen tuottoprosentin määrittämisestä ja WACC-mallista. Riidanalaista ei ole tuottoprosentin määrittäminen ja siinä käytettävät menetelmät vaan toimintaan tosiasiallisesti sitoutuneen pääoman määrä ja siitä laskettavat kustannukset.

Viestintävirasto on käyttänyt ja käyttää kohtuullisen tuoton laskemisessa prosenttia, joka on määritetty keskimääräisen pääomakustannuksen avulla WACC-menetelmää käyttäen. Viestintävirasto on käyttänyt WACC-mallin oman pääoman kustannuksen määrittämisessä ainoastaan markkina-arvoja. WACC-mallissa ei ole käytetty tilinpäätöksen mukaisia kirja-arvoja.

Viestintäviraston tapa määritellä kohtuullinen sitoutuneelle pääomalle laskettava tuotto on rahoitusteorian mukainen. Parametrejä määritettäessä tehdään tiettyjä valintoja ja oletuksia, eikä parametreille ole olemassa yksiä oikeita arvoja. Viestintävirasto on määrittänyt kohtuulliseksi katsomansa WACC-mallin parametrit asiantuntijaselvityksiä avuksi käyttäen. Elisa ei ole tilaajayhteystuotteiden hinnoittelun tutkinnan yhteydessä kiistänyt käytettyjä WACC-mallin parametrejä. Elisan esittämät asiantuntijalausunnot WACC-mallin osalta eivät liity mitenkään riidanalaiseen asiaan. Valituksenalaisessa asiassa on kyse viraston arvioinnista sekä jälleenhankintahinnan että sitoutuneen pääoman määrittelytavan osalta. WACC-mallin avulla puolestaan määritetään kohtuulliset tuottoprosentit, eikä WACC-malli itsessään käsittele niitä pääoman eriä, joille tuotto lasketaan.

Elisan mukaan sitoutuneen pääoman tuottoa laskettaessa on käytettävä koko todellisen sitoutuneen pääoman markkina-arvoa, eikä kirjanpitoarvoja tai kirjanpitoarvoista johdettuja arvoja. Valituksen liitteenä olevissa lausunnoissa ja Elisan väitteissä ei ole otettu huomioon sitä, että säännellyn tuotteen hinnoittelua valvottaessa kustannuslaskelmilla on tarkoitus osoittaa hinnoittelun säädöstenmukaisuus. Nyt tarkasteltavassa tapauksessa tämä tarkoittaa hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta eli aiheutuneisiin kustannuksiin, mukaan lukien pääomalle laskettava kohtuullinen tuotto, perustuvaa hinnoittelua. Lausunnoissa ei oteta huomioon sitä, että säännellyssä ja sääntelemättömässä toiminnassa hinnoittelussa hyväksyttävät periaatteet eroavat toisistaan.

Viestintäviraston päätöksen kohteena oleva tilaajayhteystuote on säännelty tuote, jonka hinnoittelua on viestintämarkkinalaissa ja Elisalle asetetussa HMV-päätöksessä rajoitettu hyvinkin tiukasti. Hinnoittelussaan teleyritys voi ottaa huomioon vain aiheutuneet kustannukset, sitoutuneelle pääomalle laskettava kohtuullinen tuotto mukaan lukien. Markkinaehtoisessa hinnoittelussa toimitaan sen sijaan aivan eri toimintaympäristössä, jossa hinnoittelulle ei aseteta rajoitteita. Valituksen liitteenä olevat lausunnot jättävät kokonaan huomioon ottamatta tämän perustavanlaatuisen eroavuuden.

Kirjanpidon mukaiset poistot kuvaavat yhtiölle aiheutuneita kustannuksia. Kirjanpidon mukaisen poistoajan umpeuduttua yhtiölle ei enää aiheudu vuosittaista poistokustannusta eikä toimintaan enää kokonaan poistetun omaisuuserän osalta sitoudu pääomaa, jolle tuotto lasketaan. Säännellyn tuotteen hinnoittelun arvioinnissa lähtökohtana ovat nimenomaan aiheutuneet kustannukset, eikä pelkästään yleisestä rahoitusteoriasta voida välttämättä saada tukea arvioitaessa säännellyn tuotteen hinnoittelussa hyväksyttäviä periaatteita.

Viestintävirasto ei voi viestintämarkkinalain nojalla tarkastella tilaajayhteystuotteiden hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa omistaja-arvoa tai toiminnan kannattavuutta. Sääntelemättömien tuotteiden osalta Elisallakin on vapaus hinnoitella tuotteensa markkinaehtoisesti ja valituksenalaisessa päätöksessä sovelletuista arviointiperiaatteista poikkeavalla tavalla. Säännellyn tuotteen kustannuslaskennassa ja hinnoittelussa tulee noudattaa periaatteita, jotka johtavat sääntelyn mukaisiin tavoitteisiin.

Kirjanpitolainsäädäntö asettaa puitteet sille, mitä valintoja yrityskohtaisesti voidaan tehdä. Toisaalta kaikilla yrityksillä on tasavertainen mahdollisuus valita noudatettavat periaatteet. Mikäli valitut periaatteet on todettu vääriksi, kirjanpitolainsäädäntö mahdollistaa poistoaikojen muuttamisen. Mikäli Elisa katsoo, että yrityksen kirjanpidossa käyttämät poistoajat eivät vastaa todellisuutta ja että 25 vuoden poistoaika vastaisi paremmin tilaajayhteysverkon tulontuottamiskykyä, tulisi yhtiön arvioida uudelleen kirjanpidossa laatimiaan poistosuunnitelmia ja tarvittaessa muuttaa niitä.

Kustannussuuntautuneessa hinnoittelussa otetaan tehokkuusarvioinnin sallimissa rajoissa yrityskohtaisesti huomioon kullekin yritykselle aiheutuneet kustannukset. Kustannukset saattavat siten yrityskohtaisesti aidosti poiketa toisistaan.

Oikeuskäytäntö

Viestintäviraston päätös on voimassa olevan oikeuskäytännön mukainen. Elisan tulkinta korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä 16.9.2004 taltio 2323 on virheellinen käytettävän poistoajan osalta. Korkein hallinto-oikeus ei ole päätöksessään todennut, että jällenhankintahinnasta vähennettäisiin teknistaloudellisen pitoajan mukaisia poistoja vaan taloudellisen pitoajan mukaisia poistoja. Teknistaloudellisilla pitoajoilla tarkoitetaan eri asiaa kuin taloudellisella pitoajalla. Teknistaloudellinen poistoaika vastaa lähinnä aikaa, jonka omaisuus on fyysisesti käytössä. Taloudellisella pitoajalla tarkoitetaan sen sijaan sitä aikaa, jona pysyvän vastaavan hyödykkeen ennakoidaan hyödyttävän kirjanpitovelvollista tuloa tuottamalla. Taloudellinen pitoaika vastaa kirjanpidon suunnitelman mukaisia poistoaikoja. Taloudellisen pitoajan mukaisilla poistoilla tarkoitetaan kirjanpidon (suunnitelman) mukaisia poistoja, kuten kirjanpitolaissa (1336/1997) ja Kirjanpitolautakunnan yleisohjeessa suunnitelman mukaisista poistoista (16.10.2007) on todettu.

Kirjanpitolaissa määritetään, että pysyviin vastaaviin kuuluvan aineellisen omaisuuden hankintameno aktivoidaan ja kirjataan vaikutusaikanaan suunnitelman mukaan poistoina kuluksi (5. luku 5.1 §). Kirjanpitolautakunnan yleisohjeessa (luku 3.1.1.) suunnitelman mukaisista poistoista on todettu, että pysyvien vastaavien vaikutusajalla tarkoitetaan hyödykkeen taloudellista pitoaikaa. Yleisohjeessa mainitaan, että taloudellisella pitoajalla tarkoitetaan sitä aikaa, jona pysyvän vastaavan hyödykkeen ennakoidaan hyödyttävän kirjanpitovelvollista tuloa tuottamalla. Taloudellinen pitoaika vastaa kirjanpidon suunnitelman mukaisia poistoaikoja.

Professori Jarmo Leppiniemen teoksessa ”Liikekirjanpito” on taloudellinen poistoaika määritetty seuraavasti: ”Suunnitelman mukaisten poistojen avulla seurataan poistokohteen taloudellista kulumista. Poistot on mitoitettava niin, että poistokohteen taloudellisen pitoajan päättyessä sen hankintamenosta on poistamatta ainoastaan sen jäännösarvon määrä. Taloudellinen pitoaika on arvioitava yrityksen olosuhteet ja tulonodotukset huomioon ottaen ja varovaisuuden periaatetta noudattaen.”

Elisan vuoden 2009 vuosikertomuksen mukaan Elisan aineellisten käyttöomaisuushyödykkeiden poistot lasketaan taloudellisen vaikutusajan perusteella. Elisa itsekin katsoo, että taloudellinen vaikutusaika vastaa kirjanpidon suunnitelman mukaisten poistojen poistoaikaa.

Viestintäviraston soveltama arviointikäytäntö ei poikkea korkeimman hallinto-oikeuden antamasta päätöksestä. Taloudellinen vaikutusaika ja taloudellinen pitoaika vastaavat kirjanpidon poistoaikaa. Kirjanpidon suunnitelman mukaisten poistoaikojen käyttäminen johtaa viestintämarkkinalain näkökulmasta oikeampaan lopputulokseen kuin käytettäessä Elisan esittämiä teknistaloudellisia poistoaikoja.

Elisan väitteistä

Elisan väitteet, joiden mukaan virasto olisi TeliaSoneraa koskevassa tutkinnassa käyttänyt yhtiön toimittamien laskelmien perusteella kirjanpidon mukaisia poistoaikoja, eivät pidä paikkaansa. Viestintävirasto on TeliaSoneralle lähettämässään selvityspyynnössä ensinnäkin nimenomaisesti todennut: ”JHH:n määrittämisessä ei voi käyttää omaisuuseriä, joilla ei ole kirjanpitoarvoa.” Yhtiöltä on varmistettu muun muassa selvityspyynnöillä 17.9.2008 ja 14.10.2008, ettei jälleenhankintahinnan määrittämisessä ole käytetty verkon omaisuuseriä, joilla ei enää ole kirjanpitoarvoa.

Elisalta on pyydetty tietoa verkon tasearvosta, koska yhtiö ei toimittanut virastolle pyydettyä ja arvioinnissa välttämätöntä tietoa. Virastolla ei ollut tarvetta kysyä TeliaSoneralta sen tilaajayhteysverkon tasearvoa tutkinnan aikana, sillä TeliaSonera toimitti virastolle sen pyytämät, hinnoittelun valvonnassa tarpeelliset tiedot verkon jälleenhankintahinnasta.

Elisa on itse ehdottanut tasearvoihin siirtymistä viraston siirtyessä käyttämään kirjanpidon suunnitelman mukaisia poistoaikoja vuonna 2006.

Viestintämarkkinalain nojalla säänneltyjen tuotteiden hinnoittelussa yhteistä eri HMV-markkinoilla on kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoite. Perustelluista syistä voidaan myös poiketa toisista säännellyistä toimialoista.

Elisa on korkeimmalle hallinto-oikeudelle 17.11.2000 toimittamassaan vastaselityksessä viraston päätöstä 29.10.1999 koskevassa valitusasiassa todennut Telehallintokeskuksen viittaamassa sähkön siirtohinnoittelua koskevassa päätöksessä olevan kysymys toisesta toimialasta, jonka hinnoittelua arvioidaan sähkömarkkinalain säännösten eikä telemarkkinalain mukaisesti, ja todennut myös kustannuslaskennassa käytettävien laskentamenetelmien eroavan toisistaan.

Toisin kuin Elisa väittää, virasto ei ole vuonna 2008 erään toisen yhtiön ja Elisan välisten sovintoneuvottelujen yhteydessä hyväksynyt Elisan tilaajayhteystuotteiden hinnoittelua. Sovintoneuvottelujen yhteydessä ei tutkita hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta, vaan virasto pyrkii kerättyjen tietojen perusteella ilman perusteellista ja yksityiskohtaista tutkimista selvittämään, onko asiassa mahdollista päätyä sovintoon osapuolten välillä. Vasta jos asia etenee virallisesti tutkittavaksi, Viestintävirasto pyytää yhtiöltä yksityiskohtaisia selvityksiä muun muassa eri kustannuselementeistä ja yhtiön kohdistustavoista ja saatuja selvityksiä verrataan hinnoitteluun.

Viraston menettely

Hallintolain 6 §:n luottamuksensuojaperiaate edellyttää, että viranomaisen on otettava huomioon vilpittömässä mielessä toimivan oikeussubjektin oikeutetut odotukset, joita oikeusjärjestyksen perusteella suojataan. Luottamuksen suojaaminen edellyttää, että suojan kohde on lainmukainen ja että suojaan vetoava on ollut vilpittömässä mielessä. Tilaajayhteyksien hinnoittelun arviointi ja siinä sovellettavat viraston periaatteet ovat Elisalle tuttuja asioita. Tässä tapauksessa kumpikaan edellä mainituista luottamuksensuojan edellytyksistä ei toteudu. Elisan odotukset eivät ole sen enempää oikeutettuja kuin laillisiakaan, eikä yhtiö ole vilpittömässä mielessä tulkitessaan viraston päätöksiä, arviointiperiaatteita ja korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytäntöä tarkoitushakuisesti omaksi edukseen ja samalla kilpailevien teleyritysten vahingoksi.

Virasto ei ole missään vaiheessa hyväksynyt tässä hinnoittelun tutkinnan yhteydessä ilmennyttä Elisan tapaa sisällyttää jälleenhankintahintaa ja sitoutuneen pääoman tuottoa määritettäessä kirjanpidossa kokonaan poistettuja verkon osia hinnoitteluun.

Väite viranomaisen neuvontavelvollisuuden laiminlyönnistä ei pidä paikkaansa. Viestintävirasto ei ole pyytänyt Elisaa toimittamaan uutta hinnoittelulaskelmaa, vaan toimittamaan tiedon tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinnasta, joka ei sisällä kirjanpidossa kokonaan poistettuja verkon osia. Virasto on siten pyytänyt Elisaa oikaisemaan aikaisemmin toimittamaansa tietoa tilaajayhteyden jälleenhankintahinnasta, joka sisälsi arviointiperiaatteiden vastaisesti kirjanpidossa kokonaan poistettuja verkon osia. Virastolla on harkintavaltansa ja viestintämarkkinalain 112 §:n nojalla oikeus vaatia yritystä toimittamaan hinnoittelun lainmukaisuuden valvomiseksi tarvittavat laskelmat. Elisan kokonaan uusi hinnoittelulaskelma, jonka tekemiseen yhtiö pyysi neuvoja, ei ollut se, mitä virasto hinnoittelun arvioimiseksi vaati. Tämä laskelma ei myöskään ole ollut yhtiön voimassa olevien hintojen perusteena, minkä yhtiö on itsekin todennut. Neuvontavelvollisuuden tarkoituksena ei ole, että valvova viranomainen ohjaisi yhtiön tekemään jälkikäteen sopivia laskelmia voimassa olevien ja tutkittavana olevien hintojensa tueksi. Yrityksellä on viestintämarkkinalain 86 §:n mukainen velvollisuus osoittaa hinnoittelunsa lainmukaisuus.

Valituksenalaisessa asiassa Elisaa on kuultu useassa vaiheessa tutkinnan aikana sekä kirjallisesti että suullisesti viraston ja Elisan edustajien välisissä tapaamisissa. Yhtiötä on lisäksi lukuisilla selvityspyynnöillä pyydetty toimittamaan virastolle kaikki seikat, joilla Elisan mukaan voi olla merkitystä virastossa tehtävässä arvioinnissa.

Viestintävirasto on pyrkinyt useaan otteeseen selvittämään yhtiöltä tilaajayhteysverkon jälleenhankintahintaa, joka ei sisällä poistettuja verkon osia. Viestintävirasto on korostanut tiedon merkitystä Elisalle useaan otteeseen tutkinnan aikana. Elisa on omilla toimillaan vaikeuttanut Viestintäviraston tutkintaa, mitä kuvaa se seikka, että tähän ensimmäistä kertaa 22.12.2009 esille otettuun kysymykseen vastauksen saaminen kesti yhtiöltä 6.4.2010 saakka. Viestintämarkkinalain 126 §:n 2 momentin mukaan Viestintäviraston on ratkaistava teleyritysten väliset riita-asiat viimeistään neljän kuukauden kuluttua asian vireille tulosta. Yhtiön menettelyn johdosta Viestintävirasto on joutunut osaltaan kiirehtimään asiassa, jotta virasto ei olisi ylittänyt lainmukaista aikatavoitettaan tämän enempää.

Viestintävirasto on varannut Elisalle myös mahdollisuuden lausua viraston valmistelemasta päätösluonnoksesta. Päätösluonnos sisälsi kaikki ne perusteet, joiden nojalla virasto valmisteli päätöstä asiassa. Elisa on toimittanut lausunnon päätösluonnoksesta 30.4.2010. Viestintävirasto on ottanut huomioon Elisan toimittaman lausunnon ja muuttanut verkon poistamattomien rakenneosien osuutta niiden verkon osien osalta, joiden asennusvuositietoja ei ole verkkotietojärjestelmässä. Edelleen virasto on tehnyt tarkennuksia päätöksen perusteiden selkeyttämiseksi. Muilta osin Elisan lausunto ei antanut aihetta muuttaa päätöksen perusteita.

Lopullinen ratkaisu asiassa velvoitteineen voidaan tehdä vasta kuulemisen jälkeen. Korkein hallinto-oikeus on muun muassa päätöksellään 16.9.2004 taltionumero 2323 hyväksynyt viraston menettelyn, jossa päätösluonnos sisältää ne perusteet, joiden nojalla virasto valmistelee päätöstä asiassa, mutta ei sisällä asian ratkaisua.

Viestintäviraston teleyritysten välisissä riita-asioissa antamat päätökset ovat välittömästi täytäntöönpantavia suoraan viestintämarkkinalain 127 §:n 4 momentin nojalla. Valituksenalaisen päätöksen välitön täytäntöönpano ei ole sellainen erityinen seikka, josta yhtiötä olisi tullut erikseen kuulla.

Viestintäviraston menettely asiassa on ollut viestintämarkkinalain, hallintolain ja hyvän hallintotavan mukaista.

5. Elisa Oyj:n vastaselitys

Elisa Oyj on 13.8.2010 antanut vastaselityksen TeliaSoneran 8.7.2010 toimittaman selityksen ja Viestintäviraston 9.7.2010 toimittaman lausunnon johdosta.

Elisa on lausunut, että vastaselityksen antamiseksi sille on toimitettu TeliaSoneran selityksestä julkinen versio, josta on poistettu kohtia liikesalaisuuksina. Asiassa on kyse Elisaan kohdistuvaa Viestintäviraston päätöstä koskevasta Elisan muutoksenhausta. Elisan perustuslain 21 §:n mukainen oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ei toteudu, jos Elisalta evätään oikeus saada tieto ja tilaisuus lausua kaikesta siitä selvityksestä, jota korkein hallinto-oikeus käyttää päätöstä tehdessään. Mikäli TeliaSoneran selityksestä poistettuja kohtia ei toimiteta Elisalle ja Elisalle ei anneta mahdollisuutta lausua niistä, näitä kohtia ei tule ottaa huomioon tässä asiassa.

Elisa on vaatinut, että TeliaSoneran esittämä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään ja TeliaSonera velvoitetaan korvaamaan myöhemmin yksilöitävä osa Elisan oikeudenkäyntikuluista laillisine viivästyskorkoineen.

Elisa on lausunut muun ohella seuraavaa:

Jälleenhankintahinta

Virasto on tuonut esiin, että sen uudessa tavassa määrittää tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinta otetaan kokonaisuudessaan huomioon myös osittain poistetut tilaajayhteysverkon osat. Viraston lähestymistapa ei ole viraston vetoaman kirjanpitolainsäädännön eikä myöskään rahoitusteorian mukainen.

Viestintävirasto jättää huomiotta sen, että pääoman tuottoa laskettaessa jälleenhankintahinnasta edelleen johdetaan nykykäyttöarvo, joka on käytännössä selvästi alle puolet jälleenhankintahinnasta. Mikäli verkkoa rakennettaisiin saman verran joka vuosi, tasearvo olisi puolet alkuperäisestä hankintamenosta. Viestintäviraston malli johtaa siihen, että valtaosa verkosta jätetään kokonaan huomiotta (kirjanpidon poistoaikaa vanhempi tuotantoon osallistuva ja toiminnallinen verkko) ja teknisesti uutta vastaava verkko (Viestintäviraston esimerkissä 10 vuotta tai uudempi) arvostetaan selvästi alle puoleen sen todellisesta arvosta. Tämä osoittaa viraston mallin olevan kokonaisuutena kohtuuton.

Elisa ei vaadi koko tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinnan käyttämistä suoraan sitoutuneena pääomana WACC-mallissa pääoman tuottoa laskettaessa, vaan hyväksyy muun muassa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 16.9.2004 taltionumero 2323 vahvistetun tavan laskea koko verkon jälleenhankintahinnan perusteella verkon nykykäyttöarvo. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen 16.9.2004 taltionumero 2323 mukaan nykykäyttöarvo on koko verkon jälleenhankintahinta vähennettynä todennäköiseen taloudelliseen elinikään pohjautuvilla laskennallisilla poistoilla, ei kirjanpidon mukaisilla poistoilla.

Nykykäyttöarvoa laskettaessa taloudellisen pitoajan mukaiset poistot vähennetään jälleenhankintahinnasta vain yhden kerran. Valituksenalaisessa päätöksessään Viestintävirasto on kuitenkin vähentänyt ensin koko verkon jälleenhankintahinnasta kaikki ne verkon osat, jotka on jo poistettu kirjanpidossa. Tämän jälkeen virasto on vielä vähentänyt jäljelle jääneestä taseessa jäljellä olevien verkon osien jälleenhankintahinnasta noin puolet käyttäen laskentakaavassa (niin sanottu Reinamon kaava) kirjanpidon mukaista poistoaikaa.

Kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto

Arvioitaessa viestintämarkkinalain 84 §:n mukaista hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta ja kohtuullisuutta on lain nimenomaisen sanamuodon mukaan aiheutuneiden kustannusten lisäksi otettava huomioon myös kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto. Viestintäviraston kanta, jonka mukaan sitoutuneeksi pääomaksi katsottaisiin vain sellaiset omaisuuserät, jotka ovat edelleen poistamatta kirjanpidossa, ja pääoman tuotoksi katsottaisiin vain yhtiölle aiheutuvat rahoituksen hankkimisen kustannukset, on viestintämarkkinalain vastainen eikä perustu myöskään rahoitusteoriaan. Rahoitusteorian kannalta olennainen tekijä on sitoutuneen pääoman vaihtoehtoiskustannus.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksissä 23.8.2001 taltionumero 1927 ja 16.9.2004 taltionumero 2323 on vahvistettu, että viestintämarkkinalain 84 §:n mukaisessa arvioinnissa sijoitettuna pääomana on huomioon otettava lähtökohtaisesti koko verkon jälleenhankintahinta, josta päädytään nykykäyttöarvoon korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen 16.9.2004 taltionumero 2323 mukaisesti. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksissä ei ole vahvistettu viestintämarkkinalain 84 §:lle sellaista tulkintaa, jossa kohtuullinen tuotto pääomalle olisi rajoitettu vain kirjanpidossa poistamatta oleville omaisuuserille taikka riippuisi jollain tavoin todellisista aiheutuneista rahoituskustannuksista.

Viraston väite siitä, että termit ”sitoutunut pääoma” ja ”sijoitettu pääoma” kuvaisivat eri asioita, on perusteeton. Kuten korkeimman hallinto-oikeuden päätöksistä voidaan huomata, muutoksenhakuelimet ovat viestintämarkkinalain mukaista pääoman tuottoa käsiteltäessä käyttäneet vakiintuneesti nimenomaan termiä ”sijoitettu pääoma” tarkoittaen tällä samaa kuin muutoksenhaun kohteena olleissa Viestintäviraston päätöksissä käytetty termi ”sitoutunut pääoma”. Termeillä ei ole merkityseroa, saati Viestintäviraston lausunnossa esittämää merkityseroa.

Rahoitusteorian mukaisesti sitoutuneena pääomana tulee ottaa huomioon koko käytössä oleva omaisuus huolimatta siitä, onko omaisuuserät jo poistettu kirjanpidossa vai ei. Pääoman kohtuullista tuottoa arvioitaessa on otettava huomioon, miten paljon pääomaa voitaisiin irrottaa ja sijoittaa vaihtoehtoiseen sijoitukseen, jos tietty toiminta lopetettaisiin. Tämä vaihtoehtoiskustannus on se pääoman tuotto (tai pääoman kustannus), joka aiheutuu siitä, että pääoma on sijoitettuna/sitoutuneena tiettyyn toimintaan.

Käytettäessä kohtuullisen tuottoprosentin määrittämiseen WACC-mallia on arviointimenetelmän kokonaisuudessaan oltava yhteensopiva WACC-mallin perusperiaatteiden ja sen taustalla olevan rahoitusteorian kanssa. WACC-malli nimenomaan määrittelee tietyn liiketoiminnan pääoman tuoton/kustannuksen ottaen huomioon sekä riskittömän koron että tarkasteltavan liiketoiminnan riskisyyden. Tämä prosentuaalinen tuotto on saatava WACC-mallissa sitoutuneelle/sijoitetulle pääomalle kokonaisuudessaan, ei pelkästään kirjanpidosta johdetulle pääomalle. Ei ole perusteltua määritellä kohtuullista tuottoprosenttia tietyn mallin mukaisesti ja sitten käyttää tätä tuottoprosenttia johonkin muuhun malliin tai näkemykseen perustuvan ”sitoutuneen pääoman” tuoton laskentaan. Sitoutuneelle/sijoitetulle pääomalle on olemassa yksi yksiselitteinen arvo: toimintaan sitoutunut pääoma kokonaisuudessaan riippumatta siitä, onko se kirjanpidossa poistettu vai ei.

Sääntelemättömillä toimialoilla oletuksena on, että kilpailun paine estää hintatason nousun pitkäaikaisesti kohtuuttomalle, ei-kilpaillulle tasolle. Säännellyillä toimialoilla puolestaan sääntelyllä on tarkoitus päästä tähän samaan tulokseen eli korvata toimialalta puuttuva, kilpailluilla toimialoilla hinnoittelua rajoittava kilpailun paine.

Säännellyilläkin toimialoilla toimivilla yrityksillä on oikeus saada sijoittamalleen pääomalle samaa tuottoa, jota saman riskitason omaavilla kilpailluilla toimialoilla toimivat yritykset keskimäärin saavat. Tähän perustuu WACC-mallin käyttö. WACC-mallilla pyritään laskemaan se pääoman tuoton taso, joka on tietyn toimialan keskimääräinen tuottovaatimus ottaen huomioon tuolla toimialalla vallitsevat riskit. Tämä tuottotaso on periaatteessa sama sekä säännellyillä että sääntelemättömillä saman riskin omaavilla toimialoilla. WACC-malli ja sen taustaoletukset sekä rahoitusteoria koskevat samalla tavalla kaikkia toimialoja.

Lausuntoja antaneet tahot ovat olleet tietoisia siitä, että Viestintäviraston valituksenalainen päätös liittyy säännellyn toiminnan hinnoitteluun. Lausunnoissa on tarkasteltu valituksenalaisessa päätöksessä sovellettuja menetelmiä suhteessa rahoitusteoriaan sellaisena kuin sitä vakiintuneesti on käytetty myös säänneltyjen toimintojen pääoman kohtuullisen tuoton taikka kohtuullisen hinnoittelun valvonnassa.

Säännellyllä sähkönjakelutoimialalla, jossa sovelletaan myös Viestintäviraston käyttämää WACC-mallia, on noudatettu nimenomaisesti rahoitusteorian mukaisia käytäntöjä. Sähkönjakelun osalta markkinaoikeus on lainvoimaisissa päätöksissään vahvistanut, että kohtuullisen hinnoittelun valvonnassa sovellettujen menetelmien pitää olla yhdenmukaisia menetelmien taustalla olevien rahoitusteoreettisten lähtökohtien kanssa.

