KHO:2012:25
- Keywords
- Maankäyttö ja rakentaminen, Valitusoikeus, Poikkeaminen, Yhdistyksen valitusoikeus, Yhdistyksen säännöt, Kulttuuriarvojen suojelun edistäminen, Rakennussuojelu
- Year of case
- 2012
- Date of Issue
- Register number
- 3522/1/11
- Archival record
- 776
Yhdistyksen sääntöjen mukainen tarkoitus oli maanpuolustustahdon kasvattaminen, maanpuolustustietouden levittäminen ja maanpuolustusharrastuksen edistäminen sekä suojeluskuntien poikatoiminnan ja vuosina 1941 - 1944 toimineen sotilaspoikajärjestön perinteiden vaaliminen ja jäsentensä yhdyssiteenä toimiminen. Tarkoitus ei sisältänyt yleistä tavoitetta vaikuttaa luonnonsuojeluun, ympäristönsuojeluun, kulttuuriarvojen edistämiseen tai elinympäristön laatuun muutoin. Yhdistystä ei näin ollen voitu pitää maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 6 kohdassa tarkoitettuna yhdistyksenä eikä sillä ollut oikeutta valittaa päätöksestä, jolla oli myönnetty poikkeus entistä suojeluskuntataloa koskevasta asemakaavan suojelumerkinnästä.
Maankäyttö- ja rakennuslaki 193 § 4 ja 6 kohta
Päätös, josta valitetaan
Vaasan hallinto-oikeus 24.10.2011 nro 11/0697/2
Asian aikaisempi käsittely
Vaasan kaupungin rakennusvalvonta on 30.3.2009 hallintolain 21 §:ään viitaten siirtänyt Rakennusliike A. Hakoranta Ky:n rakennuksen purkamislupaa koskevan lupahakemuksen Länsi-Suomen ympäristökeskuksen (nykyisin Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus) käsiteltäväksi maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä tarkoitettua poikkeamista koskevana hakemuksena.
Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 15.12.2010 julkipanon jälkeen antamallaan päätöksellä nro 490/2010 hyväksynyt Rakennusliike A. Hakoranta Ky:n konkurssipesän hakemuksen saada poiketa Vaasan kaupungin 4. kaupunginosassa korttelissa 1006 sijaitsevan tontin 1043 (Valkolinna) asemakaavamääräyksestä sr-2, suojeltava rakennus.
Vaasan Sotilaspoikien Perinnekilta ry on valittanut elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksestä Vaasan hallinto-oikeuteen. Yhdistys on katsonut, että sillä on asiassa valitusoikeus, koska se on neuvotellut rakennuksen omistusoikeudesta ja entisöinnistä konkurssipesän ja rakennusliikkeen kanssa ja koska sotilaspojat olivat rakennuksen alkuperäisten käyttäjien joukossa.
Rakennusliike A. Hakoranta Ky:n konkurssipesä on selityksessään todennut, että Vaasan Sotilaspoikien Perinnekilta ry ei ole sellainen yhdistys, jolla olisi maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n mukaan oikeus valittaa asiassa. Yhdistys ei ole käynyt neuvotteluja konkurssipesän kanssa Valkolinnan omistuksesta tai entisöinnistä.
Vaasan Sotilaspoikien Perinnekilta ry on antanut vastineen.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta Vaasan Sotilaspoikien Perinnekilta ry:n valituksen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksestä ja hylännyt toisen muutoksenhakijan valituksen. Hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaan päätökseen sai hakea muutosta valittamalla korkeimmalta hallinto-oikeudelta.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt on kysymys, seuraavasti:
1. Valitusoikeus
Maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n mukaan valitusoikeus poikkeamispäätöksestä on
1) viereisen tai vastapäätä olevan alueen omistajalla ja haltijalla;
2) sellaisen kiinteistön omistajalla ja haltijalla, jonka rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen päätös voi olennaisesti vaikuttaa;
3) sillä, jonka asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin hanke saattaa huomattavasti vaikuttaa;
4) sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa;
5) kunnalla ja naapurikunnalla, jonka maankäytön suunnitteluun päätös vaikuttaa;
6) toimialueellaan sellaisella rekisteröidyllä yhdistyksellä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun tai kulttuuriarvojen suojelun edistäminen taikka elinympäristön laatuun muutoin vaikuttaminen;
7) elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella; sekä (22.12.2009/1589)
8) muulla viranomaisella toimialaansa kuuluvissa asioissa.
