25.11.2011

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 29.1.2010 nro 10/0038/5

Maahanmuuttoviraston päätös

Maahanmuuttovirasto ei ole 28.5.2009 tekemällään päätöksellä diaarinumero 1238/0710/2007 myöntänyt Somalian kansalaiselle A:lle Suomen kansalaisuutta, koska hakija ei ole täyttänyt kielitaitoedellytystä.

Hakemukseen liitettyjen suomen kielen opettajan antamien todistusten perusteella Maahanmuuttovirasto on katsonut, että A:n kohdalla voidaan poiketa kirjallisen kielitaidon vaatimuksesta. A ei ole esittänyt näyttöä riittävästä suullisesta suomen tai ruotsin kielen taidosta. A:n kohdalla ei ole sellaisia erityisiä syitä, joiden nojalla olisi perusteltua poiketa suullisesta kielitaitoedellytyksestä.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

A on vaatinut, että Maahanmuuttoviraston päätös kumotaan ja A:lle myönnetään Suomen kansalaisuus.

A täyttää kansalaistamisen edellytykset. Kielitaitovaatimuksesta tulee hänen kohdallaan poiketa ja kansalaisuus tulee myöntää kansalaisuuslain 18 §:n perusteella, koska A on vuosien varrella aktiivisesti pyrkinyt parantamaan kielitaitoaan osallistumalla kielikursseille sekä luku- ja kirjoitustaidon kursseille ja parantamaan suomen kielen taitojaan. A:n luku- ja kirjoitustaidottomuus, hänen ikänsä sekä viime aikojen sairastaminen ovat kuitenkin vaikeuttaneet kielen oppimista. A:n ikä huomioon ottaen on todennäköistä, etteivät kielen oppimisen vaikeudet tule helpottamaan ja on kohtuutonta vaatia häntä odottamaan sitä, että hän täyttää 65 vuotta.

A on asunut Suomessa vuodesta 1997 lähtien ja hänelle on muodostunut kiinteät suhteet Suomeen. Hänen varsinainen asuntonsa ja kotinsa on viimeksi kuluneet kaksi vuotta ollut Suomessa. Myös A:n lapsi perheineen asuu Suomessa. A:n kohdalla on painava ja erityinen syy kansalaisuuden myöntämiselle.

Maahanmuuttoviraston lausunnon mukaan A on ilmoittanut käyneensä suomen kielen kursseilla viimeksi vuonna 2004. Maahanmuuttoviraston tiedossa ei ole, että hän olisi tämän jälkeen yrittänyt opiskella kursseilla suomen kieltä.

A on antanut vastaselityksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n Maahanmuuttoviraston päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 6 kohdan mukaan ulkomaalaiselle myönnetään hakemuksesta Suomen kansalaisuus, jos hakemusta ratkaistaessa hänellä on suomen tai ruotsin kielen tyydyttävä suullinen ja kirjallinen taito tai suullisen kielitaidon sijasta vastaavan tasoinen suomalaisen viittomakielen taito ( kielitaitoedellytys ). Lain 17 §:ssä säädetään siitä, miten kielitaitoedellytyksen täyttäminen voidaan osoittaa.

Kansalaisuuslain 18 §:ssä säädetään yksilöllisistä syistä, joiden perusteella voidaan poiketa kielitaitoedellytyksestä. Ulkomaalaiselle voidaan pykälän 1 momentin mukaan myöntää Suomen kansalaisuus kielitaitoedellytyksen estämättä, jos:
1) hänellä on lailliseen ja pitkäaikaiseen Suomessa oleskeluun taikka muuhun tähän verrattavaan syyhyn perustuen kiinteät suhteet Suomeen; sekä
2) hänen varsinainen asuntonsa ja kotinsa on ja on viimeksi kuluneet kaksi vuotta ollut keskeytyksettä Suomessa ja jos:
a) Suomessa olevan, vakinaisen ja päätoimisen työn hoitaminen on kohtuuttoman vaikeaa ilman Suomen kansalaisuutta;
b) 65-vuotiaan tai sitä vanhemman hakijan elinolot huomioon ottaen kansalaistamiselle on erittäin painavat perusteet;
c) hakijaa on ilman omaa syytään virheellisesti pidetty Suomen kansalaisena vähintään 10 vuotta suomalaisen viranomaisen sellaisen erehdyksen takia, josta on johtunut Suomen kansalaisen oikeuksiin tai velvollisuuksiin liittyvä merkittävä seuraus; tai
d) muutoin on olemassa painava a - c alakohdassa mainittuun syyhyn verrattavissa oleva erityinen syy.