Viraston lausunnossaan lainaama Elisan vuonna 2000 laaditussa vastaselityksessä esitetty kannanotto ei ole ristiriidassa Elisan tässä asiassa esittämien kantojen kanssa. Myös tästä lainauksesta käy ilmi, että jo tuolloin virasto virheellisesti väitti soveltamiensa menetelmien olevan yhdenmukaisia sähkömarkkinoilla sovellettavien metodien kanssa. Kuitenkin jo tuolloin sitoutuneen pääoman määrittämisen osalta Elisa huomautti, että Sähkömarkkinakeskuksen päätöksessään käyttämä metodi verkon arvostamiseksi eroaa huomattavasti Telehallintokeskuksen esittämästä nykykäyttöarvon määrittämistä koskevasta kaavasta.

Poistot

Poistojen osalta on erotettava toisistaan poistot määritettäessä jälleenhankintahinnan perusteella nykykäyttöarvo ja poistot kustannuksena. Metallijohtimisten tilaajayhteysverkkojen osalta kirjanpidon suunnitelman mukaisten poistojen käyttäminen johtaa kummassakin tapauksessa virheelliseen lopputulokseen.

Virasto on julkaissut uudet arviointiperiaatteensa 16.12.2009 valituksenalaiseen päätökseen johtaneen tutkinnan vireille tulon jälkeen. Virasto on vahvistanut, että tilaajayhteysmarkkinoilla se on soveltanut kirjanpidon mukaisia poistoja vain TeliaSoneraa koskevassa päätöksessään. Kun Elisa on asettanut päätöksessä tarkasteltavia hintojaan ja kun hinnoittelun tutkinta on tullut vireille, viraston arviointiperiaatteet ovat sisältäneet vaatimuksen 25 vuoden poistoajasta.

Paraisten Puhelin Oy:tä koskevasta Viestintäviraston päätöksestä ilmenee, että virasto on vakiintuneesti tehnyt selvän eron todellisen pitoajan eli (teknis)taloudellisen pitoajan ja kirjanpidon mukaisten poistoaikojen välillä. Paraisten Puhelin Oy:tä koskevassa päätöksessään virasto on hylännyt ”kirjanpidossa käytettävät, kirjanpitolain mukaiset poistoajat”. Virasto on halunnut käyttää ”verkon keskimääräistä todellista pitoaikaa”, josta virasto on itse käyttänyt termiä ”taloudellinen pitoaika”. Virasto on vahvistanut, että tämä keskimääräinen todellinen/taloudellinen pitoaika on kuparikaapeliverkon osalta 25 vuotta. Samoin korkein hallinto-oikeus on päätöksessään 16.9.2004 taltionumero 2323 todennut, että ”todennäköiseen taloudelliseen elinikään pohjautuvat laskennalliset poistot” eivät johda liiallisiin poistoihin jälleenhankintahinnasta. Kyse ei selvästikään ole ollut kirjanpidon suunnitelman mukaisista poistoista.

Viestintäviraston lausunnossaan viittaamat lähteet käsittelevät poistoaikoja kirjanpidon näkökulmasta. Kuten Elisan esittämät asiantuntijalausunnot osoittavat, kirjanpidollinen näkökulma ei sovellu hinnoittelulaskelmiin ja sitoutuneen pääoman tuoton laskentaan. Kirjanpidon poistoaikojen käyttö johtaa epätasapuoliseen ja syrjivään valvontamalliin, jossa valvonnan lopputulos voi poiketa mielivaltaisesti eri teleyritysten välillä. Kun käytetään kirjanpidon poistoaikoja, teleyritys voi omilla kirjanpitokäytännössä tekemillään valinnoilla vaikuttaa valvonnan lopputulokseen.

Viestintäviraston viittaaman laskennan läpinäkyvyyden osalta on huomattava, että julkisesta aineistosta ei ole mahdollista saada tietoa teleyritysten tilaajayhteysverkkojen eri osien osalta sovelletuista kirjanpidon mukaisista suunnitelman mukaisista poistoista. Viestintäviraston viittaaman laskennan luotettavuuden osalta kuvaavaa on, että valituksenalainen päätös perustuu ainoastaan Elisan arvioon siitä, miten suuri osa käytössä olevasta tilaajayhteysverkosta on kokonaan kirjanpidossa poistettu. Kuten Viestintäviraston lausunnostakin käy ilmi, Elisan tekemät arviot tarkentuivat tutkinnan aikana tältä osin ( ) prosentista ( ) prosenttiin. Jälkimmäinen luku on edelleen kuitenkin arvio, sillä luotettavan selvityksen tekeminen vaatisi konsulttiselvityksen, laajan jakamo- ja kaapelireitti -inventaarion sekä maastokäynnit riittävän kattavassa osassa verkon eri sijaintipisteitä.

Edellä todettu osoittaa, että yhdenmukaisen, metallijohtimisen verkon todellista teknistä ja taloudellista pitoaikaa vastaavan 25 vuoden pituisen poistoajan käyttäminen olisi myös tasapuolisempaa, läpinäkyvämpää sekä luotettavampaa kuin kirjanpidon mukaisten poistoaikojen käyttäminen.

Viraston arviointiperiaatteet ja käytäntö

Nyt relevanttien tilaajayhteystuotteiden osalta virasto on julkaissut arviointimuistion 10.3.2004 ja kuullut seuraavan kerran yhtiöitä tämän muistion uudistamisesta vuoden 2009 lopulla. Elisa on lausunnossaan vastustanut jälleenhankintahinnan sitomista omaisuuserien kirjanpitokohteluun.

Elisan lausunnolla matkaviestinverkkojen laskevan liikenteen markkinalla sovellettavasta FIFAC-mallista ei ole merkitystä tarkasteltaessa tilaajayhteysverkkoja. Matkaviestinverkkojen osalta komponenttien teknistaloudellinen pitoaika on huomattavasti lyhyempi kuin kiinteässä tilaajayhteysverkossa. Elisan lausunnon kohta mahdollisesta siirtymisestä tasearvojen käyttämiseen terminointilaskelmien pohjana matkaviestinverkkojen laskevan liikenteen markkinalla ei ole ristiriidassa sen kanssa, että Elisan näkemyksen mukaan kiinteissä tilaajayhteysverkoissa tulee käyttää kirjanpidon poistoaikojen sijaan teknistaloudellisiin pitoaikoihin perustuvia poistoja.

Viestintäviraston ja teleyritysten välisellä ”HMV-velvoitteet ja valvonta” -työryhmällä tai siellä käydyllä keskustelulla ei ole merkitystä tässä asiassa. Työryhmä ei ole valmisteleva elin, jossa valmisteltaisiin tai hyväksyttäisiin Viestintäviraston mahdollisesti suunnittelemia arviointiperiaatteita saati, että työryhmä voisi vaikuttaa niiden sisältöön. Työryhmällä ei ole virallista roolia eivätkä kaikki alan yritykset osallistu aktiivisesti työryhmän työhön. Työryhmässä ei ole esitetty, että metallijohtimisten tilaajayhteyksien hinnoitteluun sovellettaisiin tilaajayhteyksiä koskevien arviointiperiaatteiden sijasta jonkin muun HMV-markkinan arviointiperiaatteita. Työryhmän 3.3.2004 pidetyssä kokouksessa ei ole kerrottu, että jälleenhankintahinnan määrityksessä jo kokonaan poistetut omaisuuserät jätetään huomiotta. Viestintäviraston lausuntoonsa liittämän pöytäkirjan mukaan työryhmässä keskusteltiin erityisesti lyhyiden poistoaikojen huomioimisesta ja jo kokonaan poistettujen omaisuuserien käsittelystä hinnoittelussa. Viikko kokouksen jälkeen 10.3.2004 Viestintävirasto julkaisi tilaajayhteyksien hinnoittelun kohtuullisuutta koskevan arviointimuistion, jonka sitoutunutta pääomaa koskevassa kohdassa ei mainita poistoaikaa vanhemman verkon osan käsittelyssä, vaan tämä maininta sisältyy kohtaan ”poistot”. Ilmeisesti myös 3.3.2004 työryhmässä käyty keskustelu on liittynyt tähän problematiikkaan. Kyse ei siis ole ollut sitoutuneen pääoman laskennassa käytettävästä jälleenhankintahinnasta, vaan poistokuorman laskennasta.

TeliaSoneraa koskeva päätös

TeliaSoneraa koskevasta Viestintäviraston päätöksestä ei ilmene, että yhtiö on käyttänyt nyt selityksessään esittämällä tavalla kirjanpidon mukaisia poistoja Viestintäviraston vaatimuksesta. Päätöksestä ei voida myöskään päätellä, että jälleenhankintahinta on määritelty vain taseessa jäljellä oleville verkon osille. Viestintäviraston toimittamista TeliaSoneraa koskevan asian asiakirjoista ilmenee yhtiön toimittaneen tiedon siitä, mitkä verkon osat on jo kokonaan poistettu kirjanpidossa, ilmeisesti vasta 29.10.2008 eli yli kolme kuukautta sen jälkeen, kun sitä koskeva tutkinta oli aloitettu ja vasta viraston kahden lisäselvityspyynnön jälkeen.

Kyseisistä asiakirjoista ilmenee, että myös TeliaSonera on vielä 1.10.2008 virastolle toimittamissaan laskelmissa määritellyt tilaajayhteysverkon ottaen huomioon koko käytössä olevan tilaajayhteysverkon.

Uusien arviointiperiaatteiden käyttöön ottaminen

Virasto on julkaissut eräiden HMV-markkinoiden osalta arviointimuistioita ja muita dokumentteja ja kuullut niistä yrityksiä, mutta tilaajayhteysmarkkinoiden osalta vuoden 2004 arviointimuistio on ollut koko ajan voimassa. Elisa on todennut virastolle kirjallisesti useaan otteeseen, että jälleenhankintahinnan sitominen kirjanpidolliseen kohteluun on väärin, muun muassa lausunnossaan 26.9.2007 matkaviestinverkolle laskettavista arvoista.

Elisa ei ole voinut tietää, että yhden HMV-markkinan (tilaajayhteysmarkkina) osalta tuleekin noudattaa jollekin muulle, täysin erilliselle HMV-markkinalle vahvistettuja arviointiperiaatteita. Virasto ei ole missään yhteydessä kertonut, että nyt teleyritysten tulisikin metallisten tilaajayhteysverkkojen osalta noudattaa jonkin toisen HMV-markkinan arviointiperiaatteita. Elisa on toimittanut vuosivalvonnan yhteydessä vuosittain, viimeksi syksyllä 2009, Viestintävirastolle tilaajayhteyksien hinnoittelulaskelmansa määrittäen jälleenhankintahinnan koko tilaajayhteysverkon perusteella ja käyttäen 25 vuoden pitoaikaa. Viestintävirasto ei ole ilmaissut Elisalle, että nämä hinnoittelulaskelmat olisivat arviointiperiaatteiden vastaisia.

Vuoden 2009 lopulla julkaistu arviointimuistio poikkeaa merkittävästi vuoden 2004 arviointimuistiosta. Kyse ei ole vain kirjanpidon poistoaikojen käyttöön otosta, vaan suurempi muutos on palaaminen menettelyyn, jossa tilaajayhteysverkon jälleenhankintahintaa määritettäessä jätetään pois kirjanpidossa poistetut verkon osat.

Viestintävirasto on antanut 29.6.2006 Savonlinnan Puhelin Oy:lle päätöksen, jossa yhtiö velvoitettiin kahden kuukauden kuluessa päätöksen tiedoksisaannista toimittamaan Viestintävirastolle uusi hinnasto, josta ilmenisivät korjatut hinnat sekä selvityksen siitä, miten tilaajayhteystuotteiden maksut on johdettu. Viestintäviraston tutkinta kohdistuu yrityksen käytössä olevaan, voimassa olevaan hintaan. Kyse ei siten ole ollut Viestintäviraston väittämällä tavalla annettujen päätösten täytäntöönpanon varmistamisesta, minkä vuoksi olisi sovellettu vuonna 2004 laadittuja arviointiperiaatteita.

Erään toisen yhtiön ja Elisan välisten sovintoneuvottelujen yhteydessä Elisan toimittamat kustannusselvitykset olivat samansisältöisiä kuin vakiintuneesti vuodesta 2001 lukien ja niistä olisi pintapuolisemmallakin tarkastelulla ilmennyt, että jälleenhankintahinta on laskettu koko tilaajayhteysverkolle ja poistojen laskennassa on käytetty 25 vuoden pituista aikaa.

Viestintäviraston edustajien ja Elisan edustajien tapaamisessa 24.6.2009 käytiin muun ohella keskustelua siitä, mitä Elisan kirjanpidon mukaiset poistoajat ovat. Elisan edustajat eivät kuitenkaan ole ymmärtäneet, että viraston yhden virkamiehen epävirallisessa palaverissa esittämät huomiot merkitsisivät muutosta vakiintuneeseen arviointikäytäntöön sekä voimassa olleeseen arviointimuistioon 10.3.2004. Taloudellinen valvontaviranomainen ei edes voi muuttaa vakiintunutta arviointikäytäntöään esittämällä epävirallisia kantoja yhdelle valvottavalle epävirallisessa tapaamisessa. Elisa palautti tapaamisen jälkeen syksyllä 2009 normaalin vuosivalvonnan yhteydessä vakiintuneella tavalla laaditut hinnoittelulaskelmat Viestintävirastolle. Virasto ei kommentoinut näitä laskelmia millään tavoin.

Kytkentämaksut

Viestintävirasto on lausunnossaan väittänyt tuoneensa hintaohjausta antaessaan esille, että hintaohjauksesta huolimatta teleyritys itse vastaa hinnoittelun lainmukaisuudesta. Virasto ei ole tuonut esiin tällaista hintaohjausta antaessaan.

Elisa on hinnoitellut rinnakkaisyhteyden kytkentämaksun hintaohjauksen mukaisesti tasolle 66 euroa, vaikka viraston virheellisen vertailulaskelman mukaan rinnakkaisyhteyden kytkennän kustannus oli ( ) euroa. Tämä osoittaa, että Elisa on ymmärtänyt hintaohjauksen olevan ehdoton ja muodostavan kokonaisuuden, jossa tulee ottaa huomioon sekä tilaajayhteyden että rinnakkaisyhteyden kustannukset.

Alihankintahintojen kustannustehokkuus on välittynyt suoraan Elisan kytkennöistä perimiin asiakashintoihin, jotka ovat olleet koko ajan alenevia ja alan halvimpia. Tehokkuus ilmenee myös siinä, että Elisa on hinnoitellut kytkentämaksut hintaohjauksen mukaisesti.

Virasto on perustellut tehokkuusarviointia yleisellä, koko EU:ta ja koko alaa koskevalla argumentilla, vaikka kyse tulisi olla yrityskohtaisesta tehokkuudesta, jossa tehokkuutta tulee arvioida vastaavissa olosuhteissa toimiviin teleyrityksiin eli käytännössä suomalaisiin teleyrityksiin. Elisan kytkentämaksujen taso osoittaa jo suoraan Elisan toiminnan tehokkuuden. Ennen siirtymistä teoreettisten vertailulaskelmien käyttämiseen viraston tulisi vähintäänkin pystyä osoittamaan, että Elisan esittämät alihankintahinnat olisivat jollain tavoin kustannustehottomia.

Elisa on 30.4.2010 päivätyssä lausunnossaan tuonut esiin kytkentätoimenpiteeseen sitoutuneen pääoman kustannukset. Mikäli virasto on pitänyt näitä kustannuksia liian yleisinä, viraston olisi tullut pyytää Elisalta tarkennusta näihin tietoihin. Virasto ei ole missään vaiheessa antanut Elisalle kehotusta toimittaa yksilöidympiä tietoja kytkentämaksuihin sitoutuneesta pääomasta.

Ulkoistaminen ei poista teleyrityksen oikeutta saada viestintämarkkinalain 84 §:n mukaisesti kohtuullista tuottoa pääomalle. Ulkoistettujen toimintojen osalta pääoman kustannus sisältyy alihankkijan laskutukseen. Alihankkija ei tee asennuksia ilman hintoihin sisältyvää sitoutuneelle/sijoitetulle pääomalle laskettavaa tuottoa.

Kun Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään halunnut irrottautua todellisista aiheutuneista kustannuksista ja lähtenyt rakentamaan teoreettista mallia siitä, mitkä olisivat Elisan kustannukset, jos Elisa edelleen tekisi kytkennät sisäisenä työnä, tätä samaa logiikkaa on seurattava loppuun saakka. Kun virasto on halunnut käyttää teoreettista sisäisen työn mallia, Elisalla ei ole ollut muuta vaihtoehtoa kuin arvioida nämä pääomakulut mahdollisimman tarkasti. Riskien osalta Elisa on osoittanut riskin olevan luottotappion riski.

Viestintävirasto on todennut, että kytkentä on pääasiassa työsuorite. Viraston vertailulaskelmassa kytkentää on käsitelty Elisan sisäisenä työnä, joten sen osalta ei synny merkityksellisiä ostovelkoja.

Viestintävirasto ei ole lausunnossaan ottanut kantaa viraston vertailulaskelmasta puuttuviin yleiskustannuksiin, viraston vertailulaskelmasta puuttuviin purkuun varautumisen kustannuksiin ja viraston vertailulaskelmassa alimitoitettuun kustannustason nousuun (virheellisen indeksin käyttäminen ja ilmeisesti yhden vuoden puuttuminen).

Purkuun varautumisen osalta kyse on todellisesta Elisalle aiheutuneesta kustannuksesta, jonka osalta kustannus ilmenee suoraan Elisan kirjanpidosta. Elisa on esittänyt useissa selvityksissä Viestintävirastolle täsmällisesti, miten purkuun varautuminen tehdään ja miten sen kustannukset muodostuvat sekä mikä purkuun varautumisen kokonaiskustannus on. Elisa on tuonut asian Viestintäviraston tietoon vuodesta 2004 lähtien, eikä virasto valituksenalaisessa päätöksessään eikä nyt lausunnossaan ota asiaan mitään kantaa. Viestintäviraston menettely on tältä osin selvästi hallintolaissa vahvistetun hyvän hallintotavan vastaista.

Luottamuksensuojasta

Elisan odotukset perustuvat siihen, että viestintämarkkinalain 84 §:n osalta lain tulkinta on edelleen sama kuin korkeimman hallinto-oikeuden tehdessä päätöksensä 23.8.2001 taltionumero 1927 samassa asiassa, koska laki, rahoitusteoria tai olosuhteet eivät ole muuttuneet ja koska Viestintävirasto ei ole edes kertonut minkään muuttuneen.

Elisa on vilpittömässä mielessä uskonut, että jälleenhankintahinta sisältää koko tilaajayhteysverkon eikä vain niitä verkon osia, jotka ovat kirjanpidossa kokonaan poistamatta. Missään tilaajayhteysmarkkinoita koskevassa päätöksessä, muistiossa taikka muussa merkityksellisessä lähteessä ei ole tuotu esiin muuta kantaa tältä osin. Kirjanpidon mukaisten poistojen käyttämisestä nykykäyttöarvon laskemisessa tai poistokuorman laskemisessa ei myöskään ole mainittu missään päätöksessä tai muistiossa ennen TeliaSoneraa koskevaa päätöstä, jonka julkisen version mukaan kirjanpidon poistojen käyttö vaikutti olleen yhtiön valinta ja joka siten oli arviointimuistion 10.3.2004 mukaisesti mahdollista. Vakiintuneen linjan muuttaminen yhtä yhtiötä koskevalla päätöksellä ei myöskään olisi ollut mahdollista.

Valituksenalaiseen päätökseen johtava tutkinta alkoi 11.12.2009. Tästä huolimatta Viestintävirasto on soveltanut valituksenalaisessa päätöksessään 16.12.2009 julkaistun arviointimuistion mukaisia periaatteita sekä kohtuullisen tuoton tuottoprosenttia, joka on julkaistu vasta 26.3.2010. Tällainen olennaisten hinnoittelua koskevien sääntöjen muuttaminen takautuvasti valvottavan vahingoksi on ilmeisellä tavalla luottamuksensuojan vastaista.

Kytkentämaksujen osalta Elisa on ottanut huomioon Viestintäviraston ehdottomana antaman hintaohjauksen ja muuttanut hintansa täsmälleen viraston kohtuulliseksi julistamalle tasolle. Tästä huolimatta virasto on katsonut tilaajayhteyden kytkentähinnan olevan kohtuuton. Tämä oman ehdottoman hintaohjauksen ohittaminen rikkoo selvästi luottamuksensuojan periaatetta.

Suullinen käsittely

Elisan valituksen pääväite ei koske samaa asiaa kuin korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu 16.9.2004 taltionumero 2323. Tässä asiassa ei voida myöskään Elisan perustuslaissa vahvistetun oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevan oikeuden osalta vedota toisen yhtiön (TeliaSoneran) valitusta toisella markkinalla (matkaviestinverkot) käsiteltäessä toisessa tuomioistuimessa (Helsingin hallinto-oikeus) vuonna 2002 kuultuun suulliseen asiantuntijatodisteluun.

Nykyisen viestintämarkkinalain mukaan korkein hallinto-oikeus on ainoa valitusaste nyt kyseessä olevan kaltaisten Viestintäviraston päätösten osalta. Tämän johdosta suullisen käsittelyn järjestämisen kynnyksen tulee olla matalampi kuin sellaisissa asioissa, joissa korkein hallinto-oikeus on toinen valitusaste.

Oikeudenkäyntikulut

Valituksenalainen päätös on selvästi lainvastainen. Viraston menettely on rikkonut hyvän hallinnon periaatteita sekä erityisesti luottamuksensuojaa. Viraston päätös on viraston vakiintuneen ratkaisukäytännön vastainen ja ristiriidassa korkeimman hallinto-oikeuden vahvistaman viestintämarkkinalain tulkinnan kanssa. Kyseessä ei ole normaali laintulkinta, vaan viranomaisen harkintavallan väärinkäyttö ja toimivallan ylittäminen. Oikeudenkäynti on johtunut Viestintäviraston virheestä, jota virasto ei ole suostunut korjaamaan, vaikka Elisa on perustellusti tuonut virheen esiin virastolle antamissaan lausunnoissa. Ottaen huomioon edellä todettu olisi kohtuutonta velvoittaa Elisa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

TeliaSoneralla ei ole ollut tarvetta selityksen antamiseen, sillä kyse on Elisalle osoitettua Viestintäviraston päätöstä koskevasta Elisan valitusasiasta, jossa Viestintävirastolta on pyydetty lausuntoa. TeliaSoneran selityksillä ei ole ollut lisäarvoa asiaa selvitettäessä. Elisa on paljoksunut TeliaSoneran esittämän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen määrää. Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaisesti ei ole kohtuutonta, että TeliaSonera joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. TeliaSoneran tämän asian selvittämisen kannalta tarpeettomiin selityksiin vastaaminen on edellyttänyt Elisalta toimenpiteitä.

Viestintävirastolle on lähetetty tiedoksi Elisa Oyj:n vastaselitys.

TeliaSonera Finland Oyj:lle on lähetetty tiedoksi Elisa Oyj:n vastaselityksen julkinen versio.

6. Elisa Oyj:n lausuma 22.12.2010

Elisa Oyj on 22.12.2010 toimittamassaan kirjoituksessa lausunut muun ohella, että Viestintäviraston syksyn 2010 aikana antamat teleoperaattoreiden tilaajayhteyshinnoittelua koskevat päätökset osoittavat, että viraston uusi tapa määritellä tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinta pelkästään kirjanpidossa edelleen poistamatta oleville verkon osille ei ole ollut vakiintunut eikä HMV-operaattoreiden tiedossa ollut tapa.

Syksyn 2010 aikana antamissaan päätöksissä virasto on todennut: ”Virasto voi harkintavaltansa puitteissa muun muassa määrittää hinnoittelussa huomioon otettavia kustannuseriä kuten pääoman tuotto ja poistot, näiden kustannusten laskentaperusteita sekä kustannuslaskentamalleja. Virasto voi myös päättää, mille kustannuserille saatujen selvitysten perusteella kussakin yksittäistapauksessa annetaan painoarvoa.” HMV-operaattoreiden yhdenvertainen kohtelu kuitenkin edellyttää, että jokaisen HMV-operaattorin osalta samoille kustannuserille annetaan sama painoarvo. Viraston harkintavalta ei sisällä valtaa kohdella operaattoreita epätasapuolisesti ja loukata yhdenvertaisuuden periaatetta.

DNA Oy:n tilaajayhteyshinnoittelua koskevassa 10.9.2010 antamassaan päätöksessä Viestintävirasto on hyväksynyt DNA Oy:n metallijohtimisen tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinnan määrittämisen vuonna 2007 ostetun tilaajajohtoverkon jälleenhankintahinnan perusteella. Viestintäviraston uusien arviointimenetelmien soveltaminen on läpinäkymätöntä ja johtaa HMV-operaattoreiden epätasa-arvoiseen kohteluun.

Elisa on vertaillut Viestintäviraston päätöksissä eri HMV-operaattoreille vahvistettuja tilaajayhteyksien kuukausimaksuja ja todennut, että uudet arviointimenetelmät johtavat operaattoreiden epätasapuoliseen kohteluun. Viestintäviraston menetelmät johtavat merkittäviin eroihin jopa samantyyppisissä olosuhteissa toimivien HMV-operaattoreiden tilaajayhteyksien kuukausihinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden arvioinnissa.

Deloitte on todennut raportissaan 6.8.2010 Energiamarkkinavirastolle sähköverkkotoiminnan WACC-mallin ja sen parametrien arvioinnista, että kohtuullisen tuoton laskennan pääomapohjan tulee kuvastaa sitä arvoa, jonka verkonhaltija saisi verkko-omaisuuden myydessään.

Viestintävirastolle ja TeliaSonera Finland Oyj:lle on lähetetty tiedoksi Elisa Oyj:n lausuma.

7. Viestintäviraston lausunto 21.3.2011

Viestintävirasto on antanut 21.3.2011 lausunnon Elisan 22.12.2010 toimittaman kirjoituksen johdosta. Viestintävirasto on lausunnossaan todennut, että Elisan kirjoituksessaan siteeraamassa Viestintäviraston päätöksen kohdassa virasto on viitannut Elisan DNA:n hinnoittelua koskevassa toimenpidepyynnössä ja asian käsittelyn aikana esille tuomiin näkemyksiin, jotka Viestintäviraston olisi Elisan mukaan tullut ottaa päätöstä tehtäessä huomioon. Viestintämarkkinalaissa on jätetty Viestintävirastolle laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa eikä Viestintävirasto ole sidottu toimenpidepyynnön tekijän hinnoittelun selvittämistä koskeviin kulloisiinkin vaatimuksiin.

Korkein hallinto-oikeus on useissa päätöksissään vahvistanut, että Viestintävirastolla on harkintavaltaa valitessaan lainmukaista menettelytapaa, jolla hintojen kohtuullisuutta selvitetään. Myös EUT on asiassa C-55/06, Arcor, vahvistanut viranomaisella olevan laaja harkintavalta määrittäessään huomioon otettavia kustannuksia ja kustannusten laskentaperusteita. Tuomioistuin on todennut muun muassa poistojen osalta, että poistojen laskentaperusteen määrittämistä koskevat yksityiskohtaiset säännöt kuuluvat kansallisten sääntelyviranomaisten harkintaan, koska asiasta ei ole yhteisön erityislainsäädäntöä.

Viestintävirasto on asettanut enimmäishinnat yhdenmukaisin arviointiperiaattein kullekin yritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella. Viestintäviraston päätöksissä määrättyjen enimmäishintojen erot johtuvat yhtiökohtaisista erilaisista kustannuksista.

Se, että HMV-yhtiöt eivät ole noudattaneet Viestintäviraston arviointiperiaatteita ja annettuja ennakkoratkaisuja, ei ole osoitus arviointiperiaatteiden vakiintumattomuudesta. Kuten Viestintäviraston kertomuksesta kustannuslaskentajärjestelmien noudattamisesta vuonna 2010 käy ilmi, hieman yli puolet yhtiöistä määrittää hinnoittelulaskelmassa esitetyt poisto- ja pääomakustannukset myös kirjanpidossa kokonaan poistettujen omaisuuserien perusteella. Koska Viestintävirasto on havainnut lukuisten yhtiöiden kohdalla lainvastaiseen hinnoitteluun johtavia ongelmia, virasto on aloittanut säänneltyjen tuotteiden hinnoittelun arviointiperiaatteiden kehittämisen. Viestintävirasto selvittää arviointiperiaatteiden kehittämisen yhteydessä tasearvoihin siirtymisen mahdollisuutta jälleenhankintahintojen sijaan.