Vaasan Sotilaspoikien Perinnekilta ry:n sääntöjen 2 §:n mukaan killan tarkoituksena on valtakunnan virallisen turvallisuuspolitiikan periaatteiden mukaisesti maanpuolustustahdon kasvattaminen, maanpuolustustietouden levittäminen ja maanpuolustusharrastuksen edistäminen sekä suojeluskuntien poikatoiminnan ja vuosina 1941 - 1944 toimineen sotilaspoikajärjestön perinteiden vaaliminen ja jäsentensä yhdyssiteenä toimiminen. Yhdistystä ei siten voida pitää maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 6 kohdassa tarkoitettuna yhdistyksenä. Päätös ei myöskään välittömästi vaikuta yhdistyksen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun eikä sillä ole muutoinkaan sellaisia maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:ssä tarkoitettuja vaikutuksia, jotka perustaisivat yhdistykselle valitusoikeuden tässä asiassa. Hallinto-oikeus hyväksyy tämän johdosta Rakennusliike A. Hakoranta Ky:n konkurssipesän Vaasan Sotilaspoikien Perinnekilta ry:n valitusoikeudesta tekemän väitteen ja jättää yhdistyksen valituksen tutkimatta.
- - -
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Vaasan Sotilaspoikien Perinnekilta ry on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätökset kumotaan. Yhdistyksellä on katsottava olevan valitusoikeus asiassa joko maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 4 kohdan tai 6 kohdan nojalla.
Vaasan Sotilaspoikien Perinnekilta ry:n sääntöjen kohdassa 2 ”tarkoitus ja toiminnan laatu” todetaan muun ohella, että killan tarkoituksena on valtakunnan virallisen turvallisuuspolitiikan periaatteiden mukaisesti maanpuolustustahdon kasvattaminen, maanpuolustustietouden levittäminen ja maanpuolustusharrastuksen edistäminen sekä suojeluskuntien poikatoiminnan ja vuosina 1941 - 1944 toimineen sotilaspoikajärjestön perinteiden vaaliminen ja jäsentensä yhdyssiteenä toimiminen.
Valkolinna rakennettiin alkujaan suojeluskuntataloksi ja oli sotilaspoikatoiminnan keskus Vaasan alueella. Perinteiden vaalimiseen kuuluu erottamattomana osana Valkolinna ja siinä tapahtunut sotilaspoikatoiminta. Valkolinna oli kaiken sotilaspoikatoiminnan keskus Vaasassa.
Valituksen tutkimatta jättäminen vaikuttaa sotilaspoikatoimintaan ja kieltää sotilaspoikatoiminnan kulttuurisen ja historiallisen merkityksen. Merkitys on itsestään selvä ja käy ilmi jo yhdistyksen nimestä. Poikkeamisen myöntäminen rakennuksen purkamiseksi vaikuttaisi välittömästi kielteisesti Vaasan Sotilaspoikien Perinnekilta ry:n mahdollisuuksiin vaalia perinteitä. Yhdistyksen sääntöjen tarkoittama sotilaspoikatoiminnan perinteiden vaaliminen on sama asia kuin maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 6 kohdan mukainen kulttuuriarvojen suojelun edistäminen. Kulttuuri on sama asia kuin sivistys ja juuri näiden arvojen vaalimisesta on valituksessa kysymys.
Korkein hallinto-oikeus on varannut yhdistykselle tilaisuuden ilmoittaa perusteet, joiden vuoksi sille tulisi myöntää asiassa valituslupa.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus oikaisee hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn muutoksenhakuohjauksen kuulumaan siten, että valituksen tekeminen korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttää valituslupaa.
2. Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii valituksen. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
Perustelut
1. Muutoksenhakuohjaus
Maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentin (1129/2008) mukaan kunnan viranomaisen suunnittelutarveasiassa tekemää 137 §:n mukaista päätöstä, poikkeamispäätöstä, rakennuslupaa, toimenpidelupaa ja katusuunnitelmaa koskevassa asiassa hallinto-oikeuden päätökseen, jolla valitus on jätetty tutkimatta tai jolla ei ole muutettu valituksen kohteena ollutta viranomaisen päätöstä, saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.
Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen muutoksenhakuohjaus on korjattava sellaiseksi, että valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimpaan hallinto-oikeuteen edellyttää valituslupaa, ja asia on käsiteltävä valituslupahakemuksena.
2. Pääasia
Sovellettava säännös ja sen perusteluja
Maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n mukaan valitusoikeus poikkeamispäätöksestä on:
1) viereisen tai vastapäätä olevan alueen omistajalla ja haltijalla;
2) sellaisen kiinteistön omistajalla ja haltijalla, jonka rakentamiseen tai muuhun käyttämiseen päätös voi olennaisesti vaikuttaa;
3) sillä, jonka asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin hanke saattaa huomattavasti vaikuttaa;
4) sillä, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa;
5) kunnalla ja naapurikunnalla, jonka maankäytön suunnitteluun päätös vaikuttaa;
6) toimialueellaan sellaisella rekisteröidyllä yhdistyksellä, jonka tarkoituksena on luonnon- tai ympäristönsuojelun tai kulttuuriarvojen suojelun edistäminen taikka elinympäristön laatuun muutoin vaikuttaminen;
7) elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksella; sekä
8) muulla viranomaisella toimialaansa kuuluvissa asioissa.
Pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa (hallituksen esitys rakennuslainsäädännön uudistamiseksi, HE 101/1998 vp) lausuttiin muun ohella seuraavaa:
”Poikkeamispäätöksestä ja suunnittelutarveasiassa annetusta päätöksestä valitusoikeutettujen piiri on laajempi kuin rakennuslupa- ja toimenpidelupapäätöksistä, mutta suppeampi kuin maisematyölupa- ja purkamislupapäätöksistä. Perinteisten asianosaisten piiriä laajentavat pykälän 3 ja 6 kohta. Näistä 3 kohdan mukaan valitusoikeus on sillä, jonka asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin hanke saattaa huomattavasti vaikuttaa. Tällaiset henkilötahot ovat perinteisesti jääneet suppean asianosaiskäsitteen ulkopuolelle, mutta näillä henkilötahoilla on usein päätöstä koskeva perusteltu intressi, jonka valvomiseksi valitusoikeuden nimenomainen säätäminen on tarpeen. Säännöksessä on kuitenkin näiden tahojen osalta säädetty puhevallan käytölle huomattavuuskynnys. Yhdistyksiä koskeva 6 kohta tuo täysin uuden valitusoikeutettujen ryhmän muutoksenhakuun poikkeamis- ja suunnittelutarveasioissa.”
Maankäyttö- ja rakennuslain 192 §:n perusteluissa lausuttiin 193 §:n 4 kohtaa sanamuodoltaan vastaavan kohdan osalta seuraavaa:
”Asianosainen on luonnollisestikin myös se, jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Luvan hakija kuuluu näiden asianosaisten ryhmään. Myös muulla taholla voisi olla valitusoikeus tällä perusteella.”
Mainitun esityksen yleisperusteluissa tuolloisen hallitusmuodon 14 a §:n ympäristöperusoikeussäännöksen (nykyisin Suomen perustuslain 20 §) osalta lausuttiin seuraavaa:
”Ehdotuksessa hallitusmuodon 14 a § on otettu huomioon muun muassa lain tavoitesäännöksessä sekä alueiden käytön suunnittelun ja rakentamisen ohjauksen tavoitesäännöksissä. Myös kaavojen sisältövaatimuksia koskevat säännökset, erityisesti asemakaavan sisältövaatimuksiin ehdotettu yksilöllinen suoja elinympäristöä perusteettomasti heikentäviä muutoksia vastaan, toteuttavat hallitusmuodossa asetettua vaatimusta. Lisäksi kaavoitus- ja lupamenettelyjä sekä muutoksenhakua koskevilla säännöksillä turvataan jokaisen mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.”
Tosiseikat ja ratkaistava kysymys
Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta Vaasan Sotilaspoikien Perinnekilta ry:n valituksen Etelä-Pohjanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksestä, jolla on myönnetty Rakennusliike A. Hakoranta Ky:n konkurssipesälle maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:ssä tarkoitettu poikkeus entisen suojeluskuntatalon eli Valkolinnan suojelua koskevasta asemakaavamääräyksestä. Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhdistyksen valituksesta ratkaistavana kysymys siitä, onko yhdistyksellä ollut oikeus valittaa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen päätöksestä.