Kansalaisuuslain 18 §:n 2 momentin mukaan ulkomaalaiselle voidaan myöntää Suomen kansalaisuus 13 §:n 1 momentin 6 kohdan estämättä, jos hän ei pysty terveydentilansa taikka aisti- tai puhevammansa takia täyttämään kielitaitoedellytystä.

Kansalaisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 235/2002 vp) mukaan poikkeaminen kielitaitoedellytyksestä pelkästään hakijan terveydentilan perusteella edellyttäisi sellaista huonokuntoisuutta, sairautta, kehitysvammaisuutta tai muuta vammaa, jonka perusteella kielitaitoedellytystä olisi mahdoton täyttää tai kohtuutonta vaatia sen täyttämistä.

Maahanmuuttovirasto on valituksenalaisessa päätöksessään todennut, että A:n kohdalla voidaan poiketa kirjallisen kielitaidon vaatimuksesta. Suomen kielen opettajan 24.3.2009 päivätyn lausunnon mukaan A puhuu ja ymmärtää välttävästi suomea.

Luku- ja kirjoitustaidottomuus ei yksinään ole peruste poiketa tyydyttävän suullisen kielitaidon vaatimuksesta. A ei ole esittänyt terveydentilastaan sellaista selvitystä, jonka perusteella häneltä olisi kohtuutonta vaatia suullisen kielitaitoedellytyksen täyttämistä. Yksin A:n ikää (s. 1948) ei voida pitää kansalaisuuslain 18 §:ssä tarkoitettuna painavana erityisenä syynä poiketa suullisen kielitaidon edellytyksestä. Maahanmuuttoviraston päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset sekä palauttaa asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Suomen perustuslain säännökset

Perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi. Pykälän 2 momentin mukaan käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen.

Kansalaisuuslain ennen 1.9.2011 voimassa olleet säännökset

Kansalaisuuslain (359/2003) 1 §:n 2 momentin mukaan lain tarkoituksena on muun ohella toteuttaa ja edistää hyvän hallinnon ja oikeusturvan periaatteita kansalaisuuteen liittyvien asioiden käsittelyssä ja päätöksenteossa.

Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 6 kohdan (359/2003) mukaan ulkomaalaiselle myönnetään hakemuksesta Suomen kansalaisuus, jos hakemusta ratkaistaessa hänellä on suomen tai ruotsin kielen tyydyttävä suullinen ja kirjallinen taito tai suullisen kielitaidon sijasta vastaavan tasoinen suomalaisen viittomakielen taito ( kielitaitoedellytys ).

Kielitaidon osoittamista koskevan kansalaisuuslain 17 §:n (359/2003) mukaan kielitaitoedellytyksen täyttäminen on voitu osoittaa suorittamalla yleinen kielitutkinto yleistasolla kolme, valtion kielitutkinto tyydyttävällä suullisella ja kirjallisella taidolla tai perusopetuksen oppimäärä suomi tai ruotsi äidinkielenä. Kielitaito on voitu osoittaa myös muulla koulusivistyksellä tai muulla tavalla, jos valtion kielitutkinnon tutkintotodistuksen antaja on arvioinut kielitaidon tason vastaavan kielitaitoedellytystä.