Säänneltyjen tuotteiden hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden valvonnassa on kyse niiden kustannuserien määrittämisestä, jotka aiheutuvat säänneltyjen tuotteiden tarjoamisesta ja jotka teleyritys saa periä kilpailijaltaan. Olennaista hinnoittelun valvonnan kannalta ei sen sijaan ole sen arvioiminen, miten yrityskauppatilanteissa maksettavat kauppahinnat määritetään. Elisan tarkoittama vaihtoehtoiskustannus on määritelmällisesti tuottomahdollisuus, joka menetetään valitsemalla jokin muu kuin kyseisen tuoton antava vaihtoehto. Kustannussuuntautuneen hinnoittelun lähtökohtana ei voi olla erilaisten tuottomahdollisuuksien huomioon ottaminen. Viestintäviraston tehtävänä on arvioida todellisuudessa aiheutuneita kustannuksia ja niiden kohdistamista edelleen säännellyille tuotteille.

Pääomamarkkinoilla sijoittajat yleisesti tavoittelevat oman tuottonsa maksimointia tietyllä riskitasolla. Oman pääoman ehtoisille sijoittajille tuotto koostuu yhtiön osakkeenomistajille maksamista osingoista sekä osakkeiden arvonnoususta. Yhtiöiden tehtävänä on tuottaa voittoa omistajilleen. Yhtiön ja sen omistajien intresseissä on muun muassa liikevaihdon kasvattaminen. Viestintämarkkinalain yhtenä tavoitteena on sen sijaan varmistaa, että viestintäverkkoja on kohtuullisin ehdoin kaikkien teleyritysten saatavilla (viestintämarkkinalaki 1 §). Huomattavan markkinavoiman teleyrityksille on asetettu muun muassa hinnoittelua koskevia velvoitteita, joilla tavoitellaan kilpailun edistämistä. Kilpailua merkittävästi rajoittava tekijä voi olla liian korkea tilaajayhteysvuokra, joka ei perustu todellisiin aiheutuneisiin kustannuksiin. Viestintämarkkinalain mukaista HMV-sääntelyä tarvitaan, koska yhtiöt eivät muuten hinnoittelisi keskeisiä tukkutuotteitaan omien ja omistajiensa intressien vastaisesti siten, että myös kilpailijoiden on mahdollista toimia samalla alueella HMV-yrityksen kanssa. HMV-sääntely kohdistuu vain pieneen osaan yrityksen toiminnasta muun toiminnan ollessa sääntelyn ulkopuolella ja yrityksen vapaasti hinnoiteltavissa.

Jälleenhankintahinnan vertaaminen tasearvoon ei ole ollut kustannusten arvioinnin osalta keskeinen kriteeri missään Viestintäviraston päätöksessä. Jos jälleenhankintahinnan ja tasearvon suhdeluku on todella suuri, voi tämä antaa Viestintävirastolle aihetta epäillä tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinnan oikeellisuutta ja esimerkiksi sitä, sisältyykö jälleenhankintahinnan laskelmaan lainvastaisesti myös kirjanpidossa jo kokonaan poistettuja omaisuuseriä. Jälleenhankintahinnan muodostumista virasto tutkii tämän jälkeen muilla tavoin.

Viestintävirasto on siirtynyt käyttämään arvioinnissaan kirjanpidon suunnitelman mukaisia poistoaikoja vuonna 2006, koska kirjanpidon mukaisia poistoaikoja käyttämällä saadaan oikea kuva yhtiölle suoritteen tuottamisesta aiheutuneista jälleenhankintahintaisista poistokustannuksista. Elisan vaatima tapa käyttää kaikkien operaattorien osalta edelleen vakioitua, 25 vuoden pitoaikaa ei johda poistokustannuksiin, jotka vastaavat yhtiölle todellisuudessa aiheutuneita poistoja, jos yhtiön kirjanpidon mukainen poistoaika poikkeaa edellä mainitusta pitoajasta. Viestintävirasto katsoo velvollisuudekseen muuttaa arviointiperiaatteitaan, kun se on todennut aiemmin soveltamiensa periaatteiden toimimattomuuden.

Korkein hallinto-oikeus on katsonut ratkaisussaan 2010:86, että sähkömarkkinalaissa on jätetty valvovalle viranomaiselle laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteiden kehittämisessä.

Vertailtaessa sähkömarkkinoita ja viestintämarkkinoita on syytä ottaa huomioon kyseisten toimialojen luonne ja sääntelyn tavoitteiden eroavuudet. Viestintämarkkinoihin kohdistuvan HMV-sääntelyn tarkoituksena on ennen kaikkea kilpailun edistäminen ja monopolirakenteiden purkaminen, kun taas sähkömarkkinoilla tarkoitus on monopoliaseman varmistaminen verkonhaltijoiden toimintaedellytykset turvaamalla. Sähkömarkkinoilla rinnakkaisten verkkojen rakentaminen ei monopoliaseman turvaavan toimilupasääntelyn nojalla ole mahdollista. Viestintämarkkinoilla pyrkimyksenä on nimenomaan HMV-yritykselle asetetun verkon vuokrausvelvollisuuden avulla mahdollistaa kilpailevan operaattorin verkkoon pääsy ja kilpailevien palvelujen tarjonta HMV-yrityksen toimialueella. Laajamittainen rinnakkaisten tilaajayhteysverkkojen rakentaminen ei muun muassa korkeiden investointikustannusten vuoksi ole taloudellisesti kannattavaa. Lisäksi sähkömarkkinoilla valvotaan koko liiketoiminnan tuloksen kohtuullisuutta, kun viestintämarkkinoilla valvotaan tiettyjen yksittäisten tuotteiden hintojen kohtuullista suhdetta aiheutuneisiin tuotekohtaisiin kustannuksiin. Sääntelyn eri lähtökohdat huomioon ottaen on ymmärrettävää, että muun muassa kohtuullisen tuoton ja verkon jälleenhankintahinnan määrittelyssä käytettävät menetelmät eroavat sähkömarkkinoilla ja viestintämarkkinoilla.

HMV-sääntelyn ja hinnoitteluvelvoitteiden tavoitteena on kilpailun edistäminen varmistamalla, että viestintäverkkoja on kohtuullisin ehdoin kaikkien teleyritysten saatavilla. Elisa katsoo, että se voi sisällyttää kilpailijalta perittävään hintaan kohtuullisen tuoton myös sille osalle verkkoa, jota ei ole kirjanpidossa kokonaan poistettu. Elisan näkemys perustuu siihen, että myydessään tilaajayhteysverkon HMV-yritys saisi hinnan koko verkolle riippumatta aiheutuneista kustannuksista. Elisan näkemys kuvastaa säännellyn toiminnan sijasta markkinaehtoiseen toimintaan perustuvaa näkemystä.

Viestintävirasto on viitannut lisäksi korkeimmalle hallinto-oikeudelle asiassa diaarinro 3489/3/10 lausumaansa. Kyseisessä asiassa 21.3.2011 toimittamassaan lausunnossa Viestintävirasto on selostanut viraston 28.11.2001 Elisalle antaman päätöksen sisältöä. Viestintävirasto on todennut katsoneensa kyseisessä päätöksessään, että Elisan käyttämä tapa määritellä tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinta antoi hinnoittelun kohtuullisuuden arviointia varten riittävän arvion uuden, rakenteeltaan samanlaisen verkon rakentamisen kustannuksista. Virasto on katsonut, että Elisan tapa laskea poistot tasapoistoina koko käytössä olevan verkon jälleenhankintahinnasta oli perusteltua. Viraston näkemyksen mukaan Elisan laskelmissa käyttämä poistoaika 25 vuotta vastasi verkon osien keskimääräistä pitoaikaa. Näin ollen jälleenhankintahinnasta oli jo pyritty eliminoimaan kirjanpidossa jo kokonaan poistetut omaisuuserät. Elisan vaatima tapa käyttää kaikkien operaattorien osalta edelleen vakioitua, 25 vuoden pitoaikaa ei johda poistokustannuksiin, jotka vastaavat yhtiölle todellisuudessa aiheutuneita poistoja, jos yhtiön kirjanpidon mukainen poistoaika poikkeaa pitoajasta.

8. Elisa Oyj:n selitys 9.5.2011

Elisa Oyj on Viestintäviraston lausunnon johdosta 9.5.2011 antamassaan selityksessä lausunut muun ohella, että Viestintävirasto on lausunnossaan esittänyt virheellisiä väitteitä muun muassa viestintämarkkinalain mukaisesta sääntelystä, rahoitusteoriasta sekä sähkömarkkinoiden sääntelyn eroista verrattuna viestintämarkkinoiden sääntelyyn. Viraston lausunnot lisäävät entisestään tarvetta suulliselle käsittelylle, jotta asia saadaan selvitettyä ja viraston esittämät väärät käsitykset korjattua. Elisan perustuslaissa turvattu oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin edellyttää Elisan vaatiman suullisen käsittelyn järjestämistä asiassa.

Kuten korkein hallinto-oikeus sähkömarkkinoita koskevassa ratkaisussaan 2010:86 vahvisti, kirjanpitolainsäädännön mukaisten menettelyjen sijaan on tässäkin tapauksessa olennaista ratkaista asia rahoitusteoreettisen liiketoimintaan sitoutuneen pääoman määrittelyn mukaisesti.

Viestintävirasto on alun perin nostanut esiin metallijohtimisten tilaajayhteysverkkojen ja sähköverkkojen sekä näiden sääntelyn yhteneväisyydet. Virasto on vuonna 2001 korkeimmalle hallinto-oikeudelle osoittamissaan lausumissa todennut: ”Sähkönsiirtotoiminta ja televerkkopalvelut eivät eroa toisistaan siten, että täysin erilainen suhtautuminen vanhenemisen ja kulumisen vaikutuksiin käyttöomaisuuden arvostamisessa olisi perusteltua.” Viestintävirasto on perustellut arviointiperiaatteitaan myös useissa yhteyksissä vuoden 2010 aikana Elisan asiaa käsiteltäessä vetoamalla virheellisesti siihen, että viraston arviointiperiaatteet olisivat olennaisilta osin yhdenmukaiset sähköverkkoliiketoiminnan valvonnassa noudatettavien menettelyjen kanssa. Vasta Elisan osoitettua valituksessaan, että Viestintäviraston uudet arviointimenetelmät poikkeavat olennaisella tavalla sähköverkkoliiketoiminnan valvonnassa noudatettavista menettelyistä, virasto on pyrkinyt löytämään perusteettomia eroja näiden kahden säännellyn toimialan välille.

Sekä sähkönsiirtoverkkojen että metallijohtimisten tilaajayhteysverkkojen osalta rinnakkaisten verkostojen rakentaminen ei ole taloudellisesti kannattavaa korkeiden investointikustannusten johdosta. Toimilupasääntelyn sijaan rinnakkaisten sähkönsiirtoverkkojen rakentamisen esteenä ovat ensisijaisesti taloudelliset syyt samoin kuin metallijohtimisten tilaajayhteysverkkojenkin osalta. Sähkömarkkinoilla sääntelyn kohteena on vain yksi ainoa yksittäinen tuote eli sähkönsiirtopalvelu, joka on sähkömarkkinasääntelyn edellyttämällä tavalla eriytetty omaksi liiketoiminnakseen. Kummallakin markkinalla hinnoittelun kustannussuuntautuneisuuden ja kohtuullisuuden sääntelyssä on kyse siitä, että hinnoittelua kilpailluilla markkinoilla normaalisti rajoittava kilpailusta johtuva kilpailupaine puuttuu kokonaan tai on katsottu riittämättömäksi, ja tätä puuttuvaa kilpailupainetta pyritään korvaamaan sääntelyn avulla.

Sekä sähköverkkoliiketoiminnassa että tilaajayhteysmarkkinoilla hinnoittelun sääntelyn lähtökohdat ovat samat, vaikka sähkömarkkinalain 14 §:n 2 momentin ja viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin sanamuodot eroavat hieman toisistaan. Tämä käy ilmi tarkasteltaessa säännösten sisältöä sekä niiden yksityiskohtaisia perusteluja.

Sekä sähköverkkoliiketoiminnan että tilaajayhteysliiketoiminnan sääntelyssä lähtökohta on sama: hinnoittelun kohtuullisuutta/kustannussuuntautuneisuutta arvioitaessa otetaan huomioon sekä kustannukset että sitoutuneelle pääomalle laskettava kohtuullinen tuotto. Liiketoimintaan sitoutuneen pääoman tuoton osalta kummassakin sääntelyssä toimivaltainen viranomainen on harkintavaltansa rajoissa valinnut pääoman kohtuullisen tuoton arvioinnissa käytettäväksi saman menetelmän eli pääoman keskikustannus- eli WACC-mallin. Sähköverkkoliiketoiminta rinnastuu sen luonteen, sääntelyn tavoitteiden ja sääntelylle valittujen lähtökohtien osalta tilaajayhteysliiketoimintaan.

Viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentilla toimeenpannun sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/19/EY (käyttöoikeusdirektiivi) 13 artiklan 1 kohdassa pääoman kohtuullista tuottoa ei ole kytketty ”aiheutuneisiin kustannuksiin”. Direktiivin mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on sallittava operaattorille kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle.

Asettamalla WACC-mallilla laskettu pääoman tuottotaso korkeimmaksi sallituksi pääoman tuottotasoksi WACC-regulaatiolla luodaan kilpailullista tilannetta vastaava olosuhde säännellylle toimialalle. Vaihtoehtoiskustannukseen perustuva pääoman tuottovaatimus / pääoman kustannus on yritykselle todellisuudessa aiheutunut kustannus. Viestintävirasto on määritellyt tiettyyn riskitasoon perustuvan pääoman keskimääräisen tuottoprosentin tilaajayhteysverkkoliiketoiminnalle. Jos määrittely on tehty oikein, koko tilaajayhteysliiketoimintaan sitoutunut pääoma aiheuttaa juuri tämän verran kustannuksia tilaajayhteysverkon omistajalle. Säänneltyjen tuotteiden valvonnassa yleisesti käytetty WACC-malli perustuu nimenomaan rahoitusteoriaan. Rahoitusteoriaan perustuvaa WACC-mallia on sovellettava rahoitusteorian mukaisesti.

Viestintäviraston valvontamenetelmät johtavat HMV-operaattoreiden epätasapuoliseen kohteluun. Kahden yhtiön toimiessa samankaltaisissa tuotanto-olosuhteissa (esimerkiksi väestötiheyden ja rakennuskannan suhteen) rakentaen teknisiltä ominaisuuksiltaan samanlaista tilaajayhteysverkkoa ei enimmäishinnoissa pitäisi olla ratkaisevaa eroa. Jos tällaisia eroja arviointimenetelmiä sovellettaessa syntyy, kyse on joko valvontamallin perusteettomista eroista tai tehottoman HMV-operaattorin perusteettomasta ja lain sanamuodon vastaisesta palkitsemisesta. Viestintäviraston päätöksistä ilmenevät enimmäishinnat vaihtelevat suuresti samankaltaisissa tuotanto-olosuhteissa toimivien HMV-operaattoreiden kesken.

Kirjanpidon poistoaikojen käyttäminen johtaa valvottavien epätasapuoliseen kohteluun ja vähentää läpinäkyvyyttä. Tilaajayhteysmaksuja perivien operaattoreiden kirjanpidossaan käyttämät poistoajat eivät käy ilmi julkisista lähteistä ja niitä pidetään kunkin operaattorin liikesalaisuuksina. Kirjanpidon poistoaikojen käyttäminen on yleisesti todettu sopimattomaksi arvonmääritystarkoituksiin, kuten kohtuullisen pääoman tuoton määrittelyyn. Sen lisäksi, että yhtiöt investoivat ja rakentavat verkkoa yksilöllisesti, yhtiöt soveltavat yksilöllisiä poistokäytäntöjä, joita usein ohjaavat yksinomaan kirjanpidon ja verotuksen vaatimukset. Viestintäviraston uusien menetelmien mukaisessa arvioinnissa nämä yksilölliset poistokäytännöt vaikuttavat olennaisella tavalla eri operaattoreille hyväksyttyihin tilaajayhteysmaksuihin. Yhtiöiden asettaminen perustavalla tavoin epätasapuoliseen asemaan tällaisten sattumanvaraisten seikkojen johdosta ei ole viestintämarkkinalain tai hallintolain edellyttämän tasapuolisen kohtelun mukaista.

Viestintävirastolle ja TeliaSonera Finland Oyj:lle on lähetetty tiedoksi Elisa Oyj:n selitys.

9. Viestintäviraston lausunto 20.12.2011

Viestintävirasto on 20.12.2011 toimittamassaan lausunnossa esittänyt muun ohella seuraavaa:

Energiamarkkinaviraston ja Viestintäviraston taloudellisen valvonnan tavoitteiden vertailua

Sähköverkkotoiminnan sääntelyn ja luvanvaraisuuden tavoitteena on asettaa selkeät pelisäännöt monopolitoiminnalle, jota ei ole tarkoituskaan avata verkkokilpailulle. Edelleen sähköverkkotoiminnassa tavoitteena on turvata verkonhaltijoiden toimintaedellytykset, verkkoinvestoinnit sekä järjestelmän toimintavarmuus. Huomattavan markkinavoiman sääntelyn tavoitteena on puolestaan monopolirakenteiden purkaminen puuttumalla monopoliasemassa olevien teleyritysten markkinakäyttäytymiseen poistamalla kilpailun esteitä ja edistämällä kilpailevien yritysten pääsyä markkinoille, toisin sanoen edistää verkkokilpailun syntyä markkinalla. Huomattavan markkinavoiman sääntelyn tavoitteena ei ole sääntelyn kohteena olevien yritysten toimintaedellytysten tai jatkuvuuden turvaaminen kyseisellä hetkellä tai tulevaisuudessa, vaan lisääntyvän kilpailun seurauksena sääntelyn kohteena olevien yritysten toimintaedellytykset voivat luonnollisesti myös heikentyä.

Sähköverkkotoiminnassa verkkopalvelujen hinnoittelun on sähkömarkkinalain mukaisesti oltava kohtuullista. Vaikka hinnoittelun kohtuullisuutta arvioitaessa perusperiaatteena onkin, että hinnoittelu vastaa toiminnan kustannuksia, tulee kohtuullisuutta arvioitaessa samalla ottaa huomioon verkonhaltijan riittävä tulorahoitus, vakavaraisuus ja toimintaedellytykset.

Huomattavan markkinavoiman sääntelyn kohteena olevien tilaajayhteystuotteiden hinnoittelun on puolestaan viestintämarkkinalain mukaisesti oltava kustannussuuntautunutta. Huomattavan markkinavoiman yritys voi tilaajayhteyksien kohtuuttomalla hinnoittelulla estää kilpailevaa teleyritystä vuokraamasta toiminnalleen välttämätöntä tilaajayhteyttä ja estää siten myös kilpailevan toiminnan syntymisen huomattavan markkinavoiman yrityksen toimialueella.

Sähköverkkotoiminnan ja tilaajayhteystuotteiden hinnoittelua koskeva sääntely samoin kuin Energiamarkkinaviraston sähköverkkoliiketoiminnan valvonnassa noudattamat periaatteet ja Viestintäviraston tilaajayhteystuotteiden vuokrauksen valvonnassa noudattamat periaatteet poikkeavat olennaisesti toisistaan.

Viestintävirasto on liittänyt lausuntoonsa Energiamarkkinaviraston lausunnon sähköverkkoliiketoiminnan taloudellisesta valvonnasta ja sen tavoitteista sekä verkkopääoman määrityksen periaatteista.

Pääomakustannusten luotettavan arvioinnin merkitys

Professori Juha-Pekka Kallungin asiantuntijalausunto osoittaa, että Viestintävirastolla on ollut perusteltu syy suhtautua kriittisesti Elisan itse ilmoittamiin tietoihin perustuvan tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinta-arvon luotettavuuteen. Lausunto myös osoittaa, että Viestintävirasto olisi voinut olla tiukempikin arvioidessaan hinnoittelun kohtuullisuutta ja erityisesti poisto- ja pääomakustannusten määrää viestintämarkkinalain mukaisen kustannussuuntautuneen hinnoittelun käsitteen valossa.

Rahoitusteorian mukainen periaate kuvastaa säännellyn toiminnan sijasta markkinaehtoista toimintaa. Säännellyn tuotteen hinnoittelussa tulee noudattaa periaatteita, jotka johtavat sääntelyn mukaisiin tavoitteisiin. Viestintäviraston suorittamassa säänneltyjen tilaajayhteystuotteiden hinnoittelun arvioinnissa keskeistä on ollut peilata viestintämarkkinalain mukaisia kustannussuuntautuneen hinnoittelun perusteena olevia aiheutuneita kustannuksia mukaan lukien pääoman hankkimisesta aiheutuva kustannus.

Viestintävirasto on arvioinut Elisan tilaajayhteystuotteiden hinnoittelua koskevassa asiassa poistokustannukset ja sitoutuneen pääoman kustannukset jälleenhankintahintojen avulla. Viestintävirasto on sallinut Elisan kattaa hinnoittelussaan vähintäänkin kaikki yhtiölle tosiasiallisesti tilaajayhteystuotteiden tuottamisesta aiheutuneet kustannukset.

Elisan vaatimus suullisesta käsittelystä

Viestintävirasto on vastustanut Elisan esittämää vaatimusta suullisen käsittelyn järjestämisestä. Siltä varalta, että korkein hallinto-oikeus kuitenkin päättää toimittaa suullisen käsittelyn asiassa, Viestintävirasto on vaatinut korkeinta hallinto-oikeutta rajaamaan suullisen käsittelyn ulkopuolelle Leppiniemen, Löflundin ja Partasen kuulemisen. Viestintävirasto on katsonut, että mainittujen todistajien todistusteemat ovat asian ratkaisemisen kannalta epäolennaisia.

Siltä varalta, että korkein hallinto-oikeus ei yhdy Viestintäviraston näkemykseen suullisen käsittelyn rajaamisesta Leppiniemen ja Löflundin kuulematta jättämisellä, Viestintävirasto on varannut mahdollisuuden nimetä suullisessa käsittelyssä todistajakseen professori Juha-Pekka Kallungin todistusteemanaan poistojen ja pääomakustannusten määrittäminen Elisan tilaajayhteystuotteiden hinnoittelua koskevassa asiassa.

Lisäksi Viestintävirasto on siltä varalta, että korkein hallinto-oikeus ei yhdy Viestintäviraston näkemykseen suullisen käsittelyn rajaamisesta Partasen kuulematta jättämisellä, varannut mahdollisuuden nimetä todistajakseen Energiamarkkinaviraston johtavan asiantuntijan Veli-Pekka Saajon todistusteemanaan sähköverkkoliiketoiminnan taloudellinen valvonta ja sen tavoitteet sekä myöhemmin nimettävän Viestintäviraston asiantuntijan todistusteemanaan huomattavan markkinavoiman sääntelyn taloudellinen valvonta ja sen tavoitteet ja Viestintäviraston arviointi Elisan tilaajayhteystuotteiden hinnoittelua koskevassa asiassa.

10. Elisa Oyj:n selitys 31.1.2012

Elisa Oyj on Viestintäviraston lausunnon johdosta 31.1.2012 toimittamassaan selityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:

Tilaajayhteyssääntelyn ja sähköverkkosääntelyn yhteiset piirteet

Se seikka, että tilaajayhteysverkko- ja sähköverkkotoimintaa on ylipäänsä ollut tarpeen säännellä, perustuu nimenomaan verkkojen monopoliluonteeseen. Sääntelyn taustalla on ajatus siitä, että ilman sääntelyä verkonhaltijalla olisi ainakin teoriassa mahdollisuus periä verkon käytöstä hyvin korkeita monopolihintoja. Sekä tilaajayhteysverkkojen että sähköverkkojen sääntelyn yhteisenä tavoitteena on rajoittaa verkkoyhtiön markkinavoimaa ja hinnoittelua luomalla sääntelyn avulla hinnoittelulle painetta, joka on mahdollisimman samantyyppistä kuin kilpailluilla markkinoilla toimivien yritysten kohtaama kilpailupaine.

Huomattavan markkinavoiman sääntelyn (kuten tilaajayhteystuotteiden hinnoittelun sääntelyn) ainoa tavoite ei ole monopolirakenteiden purkaminen ja verkkokilpailun edistäminen markkinalla. Kilpailun edistämistä koskeva tavoite täydentää edellä todettua markkinavoiman ja hinnoittelun rajoittamista koskevaa tavoitetta. Jos Viestintävirasto pyrkii pakottamaan hinnat kilpailullistakin tasoa alemmaksi, huomattavan markkinavoiman sääntelyn tavoite verkkokilpailun edistämisestä ei toteudu. Mitä alhaisemmiksi tilaajayhteydestä perittävät hinnat sääntelyllä pakotetaan, sitä vähemmän kilpailijoilla on kannustimia rakentaa kilpailevia verkkoja eli sitä vähemmän verkkokilpailua markkinoille syntyy.

Tilaajayhteysverkko ja sähköverkko ovat teknisesti ja toiminnallisesti samantyyppisiä. Sekä sähköverkko että tilaajayhteysverkko ovat pitkäaikaisia investointeja ja kaapeliverkkojen tekninen käyttöikä ylittää selvästi kirjanpidossa yleisesti käytetyt poistoajat. Koska sähkö- ja tilaajayhteysverkkojen välillä ei ole rakentamisen taikka käytön suhteen periaatteellisia eroja, ei ole myöskään perusteita soveltaa näihin verkostoliiketoimintoihin erilaista taloudellista valvontamallia.

Muun muassa hallinnon suhteellisuusperiaate ja perustuslaissa turvattu omaisuuden suoja rajoittavat sekä sähköverkkojen että tilaajayhteysverkkojen sääntelyä siten, että sääntely ei saa vaarantaa sääntelyn kohteena olevien elinkeinonharjoittajien toimintaedellytyksiä tai niiden toiminnan jatkuvuutta.

Viestintämarkkinalain mukaisen huomattavan markkinavoiman sääntelyn, kuten tilaajayhteystuotteiden hinnoittelua koskevan regulaation, on oltava yhdenmukaista viestintämarkkinalain tavoitteiden ja tarkoituksen kanssa. Viestintämarkkinalain tavoitteena on muun muassa varmistaa, että viestintäverkkoja ja viestintäpalveluita on saatavilla koko maassa ja että mahdollisuudet televiestintään ovat teknisesti kehittyneitä, laadultaan hyviä, toimintavarmoja ja turvallisia. Näiden tavoitteiden saavuttaminen edellyttää sitä, että tilaajayhteystuotteiden hinnoittelun sääntelyllä ei murenneta verkonhaltijoiden taloudellista toimintakykyä eikä heikennetä tilaajayhteysverkkoon tehtyjen investointien kannattavuutta enempää kuin on välttämätöntä.

Myös viestintämarkkinalain 18 §:n perusteluissa (HE 112/2002 vp) on korostettu huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavien velvollisuuksien osalta suhteellisuusperiaatteen merkitystä. Edelleen viestintämarkkinalain 18 §:n perustelujen mukaan huomattavan markkinavoiman yritykselle asetettavat velvollisuudet eivät saa johtaa siihen, että säännelty toiminta tulee taloudellisesti kannattamattomaksi. Perusteluissa on korostettu, että velvoitteet eivät saa vesittää yrityksen mahdollisuuksia taloudellisesti kannattavaan liiketoimintaan pitkällä aikavälillä.

Myös viestintämarkkinalain mukaisessa tilaajayhteystuotteiden hinnoittelun sääntelyssä on annettava merkitystä sääntelyn kohteena olevien teleyritysten toimintaedellytysten ja toiminnan jatkuvuuden turvaamiselle samalla tavoin kuin sähköverkkotoiminnan sääntelyssä. Viestintämarkkinalain yleiset tavoitteet ja erityisesti hallinnon suhteellisuusperiaate edellyttävät, että myös tilaajayhteystuotteiden hinnoittelun sääntely turvaa tilaajayhteystuotteiden tarjoamisen kannattavasti ja järkevästi pitkälläkin aikavälillä.

Verkostotoimialojen regulaatio perustuu samaan rahoitusteoreettiseen menetelmään. Sekä sähköverkkotoiminnan että tilaajayhteystuotteiden hinnoittelun sääntelyssä toimivaltainen viranomainen on harkintavaltansa rajoissa valinnut pääoman kohtuullisen tuoton arvioinnissa käytettäväksi saman menetelmän eli pääoman keskikustannus- eli WACC-mallin.