Vaasan Sotilaspoikien Perinnekilta ry:n sääntöjen 2 kohdassa määrätään yhdistyksen tarkoituksesta ja toiminnan laadusta. Mainitun kohdan ensimmäisen kappaleen mukaan ”killan tarkoituksena on valtakunnan virallisen turvallisuuspolitiikan periaatteiden mukaisesti maanpuolustustahdon kasvattaminen, maanpuolustustietouden levittäminen ja maanpuolustusharrastuksen edistäminen sekä suojeluskuntien poikatoiminnan ja vuosina 1941 - 1944 toimineen sotilaspoikajärjestön perinteiden vaaliminen ja jäsentensä yhdyssiteenä toimiminen”. Kohdan toisen kappaleen mukaan ”tarkoituksensa toteuttamiseksi kilta kerää perinneaineistoa, järjestää retkeilyjä, tiedotus-, esitelmä-, kokous- ja juhlatilaisuuksia sekä suorittaa muillakin tavoin tarkoituksiinsa liittyvää valistustyötä”.
Yhdistys on hallinto-oikeudessa katsonut, että sillä on valitusoikeus, koska se on neuvotellut rakennuksen omistusoikeudesta ja entisöinnistä ja koska sotilaspojat olivat rakennuksen alkuperäisten käyttäjien joukossa. Valituksessaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhdistys on katsonut valitusoikeutensa perustuvan maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 4 kohtaan tai 6 kohtaan. Yhdistys on korostanut, että suojeluskuntataloksi rakennettu Valkolinna oli sotilaspoikatoiminnan keskus Vaasassa. Yhdistys on katsonut, että sotilaspoikatoiminnan perinteiden vaaliminen tarkoittaa tähän nähden kulttuuriarvojen suojelun edistämistä.
Oikeudellinen arviointi ja lopputulos
Muutoksenhaun kohteena oleva poikkeamispäätös, joka mahdollistaa Valkolinnan purkamisen, ei vaikuta maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla välittömästi yhdistyksen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun sillä perusteella, että yhdistys on kertomansa mukaan neuvotellut talon omistusoikeudesta ja entisöinnistä rakennusliikkeen ja sen konkurssipesän kanssa. Yhdistys ei ole esittänyt muutakaan perustetta, jonka vuoksi päätös vaikuttaisi välittömästi sen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun.
Maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 6 kohdassa asetetaan kolme edellytystä sille, että yhdistys voi valittaa poikkeamispäätöksestä: yhdistyksen tulee olla rekisteröity, valituksessa tarkoitetun hankkeen tulee sijaita yhdistyksen toimialueella ja yhdistyksen tarkoituksena tulee olla lainkohdassa yksilöityjen kulttuuri- tai muiden arvojen edistäminen. Tässä tapauksessa kaksi ensimmäistä edellytystä kiistatta täyttyvät.
Ratkaisevaksi muodostuu näin ollen sen arvioiminen, onko Vaasan Sotilaspoikien Perinnekilta ry:n tarkoituksena luonnon- tai ympäristönsuojelun tai kulttuuriarvojen suojelun edistäminen taikka elinympäristön laatuun muutoin vaikuttaminen. Asiaa on arvioitava ensi kädessä yhdistyksen sääntöjen perusteella.
Maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 6 kohdan tarkoituksena on ollut laajentaa muutoksenhakuoikeutta poikkeamisasioissa rakennuslupa-asioita laajemmaksi. Taustalla on ollut muun ohella kansainvälinen kehitys, johon perustuen ei-valtiollisille järjestöille on usein annettu valitusoikeus kansalaisten yhteisten ympäristöetujen vaalimiseksi, ja perustuslain ympäristöperusoikeussäännös. Esillä olevassa tapauksessa yhdistyksen säännöissä määritelty tarkoitus ei sisällä yleistä tavoitetta vaikuttaa luonnonsuojeluun, ympäristönsuojeluun, kulttuuriarvojen edistämiseen eikä elinympäristön laatuun. Yhdistyksen tausta tosin liittyy Valkolinnaan ja yhdistys sen vuoksi kantaa huolta mainitun rakennuksen säilymisestä. Tämä ei kuitenkaan ole peruste katsoa, että yhdistyksen tarkoituksena maankäyttö- ja rakennuslain 193 §:n 6 kohdassa tarkoitetulla tavalla olisi kulttuuriarvojen suojelun edistäminen.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Tuomas Lehtonen ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Esa Hakkola.