Kansalaisuuslain 18 §:n 1 momentin (359/2003) mukaan ulkomaalaiselle voidaan myöntää Suomen kansalaisuus 13 §:n 1 momentin 2 ja 6 kohdan estämättä, jos:
1) hänellä on lailliseen ja pitkäaikaiseen Suomessa oleskeluun taikka muuhun tähän verrattavaan syyhyn perustuen kiinteät siteet Suomeen; sekä
2) hänen varsinainen asuntonsa ja kotinsa on ja on viimeksi kuluneet kaksi vuotta ollut keskeytyksettä Suomessa ja jos:
a) Suomessa olevan, vakinaisen ja päätoimisen työn hoitaminen on kohtuuttoman vaikeaa ilman Suomen kansalaisuutta;
b) 65-vuotiaan tai sitä vanhemman hakijan elinolot huomioon ottaen kansalaistamiselle on erittäin painavat perusteet;
c) hakijaa on ilman omaa syytään virheellisesti pidetty Suomen kansalaisena vähintään 10 vuotta suomalaisen viranomaisen sellaisen erehdyksen takia, josta on johtunut Suomen kansalaisen oikeuksiin tai velvollisuuksiin liittyvä merkittävä seuraus; tai
d) muutoin on olemassa painava a - c alakohdassa mainittuun verrattavissa oleva erityinen syy.

Pykälän 2 momentin mukaan ulkomaalaiselle voidaan myöntää Suomen kansalaisuus 13 §:n 1 momentin 6 kohdan estämättä, jos hän ei pysty terveydentilansa taikka aisti- tai puhevammansa takia täyttämään kielitaitoedellytystä.

Kansalaisuuslain 1.9.2011 voimaan tulleet säännökset

Muun ohella kielitaitoedellytystä koskevia säännöksiä on muutettu 1.9.2011 voimaan tulleella kansalaisuuslain muuttamisesta annetulla lailla (579/2011). Lakiin on muun muassa lisätty uusi 18 b §, joka koskee kielitaitoedellytyksestä poikkeamista.

Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 6 kohdan (579/2011) mukaan ulkomaalaiselle myönnetään hakemuksesta Suomen kansalaisuus, jos hakemusta ratkaistaessa hänellä on suomen tai ruotsin kielen tyydyttävä suullinen ja kirjallinen taito tai näiden sijasta vastaavan tasoinen suomalaisen tai suomenruotsalaisen viittomakielen taito ( kielitaitoedellytys ).

Kansalaisuuslain 18 b §:n (579/2011) 1 momentin mukaan ulkomaalaiselle voidaan myöntää Suomen kansalaisuus 13 §:n 1 momentin 6 kohdan estämättä muun ohella, jos:
hakija ei pysty terveydentilansa taikka aisti- tai puhevammansa vuoksi täyttämään kielitaitoedellytystä (3 kohta) tai
muutoin on olemassa erittäin painava syy kielitaitoedellytyksestä poikkeamiselle (4 kohta).

Pykälän 2 momentin mukaan luku- ja kirjoitustaidottoman sekä säännöksessä tarkoitetun 65-vuotiaan tai sitä vanhemman hakijan osalta voidaan kielitaitoedellytyksestä poiketa, jos hakija hallitsee suomen tai ruotsin kielen ymmärtämisen ja puhumisen alkeet tai on osallistunut säännöllisesti suomen tai ruotsin kielen opintoihin.

Pykälän 3 momentin mukaan luku- ja kirjoitustaidottomuus sekä muut 2 momentissa tarkoitetut edellytykset osoitetaan hakijan suomen tai ruotsin kielen opettajan antamalla todistuksella.

Lain 579/2011 voimaantulosäännöksen 2 momentin siirtymäsäännöksen mukaan lain voimaan tullessa vireillä olevaan kansalaisuushakemukseen sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa ollutta kielitaitoedellytystä, jos edellytyksen soveltaminen johtaa hakijalle uuden lain säännöksiä edullisempaan lopputulokseen.