Tilaajayhteystuotteiden taloudellisen valvonnan tulee mahdollistaa itsenäinen, taloudellisesti kannattava tilaajayhteysliiketoiminta pitkällä aikavälillä. Sillä seikalla, että teleyritys mahdollisesti harjoittaa myös ei-säänneltyä teletoimintaa, ei voi olla merkitystä sääntelyn kannalta, sillä sääntelyn lähtökohtana ei voi olla säännellyn toiminnan ristisubventointi ei-säännellystä toiminnasta saaduilla tuloilla.

Kallungin lausunto

Kallunki on korostanut jälleenhankintahinnan luotettavuuden merkitystä ja pitänyt Elisan toimittamia jälleenhankintahintalaskelmia tältä osin ongelmallisina. Kallungin mukaan Viestintävirastolla on ollut perusteltu syy suhtautua kriittisesti Elisan itse ilmoittamiin tietoihin perustuvan jälleenhankinta-arvon luotettavuuteen ja tällä perusteella poiketa rahoitusteoreettisesta lähtökohdasta eli koko omaisuuden markkina-arvosta. Viestintävirasto ei ole kuitenkaan pitänyt edellä mainittua seikkaa ongelmallisena. Virasto on hyväksynyt Elisan esittämät käyttö- ja rakennuskustannukset käytännössä sellaisenaan. Viraston päätöksessä esitetty kritiikki on kohdistunut Elisan alkuperäisen hinnoittelulaskelman osalta ainoastaan laskelmissa sovellettuun sitoutuneen pääoman määrittämiseen sekä poistoihin. Valituksenalaisessa päätöksessään Viestintävirasto on käyttänyt vertailulaskelmassaan käytännössä suoraan Elisan alkuperäisen hinnoittelulaskelman mukaisia yksikkökustannuksia, mutta on soveltanut näitä kustannuksia vain siihen Elisan tilaajayhteysverkon osaan, jota ei ollut poistettu Elisan kirjanpidon taseesta. Kyse on ollut valituksenalaisen päätöksen mukaan omaisuuden määrään liittyvästä periaatteellisesta seikasta, ei omaisuuden arvostamiseen liittyvästä epäluotettavuudesta tai virheestä.

Kallunki ei käsittele lausunnossaan erikseen jälleenhankintahinnan käsitettä, joka on tämän prosessin keskeinen kysymys. Kallungin lausunnon maininnat nykykäyttöarvosta ja jälleenhankintahinnasta tarkoittavat, että jälleenhankintahinta sisältää koko tarkasteltavan omaisuuden ja jälleenhankintahinnasta vähennetään nykykäyttöarvoa laskettaessa pitoajan mukaiset poistot vain yhden kerran. Valituksenalaisessa päätöksessään Viestintävirasto on vähentänyt Elisan esittämästä koko tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinnasta ensin kaikki ne verkon osat, jotka on jo kokonaan poistettu kirjanpidossa, ja vielä toiseen kertaan nykykäyttöarvon laskentakaavan mukaisesti kulumisen ja vanhentumisen vaikutukset.

Poistokustannusten osalta Kallunki on nostanut esiin inflaation jälleenhankintahintaan mukanaan tuoman arvonlisän ja sen aiheuttaman laskennallisen lisäkustannuksen poistokustannukseen. Tältä osin lausunto ei liity vireillä olevaan asiaan. Viestintävirasto ei ole valituksenalaisessa päätöksessään tai korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamassaan selvityksessä kiinnittänyt huomiota tähän seikkaan. Kallungin näkemykset siitä, että Viestintävirasto olisi voinut arvioinnissaan käyttää jopa Elisan todellisuudessa maksaman hankintahinnan perusteella laskettua vuotuista poistokustannusta, ovat perusteettomia.

Jälleenhankintahintaa määritettäessä on otettava huomioon koko nykyisen tuotantokapasiteetin ylläpitämisessä tarvittava käyttöomaisuus. Se seikka, johon rahoitusteoria ei nimenomaisesti ota kantaa, on se kustannus (hinta), jonka koko nykyisen tuotantokapasiteetin ylläpitämisessä tarvittavan täysin uuden käyttöomaisuuden hankinta maksaisi.

Kallunki on perustellut lausuntonsa johtopäätöksiä käytännössä pelkästään sillä seikalla, että hänen mielestään Elisan esittämiä jälleenhankintahintoja ei olisi määritelty luotettavalla menetelmällä. Kallungin esittämät menetelmät (ulkopuolinen arvioitsija tai sähköverkkotoiminnan taloudellisessa valvonnassa käytettävä menetelmä) eivät kuitenkaan ole käytössä tilaajayhteystuotteiden hinnoittelun kohtuullisuuden arvioinnissa eivätkä ne ilmene Viestintäviraston valituksenalaisesta päätöksestä, päätökseen johtaneesta tutkinnasta, viraston vakiintuneesta päätöskäytännöstä taikka viraston julkaisemista arviointiperiaatteista. Viestintäviraston arviointimuistiossa 16.12.2009 on sinänsä suositeltu käyttämään laitetoimittajien hintoja ja komponenttien määriä, mutta valituksenalaisessa päätöksessään virasto on kuitenkin hylännyt tällä tavoin laaditun Elisan hinnoittelulaskelman.

Viestintävirasto on 14.12.2011 julkaissut uudet arviointiperiaatteet käyttöoikeuden luovuttamisen hinnoittelusta muun muassa tilaajayhteyksien kohdalla. Näiden uusien arviointiperiaatteiden mukaan Viestintävirasto tulee käyttämään viestintämarkkinalain 84 §:n mukaisen kustannussuuntautuneen hinnoittelun arvioinnissa sitoutuneena pääomana 1.1.2013 lukien kirjanpitoarvoja.

Suullinen käsittely

Elisa on toistanut aikaisemmin esittämänsä perustelut suullisen käsittelyn järjestämiselle ja lausunut lisäksi, että suullinen käsittely antaa mahdollisuuden käydä läpi Viestintäviraston menettelyä valituksenalaista päätöstä valmisteltaessa. Oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin myös edellyttää sitä, että suullista käsittelyä ei perusteetta rajata Viestintäviraston lausunnossaan esittämällä tavalla.

Elisa on ilmoittanut aikaisemmin nimettyjen todistajien todistusteemat seuraavasti:

Professori Jarmo Leppiniemen (Aalto-yliopisto) todistusteema: Rahoitusteorian soveltaminen säännellyillä toimialoilla, säänneltyjen ja sääntelemättömien toimialojen erot rahoitusteorian näkökulmasta, oman pääoman arvostaminen WACC-mallissa ja Elisan tilaajayhteyksien hinnoittelu.

Professori Anders Löflundin (Svenska Handelshögskolan) todistusteema: Rahoitusteorian soveltaminen säännellyillä toimialoilla, säänneltyjen ja sääntelemättömien toimialojen erot rahoitusteorian näkökulmasta, sitoutuneen pääoman arvostaminen Elisan tilaajayhteyksien kustannussuuntautuneessa hinnoittelussa sekä taloudelliset ja kirjanpidolliset poistot ja poistojen käsittely.

Professori Jarmo Partasen (Lappeenrannan teknillinen yliopisto) todistusteema: Sähköverkkotoiminnan ja tilaajayhteysverkkotoiminnan yhtäläisyydet ja erot, sähkönjakeluverkkoliiketoiminnan taloudellinen valvonta, verkkopääoman määritykseen liittyvät toimintaperiaatteet ja vertailua tilaajayhteyksien valvontaperiaatteisiin.

Johtaja Ismo Heinon (Elisa Oyj) todistusteema: Elisan tilaajayhteysverkon ominaisuudet valvontamallin näkökulmasta, Elisan tilaajayhteyksien hinnoittelulaskelmat, Viestintäviraston käytäntö Elisan tilaajayhteyksien hinnoittelun valvonnassa ja Viestintäviraston menettely valituksenalaista päätöstä valmisteltaessa.

Viestintävirastolle ja TeliaSonera Finland Oyj:lle on lähetetty tiedoksi Elisa Oyj:n selitys.

11. Asianosaisjulkisten selitysten tiedoksiannot Elisa Oyj:lle

Elisa Oyj:lle on 4.5.2012 lähetetty tiedoksi TeliaSonera Finland Oyj:n 16.6.2010 ja 8.7.2010 korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamien selitysten versiot, jotka TeliaSonera Finland Oyj on ilmoittanut asianosaisjulkisiksi Elisa Oyj:hin nähden.

12. Suullinen käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Korkein hallinto-oikeus on järjestänyt suullisen käsittelyn valmisteluneuvottelun 24.4.2012. Korkein hallinto-oikeus on toimittanut asiassa suullisen käsittelyn 25.5.2012.

Suullisen käsittelyn valmisteluneuvottelusta ja suullisesta käsittelystä on laadittu pöytäkirjat, jotka on liitetty asioiden asiakirja-aineistoon.

Suullisessa käsittelyssä on kuultu todistajina professori Jarmo Leppiniemeä, johtaja Ismo Heinoa ja professori Juha-Pekka Kallunkia. Todistajien kertomukset on nauhoitettu ja nauhoitukset toimitettu asianosaisille.

Todistajana kuultu professori Jarmo Leppiniemi on todennut 26.5.2010 antamansa lausunnon ”Oman pääoman arvostaminen WACC-mallissa, Elisa Oyj:n tilaajayhteyksien hinnoittelu” vastaavan edelleen näkemyksiään asiasta. Leppiniemi on kertonut lausunnon antamisen lähtökohtana olleen, että kyse on viestintämarkkinalain sääntelemästä tilaajayhteystuotteiden hinnoittelusta. Leppiniemi on lisäksi lausunut muun ohella seuraavaa.

Viestintäviraston arviointimuistioissa 10.3.2004 ja 16.12.2009 on sijoitetun pääoman tuoton arviointimenetelmänä lähdetty rahoitusteoriassa tunnetusta WACC-mallista. WACC-malli on tapa päätellä pääoman kustannukset markkinaperusteisesti. Markkinaperusteiselle pääomalle, koko sille pääomalle, joka on yrityksen käytössä, pyritään määrittämään markkinaperusteinen tuotto. Kyse on markkinaperusteisesta pääoman tuottovaatimuksesta. Viestintäviraston arviointimuistiossa 16.12.2009 teorian kuvaaminen siten, että on pääoma ja vieraan ja oman pääoman tuottovaatimukset, on WACC-mallin mukainen. Malli on kuvattu samalla tavalla kuin ei-säännellyillä toimialoilla. Leppiniemen mukaan erillistä WACC-mallia säännellyille toimialoille ei ole eikä voikaan olla, koska ei ole jakoa säänneltyihin ja ei-säänneltyihin toimialoihin, vaan sääntelyssä on aste-eroja. Pääoman tuotto kuitenkin määräytyy samantapaisesti. Tilaajayhteysverkkojen osalta ei ole mitään sellaista erityistä, etteikö WACC-mallia voisi käyttää. Myös WACC-mallin taustalla oleva rahoitusteoria soveltuu säänneltyjen toimialojen tarkasteluun.

Todistaja Leppiniemi on kertonut, että ulkoinen laskentatoimi tarkoittaa kirjanpitoa eli laissa säädeltyä velvollisuutta laskentatoimen pitämiseksi. Sisäinen laskentatoimi on johdon laskentatointa, jonka ideana on avustaa päätöksentekoa. Se sisältää suunnittelu-, toimeenpano- ja valvontalaskelmia päätöksenteon tueksi. Sitä ei ohjaa mikään normisto, vaan se, mikä on järkevintä, että saataisiin mahdollisimman hyvä päätös. Kun tarkastellaan teleyrityksen hinnoittelua sääntelyn tai hinnoitteluvalvonnan näkökulmasta, kyse on sisäisestä laskentatoimesta. Jos WACC-malli lasketaan laskentatoimen työkaluksi, se on sisäisen laskentatoimen työkalu.

Sovellettaessa johdon laskentatoimessa WACC-mallia teleyrityksen hinnoittelussa kirjanpidon arvostuksilla ja kirjanpidon mukaisella omaisuuden laajuudella ei ole merkitystä. Kun WACC-mallia käytetään, kysymys on kaikilta osin markkinaperusteisesta mallista ja markkinaperusteisesta tuotosta markkinaperusteiselle pääomalle, missä kirjanpito auttaa hyvin vähän. Suomalainen kirjanpito on yleisesti ottaen sidoksissa markkinahintoihin vain alaspäin eli arvonalentumisia pitää ottaa huomioon, mutta arvonnousuja ei saa ottaa huomioon. IFRS-periaatteet ovat enemmän kallellaan markkinaperusteisuuteen, mutta käyttöomaisuuden osalta sallitaan se, ettei markkinahinnoittelua tarvitse käyttää. Elisa Oyj ei käytä markkinaperusteisia hintoja käyttöomaisuuden osalta.

Todistaja Leppiniemi on kertonut, että kustannus ja meno eivät tarkoita samaa asiaa. Meno on ulkoisen laskennan termi ja kustannus on taloudellinen uhraus, jonka sisältönä on menetetty hyöty. Jos muuta perustetta ei löydy, pitkävaikutteisissa tuotannontekijöissä menetetty hyöty on yleensä myyntimahdollisuus. Tilaajayhteysverkon osalta kustannus tai menetetty hyöty on lähinnä se, että se voitaisiin myydä ja antaa jonkun toisen käyttöön.

WACC-mallia sovellettaessa sitoutuneena pääomana on käytettävä koko sitä pääomaa, joka on sitoutunut toimintaan, markkina-arvon mukaisesti. Markkina-arvoa ei voida korvata tilinpäätöksen oman pääoman kirjanpitoarvolla. Kirjanpito on hyvin pitkälle hankintamenoperusteista, markkina-arvo on se, mitä saataisiin myytäessä omaisuus tänä päivänä. On paljon tilanteita, joissa kirjanpidossa hyödyke kirjataan kuluksi, vaikka sitä käytetään pitkään toiminnassa. Kirjanpitolaki perustuu varovaisuuteen ja on paljon sellaisia omaisuuseriä, joita ei edes saa aktivoida, vaikka niitä tosiasiassa käytetään yrityksen toiminnassa. Tuottovaatimus ei lopu siihen, että omaisuuserä vähennetään kuluna. Kirjanpitolain mukaan tilinpäätöksen ei tarvitse sisältää koko sitoutunutta pääomaa, jolle yritys saa tuottoa. On paljon pitkävaikutteisia menoja, jotka voivat olla konkreettisia hyödykkeitäkin, joille on sanottu suurin sallittu pitoaika kirjanpidossa. Jos on paljon arvokkaita kohteita, jotka eivät tilinpäätöksestä mitenkään näy, tilinpäätöksen liitetiedoissa nämä usein selitetään ja kuvataan tällä tavoin toimintaa ja siihen sitoutunutta pääomaa.

Todistaja Leppiniemen mukaan kokonaan tai lähes kokonaan kirjanpidossa poistetun käyttöomaisuuden käyttäminen liiketoiminnassa on hyvin tavallista. Kirjanpidossa ollaan varovaisia ja on sabluunamaiset poistoajat. Se, onko tulon aikaansaamiseksi tarvittava hyödyke kirjanpidossa vai ei, ei vaikuta sen hinnoitteluun. Jos kivitalo on kokonaan poistettu, se ei tarkoita, että se pitäisi vuokrata nollavuokralla. Jos yhtiöllä on loppuunpoistettu lentokone ja uusi lentokone, lippujen hinnat eivät saa olla erilaisia siitä riippuen, kumpaa konetta käytetään. Vaihtoehtoiskustannus olisi se, että kone myytäisiin toiselle yhtiölle, joka ottaisi sillä tuottoa. Lisäksi se, mikä kirjapitoarvoksi tulee, on sattumanvaraista. Varsin usein laitteet on ostanut joku toinen yritys, joka on käyttänyt niitä tietyn ajan, ja sitten kyseinen yritys ostetaan ja sulautetaan toiseen yritykseen. Yritysjärjestelyissä, jos käytetään IFRS-säännöstöjä, saadaan takaisin nämä hankintamenot kirjanpitoon, kun siirrot tehdään käyvän arvon mukaisesti. Jos sitoudutaan kirjanpitoon, riippuisi hyödykkeen hankintatavasta, millainen kirjanpitoarvo sille muodostuisi. Kirjanpidossa kokonaan poistetun käyttöomaisuuden hinnoittelussa ei ole eroa siinä suhteessa, onko kyse säännellystä vai ei-säännellystä toimialasta.

Jälleenhankintahinta on käytössä olevan hyödykkeen korvaavan hyödykkeen hankintameno. Korvattava hyödyke on otettava huomioon kokonaisuudessaan. Nykykäyttöarvo on jälleenhankintahinta vähennettynä kulumista vastaavilla poistoilla. Nykykäyttöarvoa laskettaessa käytettävillä taloudellisen pitoajan mukaisilla poistoilla tarkoitetaan poistoja, joilla pyritään sen ikäisen ja kuntoisen hyödykkeen nykykäyttöarvoon eli ”jälleenhankintahintaan”, joka todellisuudessa on käytössä. Taloudellinen kuluminen on otettava huomioon. Näin päästään käytössä olevan hyödykkeen nykykäyttöarvoon eli laskennalliseen markkinahintaan, joka on surrogaatti markkinahinnalle, jos sitä ei saa suoraan pörssistä tai tilastosta.

Todistaja Leppiniemen mukaan laskettaessa jälleenhankintahinnasta nykykäyttöarvoa laskentaa ei saa sitoa kirjanpitoon, vaan on katsottava todellisia käyttöaikoja ja pyrittävä oikeisiin lukuihin. Kirjanpidossa on sen sijaan oltava aina varovainen. Kysyttäessä, onko Viestintäviraston aikaisemmin soveltama lähestymistapa käyttää poistokustannusta laskettaessa kirjanpidon poistoaikojen sijaan todellisia pidempiä poistoaikoja ollut perusteltu, Leppiniemi vastasi näin olevan. Leppiniemi totesi 25 vuoden poistoajan olevan sabluunamainen, mutta se voi olla keskimäärin oikein riippuen siitä, mihin omaisuuteen sitä soveltaa. Sabluunoita on yleensä vaikea rakentaa silloin, kun etsitään oikeaa poistoaikaa. Jos se toimialalla vastaa kutakuinkin todellisuutta, se on siltäkin osin korrekti. Kirjanpidon poistoajat eivät ole tässä se oikea tapa. Poistokustannusta laskettaessa joltakin osin varmasti käy niin, että kun omaisuuden arvo korotetaan jälleenhankintahintaan ja jos jonkun omaisuuserän hinta on kokonaan jo poistettu, koko jälleenhankintahinnasta tehtävä poisto voi osin kohdistua sellaiseen, joka on jo kertaalleen poistettu. Kun poistokustannusta laskettaessa käytetään pidempää, keskimääräistä todellista pitoaikaa, poistuu ongelma moninkertaisista poistokustannuksista.

Todistaja Leppiniemen käsityksen mukaan Elisa Oyj:n kirjanpidon poistoaikojen ja teknistaloudellisen käyttöiän välillä on kohtuullinen vastaavuus, koska yhtiö on saanut puhtaan tilintarkastuskertomuksen. Kirjanpidosta ilmenevä poistoaika vastaa lähtökohtaisesti omaisuuden todellista pitoaikaa, mutta huomioon on otettava varovaisuuden periaate. Varovaisuuden periaate korostuu pörssiyhtiöiden kohdalla. Teknisen kehityksen vuoksi kuparikaapelin merkitys on vähentynyt, joten varovaisuus tarkoittaa sitä, että pitäisi poistaa erityisen nopeasti. Varovaisuuden periaate antaa aika paljon liikkumavaraa kirjanpidon poistoaikojen määrittelyssä. Arvioitaessa, mikä on teknistaloudellinen pitoaika, tosiasiallinen harkinta menee paljon pidemmälle. Poistoaikoja ohjaa tosiasiassa aika paljon verotus. IFRS-tilinpäätös antaisi mahdollisuuden käyttöomaisuuden arvostamisen käypään arvoon, mutta laskenta on mutkikasta, eikä todistaja Leppiniemen tietämän mukaan yksikään suomalainen pörssiyhtiö ole käyttänyt käyttöomaisuuden osalta käypiä arvoja.

Kysyttäessä, pystytäänkö pääoman tuotto ja poistolaskenta suorittamaan asianmukaisesti kirjanpidosta saatavilla luvuilla, jos kirjanpidossa noudatetaan käypiä arvoja ja kirjanpidon poistoissa noudatetaan todellisia teknistaloudellisia pitoaikoja, Leppiniemen mukaan päästäisiin paljon lähemmäs kuin tällä hetkellä, vaikka pieniä ongelmia jääkin.

Todistajana kuultu johtaja Ismo Veikko Tapio Heino on kertonut vastaavansa tällä hetkellä Elisa Oyj:n ja muiden operaattoreiden välisestä tukkuliiketoiminnasta kotimaassa ja kansainvälisesti kiinteän ja mobiililiiketoiminnan osalta. Heino toimii Elisa Oyj:n tytäryhtiöiden Elisa Eesti AS:n hallintoneuvoston jäsenenä ja Ecosite Oy:n hallituksen puheenjohtajana. Todistaja Heino on kertonut muun ohella seuraavaa:

Todistaja Heino on kertonut, että Elisa Oyj:n metallijohtiminen tilaajayhteysverkko on rakennettu valtaosin 1980-luvulla ja sen jälkeen. Verkkoa rakennetaan edelleen. Heinon mukaan kuparijohtimet eivät varsinaisesti kulu käytössä, mutta materiaalin vanhentumista ja ikääntymistä tapahtuu pikkuhiljaa muovivaippojen osalta. 40 - 50 vuoden kuluttua saatetaan havaita, että kaapeliin voi tulla vähän enemmän vikaa. Maan sisällä olevat kaapelit eivät kulu kovin paljon, sen sijaan ilmassa olevat kaapelit ovat vähän enemmän alttiita sääolosuhteille ja puuston kaatumisille. Tilaajayhteysverkkoa korjataan laittamalla pätkä uutta kaapelia vanhojen kaapeleiden väliin. Teknisesti kaapelia voi käyttää huolettomasti 40 - 50 vuotta, sen jälkeen tarkastellaan kaapelin vikatiheyttä. Heinon mukaan teknistaloudellinen pitoaika on noin 25 - 30 vuotta tulevaisuuteen liittyvien riskien vuoksi. Kirjapidon poistoajat eroavat teknistaloudellisesta pitoajasta, koska varovaisuuden periaate on keskeisin poistoaikoja ohjaava tekijä. Huomioon otetaan myös toimialan käytännöt.

Todistaja Heino on kertonut osallistuneensa tässä asiassa kyseessä olevien Elisa Oyj:n hinnoittelulaskelmien laadintaan. Hinnoittelulaskelmat on vuodesta 2001 lähtien laadittu siten, että niihin on otettu kustannukset, ja pääoman määrittämiseksi on selvitetty, minkälaisia investointeja metallijohtimiseen tilaajayhteysverkkoon on tehty viimeisten vuosien aikana ja minkä verran parikilometrejä on rakennettu. Viimeisten vuosien yksikkörakentamiskustannus on kerrottu koko verkon parikilometrien määrällä. Näin saadusta jälleenhankintahinnasta on niin sanotulla Reinamon kaavalla laskettu nykykäyttöarvo, joka on noin 50 % jälleenhankintahinnasta. Jälleenhankintahinnassa on ollut mukana koko tilaajayhteysverkko ja Reinamon kaavassa on käytetty pitoaikana 25 vuotta. Tilintarkastajat ovat hyväksyneet Elisa Oyj:n hinnoittelulaskelmat. Viestintävirasto ei ole ennen valituksenalaista päätöstä ilmoittanut, että Elisa Oyj:n tapa määritellä verkon jälleenhankintahinta tai käytetty poistoaika olisivat virheellisiä.

Todistaja Heino on kertonut, että Viestintävirasto on kritisoinut Elisa Oyj:n hinnoittelulaskelmaa 1 sen vuoksi, että jälleenhankintahinnassa oli mukana koko verkko ja poistoaikana oli käytetty 25 vuotta. Kustannustietoja virasto ei ole kommentoinut. Elisa Oyj on laatinut hinnoittelulaskelman 2 siten kuin Viestintäviraston arviointiohjeissa ensisijaisesti kehotetaan tekemään eli komponenttipohjaisesti. Virastolle on toimitettu uuteen laskelmaan liittyvät yksikköhintatiedot, jotka pohjautuivat Elisan ja toimijoiden välisiin sopimuksiin. Hinnoittelulaskelmassa 2 jälleenhankinta-arvo laskettiin sille osalle verkkoa, jolla oli kirjanpidossa korkeampi arvo kuin nolla. Hinnoittelulaskelmassa 1 jälleenhankintahintaa laskettaessa on käytetty viimeisen vuoden tai kahden vuoden investointeja, jotka ovat suuntautuneet merkittävältä osalta uusille kaavoitusalueille ja joista osa on vanhojen kaavoitusalueiden täydennysrakentamista, jossa hyödynnetään jo syntynyttä verkkoinfrastruktuuria. Hinnoittelulaskelmassa 2 jälleenhankintahinta on määritelty sen mukaan, kuinka paljon sellainen verkko tulisi maksamaan, jos sillä liitettäisiin tilaajayhteysverkkoon ne kiinteistöt, jotka ovat jo olemassa eli verkko rakennettaisiin uudelleen samaan paikkaan, jossa se nykyisin sijaitsee. Tästä syntyy merkittävä ero. Rakentamisen ympärille syntynyt infrastruktuuri muuttaa oleellisesti rakentamiskustannuksia. Viestintävirasto ei ole kyseenalaistanut laskettujen yksikköhintojen luotettavuutta.

Todistaja Heinon käsityksen mukaan Viestintäviraston valituksenalaisen päätöksen mukainen lähestymistapa johtaa siihen, että yhteyksien hintataso tulee kohtuuttoman matalaksi, taseesta poistuneelle yhteydelle saadaan korvaukseksi vain käyttökustannukset eikä käytön jatkaminen ole mielekästä. Uuden investointikohteen tulot eivät riitä kattamaan laajennusinvestointia, koska yksikköhintaa dilutoi se osuus yhteyksistä, joka sijaitsee niissä kaapeleissa, jotka on jo kokonaan poistettu. Laskentamenetelmän lopputulos on, ettei kilpailevaa infrastruktuuria synny.

Todistaja Heino on kertonut, että tilaajayhteystuotteiden vuokraaminen muille teleyrityksille vastaa noin ( ) % Elisa Oyj:n liikevaihdosta. Vuosittaisesta rakentamisesta ( ) suuntautuu uusille alueille ja ( ) on verkon täydennysrakentamista. Elisa Oyj:n vuosittaiset investoinnit metallijohtimiseen verkkoon ovat ( ) euroa. Aikaisemmin investointien määrä oli ( ) euroa. Nykyään uusilla kaavoitusalueilla asennetaan enemmän valokaapeleita.

Todistajana kuultu professori Juha-Pekka Kallunki on todennut 22.11.2011 antamansa lausunnon ”Lausunto poistojen ja pääomakustannusten määrittämisestä” edelleen vastaavan käsitystään asiasta.

Todistaja Kallunki on kertonut muun ohella seuraavaa: Rahoitusteorian määritelmän mukaan liiketoimintaan sitoutuu pääomaa sen verran kuin liiketoimintaan käytetyn omaisuuden realisoinnista saataisiin. Tätä kutsutaan markkinahinnaksi tai markkina-arvoksi. Hyvin usein ja käytännössä miltei aina ei ole olemassa sellaisia markkinoita, joilta käytössä olleelle käyttöomaisuushyödykkeelle saataisiin arvo. Kirjallisuudessa esitetään tasearvot yhtenä lähestymistapana omaisuuden arvon määrittämiseksi. Tasearvoihin liittyy se ongelma, että käyttöomaisuus on pitkävaikutteista, se on hankittu vuosikymmeniä sitten, jolloin pelkästään rahan arvon alenemisen vuoksi taseessa olevat arvot eivät enää vastaa omaisuuden todellista arvoa. Tasearvojen käyttökelpoisuus on lähtökohtaisesti rajallista eikä niitä käytetä. Omaisuusmassalle pystytään kuitenkin määrittämään jälleenhankintahinta, joka tarkoittaa täysin uuden vastaavan omaisuuden hankintahintaa. Jälleenhankintahinnasta vähennetään todellisen käyttöiän, pitoajan mukaiset poistot, jolloin päästään niin sanottuun nykykäyttöarvoon. Nykykäyttöarvoa pidetään luotettavimpana arvona liiketoimintaan sitoutuneen pääoman määrälle. Sillä, miten omaisuutta on kirjanpidossa käsitelty liittyen poistoaikoihin ja arvostusperiaatteisiin, ei ole merkitystä markkina-arvoon. Markkina-arvot ovat suurempia kuin kirjanpidon arvot, mutta yksittäisten yritysten kohdalla on mahdollista, että yritys on arvostanut omaisuutensa käypään arvoon. IFRS-normisto kannustaa ja osittain pakottaakin yrityksiä tällaiseen menettelyyn. Yrityshankinnoissa omaisuus täytyy arvostaa käypään arvoon ja sitä kautta se tulee taseeseen käypään arvoon. Yritykset kuitenkin käyttävät varsin vähän käypään arvoon tapahtuvaa arvostusta.