Asiassa saatu selvitys

Hakemuksen yhteydessä Maahanmuuttovirastolle toimitetun filosofian maisteri, suomen kielen opettaja B:n 24.3.2009 päivätyn todistuksen mukaan A puhuu ja ymmärtää välttävästi suomen kieltä. A on kertonut, ettei hän ole käynyt lainkaan koulua kotimaassaan Somaliassa. A osaa kertoa perustietoja itsestään ja perheestään, osaa sanoa esimerkiksi numeroita ja pärjää aivan tavallisimmissa kielenkäyttötilanteissa. Hakemusasiakirjoissa on lisäksi useita todistuksia A:n osallistumisesta suomen kielen kursseille.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Kansalaisuuslain muuttamisesta annetun lain (579/2011) siirtymäsäännöksen mukaan vireillä olevaan kansalaisuushakemukseen sovelletaan muun ohella kielitaitoedellytyksen osalta uusia säännöksiä, jollei vanhoihin säännöksiin sisältyvien edellytysten soveltaminen johda hakijalle uuden lain säännöksiä edullisempaan lopputulokseen. Tarkoituksena on ollut soveltaa siirtymävaihetilanteessa hakijalle edullisempia säännöksiä.

Siirtymäsäännöksessä sen enempää kuin lain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 80/2010 vp laiksi kansalaisuuslain muuttamisesta) tai esityksen johdosta annetussa perustuslakivaliokunnan mietinnössä (PeVM 8/2010 vp) ei täsmennetä, mitä "vireillä olevalla kansalaisuushakemuksella" tarkoitetaan. Vireillä olevalla hakemuksella voidaan tarkoittaa joko niitä aiemmin tehtyjä hakemuksia, jotka lain voimaantulopäivänä 1.9.2011 ovat olleet ratkaisematta Maahanmuuttovirastossa, tai sen lisäksi niitä hakemuksia, jotka vielä ovat hallintotuomioistuimissa kyseisenä päivänä vireillä ja siten lainvoimaista ratkaisua vailla.

Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin (359/2003) säännöstä on sanamuotonsa mukaan tulkittu niin, että momentin 6 kohdan mukaisen kielitaitoedellytyksen täyttyminen on osoitettava lain 17 §:n mukaisesti siihen mennessä, kun Maahanmuuttovirasto tekee ratkaisun asiassa.

Hallintotuomioistuimissa ei ole perusteita soveltaa ensi asteena uusia kielitaitovaatimuksia koskevia säännöksiä, eikä hallintotuomioistuin voi ratkaista kansalaisuushakemusta koskevaa asiaa kokonaisuudessaan, vaan toimivalta kansalaisuuden myöntämiseen kuuluu Maahanmuuttovirastolle. Päätösten kumoaminen lainsäädännön muuttuessa aiheuttaisi merkittävää lisätyötä virastolle. Hakijoilla on niin ikään aina mahdollisuus tehdä uusi hakemus Maahanmuuttovirastolle, jossa tuolloin sovelletaan uusia säännöksiä. Tästä tosin aiheutuu hakijalle lisäkustannuksia.

Edellä esitettyjä näkökohtia punnittuaan korkein hallinto-oikeus katsoo, että lain voimaan tullessa vireillä olevilla kansalaisuushakemuksilla tarkoitetaan edellä mainitussa siirtymäsäännöksessä sellaisia hakemuksia, jotka olivat Maahanmuuttovirastossa vireillä 1.9.2011. Siirtymäsäännöksen mukaista edullisemman lain periaatetta ei ole tarkoitettu koskemaan niitä kansalaisuushakemuksia, jotka ovat mainittuna päivänä valituksen johdosta vireillä hallinto-oikeudessa tai korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Kansalaisuushakemus on saattanut olla vireillä viranomaisessa ja hallintotuomioistuimissa pitkään. Uuden hakemuksen ratkaisemisesta peritään hakijalta maksu. Jos muutoksenhakija uusien säännösten ja Maahanmuuttovirastolle tehdyssä hakemuksessa esitettyjen selvitysten perusteella ilmeisesti täyttäisi kielitaitovaatimuksen, valituksen hylkääminen olisi perustuslain 21 ja 22 § sekä kansalaisuuslain 1 §:n 2 momentti huomioon ottaen kohtuutonta. Tällaisessa tilanteessa siirtymäsäännöksessä omaksuttua hakijalle edullisemman lain periaatetta on perusteltua soveltaa myös muutoksenhakutuomioistuimessa. Tällöin hallintotuomioistuimessa uusien säännösten voimaan tullessa vireillä oleva asia on palautettava Maahanmuuttovirastolle uusien, hakijalle edullisempien säännösten mukaisesti uudelleen käsiteltäväksi.