Todistaja Kallungin mukaan rahoitusteoria ei kerro, miten jälleenhankintahinta konkreettisesti käytännössä määritetään, vaan taloudellisen toimijan on itse liiketaloudellisen logiikan mukaisesti päätettävä, mikä jälleenhankintahinta konkreettisesti on. Teknisen kehityksen vuoksi uuden korkean teknologian hyödykkeen hankintahinta voi olla jopa alhaisempi kuin mitä on taseessa. Säännösten mukaan omaisuuserät eivät saa olla yliarvostettuja. Valtaosalle käyttöomaisuushyödykkeistä ei ole olemassa täysin selkeitä uusien hyödykkeiden markkinoita. Tuotantolaitoksen rakentamiskustannuksilla voidaan yrittää arvioida uuden vastaavan tuotantokapasiteetin rakentamista ja sen jälleenhankintahintaa. Todistaja Kallungin näkemyksen mukaan ulkopuolinen tieto on hyvin olennaista, esimerkiksi kiinteistöarvioitsijalta tai asiantuntijalta tai vaikkapa tilintarkastajalta.

Todistaja Kallunki on todennut, että eri tavoin määritellysti omaisuuserille saadaan erilaisia arvoja. Jälleenhankintahinta perustuu arvioon ja laskenta pohjautuu siihen olettamukseen, että tiedot ovat luotettavia. Todistaja Kallungin näkemyksen mukaan Elisa Oyj:n hinnoittelulaskelmien 1 ja 2 välinen 2,5-kertainen ero koko verkon jälleenhankintahintojen arvoissa on erittäin suuri ja peruste kysymykselle, ovatko tiedot luotettavia. Olisi ollut hyvä, että yhtiön tilintarkastaja olisi ottanut kantaa asiaan ja kertonut, mistä erot tulevat ja kumpi luku on oikea. Jälleenhankintahintojen ero on sellainen, että arvoihin on ollut perusteltua suhtautua kriittisesti. Jos luotettavaa jälleenhankintahintaa ei ole käytettävissä, kirjallisuudessa todetun mukaan voidaan katsoa tasearvoa. Luotettavampi arvo tulee kuitenkin jälleenhankintahinnan kautta, jos jälleenhankintahinta on oikein määritetty.

Todistaja Kallungin mukaan jälleenhankintahinta on siinäkin mielessä kriittinen luku, että se on poistokulukirjauksen ja pääomakustannusveloituksen pohjana, joten virheet jälleenhankintahinnan laskemisessa menevät läpi laskelman. Jos päädytään liian suureen jälleenhankintahintaan, jälleenhankintahinnasta tulevat kustannuskomponentit muodostuvat liian suuriksi. Kysyttäessä, onko perusteltua käyttää erilaista jälleenhankintahintaa laskettaessa yhtäältä poistokustannusta ja toisaalta nykykäyttöarvoa, todistaja Kallungin mukaan saman arvon on oltava pohjana eri laskelmissa. Jälleenhankintahinnan on oikeasti kuvattava vastaavan tuotantokapasiteetin arvoa, jos se ikään kuin rakennettaisiin uudelleen.

Jos kirjanpidossa käytetään täydellistä laskentaa eli omaisuuden poistoaika on täysin oikea, kirjanpidossa ei lähtökohtaisesti pitäisi olla poistamatonta omaisuutta. Jonkinlaista mittausvirhettä voi aina olla. Käytännössä yritykset käyttävät varovaisuuden vuoksi todellisia poistoaikoja lyhyempiä poistoaikoja ja sen vuoksi osa omaisuudesta tulee kirjanpidossa poistettua liian nopeasti. Siltä osin kuin näin on, Viestintäviraston arviointiperiaatteiden mukainen menettely ei ole rahoitusteorian mukainen, koska markkina-arvosta vähennetään sellaista omaisuutta, joka todellisuudessa on vielä käytössä. Yksittäisten yritysten kohdalla tilanne voi kuitenkin olla se, että kirjanpidossa käytetään todellista poistoaikaa, mihin IFRS-normisto kannustaa, mutta todistaja Kallungin mukaan yleisenä periaatteena näin ei voi menetellä.

Sellaisesta omaisuuserästä, jota ei enää kirjanpidossa ole, ei tule kirjanpitoon poistokulukirjausta. Kirjanpitonormisto sallii sen, että käytetyt poistoajat vastaavat todellisia pitoaikoja. IFRS-normiston mukaan kirjanpidon poistoajan pitää vastata taloudellista pitoaikaa. Käytännössä ei näin kuitenkaan ole. Kirjanpidon varovaisuuden periaatteen vuoksi yrityksillä on velvoite varmistaa, ettei poistoaikoja määritellä liian pitkiksi, jotta omaisuus ei tule yliarvostetuksi.

Jos LRIC-malli on sellainen, jossa yleiskustannuksiin ei sisällytetä pääomakustannuksia, se ei ole suoraan rahoitusteorian mukainen. Rahoitusteoria lähtee siitä, että kaikki kustannukset ja erityisesti pääomakustannukset tulee olla laskennassa mukana. Todistaja Kallungin mukaan teoriat, joista hän on kertonut, ovat yleisiä teorioita, jotka lähtökohtaisesti perustuvat kilpailtuun ympäristöön, eikä niissä hänen tietojensa mukaan oteta suoraan kantaa säänneltyjen toimialojen hinnoitteluun.

Suomalaiset pörssiyhtiöt käyttävät vähän käypään arvoon arvostamista käyttöomaisuuden osalta. IFRS-normiston mukaan yrityskaupoilla ostettu omaisuus on arvostettava käypään arvoon, mistä tulee samantyyppisten kilpailevien yritysten välille huomattaviakin eroja taserakenteeseen. Todistaja Kallungin mukaan pörssiyhtiöissä ei ole tavanomaista, että niiden taseomaisuus ja pitoajat vastaisivat niiden todellisia arvoja.

13. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat lausumat

Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt osapuolia toimittamaan suullisen käsittelyn jälkeen erittelyt oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksistaan.

Elisa Oyj on ilmoittanut oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksensa määräksi 123 592,29 euroa (alv 0 %). Elisa Oyj on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus velvoittaa Viestintäviraston korvaamaan tästä summasta 103 592,29 euroa (alv 0 %) ja TeliaSonera Finland Oyj:n 20 000,00 euroa (alv 0 %).

TeliaSonera Finland Oyj on ilmoittanut, että sen Elisa Oyj:hin kohdistama oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on määrältään 41 860 euroa.

Viestintävirasto on lausunut Elisa Oyj:n esittämästä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevasta vaatimuksesta.

Elisa Oyj ja TeliaSonera Finland Oyj ovat lausuneet toistensa oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista.

Elisa Oyj:lle on lähetetty tiedoksi Viestintäviraston ja TeliaSonera Finland Oyj:n lausumat.

TeliaSonera Finland Oyj:lle on lähetetty tiedoksi Elisa Oyj:n lausuma.

14. Viestintäviraston lausunto 12.6.2012

Viestintävirasto on 12.6.2012 toimittamassaan lausunnossa viitannut Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen (BEREC) laatimaan luonnokseen vuonna 2012 julkaistavasta raportista ”BEREC Report Regulatory Accounting in Practice 2012”. Viestintävirasto on todennut, että BEREC laatii säännöllisin väliajoin raportin viestintämarkkinoiden huomattavan markkinavoiman sääntelyyn ja erityisesti kustannuslaskentaan liittyvistä asioista. Raportissa on tietoja muun muassa eri maiden viranomaisten noudattamista kustannuslaskentamalleista.

Raporttia varten tehdyssä kyselyssä on vuonna 2012 ensimmäistä kertaa kysytty jäsenmailta myös kokonaan poistetun omaisuuden huomioimisesta säänneltyjen tuotteiden ja palvelujen hinnoittelussa. Raporttiluonnoksen mukaan useassa jäsenmaassa kokonaan poistettuja verkon osia ei huomioida määritettäessä omaisuuden arvoa tai niiden arvo on hinnoittelulaskelmissa asetettu nollaan. Joissakin jäsenmaissa käytössä olevassa teoreettisen tehokkaan toimijan kustannuksiin perustuvassa (bottom-up) mallissa kysymys kokonaan poistetun omaisuuden kohtelusta ei ole oleellinen, koska kustannuksia ei ylipäätään arvioida yksittäiselle teleyritykselle aiheutuneiden kustannusten perusteella.

Viestintävirasto on lausunut, että lausuntoon liitetty raportti on vasta luonnos eikä sitä sen vuoksi ole pidettävä vielä julkisena asiakirjana.

Korkein hallinto-oikeus on selvityspyynnöllään 13.6.2012 pyytänyt Viestintävirastoa ilmoittamaan, onko estettä raporttiluonnoksen toimittamiselle asiassa valittajana ja asianosaisena oleville teleyrityksille. Mikäli Viestintävirasto katsoo, ettei raporttiluonnosta voida toimittaa, korkein hallinto-oikeus on pyytänyt ilmoittamaan perusteet salassapidolle sekä yksilöimään, mitkä kohdat raportista ovat salassa pidettäviä.

Viestintävirasto on 14.6.2012 toimittamassaan selvityksessä lausunut katsovansa, että luonnosvaiheessa oleva raportti on lähtökohtaisesti kokonaisuudessaan salassa pidettävä julkisuuslain (621/1999) 24 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla.

Viestintävirastolle toimitettu ja viraston edelleen korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittama raporttiluonnos ”BEREC Report Regulatory Accounting in Practice 2012” on BERECin puitteissa laadittu kansainväliseen yhteistyöhön liittyvä asiakirja, joka on luonnosvaiheessa ollessaan BERECin toimintakäytännön mukaan salassa pidettävä. Myöhemmin syksyllä julkaistava lopullinen versio raportista sitä vastoin on julkinen asiakirja. Mikäli luonnosvaiheessa oleva, muun muassa kommenttimerkintöjä sisältävä raportti saatettaisiin valvottavien tietoon, Viestintäviraston edellytykset toimia BERECissä ja mahdollisuudet saada jatkossa tiedokseen keskeneräisiä raportteja ja muita dokumentteja vaikeutuisivat huomattavasti.

Viestintävirasto on lausunut, että sen käsityksen mukaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltävänä olevan asian kannalta olennainen osa raportista on siteerattu Viestintäviraston julkisessa lausunnossa. Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoo tarpeelliseksi, salassa pidettävä raporttiluonnos voidaan tältä osin toimittaa asianosaisille. Muilta kuin Viestintäviraston lausunnossa siteeratuilta osin Viestintävirasto ei katso raporttiluonnoksen voivan vaikuttaa asian käsittelyyn, eikä Viestintävirasto katso edellä esitetyillä perusteilla mahdolliseksi raporttiluonnoksen toimittamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa valittajana tai muuna asianosaisena oleville teleyrityksille.

15. Elisa Oyj:n selitys 21.6.2012

Elisa Oyj on Viestintäviraston lausunnon ja selvityksen johdosta 21.6.2012 antamassaan selityksessä lausunut muun ohella, että oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin edellyttää, että Elisalla on oikeus tutustua kaikkeen sellaiseen oikeudenkäyntimateriaaliin, johon sitä vastaan vedotaan. Sillä seikalla, että virasto väittää lainanneensa mielestään relevantin salaisen BERECin raporttiluonnoksen kohdan lausuntoonsa, ei ole tältä osin merkitystä. Elisalla tulee olla oikeus tutustua kaikkeen korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimitettuun selvitykseen kokonaisuudessaan, jotta se voi varmistua muun muassa siitä, että raporttiluonnosta on lainattu oikein ja että kaikki sellaiset raporttiluonnoksen mahdolliset muut osat, jotka myös voisivat vaikuttaa asiaan, tulevat riittävällä tavalla otetuksi huomioon. Tämä koskee raportin sisällön lisäksi esimerkiksi sen laadintatapaa sekä mahdollisia laatijoiden kommentteja raportin kattavuudesta tai sitovuudesta. Viestintäviraston korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittama selvitys tulee jättää ottamatta huomioon asiassa.

Viestintäviraston lausunto ja siinä lainattu salaisen raporttiluonnoksen osa ovat nyt tarkasteltavan asian kannalta merkityksettömiä. Viestintäviraston lausunnosta tai siinä lainatusta salaisen raporttiluonnoksen kohdasta ei käy ilmi, minkä säänneltyjen tuotteiden ja palvelujen hinnoittelua kansallisille sääntelyviranomaisille esitetty kysymys kokonaan poistetun omaisuuden käsittelystä koskee. On kuitenkin ilmeistä, että kysymys ei koske pelkästään metallijohtimista tilaajayhteysverkkoa. Kysymys taikka siihen saatujen vastausten yhteenveto ei siten kerro mitään relevanttia nimenomaan metallijohtimisen tilaajayhteysverkon kohtelusta niissä jäsenmaissa, joiden sääntelyviranomaiset ovat vastanneet kyselyyn.

Viestintäviraston lausunnosta tai siinä lainatusta salaisen raportin osasta ei käy ilmi, tarkoitetaanko poistoilla kirjanpidon mukaisia poistoja vai todellisen taloudellisen (teknis-taloudellisen) pitoajan mukaisia poistoja. Selvityksestä ei myöskään ilmene, onko kansallisille sääntelyviranomaisille esitetty kysymys ollut niin selkeä, että viranomaiset olisivat ymmärtäneet, kumpaa tarkoitetaan.

Eri jäsenmaiden kansallisten sääntelyviranomaisten soveltamat menettelyt vaihtelevat huomattavasti johtuen historiallisista tekijöistä sekä muun muassa eroista kansallisissa lainsäädännöissä. Viranomaisten menettelyt Suomessa ja muissa jäsenmaissa eivät myöskään ole itsestään selvästi lain tai EU-oikeuden mukaisia. Viestintävirasto on viitannut myös eräissä jäsenmaissa käytössä olevaan teoreettisen tehokkaan toimijan kustannuksiin perustuvaan (bottom-up) malliin. Tällaisia malleja ovat esimerkiksi niin sanottu LRIC-malli. Viestintäviraston mukaan viestintämarkkinalaki ei mahdollista tällaisten mallien käyttämistä Suomessa. Tämä on selvää jo viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin sanamuodon perusteella, sillä säännöksen mukaan kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon aiheutuneet kustannukset ja nimenomaisesti myös kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto.

16. Lausumien tiedoksiannot

TeliaSonera Finland Oyj:lle on lähetetty tiedoksi Viestintäviraston lausunto 12.6.2012, Viestintäviraston selvitys 14.6.2012 koskien BERECin raporttiluonnoksen julkisuutta ja Elisa Oyj:n selitys 21.6.2012.

Viestintävirastolle on lähetetty tiedoksi Elisa Oyj:n selitys 21.6.2012.

III KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISU

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Elisa Oyj:n pyynnön saada tieto TeliaSonera Finland Oyj:n 16.6.2010 ja 8.7.2010 korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamista selityksistä siltä osin kuin TeliaSonera Finland Oyj on ilmoittanut selitysten sisältävän Elisa Oyj:hin nähden salassa pidettäviä liikesalaisuuksia.

Samoin hylätään Elisa Oyj:n pyyntö saada tieto Viestintäviraston lausuntoonsa 12.6.2012 liittämästä Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen BERECin koko raporttiluonnoksesta.

TeliaSonera Finland Oyj:n vaatimus korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamiensa selitysten määräämisestä osittain salassa pidettäväksi hylätään.

2. Viestintäviraston päätös kumotaan valituksessa kysymyksessä olevilta osin eli tilaajayhteystuotteiden kuukausimaksujen ja tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuuden arvioinnin ja asetettujen enimmäismäärien osalta ja asia palautetaan näiltä osin Viestintävirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian lopputulokseen nähden ei ole tarpeen lausua niistä pääasian osalta toissijaisista valitusperusteista, jotka koskevat luottamuksensuojaperiaatteen ja yhdenvertaisuusperiaatteen väitettyjä loukkauksia ja muita mahdollisia hallintomenettelyä koskevia kysymyksiä.

3. Elisa Oyj:n ja TeliaSonera Finland Oyj:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

IV KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

1. Asiakirjojen antamista ja salassapitoa koskevat kysymykset

1.1 Asiakirjojen antamista koskevat pyynnöt

Elisa Oyj:n on katsottava pyytäneen, että sille annetaan tieto TeliaSonera Finland Oyj:n 16.6.2010 ja 8.7.2010 korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimittamista selityksistä myös siltä osin kuin TeliaSonera Finland Oyj on ilmoittanut selitysten sisältävän salassa pidettäviä tietoja Elisa Oyj:hin nähden. Lisäksi Elisa Oyj:n on katsottava pyytäneen, että sille annetaan tieto Euroopan sähköisen viestinnän sääntelyviranomaisten yhteistyöelimen BERECin raporttiluonnoksesta kokonaisuudessaan.

Sähköisten viestintäverkkojen ja -palvelujen yhteisestä sääntelyjärjestelmästä annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 4 artiklassa säädetään muutoksenhakuoikeudesta. Kyseisen säännöksen mukaan, siinä muodossa kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY, jäsenvaltioiden on muun ohella varmistettava, että tapaukseen liittyvät tosiseikat otetaan asianmukaisesti huomioon ja että käytettävissä on toimiva muutoksenhakujärjestelmä.

Unionin tuomioistuin on lausunut asiassa C-438/04, Mobistar SA , 13.7.2006 antamassaan tuomiossa, että puitedirektiivin 4 artiklaa on tulkittava siten, että muutoksenhakuelimellä, jonka tehtävänä on tutkia kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksestä tehty muutoksenhakupyyntö, on oltava käytettävissään kaikki tiedot, jotka ovat tarpeen, jotta se voi päättää muutoksenhaun perusteltavuudesta, mukaan lukien ne luottamukselliset tiedot, jotka kyseiset viranomaiset ovat ottaneet huomioon muutoksenhaun kohteena olevaa päätöstä tehdessään. Tämän elimen tehtävänä on kuitenkin taata kyseisten tietojen luottamuksellinen käsittely samalla kun se noudattaa tehokasta oikeussuojaa koskevia vaatimuksia ja varmistaa riidan osapuolten puolustautumisoikeuden kunnioittamisen.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (jäljempänä julkisuuslaki) tai muussa laissa säädetään, jollei tässä laissa toisin säädetä. Saman pykälän mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin salassapitosäännösten estämättä antaa oikeudenkäyntiasiakirjasta tiedon siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin taikka asiaan liittyvän tärkeän yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi.

Julkisuuslain 24 §:ssä on säädetty salassa pidettävistä viranomaisen asiakirjoista. Pykälän 1 momentin 2 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, muut kuin 1 kohdassa tarkoitetut asiakirjat, jotka koskevat Suomen suhteita toiseen valtioon tai kansainväliseen järjestöön, asiakirjat, jotka liittyvät kansainvälisessä lainkäyttö- tai tutkintaelimessä tai muussa kansainvälisessä toimielimessä käsiteltävään asiaan, ja asiakirjat, jotka koskevat Suomen valtion, Suomen kansalaisten, Suomessa oleskelevien henkilöiden tai Suomessa toimivien yhteisöjen suhteita toisen valtion viranomaisiin, henkilöihin tai yhteisöihin, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liike- tai ammattisalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:ssä on säädetty asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn, jollei 2 tai 3 momentista muuta johdu. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi jättää antamatta muun ohella julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

Julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole mainitussa pykälässä tarkoitettua tiedonsaantioikeutta asiakirjaan, josta tiedon antaminen olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä etua taikka lapsen etua tai muuta erittäin tärkeätä yksityistä etua.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 1 momentin perusteella Elisa Oyj:llä on oikeudenkäynnin osapuolena olevana asianosaisena lähtökohtaisesti oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta. Saman säännöksen mukaan tämä asianosaisen tiedonsaantioikeus koskee asiakirjaa, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 3 momentin perusteella tieto voidaan jättää antamatta, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

TeliaSonera Finland Oyj on ilmoittanut selitystensä eräiden kohtien sisältävän sellaisia yhtiön liikesalaisuuksia, jotka ovat salassa pidettäviä Elisa Oyj:hin nähden. Kyseisissä kohdissa on selvitetty TeliaSonera Finland Oyj:n liittymämääriä.

Kyse on sellaisista TeliaSonera Finland Oyj:n liiketoimintaa koskevista yksityiskohtaisista tiedoista, että yhtiöllä voidaan katsoa olevan liiketoimintaan liittyvä intressi pitää tiedot salassa. Tietoja on siten pidettävä yhtiön liikesalaisuutena ja tämän vuoksi salassa pidettävinä. Kyseiset tiedot eivät ole sellaisia, että ne olisivat voineet vaikuttaa Elisa Oyj:n asian käsittelyyn korkeimmassa hallinto-oikeudessa, eikä niitä koskevan tiedon antamatta jättäminen siten myöskään vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista. Tämän vuoksi ja kun tiedon antamatta jättäminen TeliaSonera Finland Oyj:n selitysten mainituista kohdista on välttämätöntä yhtiön liikesalaisuuden suojaamiseksi, Elisa Oyj:llä ei ole oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:n 1 momentissa tarkoitettua oikeutta saada tietoa kyseiset tiedot sisältävistä selitysten kohdista.

Viestintävirasto on katsonut, että luonnosvaiheessa oleva BERECin raportti on lähtökohtaisesti kokonaisuudessaan salassa pidettävä julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan nojalla. Lainkohdassa säädetään sellaisten viranomaisten asiakirjojen salassapidosta, jotka liittyvät Suomen suhteisiin toiseen valtioon tai kansainväliseen järjestöön taikka kansainvälisessä toimielimessä käsiteltävään asiaan. Mainitut asiakirjat on säädetty salassa pidettäviksi sillä edellytyksellä, että tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

Viestintävirasto on toimittanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle BERECin laatiman raporttiluonnoksen, jonka virasto on saanut tiedokseen ja kommentoitavaksi ennen lopullisen raportin valmistumista.

Kun kysymys ei ole lopullisesta asiakirjasta, tässä vaiheessa tiedon antaminen Viestintävirastolle kommentoitavaksi lähetetystä asiakirjasta aiheuttaisi haittaa Suomen kansainvälisille suhteille ja viraston edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Elisa Oyj on kuitenkin saanut tiedon Viestintäviraston lausunnossaan siteeraamasta raporttiluonnoksen kohdasta. Mainittua raporttiluonnosta ei korkeimmassa hallinto-oikeudessa ole otettu huomioon muilta osin kuin Viestintäviraston lausunnossa siteeratulta osalta. Kun lisäksi otetaan huomioon asian lopputulos, ei raporttiluonnoksen sisällön voida katsoa vaikuttaneen Elisa Oyj:n asian käsittelyyn korkeimmassa hallinto-oikeudessa siten, että sitä koskevan tiedon antamatta jättäminen Elisa Oyj:n pyytämältä osalta myöskään vaarantaisi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.

1.2 Asiakirjojen salassapitoa koskeva vaatimus

TeliaSonera Finland Oyj on vaatinut, että yhtiön korkeimmalle hallinto-oikeudelle 16.6.2010 ja 8.7.2010 toimittamien selitysten erikseen merkityt osat ja selityksen 16.6.2010 liite 3 määrätään salassa pidettäviksi.

Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 18 §:ssä on säädetty oikeudenkäynnin julkisuutta koskevasta ratkaisusta. Pykälän 1 momentin mukaan julkisuutta koskevan ratkaisun tekemisestä on voimassa, mitä julkisuuslaissa säädetään. Saman lainkohdan mukaan, jos julkisuuslain 14 §:n 2 momentissa tarkoitettu henkilö on kieltäytynyt hallintotuomioistuimessa antamasta pyydettyä tietoa ja pyyntö on saatettu hallintotuomioistuimen ratkaistavaksi, asia ratkaistaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa lainkäyttöasiana. Pykälän 2 momentin mukaan tiedon tai oikeudenkäyntiasiakirjan antamisesta päätetään hallintolainkäyttölain mukaisessa menettelyssä, jos kyse on tiedon tai asiakirjan antamisesta oikeudenkäynnin osapuolena olevalle asianosaiselle ja asia on tarpeen ratkaista vireillä olevassa oikeudenkäynnissä.

Julkisuuslain 4 luku sisältää säännökset tiedon antamisesta asiakirjasta. Kyseiseen lukuun sisältyvässä 13 §:ssä on säädetty asiakirjan pyytämisestä ja 14 §:ssä asiakirjan antamisesta päättämisestä.

TeliaSonera Finland Oyj:n pyynnössä ei ole kysymys edellä oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 18 §:n 1 momentissa tai julkisuuslaissa tarkoitetusta asiakirjan antamisesta päättämisestä. TeliaSonera Finland Oyj:n pyynnössä ei ole kysymys myöskään oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 18 §:n 2 momentissa tarkoitetusta asiakirjan antamisesta päättämisestä.

TeliaSonera Finland Oyj:n pyyntö, joka koskee yhtiön korkeimmalle hallinto-oikeudelle 16.6.2010 ja 8.7.2010 toimittamien selitysten eräiden kohtien ja selityksen 16.6.2010 liitteen 3 määräämistä erillisellä päätöksellä salassa pidettäväksi ennen kuin kyseisiä asiakirjoja on pyydetty tai niiden salassapito on tullut oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 18 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla ratkaistavaksi, ei perustu lakiin. Pyyntö on tämän vuoksi hylättävä. Kysymys asiakirjojen julkisuudesta ratkaistaan tarvittaessa erikseen, jos tietoa niistä myöhemmin pyydetään.

2. Pääasia

2.1 Kansalliset säännökset

2.1.1 Viestintämarkkinalaki

Viestintämarkkinalain 1 §:n mukaan lain tavoitteena on edistää palvelujen tarjontaa ja käyttöä viestintäverkoissa sekä varmistaa, että viestintäverkkoja ja viestintäpalveluita on kohtuullisin ehdoin kaikkien teleyritysten ja käyttäjien saatavilla koko maassa. Lain tavoitteena on lisäksi huolehtia siitä, että Suomessa saatavilla olevat mahdollisuudet televiestintään ovat käyttäjien kohtuullisten tarpeiden mukaisia, keskenään kilpailevia, teknisesti kehittyneitä, laadultaan hyviä, toimintavarmoja ja turvallisia sekä hinnaltaan edullisia.

Viestintämarkkinalain 18 §:ssä säädetään huomattavan markkinavoiman yritykselle asettavista velvollisuuksista. Pykälän 2 momentin 14 kohdan (47/2005) mukaan huomattavan markkinavoiman yritykselle voidaan asettaa jäljempänä laissa säädetyin edellytyksin ja ehdoin velvollisuus noudattaa 37 §:ssä säädettyjä hinnoittelua koskevia velvoitteita.

Viestintämarkkinalain 37 §:n (47/2005) 1 momentin 1 kohdan mukaan Viestintävirasto voi 18 §:n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle velvollisuuden hinnoitella käyttöoikeuden luovutuksesta perittävä korvaus siten, että korvaus on 84 §:ssä tarkoitetulla tavalla kustannussuuntautunut.

Viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto, johon vaikuttavat teleyrityksen tekemät investoinnit ja niihin liittyvät riskit.

Viestintämarkkinalain 86 §:n 1 momentin mukaan jos teleyritykselle on laissa tai Viestintäviraston päätöksessä asetettu velvollisuus kustannussuuntautuneeseen tai syrjimättömään hinnoitteluun, teleyrityksellä on Viestintäviraston käsitellessä hinnoittelua koskevaa asiaa velvollisuus osoittaa, että sen tuotteesta tai palvelusta perimä hinta on kustannussuuntautunut ja syrjimätön. Pykälän 2 momentin mukaan Viestintävirasto ei ole arvioidessaan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta sidottu teleyrityksen kustannuslaskennassa käyttämiin periaatteisiin. Viestintämarkkinalain 86 §:n 3 momentin (47/2005) mukaan Viestintävirasto voi arvioidessaan hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta 84 §:n 1 momentin mukaisesti yksittäistapauksessa päättää perittävän korvauksen enimmäismäärästä.

2.1.2 Lainvalmisteluasiakirjat

Hallituksen esityksessä HE 112/2002 vp viestintämarkkinoita koskevan lainsäädännön muuttamisesta on 84 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (s. 165 - 166) lausuttu muun ohella seuraavaa: ( --) ”Termillä kustannussuuntautunut hinta viitataan hintaan, joka on pääsääntöisesti suurempi kuin kustannuksia vastaava hinta olisi, koska hinnan kohtuullisuutta arvioitaessa otetaan huomioon kustannusten lisäksi kohtuullinen tuotto. Huomioon otettavia kustannuksia ovat myös toimintaan tehdyt investoinnit ja toimintaan liittyvä liiketoimintariski. Kustannussuuntautuneessa hinnoittelussa hinnoittelun rakenne vastaa kustannusten rakennetta, jolloin esimerkiksi kertakorvauksella katetaan kertaluonteisia kustannuksia. Kustannusten tulee liittyä suoritteen tuottamiseen. Olennaiset muutokset kustannuksissa vaikuttavat hinnoitteluun. Toiminnan tehokkuutta arvioidaan vertaamalla suoritteen tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia samanlaisen suoritteen tuottamisesta aiheutuneisiin kustannuksiin muissa vastaavissa olosuhteissa toimivissa teleyrityksissä. Hinnoittelun yhteyttä toiminnan tehokkuuteen on tarpeen tutkia vain silloin, jos toiminnan tehokkuutta on erityistä syytä epäillä.”

Hallituksen esityksessä HE 74/2004 vp laiksi viestintämarkkinalain muuttamisesta on viestintämarkkinalain 86 §:ään lisätyn 3 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu muun ohella seuraavaa: ”Kun yritykselle on asetettu kustannussuuntautunutta hinnoittelua koskeva velvoite, Viestintävirasto voi esityksen mukaan jälkikäteisessä valvonnassaan ottaa kustannusten ja pääoman kohtuullisen tuoton lisäksi huomioon myös toiminnan tehokkuuden lain 84 §:n mukaisesti silloin, kun tehokkuutta on erityistä syytä epäillä. Teleyrityksellä, jolla lain mukaan on vastuu hinnoittelustaan, ei kuitenkaan voida odottaa olevan tietoa muiden yritysten kustannuksista. Tällainen liikesalaisuustieto on lähtökohtaisesti vain hinnoittelua arvioivan viranomaisen käytössä.” (---)

2.2 Unionin oikeus

2.2.1 Käyttöoikeusdirektiivi

Viestintämarkkinalailla on pantu täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/19/EY sähköisten viestintäverkkojen ja niiden liitännäistoimintojen käyttöoikeuksista ja yhteenliittämisestä (käyttöoikeusdirektiivi).

Käyttöoikeusdirektiivin johdanto-osan 20 kappaleessa todetaan seuraavaa: Hintavalvonta voi olla tarpeen, jos markkina-analyysi paljastaa kilpailun olevan määrätyillä markkinoilla riittämätöntä. Sääntely voi olla suhteellisen lievää, kuten velvollisuus, jonka mukaan operaattorin valintaan liittyvien hintojen on oltava kohtuullisia direktiivissä 97/33/EY säädetyllä tavalla, tai paljon tiukempaa, kuten velvollisuus, jonka mukaan hintojen on oltava kustannuslähtöisiä ja täysin perusteltavissa, jos kilpailu ei ole riittävää ylihinnoittelun estämiseksi. Erityisesti operaattoreiden, joilla on huomattava markkinavoima, olisi vältettävä hintapainostusta, jossa niiden vähittäishintojen ja samanlaisia vähittäispalveluja tarjoavilta kilpailijoilta veloitettavien yhteenliittämishintojen ero ei ole riittävä varmistamaan kestävää kilpailua. Kun kansallinen sääntelyviranomainen selvittää kustannuksia, jotka ovat aiheutuneet tässä direktiivissä säädetyn palvelutoiminnan perustamisesta, on aiheellista sallia kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle asianmukaiset työvoima- ja rakennuskustannukset mukaan lukien, jolloin pääoma mukautetaan tarvittaessa varoista ja toiminnan tehokkuudesta tehdyn ajantasaisen arvion mukaisesti. Kustannusvastaavuuden arviointimenetelmän olisi oltava asianmukainen olosuhteisiin nähden, ja siinä on otettava huomioon tarve edistää tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä maksimoida kuluttajien edut.

Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklassa säädetään hintavalvontaa ja kustannuslaskentaa koskevista velvollisuuksista. Artiklan 1 kohtaa on muutettu direktiivillä 2009/140/EY, jota on tullut soveltaa jäsenvaltioissa 26.5.2011 lukien.

Artiklan 1 kohdan mukaan, siinä muodossa kuin se on ennen sen muuttamista direktiivillä 2009/140/EY, kansallinen sääntelyviranomainen voi 8 artiklan mukaisesti asettaa kustannusvastaavuutta ja hintavalvontaa koskevia velvollisuuksia, mukaan lukien hintojen kustannuslähtöisyyttä ja kustannuslaskentaa koskevat velvollisuudet, tietyntyyppisten yhteenliittämisten ja/tai käyttöoikeuksien tarjonnassa, jos markkina-analyysi osoittaa, että todellinen kilpailu puuttuu ja tämä saattaa johtaa siihen, että kyseinen operaattori saattaa pitää hintoja liian korkealla tasolla tai harjoittaa hintapainostusta loppukäyttäjien haitaksi. Kansallisten sääntelyviranomaisten on otettava huomioon operaattorin tekemät investoinnit ja sallittava tälle kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle, ottaen huomioon investointeihin liittyvät riskit.

Artiklan 2 kohdan mukaan kansallisten sääntelyviranomaisten on varmistettava, että kaikki pakollisiksi määrättävät kustannusvastaavuusjärjestelmät tai hinnoittelumenetelmät edistävät tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuovat kuluttajille mahdollisimman paljon hyötyjä. Tässä yhteydessä kansalliset sääntelyviranomaiset voivat myös ottaa huomioon vastaavilla kilpailluilla markkinoilla käytössä olevan hintatason.

Artiklan 3 kohdan mukaan jos operaattorien hinnoille on asetettu kustannuslähtöisyyttä koskeva velvollisuus, kyseisen operaattorin on osoitettava, että hinnat perustuvat kustannuksiin ja investoinneille saatavaan kohtuulliseen tuottoon. Palvelujen tehokkaasta tarjoamisesta aiheutuvien kustannusten selvittämiseksi kansalliset sääntelyviranomaiset voivat suorittaa yrityksen kustannuslaskennasta riippumattoman kustannuslaskennan. Kansalliset sääntelyviranomaiset voivat vaatia operaattoria toimittamaan täydelliset perustelut hinnoilleen ja vaatia tarvittaessa hintojen tarkistamista.

2.3 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin (nykyisin unionin tuomioistuin) on asiassa C-55/06, Arcor, antamassaan tuomiossa 24.4.2008 tulkinnut sittemmin kumottua Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta N:o 2887/2000 tilaajayhteyksien eriytetystä tarjoamisesta. Ratkaisusta on soveltuvin osin saatavissa johtoa myös käyttöoikeusdirektiivin tulkintaan.

Unionin tuomioistuin on tuomiossaan lausunut kustannuslähtöisyyden periaatteesta muun ohella seuraavasti:

57 Näin ollen tilaajayhteyksien eriytetyn käyttöoikeuden tariffien kustannuslähtöisyyden periaatteen määrittelemiseksi on huomioitava paitsi sen sanamuoto myös sen asiayhteys ja säännöstön, jossa siitä säädetään, tavoitteet.

58 Tältä osin on todettava ensinnäkin, että asetuksen N:o 2887/2000 johdanto-osan seitsemännen perustelukappaleen mukaan tilaajayhteyksien eriytetyn käyttöoikeuden avulla uudet operaattorit voivat kilpailla ilmoitettujen operaattoreiden kanssa tarjoamalla suurinopeuksisia datansiirtopalveluja jatkuvaa internetyhteyttä ja multimediasovelluksia varten digitaalisen tilaajayhteystekniikan avulla.

59 Lisäksi asetuksen N:o 2887/2000 1 artiklan 1 kohdan mukaan tällä asetuksella on tarkoitus tehostaa kilpailua säätämällä yhdenmukaisista edellytyksistä tilaajayhteyksien eriytetylle tarjoamiselle, millä edistetään kilpailuun perustuvaa monien erilaisten sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamista.

64 Tästä seuraa, että asetuksen N:o 2887/2000 3 artiklan 3 kohdassa säädetty tariffiperiaate ei noudata sellaisten avoimeen kilpailuun perustuvien markkinoiden sääntöjä, joita ohjaavat tarjonnan ja kysynnän säännöt. Sitä vastoin tällä periaatteella velvoitetaan ilmoitetut operaattorit veloittamaan tilaajayhteyksien eriytetyn käyttöoikeuden kustannuslähtöisyyteen perustuvat tariffit määrätyn jakson ajan siinä tarkoituksessa, että kyseessä olevat markkinat avataan asteittain kilpailulle.

67 Kolmanneksi ja kuten asetuksen N:o 2887/2000 johdanto-osan 11 perustelukappaleesta myös ilmenee, ilmoitetun operaattorin on saatava tilaajayhteyksien eriytetyn käyttöoikeuden hinnoittelusta kohtuullista tuottoa paikallisliityntäverkon pitkän ajan kehittämisen ja päivittämisen varmistamiseksi.

69 Edellä esitetystä seuraa, että asetuksen N:o 2887/2000 3 artiklan 3 kohdassa ilmaistu tilaajayhteyksien eriytetyn käyttöoikeuden tariffien kustannuslähtöisyyden periaate on ymmärrettävä ilmoitetuille operaattoreille asetetuksi velvoitteeksi, jonka mukaan niiden on avattaessa televiestinnän markkinoita asteittain kilpailulle suhteutettava tariffinsa kustannuksiin, jotka ovat aiheutuneet tilaajayhteyksien toteutuksesta, kuitenkin niin, että niiden on samalla saatava mainittujen tariffien vahvistamisesta kohtuullista tuottoa olemassa olevan televiestintäinfrastruktuurin pitkän ajan kehittämisen ja päivittämisen varmistamiseksi.

Unionin tuomioistuin on lausunut tuomiossaan sijoitetun pääoman koroista ja käyttöomaisuuden poistoista muun ohella seuraavasti:

71 Kuten erityisesti tämän tuomion 67 kohdassa on todettu, asetuksen N:o 2887/2000 johdanto-osan 11 perustelukappaleesta ja 3 artiklan 3 kohdasta, luettuina yhdessä, ilmenee kuitenkin, että ilmoitetun operaattorin on tarjottava tilaajayhteyksien eriytettyä käyttöoikeutta hintaan, joka on suhteutettu paikallisverkon toteutuksesta jo aiheutuneisiin kuluihin, ja varmistettava mainitun verkon taloudellinen kannattavuus perimällään korvauksella.

72 Näistä säännöksistä ilmenee, että tarjotessaan muille televiestintäoperaattoreille tilaajayhteyksiensä eriytettyä käyttöoikeutta ilmoitettu operaattori perii ehdotetuissa tariffeissa erityisesti toteutettujen investointien kustannukset. Näin ollen vahvistettaessa tilaajayhteyksien eriytetyn käyttöoikeuden tariffeja on otettava huomioon kustannukset, jotka ovat aiheutuneet ilmoitetulle operaattorille sen paikallisinfrastruktuurin toteutuksesta.

79 Paikallisverkon toteutuksessa käytetyn käyttöomaisuuden poistoista on todettava, että näiden poistojen huomioon ottamisella mahdollistetaan tämän käyttöomaisuuden käyvän arvon alentuminen, ja ne ovat ilmoitetulle operaattorille aiheutunut kustannus.

80 Tältä osin on täsmennettävä, että mainitut poistot liittyvät investointeihin, jotka ilmoitettu operaattori on tehnyt tilaajayhteyksien toteutusta varten, ja niinpä ne kuuluvat käyttökustannuksiin, jotka on otettava huomioon asetuksen N:o 2887/2000 3 artiklan 3 kohdassa säädetyn tariffiperiaatteen mukaisesti.

Unionin tuomioistuin on lausunut tuomiossaan kustannusten laskentaperusteesta muun ohella seuraavasti:

85 Ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin pyytää yhteisöjen tuomioistuinta ottamaan kantaa kysymykseen, onko kustannusten laskentaperusteena, joka on otettava huomioon vahvistettaessa tilaajayhteyksien eriytetyn käyttöoikeuden tariffeja, sijoitusomaisuuden jälleenhankinta-arvo arvostusajankohtaan mennessä jo suoritettujen poistojen vähentämisen jälkeen, vai onko laskentaperusteena vain arvostusajankohtana vallinneiden päivänhintojen mukainen jälleenhankinta-arvo.

86 Tällä kysymyksellä ennakkoratkaisupyynnön esittänyt tuomioistuin tiedustelee, onko kustannusten laskentaperusteen perustuttava kustannuksiin, jotka vastaavat sitä, että muu kuin ilmoitettu operaattori rakentaa tyhjästä uuden paikallisliityntäverkon vastaavien televiestintäpalvelujen tarjoamista varten (jäljempänä nykykustannukset) vai kustannuksiin, jotka ilmoitetulle operaattorille on todella aiheutunut, kun otetaan huomioon jo tehdyt poistot (jäljempänä aikaisemmat kustannukset).

87 On aluksi todettava, että asetus N:o 2887/2000 ei sisällä mitään tietoa kustannusten laskentaperusteesta, joka on otettava huomioon vahvistettaessa tilaajayhteyksien eriytetyn käyttöoikeuden tariffeja.

88 Näin ollen on tutkittava, onko direktiiveissä 97/33 ja 98/10, joita asetuksella N:o 2887/2000 on tarkoitus täydentää, asiaa koskevia tietoja.

94 Vastauksena näihin väitteisiin on nojauduttava suositukseen 2000/417, joka koskee muihin edellä mainittuihin suosituksiin verraten erityisesti tilaajayhteyksien eriytettyä käyttöoikeutta ja jossa viitataan samanaikaisesti direktiiveihin 97/33 ja 98/10. (...) Suosituksen 2000/417 1 artiklan 6 kohdassa säädetään periaatteena tulevaisuuteen suuntautuva, nykykustannuksiin perustuva lähestymistapa. Kuten tästä säännöksestä näet ilmenee, tämä lähestymistapa edistää tervettä ja kestävää kilpailua ja kannustaa vaihtoehtoisiin investointeihin.

95 Samasta säännöksestä ilmenee kuitenkin selvästi, että toista lähestymistapaa ei suljeta pois erityisesti aiempiin kustannuksiin perustuvan kilpailun vääristymisen torjumiseksi. Niinpä kansallinen sääntelyviranomainen voi ottaa huomioon kunkin erityisen kilpailutilanteen.

96 Toiseksi Deutsche Telekom, Saksan hallitus ja Saksan liittotasavalta pääasian asianosaisena väittävät, että vaikka oletettaisiin, että pääasiassa sovellettavasta säännöstöstä ei ilmenisi, että kustannusten laskentaperusteen on perustuttava nykykustannuksiin, televiestintäalalle ominaiset taloudelliset seikat edellyttävät joka tapauksessa, kuten tietyissä jäsenvaltioissa noudatettu käytäntö osoittaa, yksinomaan nykykustannuksiin perustuvaa laskentamenetelmää.

97 Tältä osin on katsottava, että kun otetaan huomioon tekninen kehitys televiestintäalalla, ei ole mahdotonta, että tiettyjen investointien, jotka liittyvät muun muassa toteutetun verkon tarvikkeisiin, nykykustannukset voivat tietyissä tapauksissa olla pienemmät kuin aikaisemmat kustannukset.

98 Tästä seuraa, että ilmoitetun operaattorin mahdollisuus käyttää kustannusten laskentaperusteena yksinomaan investointiensa nykykustannuksia antaa sille mahdollisuuden todellisuudessa valita kustannukset, joiden perusteella se voi vahvistaa tilaajayhteyksien eriytetyn käyttöoikeuden tariffit korkeammalle tasolle ja jättää huomioimatta hinnoittelun osatekijät, jotka olisivat edullisia käyttöoikeuden saaneille. Tässä yhteydessä ilmoitettu operaattori voisi todellisuudessa kiertää sääntöjä, jotka koskevat tilaajayhteyksien eriytetyn käyttöoikeuden tariffien vahvistamista kustannusperusteisesti.

99 On siis todettava, että myöskään yksinomaan nykykustannuksiin perustuva laskentamenetelmä ei ole asianmukaisin menetelmä sovellettaessa tilaajayhteyksien eriytetyn käyttöoikeuden tariffien kustannuslähtöisyyden periaatetta.

100 Kolmanneksi Arcor väittää, että laskentaperusteena on otettava huomioon yksinomaan aikaisemmat kustannukset eikä nykykustannuksia, koska siinä tapauksessa, että nykykustannukset huomioidaan, asetuksessa N:o 2887/2000 tarkoitetulla käyttöoikeuden saaneella olisi velvollisuus korvata ilmoitetulle operaattorille kohtuuttoman korkea hinta, kun otetaan huomioon paikallisliityntäverkon ikä, ja on vielä mahdollista, että koko verkko on jo kokonaan poistettu kirjanpidossa.

101 Tältä osin on todettava ensinnäkin, että tilaajayhteyksien eriytetyllä käyttöoikeudella mahdollistetaan se, että uudet televiestintäoperaattorit voivat ilman omaa infrastruktuuria ryhtyä kilpailuun ilmoitettujen operaattorien kanssa käyttäen ilmoitettujen operaattorien infrastruktuuria. Kuten asetuksen N:o 2887/2000 johdanto-osan kuudennessa perustelukappaleessa näet todetaan, televiestintäalan nopea avaaminen kilpailulle olisi mahdotonta, jos olisi odotettava, että jokainen kyseessä oleva operaattori voisi rakentaa oman paikallisliityntäverkkonsa.

102 Asetuksessa N:o 2887/2000 on säädetty tilaajayhteyksien eriytetystä käyttöoikeudesta nimenomaan sellaisen uuden kilpailun vääristymisen estämiseksi, joka johtuu siitä, että muilla operaattoreilla kuin ilmoitetuilla operaattoreilla ei ole verkkoja.

103 Näin ollen on huomautettava toisen kerran, että mainitun asetuksen 3 artiklan 3 kohdassa säädetyllä hinnoittelusäännöllä mahdollistetaan, että tilaajayhteyden tarjoaja pystyy kattamaan kustannuksensa sekä saamaan kohtuullista tuottoa paikallisliityntäverkon pitkän ajan kehittämisen ja päivittämisen varmistamiseksi.

104 Näin ollen jos, kuten Arcor väittää, sovellettaessa asetuksen N:o 2887/2000 3 artiklan 3 kohdassa säädettyä hinnoittelusääntöä kustannusten laskentaperuste perustuisi yksinomaan aikaisempiin kustannuksiin, mikä mahdollisesti verkon iästä riippuen voisi johtaa siihen, että huomioon otettaisiin melkein kokonaan poistetun verkon kustannukset, ja näin ollen erittäin matalaan hintaan, ilmoitettu operaattori joutuisi perusteettoman epäedulliseen tilanteeseen.

105 Yhtäältä sillä olisi velvoite avata verkkonsa kilpailijoille ja näin ollen hyväksyä osan asiakkaistaan menetys.

106 Toisaalta korvaus, jonka se saisi vastikkeena tilaajayhteyksien eriytetyn käyttöoikeuden tarjoamisesta, ei mahdollistaisi kohtuullisen tuoton saamista liiketoimesta, miltä osin on muistettava, että se on, kuten asetuksen N:o 2887/2000 johdanto-osan 11. perustelukappaleesta ilmenee, velvollinen varmistamaan paikallisliityntäverkon pitkän ajan kehittämisen ja päivittämisen.

107 Tältä osin on lisättävä, että paikallisliityntäverkon ylläpidon ja uudistamisen kustannukset lasketaan joka tapauksessa ilmoitetun operaattorin käyttöomaisuuden käyvän arvon mukaan.

108 Tästä seuraa, että kustannusten, jotka on otettava huomioon vahvistettaessa tilaajayhteyksien eriytetyn käyttöoikeuden tariffeja, laskentaperuste ei voi perustua yksinomaan aikaisempiin kustannuksiin, jotta ilmoitettua operaattoria ei asetettaisi suhteessa käyttöoikeuden saaneeseen perusteettoman epäedulliseen tilanteeseen, joka itse asetuksella N:o 2887/2000 pyritään nimenomaisesti torjumaan. Tämän asetuksen tarkoituksena on näet mahdollistaa samanaikaisesti käyttöoikeuden saaneiden ja ilmoitetun operaattorin toiminta markkinoilla tavallisen kilpailun synnyttämiseksi keskipitkällä aikavälillä.

109 Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että asetuksessa N:o 2887/2000 ja vanhan säännöstön direktiiveissä 97/33 ja 98/10 ei ole tietoja, jotka tukisivat yksinomaan nykykustannuksiin tai yksinomaan aikaisempiin kustannuksiin perustuvaa laskentamenetelmää, ja että jommankumman perusteen yksinomainen huomioon ottaminen voi vaarantaa tämän asetuksen tavoitteen eli kilpailun tehostamisen säätämällä yhdenmukaisista edellytyksistä tilaajayhteyksien eriytetylle tarjoamiselle, millä edistetään kilpailuun perustuvaa monien erilaisten sähköisten viestintäpalvelujen tarjoamista.

110 Näin ollen riippumatta ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen viittauksesta nykykustannuksiin ja aikaisempiin kustannuksiin on tutkittava, onko direktiiveissä 97/33 ja 98/10, joita asetuksella N:o 2887/2000 on tarkoitus täydentää, muita tietoja kustannusten laskentaperusteesta.

115 Edellä esitetyistä säännöksistä ilmenee, että tilaajayhteyksien eriytetyn käyttöoikeuden tariffien kustannuslähtöisyyden periaate edellyttää, että huomioon otetaan todelliset kustannukset eli ilmoitetun operaattorin hankintakustannukset ja ennakoidut kustannukset, jotka perustuvat verkon tai sen tiettyjen osien arvioituihin jälleenhankintakustannuksiin.

116 Koska yhteisön erityislainsäädäntöä ei ole, laskentaperusteen, jonka mukaisesti poistot on huomioitava, määrittämistä koskevat yksityiskohtaiset säännöt kuuluvat kansallisten sääntelyviranomaisten harkintavaltaan.

117 Siten direktiivin 97/33 säännösten, joita sovelletaan myös tilaajayhteyksiin asetuksen N:o 2887/2000 yhteydessä, mukaan kustannusten laskentamenetelmä voi perustua samanaikaisesti ilmoitetun operaattorin hankintakustannuksiin, mikä edellyttää kustannusten historiallisen arvon huomioimista viiteperusteena, ja ennakoituihin kustannuksiin, millä ei suljeta pois kustannusten käyvän arvon huomioimista laskentaperusteena.

118 Kansallisten sääntelyviranomaisten on laskettava näiden periaatteiden mukaisesti todelliset kustannukset, jotka on otettava huomioon sovellettaessa tilaajayhteyksien eriytetyn käyttöoikeuden tariffien kustannuslähtöisyyden periaatetta.

119 Kaiken edellä esitetyn perusteella kolmannen kysymyksen a alakohtaan on vastattava, että sovellettaessa asetuksen N:o 2887/2000 3 artiklan 3 kohdassa säädettyä tilaajayhteyksien eriytetyn käyttöoikeuden tariffien kustannuslähtöisyyden periaatetta kansallisten sääntelyviranomaisten on otettava ilmoitetun operaattorin kustannusten laskentaperustetta määrittäessään huomioon todelliset kustannukset eli ilmoitetun operaattorin hankintakustannukset sekä ennakoidut kustannukset, jotka voivat perustua verkon tai sen osien arvioituihin jälleenhankintakustannuksiin.

Unionin tuomioistuin on lausunut sääntelyviranomaisten harkintavallasta seuraavasti:

151 On huomautettava, että asetuksen N:o 2887/2000 4 artiklan, jonka otsikko on ”Kansallisten sääntelyviranomaisten valvonta”, 1 kohdassa säädetään, että kansallisten sääntelyviranomaisten on varmistettava, että tilaajayhteyksien eriytetyn käyttöoikeuden hinnoittelu edistää tervettä ja kestävää kilpailua.

152 Tältä osin saman artiklan 2 kohdassa todetaan, että kansallisilla sääntelyviranomaisilla on oikeus yhtäältä vaatia, kun tämä on perusteltua, tekemään muutoksia tilaajayhteyksien ja liitännäispalvelujen eriytetyn käyttöoikeuden viitetarjoukseen, hinnoittelu mukaan lukien, ja toisaalta vaatia ilmoitettuja operaattoreita toimittamaan tämän asetuksen täytäntöönpanon kannalta merkityksellisiä tietoja.

153 Näistä säännöksistä ilmenee, että kansallisilla sääntelyviranomaisilla on laaja toimivalta puuttua tilaajayhteyksien eriytetyn käyttöoikeuden tarjoamisen hinnoittelun eri näkökohtiin ja jopa muuttaa hintoja eli myös ehdotettuja tariffeja.

154 Tältä osin on huomattava, että asetuksen N:o 2887/2000 3 artiklan 3 kohdassa säädetyn periaatteen mukaisesti tilaajayhteyksien eriytetyn käyttöoikeuden tariffien taso on vahvistettava todellisten kustannusten eli ilmoitetulle operaattorille aiheutuneiden hankintakustannusten ja ennakoitujen kustannusten mukaan.

155 Näin ollen asetuksella N:o 2887/2000 kansallisille sääntelyviranomaisille tilaajayhteyksien eriytetyn käyttöoikeuden tariffeihin liittyvien näkökohtien arvioinnin osalta tunnustettu laaja toimivalta koskee myös ilmoitetulle operaattorille aiheutuneiden kustannusten arviointia.

156 Niinpä on todettava, että laaja toimivalta, joka kansallisilla sääntelyviranomaisilla on asetuksen N:o 2887/2000 4 artiklan 2 kohdan nojalla, koskee myös huomioon otettavia kustannuksia, kuten sijoitetun pääoman korkoja ja käyttöomaisuuden poistoja, niiden laskentaperustetta ja mainittujen kustannusten toteen näyttämistä koskevia malleja.

157 Lisäksi on täsmennettävä, että myös mainitun asetuksen 4 artiklan 2 kohdasta ilmenee, että sen laajan toimivallan yhteydessä, joka tunnustetaan kansallisille sääntelyviranomaisille näissä säännöksissä, mainituilla viranomaisilla on myös toimivalta toteuttaa tilaajayhteyksien eriytetyn käyttöoikeuden tariffien valvontamenettely siltä osin kuin ne voivat pyytää tietoja muun muassa kustannuksista, jotka on huomioitu sovellettaessa tariffien kustannuslähtöisyyden periaatetta.

158 Tästä seuraa, että asetuksella N:o 2887/2000 annetaan kansallisille sääntelyviranomaisille paitsi laaja toimivalta myös asianmukaiset keinot, joilla mahdollistetaan se, että ne tutkivat tehokkaimmalla tavalla mainitun asetuksen 3 artiklan 3 kohdassa säädetyn periaatteen asianmukaisen soveltamisen.

159 Niinpä kolmannen kysymyksen e alakohtaan on vastattava, että asetuksen N:o 2887/2000 4 artiklan 1 ja 2 kohdasta ilmenee, että tutkiessaan ilmoitettujen operaattorien tilaajayhteytensä eriytetyn käyttöoikeuden tarjoamisessa käyttämiä tariffeja mainitun asetuksen 3 artiklan 3 kohdassa esitetyn tariffiperiaatteen kannalta kansallisilla sääntelyviranomaisilla on laaja toimivalta, johon kuuluu näihin tariffeihin liittyvien eri näkökohtien arviointi ja jopa hintojen eli myös ehdotettujen tariffien muuttaminen. Tämä laaja toimivalta koskee myös ilmoitetuille operaattoreille aiheutuneita kustannuksia, kuten sijoitetun pääoman korkoja ja käyttöomaisuuden poistoja, niiden laskentaperustetta ja mainittujen kustannusten toteen näyttämistä koskevia malleja.