Edellä selostettu A:n luku- ja kirjoitustaidottomuutta, suomen kielen opiskelua ja hänen kielitaitoaan koskeva selvitys on ollut Maahanmuuttoviraston käytettävissä sen ratkaistaessa A:n kansalaisuushakemusta. Maahanmuuttovirasto on soveltanut tuolloin voimassa olleen kansalaisuuslain säännöksiä. Asiaa korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä voimaan tullut kansalaisuuslain muuttamisesta annettu laki 579/2011 sisältää uudet säännökset kansalaistamisen edellytyksenä olevasta kielitaitovaatimuksesta ja siitä poikkeamisesta. Kuten edellä selostetuista lain 579/2011 säännöksistä ilmenee, kielitaitovaatimuksesta poikkeamisen edellytyksiä on luku- ja kirjoitustaidottoman henkilön kohdalla merkittävästi lievennetty.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun verrataan A:n kielitaidosta ja kielen opiskelusta Maahanmuuttoviraston päätöksentekohetkellä esitettyä selvitystä uusissa säännöksissä luku- ja kirjoitustaidottomalle henkilölle asetettuun kielitaitovaatimukseen, hallinto-oikeuden ja Maahanmuuttoviraston päätökset on syytä kumota ja asia on perusteltua palauttaa Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Oikeusapu

Pääkaupunkiseudun oikeusaputoimisto on 15.7.2009 myöntänyt A:lle oikeusapua ilman perusomavastuuta 15.7.2009 lukien. Hänen avustajakseen on määrätty julkinen oikeusavustaja Elina Nurmela.

Oikeudenkäyntiavustajan vaihtaminen

A on korkeimmassa hallinto-oikeudessa pyytänyt, että julkinen oikeusavustaja Elina Nurmelan avustajanmääräys peruutetaan ja hänen avustajakseen määrätään 9.2.2010 lukien asianajaja Mikko Helenius.

Oikeusapulain 9 §:n mukaan tuomioistuin voi käsiteltävänään olevassa asiassa oikeusavun saajan tai avustajan perustellusta pyynnöstä peruuttaa avustajan määräyksen ja määrätä toisen avustajan.

Korkein hallinto-oikeus peruuttaa julkinen oikeusavustaja Elina Nurmelan avustajan määräyksen 9.2.2010 lukien ja määrää mainitusta päivästä lukien hänen avustajakseen asianajaja Mikko Heleniuksen, joka on vaatinut palkkiona 396,50 euroa.

Oikeudenkäyntiavustajan palkkio

Asianajaja Mikko Heleniukselle maksetaan valtion varoista oikeusapulain 18 §:n 1 momentin nojalla oikeusavun palkkioperusteista annetun valtioneuvoston asetuksen 2 ja 6 §:n mukaisena kolmen ja puolen työtunnin perusteella laskettuna palkkiona vaaditut 325 euroa. Kokonaispalkkioksi, joka sisältää arvonlisäveron 71,50 euroa, muodostuu siten 396,50 euroa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Matti Pellonpää, Timo Viherkenttä, Maarit Lindroos-Kokkonen ja Tuomas Lehtonen. Asian esittelijä Elisabeth Vuorenhela.