2.4 Tilaajayhteystuotteiden kuukausimaksut

2.4.1 Tapahtumien kulku

Elisa Oyj:lle on Viestintäviraston aiemmilla päätöksillä asetettu huomattavan markkinavoiman (HMV) yrityksenä muun ohella velvollisuus vuokrata teleyrityksille kiinteän puhelinverkon tilaajayhteys tai sen osa, tilaajayhteyden välityskykyä rinnakkaiskäyttöä varten sekä laitetilaa sekä velvollisuus hinnoitella tuotteet kustannussuuntautuneesti ja syrjimättömästi. Elisa Oyj:llä on päätösten nojalla velvollisuus käyttää kustannuslaskentajärjestelmää ja velvollisuus eriyttää mainitut toiminnot kirjanpidossa.

TeliaSonera Finland Oyj on 11.12.2009 tehnyt Viestintävirastolle toimenpidepyynnön Elisa Oyj:n tilaajayhteystuotteiden hinnoittelusta.

Viestintävirasto on pyytänyt Elisa Oyj:ltä 17.12.2009 lausuntoa toimenpidepyynnön johdosta. Elisa Oyj toimitti Viestintävirastolle 22.1.2010 hinnoittelulaskelman 1. Laskelmassa Elisa Oyj:n tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinta oli laskettu koko Elisa Oyj:n tilaajayhteysverkon osalta.

Viestintävirasto on edelleen lisäselvityspyynnössään 22.12.2009 pyytänyt Elisa Oyj:tä toimittamaan Viestintäviraston päivitettyjen arviointiperusteiden mukaiset hinnoittelulaskelmat. Elisa Oyj toimitti hinnoittelulaskelman 2. Laskelmassa kokonaan poistettuja verkon osia ei ollut otettu huomioon jälleenhankintahintaa määriteltäessä. Hinnoittelulaskelma 2 erosi laskelmasta 1 myös jälleenhankintahinnan laskutavassa siten, että laskelman 2 mukainen koko verkon jälleenhankintahinta oli muodostunut noin 2,5-kertaiseksi laskelmaan 1 verrattuna.

Viestintävirasto on viraston päätöksestä ilmenevien selvitysten jälkeen laatinut oman vertailulaskelman ja antanut nyt valituksen kohteena olevan päätöksen. Päätöksen mukaan Elisa Oyj:n 1.11.2009 päivätty hinnasto ei ole ollut kuukausimaksujen osalta sille HMV-yrityksenä asetettujen velvoitteiden mukainen.

2.4.2 Yhteenveto Viestintäviraston päätöksestä ja Elisa Oyj:n lausumista

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään todennut sitoutuneen pääoman tuottoa ja poistokustannuksen määrää laskiessaan määrittäneensä Elisa Oyj:n tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinnan siten, ettei siihen ole sisällytetty omaisuuseriä, jotka on jo kirjanpidossa kokonaan poistettu. Poistokustannuksen määrän virasto on laskenut verkon jälleenhankintahintaisen arvon pohjalta käyttäen kirjanpidon suunnitelman mukaisia poistoaikoja. Sitoutuneen pääoman tuottoa laskiessaan Viestintävirasto on todennut käyttäneensä sitoutuneena pääomana nykykäyttöarvoa, joka on määritelty vähentäen jälleenhankintahinnasta omaisuuden pitoajan perusteella tehdyt jälleenhankintahintaiset poistot. Poistojen suuruutta laskettaessa poistoaikoina on käytetty yrityksen kirjanpidon mukaisia poistoaikoja. Sitoutuneen pääoman määrittämisessä Viestintävirasto on ilmoittanut siten käyttäneensä samaa jälleenhankintahintaa sekä samaa poistoaikaa ja -menetelmää, joita on käytetty jälleenhankintahintaisia poistoja laskettaessa.

Elisa Oyj on valituksessaan katsonut, että Viestintäviraston päätöksen mukainen tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinnan laskentatapa on viestintämarkkinalain ja rahoitusteorian periaatteiden vastainen. Elisa Oyj:n mukaan Viestintäviraston käyttämä laskentatapa, jossa sijoitetun pääoman tuottoa laskettaessa otetaan huomioon vain kirjanpidon taseessa poistamatta olevien verkon osien jälleenhankintahinta eikä koko toiminnallisen verkon jälleenhankintahintaa, johtaa siihen, että Elisa Oyj ei saa tilaajayhteysverkkoon sijoittamalleen pääomalle viestintämarkkinalain 84 §:n mukaista kohtuullista tuottoa. Viestintäviraston käyttämä laskentatapa merkitsee, että noin ( ) Elisa Oyj:n tuotannolliseen toimintaan sitoutuneesta tilaajayhteysverkosta jää kokonaan sijoitetun tuoton määrittelyn ulkopuolelle.

Elisa Oyj on myös katsonut, että Viestintäviraston käyttämä kirjanpidon mukainen poistoaika, kun virasto on laskenut tilaajayhteysverkon nykykäyttöarvoa, ei kuvaa tilaajayhteysverkon todellista vanhentumista ja kulumista. Elisa Oyj:n mukaan laskettaessa nykykäyttöarvoa tulee arvioinnissa käyttää kiinteän tilaajayhteysverkon osalta sen todellista teknistaloudellista pitoaikaa lähemmin vastaavaa vähintään 25 vuoden aikaa eikä kirjanpidon mukaista poistoaikaa. Kirjanpidon poistoajan käyttäminen johtaa väärään lopputulokseen ja on lisäksi epätasapuolinen ja epäoikeudenmukainen, sillä se voi vaihdella eri teleoperaattoreiden kohdalla johtuen operaattoreiden erilaisista valinnoista.

Elisa Oyj on lisäksi lausunut, että myös poistokustannuksia laskettaessa on käytettävä todellista teknistaloudellista pitoaikaa lähemmin vastaavaa vähintään 25 vuoden aikaa sekä poistopohjana koko tilaajayhteysverkon jälleenhankintahintaa.

Elisa Oyj ei ole valituksessaan riitauttanut sen tuottoprosentin suuruutta, jota Viestintävirasto on päätöksessään käyttänyt laskiessaan kohtuullista tuottoa sijoitetulle pääomalle. Viestintäviraston mukaan tuottoa ei tule laskea lainkaan kirjanpidossa kokonaan poistetun verkon osalle, kun taas Elisa Oyj on katsonut, että samaa tuottoprosenttia on sovellettava koko verkolle riippumatta siitä, onko osa siitä kirjanpidossa kokonaan poistettu vai ei.

2.4.3 Asian oikeudellisen arvioinnin lähtökohdat

Viestintämarkkinalain 18 §:n 1 momentin (1327/2007) mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetettava huomattavan markkinavoiman yritykselle 2 momentissa tarkoitetut velvollisuudet, jos ne ovat tarpeen kilpailun esteiden poistamiseksi tai kilpailun edistämiseksi. Velvollisuuksien tulee olla oikeassa suhteessa tavoiteltavaan päämäärään. Velvollisuutta asetettaessa tulee erityisesti ottaa huomioon momentin 4 kohdan mukaan huomattavan markkinavoiman yrityksen tekemät investoinnit ja riskit ja momentin 5 kohdan mukaan tarve turvata kilpailu pitkällä aikavälillä.

Hallituksen esityksessä HE 112/2002 vp viestintämarkkinoita koskevan lainsäädännön muuttamisesta on todettu mainitun 4 kohdan osalta seuraavaa: ”Velvollisuutta asetettaessa tulisi 4 kohdan mukaan ottaa huomioon huomattavan markkinavoiman yrityksen tekemät investoinnit ja riskit. Velvollisuuksia asetettaessa on otettava huomioon se, että teleyrityksen toiminnan tulee olla taloudellisesti kannattavaa. Teleyrityksellä tulee olla mahdollisuus saada tehdystä investoinnista kohtuullinen tuotto investoinnilla otettu riski huomioon ottaen. Yritystä ei saa rasittaa velvoitteilla, jotka vesittäisivät yrityksen mahdollisuudet taloudellisesti kannattavaan liiketoimintaan pitkällä aikavälillä. Kriteeri liittyy olennaisesti vaatimukseen velvoitteen suhteellisuudesta ja tarkoituksenmukaisuudesta.”

Hallituksen esityksessä on momentin 5 kohdasta lausuttu seuraavasti: ”Momentin 5 kohdan mukaan velvollisuutta asetettaessa on pyrittävä turvaamaan kilpailu pitkällä aikavälillä. Markkinoiden tasapainon ja kilpailun kannalta on tärkeätä, että markkinoilla on useampia kannattavaa liiketoimintaa harjoittavia teleyrityksiä. Huomattavankaan markkinavoiman yritykselle asetettavat velvollisuudet eivät saa olla sellaisia, että ne estävät pitkällä aikavälillä yrityksen järkevän liiketoiminnan. Tämä kriteeri liittyy läheisesti momentissa korostettuun suhteellisuusperiaatteeseen ja kriteeri on osittain päällekkäinen 4 kohdassa mainitun harkintaperusteen kanssa.”

Viestintämarkkinalain 18 §:n 2 momentin 14 kohdan (47/2005) mukaan huomattavan markkinavoiman yritykselle voidaan asettaa jäljempänä laissa säädetyin edellytyksin ja ehdoin velvollisuus noudattaa 37 §:ssä säädettyjä hinnoittelua koskevia velvoitteita.

Viestintämarkkinalain 37 §:n (47/2005) 1 momentin 1 kohdan mukaan Viestintävirasto voi 18 §:n mukaisella päätöksellä asettaa teleyritykselle velvollisuuden hinnoitella käyttöoikeuden luovutuksesta perittävä korvaus siten, että korvaus on 84 §:ssä tarkoitetulla tavalla kustannussuuntautunut.

Viestintäviraston valituksenalaisessa päätöksessä mainituilla päätöksillä Elisa Oyj:lle on huomattavan markkinavoiman yrityksenä asetettu muun ohella velvollisuus vuokrata teleyrityksille kiinteän puhelinverkon tilaajayhteys tai sen osa, tilaajayhteyden välityskykyä rinnakkaiskäyttöä varten sekä laitetilaa ja velvollisuus hinnoitella edellä mainitut tuotteet kustannussuuntautuneesti ja syrjimättömästi sekä velvollisuus noudattaa muutoinkin syrjimättömiä ehtoja.

Viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto, johon vaikuttavat teleyrityksen tekemät investoinnit ja niihin liittyvät riskit.

Viestintämarkkinalakia on tulkittava käyttöoikeusdirektiivin mukaisesti. Käyttöoikeusdirektiivin 13 artiklan 1 kohdan mukaan, siinä muodossa kuin se on ennen sen muuttamista direktiivillä 2009/140/EY, kansallinen sääntelyviranomainen voi asettaa kustannusvastaavuutta ja hintavalvontaa koskevia velvollisuuksia, mukaan lukien hintojen kustannuslähtöisyyttä ja kustannuslaskentaa koskevat velvollisuudet. Kansallisten sääntelyviranomaisten on otettava huomioon operaattorin tekemät investoinnit ja sallittava tälle kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle, ottaen huomioon investointeihin liittyvät riskit. Artiklan 2 kohdan mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen on varmistettava, että kaikki pakollisiksi määrättävät kustannusvastaavuusjärjestelmät tai hinnoittelumenetelmät edistävät tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuovat kuluttajille mahdollisimman paljon hyötyjä.

Viestintämarkkinalaissa tai käyttöoikeusdirektiivissä ei ole tarkemmin määritelty, miten hintojen kohtuullisuutta ja kustannussuuntautuneisuutta arvioidaan.

Unionin tuomioistuin on edellä mainitussa asetusta N:o 2887/2000 koskevassa ennakkoratkaisuasiassa Arcor todennut, että asetusta tulkittaessa on sen sanamuodon ohella otettava huomioon asiayhteys ja säännöstön, jossa siitä säädetään, tavoite.

Niin käyttöoikeusdirektiivistä kuin viestintämarkkinalaista ja sen esitöistä ilmenee, että sääntelyn tavoitteena on kilpailun lisääminen ja siten myös loppuasiakkaiden maksettavaksi tulevien hintojen kohtuullisuus.

Viestintämarkkinalain 86 §:n 1 momentin mukaan teleyrityksellä on velvollisuus osoittaa, että sen hinnoittelu on kustannussuuntautunutta.

Unionin tuomioistuimen edellä mainitussa tuomiossa on todettu, että kansallisilla sääntelyviranomaisilla on laaja harkintavalta maksuihin liittyvien näkökohtien arvioinnissa. Viestintämarkkinalain mukaan Viestintävirasto ei ole sidottu teleyrityksen kustannuslaskennassaan käyttämiin periaatteisiin. Viestintämarkkinalaissa on siten jätetty Viestintävirastolle laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteiden määrittämisessä.

2.4.4 Kohtuullisen tuoton ja poistokustannuksen laskenta

Asiassa on arvioitava, onko Viestintäviraston 5.5.2010 antama päätös, jossa se on katsonut, että Elisa Oyj:n 1.11.2009 päivätyn hinnaston mukaiset tilaajayhteystuotteiden kuukausimaksut eivät ole yhtiölle asetettujen velvoitteiden mukaisesti kustannussuuntautuneet, viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin mukainen. Asiassa on siis kysymys hinnoittelusta, josta säädetään viestintämarkkinalaissa.

Viestintäviraston valituksenalaisessa päätöksessä tilaajayhteyden kuukausimaksun perusteena olevat tilaajayhteysverkon kustannukset on laskettu siten, että on määritelty tilaajayhteysverkkoon sitoutuneen pääoman laskennallinen tuotto, verkon vuotuisen poiston osuus ja käyttökustannukset. Tässä asiassa on kysymys kohtuullisen tuoton ja poistokustannusten laskentatavasta.

Kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisestä säädetään viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentissa. Sen mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto, johon vaikuttavat teleyrityksen tekemät investoinnit ja niihin liittyvät riskit.

Hintaa määrittäessään Viestintävirasto on laskenut sitoutuneen pääoman tuoton Elisa Oyj:n tilaajayhteysverkon nykykäyttöarvon perusteella. Nykykäyttöarvo on laskettu määrittämällä verkon jälleenhankintahinta ja vähentämällä siitä omaisuuden pitoaikaan perustuvat poistot. Verkon jälleenhankintahintaa määritettäessä laskelmaan ei ole sisällytetty niitä verkon osia, jotka on jo kirjanpidossa kokonaan poistettu. Poistojen suuruutta laskettaessa poistoaikoina on käytetty yhtiön kirjanpidon mukaisia poistoaikoja.

Elisa Oyj:n liiketoiminnassaan käyttämä tilaajayhteysverkko on kirjanpidossa merkittävältä osalta kokonaan poistettu. Kirjanpidossa jäljellä olevasta hankintamenosta riippumatta verkko on kuitenkin edelleen käytössä ja yhtiölle on Viestintäviraston päätöksillä asetettu viestintämarkkinalain 24 §:n mukainen velvollisuus huomattavan markkinavoiman yrityksenä vuokrata sitä muille teleyrityksille. Viestintäviraston laskentatapa, jossa pääoman tuotto lasketaan vain sille verkon osalle, jolla on kirjanpidossa poistamatonta hankintamenoa, johtaa siihen, että pääoman tuotto lasketaan vain osalle sitoutunutta pääomaa ja että kirjanpidossa kokonaan poistetulle mutta kuitenkin vuokrausvelvollisuuden kohteena olevalle verkon osalle eli osalle sitoutuneesta pääomasta ei näin ollen lasketa mitään tuottoa. Jos verkon kirjanpidossa kokonaan poistetulle osalle ei laskettaisi minkäänlaista tuottoa, teleyritys joutuisi tältä osin perusteettoman epäedulliseen asemaan siten kuin unionin tuomioistuimen asiassa C-55/06, Arcor, annetussa ratkaisussa on todettu, eikä laskentatapaa voida pitää viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin mukaisena.

Viestintävirasto on laskenut myös poistokustannuksen niin, että poistopohjana on käytetty kirjanpidossa poistamatta olevien verkon osien jälleenhankintahintaa. Poistokustannusta ei näin ollen ole laskettu lainkaan siitä verkon osasta, jolla ei enää ole kirjanpidossa hankintamenoa. Poistokustannuksen laskentatapaa, jossa poistopohja rajataan vain niihin verkon osiin, joilla on kirjapidossa poistamatonta hankintamenoa, ei voida pitää viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin mukaisena.

Poistokustannusta ja jälleenhankintahinnasta vähennettäviä poistoja määrittäessään Viestintävirasto on käyttänyt kirjanpidon mukaisia poistoaikoja. Kirjanpidon poistot liittyvät omaisuuden kirjanpidossa olevan hankintamenon jaksottamiseen. Kirjanpitolain 5 luvun 5 §:n mukaan pysyviin vastaaviin kuuluvan aineellisen omaisuuden hankintameno aktivoidaan ja kirjataan vaikutusaikanaan suunnitelman mukaan poistoina kuluksi. Verkon todellista vanhentumista ja kulumista vastaavat poistot eivät välttämättä ole yhtä suuret kuin kirjanpidon poistot, jotka yhtiö siis määrittelee kirjanpitolainsäädännön perusteiden mukaisesti. Elisa Oyj:n kohdalla kirjanpidon mukainen poistoaika poikkeaa merkittävästi Viestintäviraston aiemmin vastaavissa asioissa soveltamasta ja yhtiön omassa laskelmassaan käyttämästä teknistaloudellisesta pitoajasta.

Hinnoittelussa, josta nyt on kysymys, kun määritetään toisaalta poistokustannusta ja toisaalta verkon nykykäyttöarvoa pääomalle laskettavaa tuottoa varten, poistot tulee määrittää verkon teknistaloudellisen pitoajan perusteella. Korkein hallinto-oikeus ei kuitenkaan ota ensi asteena ratkaistavakseen, mitä tässä tapauksessa on pidettävä verkon teknistaloudellisena pitoaikana.

Edellä lausutuilla perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, että Viestintäviraston päätös, virastolla asiassa olevasta laajasta harkintavallasta huolimatta, ei ole Elisa Oyj:n tilaajayhteystuotteiden kuukausimaksujen kustannussuuntautuneisuuden arvioinnin ja kuukausimaksujen enimmäismäärien osalta viestintämarkkinalain 84 §:n 1 momentin mukainen.

2.4.5 Lopputulos tilaajayhteystuotteiden kuukausimaksujen kustannussuuntautuneisuuden arvioinnin osalta

Viestintäviraston päätös on tilaajayhteystuotteiden kuukausimaksujen kustannussuuntautuneisuuden arvioinnin ja kuukausimaksujen enimmäismäärien osalta kumottava ja asia palautettava tältä osin virastolle uudelleen käsiteltäväksi.

2.5 Tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksut

2.5.1 Tapahtumien kulku

Viestintävirasto on tilaajayhteyksien ja laajakaistatukkutuotteen hinnoittelun ja syrjimättömyyden arviointiperiaatteissaan 16.12.2009 katsonut, että tilaajayhteyksien kytkentämaksujen kohtuullinen hintataso on tilaajayhteyden osalta 99 euroa ja rinnakkaisyhteyden osalta 66 euroa. Elisa Oyj on 1.11.2009 alkaen perinyt hintanäkemyksen mukaisia hintoja.

TeliaSoneraFinland Oyj:n tutkintapyyntö on koskenut myös Elisa Oyj:n hinnoittelua kytkentämaksujen osalta.

Elisa Oyj:n Viestintävirastolle 22.1.2010 toimittaman selvityksen mukaan tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksujen kustannukset muodostuvat tilauskäsittelyn, asennustyön, purkuun varautumisen, verkkotietopalvelun ja operaattorimyynnin kustannuksista, laatu- ja virhekustannuksista sekä yleiskustannuksista. Elisa Oyj on toimittanut virastolle 18.3.2010 ja 26.3.2010 lisäselvityksiä kytkentämaksujen perusteista. Yhtiön mukaan tilauskäsittelyn ja asennuksen työvaiheet on ulkoistettu. Nämä työvaiheet muodostavat merkittävän osan kytkennän kustannuksista.

Viestintävirasto on pyytänyt Elisa Oyj:ltä tietoja keskimääräisistä kytkentäajoista (toimistotyöaika, asennustyöaika ja matka-aika) sekä työtunnin hinnasta. Elisa Oyj:n toimitettua vain osittain viraston pyytämiä tietoja virasto on tehnyt vertailulaskelman käyttäen sekä Elisa Oyj:n toimittamia tietoja että huomattavan markkinavoiman asemassa olevilta teleyrityksiltä kerättyjä vertailutietoja.

Viestintävirasto on ottanut päätöksessään kustannusten arvioinnin pohjaksi Elisa Oyj:n toimittamat tiedot toimistotyöajan tuntihinnasta, asennustyön tuntihinnasta ja matka-ajan kustannuksesta. Asennustyön tuntihinta on Elisa Oyj:n virastolle vuonna 2005 ilmoittama luku, jota virasto on korjannut yksityisen sektorin ansiotasoindeksillä vastaamaan vuoden 2010 työkustannusten tasoa. Viestintävirasto on käyttänyt vertailulaskelmassa matkakustannuksia arvioidessaan Elisa Oyj:n toimittaman laskelman mukaista matka-ajan kustannusta. Toimistotyöajan ja asennustyöajan osalta Viestintävirasto on käyttänyt arvioinnissa kaikilta huomattavan markkinavoiman asemassa olevilta operaattoreilta kerättyjen kytkentäaikojen mediaania. Viestintävirasto on päätöksessään katsonut, että muilta teleyrityksiltä saatuja vertailutietoja voidaan käyttää apuna arvioitaessa teleyritysten toiminnan tehokkuutta.

Sitoutuneen pääoman tuoton osalta Viestintävirasto on päätöksessään lausunut, että kertamaksulla katettavan kytkentäpalvelun suorittamiseen ei viraston näkemyksen mukaan sitoudu pääomaa, minkä vuoksi siitä ei myöskään muodostu sitoutuneen pääoman kustannuksia. Muista Elisa Oyj:n hinnoittelunsa perusteeksi esittämistä kustannuksista virasto ei ole lausunut päätöksessään.

Viestintävirasto on päätöksessään katsonut, että Elisa Oyj:n tilaajayhteyden kytkentämaksu ei ole yhtiölle asetettujen velvoitteiden mukaisesti kustannussuuntautunut. Elisa Oyj:n rinnakkaisyhteyden kytkentämaksun virasto on katsonut kustannussuuntautuneeksi. Virasto on päättänyt, että tilaajayhteyden kytkentämaksu ei toiminnan tehokkuusvaatimukset huomioon ottaen saa ylittää 90 euroa ja että rinnakkaisyhteyden kytkentämaksu ei saa ylittää 74 euroa.

2.5.2 Oikeudellinen arviointi

Asiassa on arvioitava, onko Viestintävirasto menetellyt lainvastaisesti katsoessaan, että Elisa Oyj:n tilaajayhteyden kytkentämaksu ei ole yhtiölle asetettujen velvoitteiden mukaisesti kustannussuuntautunut ja asettaessaan tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksujen enimmäismääräksi summan, joka on alempi kuin Elisa Oyj:n hinnaston ja Viestintäviraston edellä mainittuun hintaohjaukseen perustuva hinta.

Viestintävirasto on mainituissa arviointiperiaatteissaan todennut, että viraston senhetkinen arvio kohtuullisesta hintatasosta perustuu teleyrityksiltä kerättyihin tietoihin tilaajayhteyden kytkentään käytettävistä työajoista, asennuksen matka-ajoista sekä teleyrityksiltä kerättyihin tietoihin työtunnin hinnasta. Näiden tietojen perusteella Viestintävirasto on tehnyt päätelmänsä siitä, mikä on kytkentöjen kohtuullinen hintataso.

Hallituksen esityksessä HE 112/2002 vp lausutun mukaan toiminnan tehokkuutta arvioidaan vertaamalla suoritteen tuottamisesta aiheutuvia kustannuksia samanlaisen suoritteen tuottamisesta aiheutuneisiin kustannuksiin muissa vastaavissa olosuhteissa toimivissa teleyrityksissä. Arvioidessaan tutkinnan kohteena olevan teleyrityksen toiminnan tehokkuutta Viestintävirasto on käyttänyt muiden teleyritysten työaikoja koskevia vertailutietoja. Kun hintaohjauksen perusteena ovat olleet teleyrityksiltä kerätyt työaikoja koskevat tiedot, lähtökohtana on pidettävä, että hintaohjauksen mukaiset maksut on katsottava tehokkaaseen toimintaan perustuviksi.

Elisa Oyj on ilmoittanut, että se ei enää tee itse tilaajayhteyksien asennuksia ja että sen kustannukset perustuvan kilpailutettuihin todellisiin alihankintahintoihin.

Viestintävirasto on todennut Elisa Oyj:n kytkentämaksuja arvioidessaan ottaneensa huomioon aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuuden. Viestintävirasto ei ole väittänyt, että Elisa Oyj:lle alihankinnasta aiheutuneet kustannukset eivät olisi todellisia kustannuksia. Viestintäviraston on kuitenkin katsottava päätöksessään päätyneen siihen, etteivät Elisa Oyj:n toteuttaman alihankinnan kustannukset olisi tehokkaaseen toimintaan perustuvia. Viestintäviraston päätös Elisa Oyj:n nykyisen alihankintaan perustuvan toimintatavan tehottomuudesta perustuu vertailuun kustannuksista, jotka Elisa Oyj:lle syntyisivät, jos Elisa Oyj tekisi kytkentätyön kokonaisuudessaan edelleen itse. Tässä laskelmassa virasto on käyttänyt Elisa Oyj:n kytkentätyön tuntihintoja, joista osa on vuodelta 2004 ja joita on tältä osin korjattu ansiotasoindeksillä, sekä muilta huomattavan markkinavoiman asemassa olevilta teleyrityksiltä kerättyjä vertailutietoja.

Kun Elisa Oyj:n hinnat ovat olleet Viestintäviraston yleisen arviointiohjeen mukaisia, lähtökohtana on pidettävä, että ne ovat viestintämarkkinalain edellyttämällä tavalla tehokkaaseen toimintaan perustuvia ja kustannussuuntautuneita. Elisa Oyj:n toimintatapaa toteuttaa kytkentätyöt kilpailutettuna alihankintatyönä voidaan myös lähtökohtaisesti pitää kustannustehokkaana. Viestintäviraston arvioinnin perusteena on asennuksen tuntihintojen osalta ollut Elisa Oyj:n virastolle vuonna 2005 ilmoittama vuoden 2004 tilanne, minkä jälkeen sekä Elisa Oyj:n toimintatapa että työn kustannukset ovat muuttuneet.

Näin ollen Viestintävirasto ei ole voinut perustaa toiminnan tehokkuutta ja kustannussuuntautuneisuutta koskevaa arviointia vuoden 2004 tilanteeseen, jonka jälkeen Elisa Oyj:n toimintatapa kytkentätyön järjestämisessä samoin kuin työn kustannukset ovat muuttuneet. Lisäksi Viestintäviraston päätöksessä Elisa Oyj:n hinnoittelunsa perusteeksi ilmoittamat yleiskustannukset, pääomakustannukset ja purkuun varautumisen kustannukset ovat jääneet arvioimatta.

2.5.3 Lopputulos tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuuden arvioinnin osalta

Viestintäviraston päätös on tilaajayhteystuotteiden kytkentämaksujen kustannussuuntautuneisuuden arvioinnin ja kytkentämaksujen enimmäismäärien osalta kumottava ja asia palautettava tältä osin virastolle uudelleen käsiteltäväksi.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Viestintäviraston päätös on todettu virheelliseksi ja sen menettely puutteelliseksi ja asia palautetaan Viestintävirastolle tältä osin uutta käsittelyä varten. Kun kuitenkin otetaan huomioon se, että viestintämarkkinalain 119 §:n 2 momentin mukaan Viestintäviraston tehtävänä on valvoa viestintämarkkinalain noudattamista, sekä hallintolainkäyttölain 74 §, ei Viestintäviraston päätöksen kumoamisesta huolimatta ole kohtuutonta, että Elisa Oyj joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, TeliaSonera Finland Oyj:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Esa Aalto, Tuula Pynnä, Matti Halén, Eila Rother ja Hannele Ranta-Lassila. Asian esittelijä Anne Nenonen.

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Matti Halénin äänestyslausunto, johon hallintoneuvos Tuula Pynnä yhtyi:

”Hylkään Elisa Oyj:n valituksen siltä osin kuin siinä on vaadittu Viestintäviraston päätöksen kumoamista tilaajayhteystuotteiden kuukausimaksujen osalta. Muilta osin olen samaa mieltä kuin enemmistö.

Perustelut

Tilaajayhteystuotteiden hinnoittelun arvioinnin lähtökohdat

Asiassa on arvioitava, onko Viestintävirasto toiminut harkintavaltansa rajoissa katsoessaan, että Elisa Oyj:n 1.11.2009 päivätyn hinnaston mukaiset tilaajayhteyden ja rinnakkaisyhteyden kuukausimaksut eivät ole yhtiölle asetettujen velvoitteiden mukaisesti kustannussuuntautuneet.

Kustannussuuntautuneen hinnan määrittämisestä säädetään viestintämarkkinalain 84 §:ssä. Pykälän mukaan kustannussuuntautuneella hinnalla tarkoitetaan hintaa, joka on aiheutuneet kustannukset ja toiminnan tehokkuus huomioon ottaen kohtuullinen. Kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon myös kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto, johon vaikuttavat teleyrityksen tekemät investoinnit ja niihin liittyvät riskit.

Viestintämarkkinalaissa ei ole tarkemmin määritelty, miten hintojen kohtuullisuutta ja kustannussuuntautuneisuutta arvioidaan.

Viestintämarkkinalakia on tulkittava käyttöoikeusdirektiivin mukaisesti. Käyttöoikeusdirektiivistä ilmenee, että kansallisten sääntelyviranomaisten on otettava huomioon operaattorin tekemät investoinnit ja sallittava kohtuullinen tuotto sijoitetulle pääomalle, ottaen huomioon investointeihin liittyvät riskit. Toisaalta direktiivi edellyttää, että kansallinen sääntelyviranomainen varmistaa, että hinnoittelumenetelmät edistävät tehokkuutta ja kestävää kilpailua sekä tuovat kuluttajille mahdollisimman paljon hyötyjä. Direktiivin johdanto-osasta ilmenee, että sääntely voi olla markkinatilanteesta riippuen eriasteista. Mikäli kilpailu ei ole riittävä ylihinnoittelun estämiseksi, sääntelyviranomainen voi edellyttää tiukempaa sääntelyä siten, että hinnat ovat kustannuslähtöisiä ja täysin perusteltavissa.

Myöskään käyttöoikeusdirektiivi ei tarkemmin määrittele hintojen kohtuullisuuden ja kustannussuuntautuneisuuden arviointia.

Unionin tuomioistuin on edellä mainitussa, sittemmin kumottua asetusta N:o 2887/2000 koskevassa ennakkoratkaisuasiassa Arcor todennut, että asetusta tulkittaessa on sen sanamuodon ohella otettava huomioon asiayhteys ja säännöstön, jossa siitä säädetään, tavoite.

Niin käyttöoikeusdirektiivistä kuin viestintämarkkinalaista ja sen esitöistä ilmenee, että sääntelyn tavoitteena on kilpailun lisääminen ja siten myös loppuasiakkaiden maksettavaksi tulevien hintojen kohtuullisuus. Sääntelyllä pyritään rajoittamaan monopolirakenteiden hyväksikäyttöä hinnoittelussa.

Teleyritys ei siten voi hinnoitella tuotteitaan markkinalähtöisesti kysynnän ja tarjonnan perusteella, vaan hinnoittelu on edellä kuvatulla tavalla säänneltyä. Hinnoittelu poikkeaa sääntelemättömillä markkinoilla tapahtuvasta markkinaehtoisesta hinnoittelusta. Tämän johdosta kilpailluille markkinoille perustuvat rahoitusteoriat eivät sellaisenaan ole ratkaisevia tässä asiassa. Näin ollen viestintämarkkinalain 84 §:n mukainen hinnoittelu perustuu sääntelyyn ja sitä on arvioitava sen perusteella, johtaako laskennassa käytetty menetelmä kokonaisuudessaan lainkohdassa tarkoitettuun kohtuulliseen hintaan.

Viestintämarkkinalain 86 §:n 1 momentin mukaan teleyrityksellä on velvollisuus osoittaa, että sen hinnoittelu on kustannussuuntautunutta.

Unionin tuomioistuimen edellä mainitussa tuomiossa on todettu, että kansallisilla sääntelyviranomaisilla on laaja harkintavalta maksuihin liittyvien näkökohtien arvioinnissa. Viestintämarkkinalain mukaan Viestintävirasto ei ole sidottu teleyrityksen kustannuslaskennassaan käyttämiin periaatteisiin. Viestintämarkkinalaissa on siten jätetty Viestintävirastolle laaja harkintavalta hinnoittelun kohtuullisuuden arviointiperusteiden määrittämisessä.

Tämän harkintavallan on katsottava sisältävän myös sääntelyn tarpeen vaatiessa oikeuden asianmukaisesti kehittää ja muuttaa aiempia arviointiperiaatteita. Näin ollen myöskään korkeimman hallinto-oikeuden aikaisemmat ratkaisut eivät sellaisenaan ole esteenä sille, että Viestintävirasto muuttaa arviointiperusteitaan viestintämarkkinalain, käyttöoikeusdirektiivin ja unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenevien tulkintaohjeiden sille mahdollistaman harkintavallan rajoissa.

Näistä lähtökohdista asiassa on arvioitava, onko Viestintävirasto menetellyt lainvastaisesti ja ylittänyt harkintavaltansa katsoessaan valituksenalaisessa päätöksessään, että Elisa Oyj:n tilaajayhteystuotteiden kuukausimaksujen hinnoittelu ei ole ollut viestintämarkkinalain säännösten mukaista.

Asian oikeudellinen arviointi

Viestintäviraston valituksenalaisessa päätöksessä tilaajayhteyden kuukausimaksun perusteena olevat tilaajayhteysverkon kustannukset on laskettu siten, että on määritelty tilaajayhteysverkon vuotuisen poiston osuus, verkkoon sitoutuneen pääoman laskennallinen tuotto ja käyttökustannukset, joista kolmesta erästä yhteenlaskettuna on saatu tilaajayhteysverkon kustannusten yhteismäärä. Tämä yhteismäärä on jaettu tilaajayhteyksien lukumäärällä, jolloin on saatu tilaajayhteyskohtainen vuosikustannusten määrä ja sen perusteella on laskettu kuukausikohtainen tilaajayhteyskustannus.

Vuotuisen poiston osuus on laskettu siten, että on vahvistettu tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinta ja verkon keskimääräinen poistoaika. Vuotuiset poistokustannukset on saatu jakamalla jälleenhankintahinta keskimääräisellä poistoajalla. Sitoutunut pääoma eli nykykäyttöarvo on laskettu kaavasta, jossa jälleenhankintahinta on kerrottu suhdeluvulla (n-1)/(n*2), jossa n on verkon keskimääräinen poistoaika. Sitoutuneen pääoman tuottoprosentin mukainen osuus sitoutuneesta pääomasta on katsottu laskelmassa pääoman tuotoksi. Tilaajayhteysverkon jälleenhankintahintana ja verkon keskimääräisenä pitoaikana on käytetty poiston ja pääoman tuoton laskennassa samoja lukuja.

Asiassa ei ole riitaa käyttökustannusten määrästä. Asiassa ei ole myöskään riitautettu käytettyä laskutapaa siltä osin, että poistojen mukainen arvonalentuminen otetaan huomioon sitoutuneen pääoman laskennassa. Valituksessa on riitautettu kaksi laskelmassa käytettyä tekijää eli tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinta ja laskelmassa huomioitava keskimääräinen poistoaika, joilla on vaikutusta kustannusten laskennan osatekijöistä poiston ja pääoman tuoton osuuteen. Pääoman tuoton laskennassa käytettyä sitoutuneen pääoman tuottoprosenttia ei ole riitautettu.

Viestintävirasto on määritellyt tilaajayhteysverkon jälleenhankintahinnan siten, että perustana on sinänsä käytetty yhtiön ensimmäisessä hinnoittelulaskelmassa ilmoittamaa uuden verkon jälleenhankintahintaa. Yhtiö oli laskenut hinnan siten, että vuoden 2008 toteutuneiden rakennuskustannusten määrä parikilometriä kohti oli kerrottu koko verkon parikilometrimäärällä. Yhtiön näin laskema jälleenhankintahinta sisälsi siten myös verkon ne osat, jotka on jo kokonaan poistettu. Viestintävirasto on oikaissut yhtiön ilmoittamaa määrää siltä osin kuin nyt on kysymys siten, että huomioon on otettu vain se osa koko verkon mainituin tavoin lasketuista kustannuksista, jota ei ole kokonaan poistettu.

Elisa Oyj on katsonut, että menettely on ristiriidassa rahoitusteorian perusperiaatteiden kanssa. Elisa Oyj on vaatinut, että jälleenhankintahintaa määriteltäessä otetaan huomioon koko käytettävissä oleva verkko.

Kuten edellä kohdassa ”Tilaajayhteystuotteiden hinnoittelun arvioinnin lähtökohdat” on todettu, viestintämarkkinalain 84 §:ssä tarkoitetun kustannussuuntautuneen hinnan määrittelytapaa ei ole yksityiskohtaisesti säädetty. Lainkohdan mukaan hinnan tulee olla kohtuullinen. Kohtuullista hintaa arvioitaessa otetaan huomioon aiheutuneet kustannukset, toiminnan tehokkuus sekä kohtuullinen pääomalle laskettava tuotto. Kohtuullisen tuoton osalta viitataan kustannussuuntautuneen hinnan perusteena teleyrityksen suorittamiin investointeihin ja niihin liittyviin riskeihin.

Unionin tuomioistuimen edellä mainitussa tuomiossa viitataan tariffien suhteuttamiseen toteutuneisiin kustannuksiin, mutta todetaan, että hinnoittelu ei voi perustua yksinomaan aiheutuneisiin kustannuksiin eikä myöskään yksinomaan ennakoituihin kustannuksiin eli jälleenhankintahintaan.

Viestintäviraston päätöksessä on poistokustannusten laskennan perusteena käytetty yhtiön ilmoittamien lukujen perusteella laskettua verkon jälleenhankintahintaa, eikä todellista verkosta maksettua hintaa. Tällä tavoin suoritettuna jälleenhankintahinnan määrittelyssä on piirteitä sekä todellisten hankintakustannusten että ennakoitujen kustannusten eli jälleenhankintakustannusten huomioon ottamisesta siten kuin unionin tuomioistuimen tuomiossa asiassa C-55/06 edellytetään.

Laskelmassa verkon jälleenhankintahinta on ollut tekijänä laskettaessa poistokustannuksia. Vuotuiset suunnitelman mukaiset tasasuuruiset poistot tehdään siitä osasta verkon kustannuksia, joka on vielä poistamatta. Tässä laskelmassa keskimääräiset poistokustannukset on johdonmukaista laskea siten, että poistamatta vielä olevan verkon osan hankintahinta ennen poistoja jaetaan verkon keskimääräisellä poistoajalla. Mikäli laskelmassa verkon jälleenhankintahintaan luettaisiin myös jo poistetun verkon osuus koko verkon jälleenhankinnasta, poistot tulisivat huomioiduksi uudelleen sellaisen omaisuuden osalta, joka on jo poistettu ja josta ei siten ole enää tarkasteluvuonna ollut kustannuksia. Vaatimus, että poistokustannuksia laskettaessa jälleenhankintahintana olisi käytettävä koko verkon hankintahintaa, ei siten ole nyt noudatettua laskutapaa käytettäessä perusteltu.

Viestintämarkkinalain mukaan teleyritys on oikeutettu hinnoittelussaan saamaan myös korvauksen kohtuullisesta pääomalle laskettavasta tuotosta. Edellä todetun mukaisesti, jos myös verkon kokonaan poistettu osa olisi poistopohjana sijoitetun pääoman tuoton laskennassa, tulisi kokonaan poistettu verkon osakin luetuksi siihen pääomaan, jonka perusteella tuotto lasketaan, vaikka omaisuuden kokonaan poistaminen kuvaa nimenomaan sitä, että tältä osin teleyrityksen investointikustannukset ovat jo tulleet aikaisemmin katetuiksi eikä kokonaan poistetulla verkon osalla ole pääoma-arvoa. Näin ollen ei ole myöskään perusteita sille Elisa Oyj:n esittämälle väitteelle, että verkon kokonaan poistetuille osille katsottaisiin voivan kertyä laskelmassa huomioon otettavaa tuottoa.

Tarkasteltaessa laskelmissa käytetyn jälleenhankintahinnan lainmukaisuutta on otettava lisäksi huomioon, että Elisa Oyj on esittänyt jälleenhankintahinnan laskemisesta kaksi vaihtoehtoista tapaa, jotka ovat poikenneet toisistaan merkittävästi. Yhtiön toisessa hinnoittelulaskelmassa on käytetty perusteena niitä kustannuksia, joita yhtiölle aiheutuisi verkkourakoitsijoiden sopimushintojen perusteella, jos verkko rakennettaisiin nyt. Edellä selostetussa unionin tuomioistuimen tuomiossa asiassa C-55/06 on kohdassa 99 todettu, että yksinomaan nykykustannuksiin perustuva laskentamenetelmä ei ole asianmukaisin menetelmä sovellettaessa tilaajayhteyksien eriytetyn käyttöoikeuden tariffien kustannuslähtöisyyden periaatetta. Tässä mielessä Viestintävirasto on voinut käyttää lähtökohtana yhtiön ensimmäistä laskelmaa.

Näistä syistä ja kun otetaan huomioon, että hinnoittelun kohtuullisuutta tulee arvioida kokonaisuutena samoin kuin se, että Viestintävirastolla on harkintavaltaa hinnoittelumenetelmien osalta, ei asiassa ole esitetty sellaisia perusteita, joiden johdosta Viestintäviraston päätöksessä käyttämä jälleenhankintahinnan määrittelytapa johtaisi lainvastaiseen menettelyyn. Asiassa ei ole myöskään esitetty viestintämarkkinalain mukaisia perusteita sille, että jälleenhankintahinta olisi määriteltävä hinnoittelulaskelman eri kohdissa eri tavalla.

Asiassa on lisäksi edellä kuvatuin tavoin riidanalaista se, onko Viestintävirasto voinut käyttää sijoitetun pääoman tuottoa laskettaessa poistokustannuksen osalta Elisa Oyj:n esittämän vähintään 25 vuoden teknistaloudellisen pitoajan asemasta kirjanpidon mukaisia poistoaikoja. Elisa Oyj:n mukaan kirjanpidon mukaisten poistoaikojen käyttäminen on johtanut siihen, että suuri osa Elisa Oyj:n vielä käytössä olevasta verkosta on jäänyt jälleenhankintahinnan määrittelyn ulkopuolelle, eikä Elisa Oyj saa tälle osalle verkosta kohtuullista tuottoa.

Viestintävirasto on todennut, että kirjanpidon mukaisia poistoaikoja käyttämällä saadaan oikea kuva yhtiölle suoritteen tuottamisesta aiheutuneista jälleenhankintahintaisista poistokustannuksista sekä tuottoa määrittäessä huomioon otettavasta pääomasta.

Viestintävirasto on edelleen korostanut sitä, että kirjanpidon mukaisia poistoaikoja käytettäessä saavutetaan läpinäkyvyyttä ja kontrolloitavuutta. Poistoajat ovat yritysten itsensä määrittelemiä. Kirjanpito perustuu tilintarkastettuihin lukuihin. Ennen siirtymistä kirjanpidon mukaisiin poistoaikoihin teleyritysten virastolle toimittamissa kustannuslaskelmissa poistoajat samankaltaiselle omaisuudelle erosivat merkittävästi yritysten välillä ja samalla teleyrityksellä eri vuosien välillä.

Tarkasteltaessa poistoajan merkitystä päätöksen perusteena olevassa laskelmassa on todettava, että kuluna huomioitavan vuotuisen poiston laskennassa ei pitemmällä poistoajalla ole vaikutusta ainakaan yhtiön eduksi, koska pienempi vuotuinen poistoprosentti pienentää vuotuisen poiston määrää, vaikkakin jälleenhankintahinnan huomioiminen pitemmältä ajalta vaikuttaa taas päinvastaisesti. Poistoajalla on siten merkitystä lähinnä pääoman tuoton laskennassa. Pidempää poistoaikaa vastaavasti myös verkon pääoma-arvo olisi laskelmassa samassa suhteessa suurempi.

Asiassa esitetystä selvityksestä ilmenee, että kirjanpidon poistoajan määrittämisessä käytetään lähtökohtana omaisuuden arvioitua taloudellista pitoaikaa. Tämä lähtökohta ilmenee myös kirjanpitolain 5 luvun 5 §:stä. Varovaisuusperiaatteen johdosta kirjanpidon poistoaika on kuitenkin tyypillisesti taloudellista pitoaikaa lyhempi.

Asiassa kuulluista todistajista Leppiniemi on kirjallisessa lausunnossaan todennut, että poistoaika on valittava mahdollisimman tarkoin vastaamaan hyödykkeiden teknistaloudellista pitoaikaa. Todistajina kuullut Leppiniemi ja Kallunki ovat molemmat todenneet, että varovaisuuden periaatteen mukaisesti poistoaika valitaan yleensä kuitenkin teknistaloudellista pitoaikaa lyhyemmäksi. Asiassa on tullut esille, että teknistaloudellisen pitoajan määrittely on vaikeaa. Pitoaika voi riippua muun muassa siitä, onko verkko maanalainen vai käytetäänkö ilmajohtoja.

On selvä, että kirjanpidon suunnitelman mukainen poistoaika voi johtaa siihen, että omaisuus poistetaan kirjanpidossa pitoaikaansa nopeammin.

Kirjanpitovelvollinen toisaalta päättää itse poistosuunnitelmastaan ja kirjanpidossa tehdyt ratkaisut ovat kirjanpitovelvollisen oma oikeudellisesti merkityksellinen arvio omaisuuden pitoajasta. Erityisesti IFRS-standardeihin perustuvassa tilinpäätöksessä poistojen ei voida olettaa merkittävästi eroavan todellisesta kulumisesta. Kun poistosuunnitelma kuvaa yrityksen omaa perusteltua käsitystä poistettavan omaisuuden taloudellisesta pitoajasta, ei asian ratkaisun lähtökohdaksi voida asettaa pelkästään poistoihin liittyvän varovaisuuden periaatteen vuoksi sitä, että teknistaloudellinen pitoaika on joku muu kirjanpidossa noudatettua huomattavasti pitempi aika ilman riittävää näyttöä. Elisa Oyj:n asiassa esittämä pitempi poistoaika ei perustu tarkempaan selvitykseen, vaan lähinnä siihen, että tällainen poistoaika on Viestintäviraston käytännössä aikaisemmin hyväksytty. Tähän nähden sitä, että myös viestintämarkkinalain mukaisessa hinnoittelussa sovelletaan teleyrityksen oman poistosuunnitelman mukaisia poistoaikoja, ei voida pitää muun oikeampaa poistoaikaa koskevan selvityksen puuttuessa lainvastaisena. Toiselle kannalle ei ole perusteltua asettua sen vuoksi, että verkon luovutuksilla yritysten kesken voidaan sinänsä jossain määrin vaikuttaa verkon poistamattomaan arvoon ja kirjanpitoarvot eivät tämän vuoksi anna aina yhdenmukaisesti oikeaa kuvaa verkon jälleenhankintahinnasta.

Viestintäviraston kannan voidaan katsoa olevan myös sikäli yritykselle edullinen, että yrityksellä on mahdollisuus itse vaikuttaa vuosittaisten poistojen suuruuteen poistosuunnitelmastaan päättäessään. Lyhyempää poistoaikaa sovellettaessa vuosipoistot, jotka voidaan ottaa teleyrityksen hinnoittelussa kustannuksina huomioon, muodostuvat alkuvaiheessa suuremmiksi kuin pitempää poistoaikaa sovellettaessa. Lyhyempää poistoaikaa käytettäessä teleyritys saa siten investointinsa katettua etupainotteisemmin kuin pitempää poistoaikaa käytettäessä, mikä saattaa merkitä teleyritykselle taloudellista etua.

Edellä mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon Elisa Oyj:n Viestintävirastossa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämä selvitys, asiassa ei ole esitetty sellaisia perusteita, jonka nojalla Viestintäviraston olisi katsottava ylittäneen harkintavaltansa edellä kuvatuin osin siten, että Viestintäviraston päätös olisi tämän vuoksi kumottava.

Luottamuksensuojaperiaatteen ja yhdenvertaisuusperiaatteen väitetty loukkaus

Elisa Oyj on lausunut, että Viestintävirasto on muuttanut tilaajayhteyksien hinnoittelun arviointiperiaatteitaan kesken hallintomenettelyä Elisa Oyj:n vahingoksi. Elisa Oyj on todennut, että viraston uudet arviointiperiaatteet on julkaistu 16.12.2009 eli vasta sen jälkeen, kun Elisa Oyj on julkaissut tilaajayhteyksien kuukausimaksuja koskevan, 1.11.2009 voimaan tulleen hinnastonsa ja TeliaSonera Finland Oyj tehnyt 11.12.2009 toimenpidepyyntönsä, jolla Viestintäviraston päätöksellä ratkaistu asia on tullut vireille virastossa. Elisa Oyj on katsonut, että Viestintäviraston menettely päätöstä valmisteltaessa on rikkonut hallintolaissa vahvistettua hyvää hallintotapaa ja luottamuksensuojaperiaatetta.

Asiassa esitetystä selvityksestä ilmenee, että Viestintävirasto on muuttanut kustannuslaskennan perusteita muuttamalla laskennassa käytettävän keskimääräisen pitoajan laskennallisesta teknistaloudellisesta pitoajasta 25 vuodesta kirjanpidon mukaiseen poistoaikaan. Viestintävirasto on ilmoittanut soveltaneensa kirjanpidon mukaisia poistoaikoja ensimmäisen kerran tilaajayhteysmarkkinalla TeliaSonera Finland Oyj:tä koskevassa päätöksessä 17.6.2009, joka on annettu Elisa Oyj:n toimenpidepyynnön johdosta. Kirjanpidon poistoaikojen soveltaminen on todettu tilaajayhteyksien ja laajakaistatukkutuotteen hinnoittelun ja syrjimättömyyden arviointiperiaatteissa 16.12.2009.

Hallinnon oikeusperiaatteita koskevan hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Viestintämarkkinalain 119 §:n 2 momentin mukaan Viestintäviraston tehtävänä on valvoa lain sekä sen nojalla annettujen säännösten noudattamista. Viestintävirasto on todennut pyrkivänsä antamaan julkaisemillaan arviointiperiaatteilla jo etukäteen ohjeistusta hinnoittelun valvonnassa soveltamistaan arviointiperiaatteista. Valvottavien teleyritysten kannalta on tärkeää, että viraston julkaisemista arviointiperiaatteista ilmenevät viraston soveltamat arviointiperiaatteet kokonaisuudessaan ja että arviointiperiaatteiden muutoksista ilmoitetaan hyvissä ajoin etukäteen.

Viestintäviraston uudet, nyt soveltamat arviointiperiaatteet poikkeavat aikaisemmista. Arviointiperiaatteet eivät kuitenkaan ole sitovia oikeusohjeita, vaikka ne ovat omiaan luomaan Viestintäviraston kuvaamin tavoin avoimuutta, yhdenmukaisuutta ja ennakoitavuutta viraston suorittamaan arviointimenettelyyn. Aikaisemmassa soveltamiskäytännöstä saadut kokemukset, markkinatilanteen muutokset tai muut olosuhteiden muutokset voivat aiheuttaa tarvetta muuttaa arviointiperiaatteita vastaamaan kulloinkin vallitseviin olosuhteisiin. Lisäksi arviointiperiaatteista ilmenee useista kohdista, että teleyrityksillä on mahdollisuus osoittaa hinnoittelun oikeellisuus myös muilla menetelmillä. Näin ollen pelkästään se seikka, että virasto on muuttanut aikaisempia arviointiperiaatteitaan, ei tee viraston Elisa Oyj:n osalta antamaa päätöstä lainvastaiseksi.

Viestintäviraston mukaan siirtyminen käyttämään 25 vuoden poistoaikojen sijasta kirjanpidon poistoaikoja oli tarpeellista, jotta poistokustannukset aiempaa paremmin vastaisivat viestintämarkkinalain mukaisesti todellisia aiheutuneita kustannuksia ja jotta yhteys kirjanpidon ja kustannuslaskennan välillä on selkeämmin todettavissa.

Viestintävirasto on valituksenalaisessa päätöksessään 5.5.2010 arvioinut Elisa Oyj:n hinnoittelua arviointiperiaatteisiin 16.12.2009 kirjattujen periaatteiden mukaisesti ja katsonut, ettei Elisa Oyj:n hinnoittelu päätöksessä todetuilta osin ole kustannussuuntautunutta. Virasto on päätöksessään velvoittanut Elisa Oyj:n kolmen kuukauden kuluessa päätöksen tiedoksi saannista korjaamaan kuukausimaksut siten, että ne ovat kohtuullisessa suhteessa kustannuksiin nähden. Elisa Oyj ei ole tuonut esiin seikkoja, jotka osoittaisivat, että hinnoittelun korjaaminen arviointiperiaatteissa määritellyn kustannuslaskennan mukaiseksi olisi edellyttänyt päätöksessä asetettua pitempää määräaikaa.

Elisa Oyj on myös katsonut, että Viestintäviraston päätös rikkoo yhdenvertaisuusperiaatetta Elisa Oyj:n joutuessa päätöksen perusteella muuttamaan tilaajayhteystuotteidensa hinnoittelua ennen muita teleoperaattoreita koskevien tutkimusten loppuun saattamista. Huomattavan markkinavoiman yrityksillä, joille on asetettu hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta koskeva velvoite, on kuitenkin huomattavan markkinavoiman päätöksen ja viestintämarkkinalain nojalla velvollisuus hinnoitella tuotteensa kustannussuuntautuneesti eikä tämä edellytä erillistä hinnoittelun kustannussuuntautuneisuutta arvioivan viraston päätöksen antamista.

Viestintäviraston päätöstä ei ole pidettävä lainvastaisena sen johdosta, että siinä olisi rikottu luottamuksensuojan tai yhdenvertaisuuden periaatetta.

Muu hallintolain vastainen menettely

Elisa Oyj:n mukaan Viestintävirasto ei ole noudattanut asiassa hallintolain mukaista kuulemisvelvollisuutta. Elisa Oyj on viitannut siihen, että virasto on edellyttänyt Elisa Oyj:n toimittavan selvityksiä ja lausunnon päätösluonnoksesta lyhyissä määräajoissa eikä viraston päätösluonnos ole sisältynyt lopullisen päätöksen sisältämiä velvoitekohtia. Elisa Oyj on myös katsonut viraston laiminlyöneen neuvontavelvollisuutensa asiassa.

Hallintolain 34 §:n mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Asiakirjojen mukaan Elisa Oyj:lle on varattu tilaisuus lausua asiassa ja Elisa Oyj on saanut tiedokseen päätösluonnoksen, josta ovat ilmenneet ratkaisun perusteena olevat seikat. Viestintäviraston menettely asiassa ei ole ollut hallintolain 34 §:n vastaista.

Hallintolain 8 §:n mukaan viranomaisen on toimivaltansa rajoissa annettava asiakkailleen tarpeen mukaan hallintoasian hoitamiseen liittyvää neuvontaa sekä vastattava asiointia koskeviin kysymyksiin ja tiedusteluihin. Viestintäviraston ei voida katsoa toimineen asiassa hallintolain 8 §:ssä tarkoitetun neuvontavelvollisuuden vastaisesti.

Lopputulos tilaajayhteystuotteiden kuukausimaksujen kustannussuuntautuneisuuden osalta

Edellä lausutun perusteella Viestintäviraston päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita siltä osin kun Viestintävirasto on katsonut, etteivät tilaajayhteyden ja rinnakkaisyhteyden kuukausimaksut ole Viestintäviraston 6.2.2004 antamassa päätöksessä (Dnro 564/934/2003) ja muissa valituksenalaisessa päätöksessä mainituissa päätöksissä yhtiölle asetettujen velvoitteiden mukaisesti kustannussuuntautuneita ja päättänyt, etteivät tilaajayhteyden ja tilaajayhteyden rinnakkaiskäytöstä peritty maksu saa ylittää päätöksessä todettuja euromääriä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Velvollisena lausumaan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevasta vaatimuksesta enemmistön pääasiaratkaisun pohjalta olen niiden osalta samalla kannalla kuin enemmistö.

Asian esittelijän esittelijäneuvos Anne Nenosen esitys asian ratkaisemiseksi oli samansisältöinen kuin hallintoneuvos Matti Halénin äänestyslausunto.