20.11.2009 | Precedents | Supreme Administrative Court

KHO:2009:93

Keywords: Kunnallisasia, Virkasuhteeseen ottaminen, Julkinen hakumenettely, Poikkeukset julkisesta hakumenettelystä, Hallintosääntö, Ristiriita lain kanssa, Soveltamatta jättäminen
Year of case: 2009
Date of Issue: 20.11.2009
Register number: 3047,3144/1/08
Archival record: 2793

Kunnan hallintosäännön mukaan sen lisäksi mitä kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 4 §:n 3 momentissa säädetään, henkilö voidaan ottaa ilman julkista hakumenettelyä muun muassa sellaiseen virkasuhteeseen, jota vastaavia tehtäviä hän on hoitanut vähintään kuusi kuukautta kunnan virka- tai työsuhteessa. Määräys, joka perustui virkaan otettavan aikaisempaan työkokemukseen, ei ollut rinnastettavissa mainitussa laissa tarkoitettuihin poikkeuksiin. Se oli perustuslain 107 §:n tarkoittamalla tavalla ristiriidassa lain kanssa eikä hallintoviranomainen saanut soveltaa sitä virantäytössä.

Suomen perustuslaki 107 §
Laki kunnallisesta viranhaltijasta 4 §
Helsingin kaupungin hallintosääntö 13 §

Kort referat på svenska

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeuden päätös 10.9.2008 nro 08/1024/2

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin kaupungin hallintokeskuksen hallintojohtaja on 29.3.2007 Helsingin kaupungin hallintosäännön 13 §:n perusteella päättänyt ottaa varatuomari A:n hallintokeskuksen oikeuspalvelujen johtavan kaupunginasiamiehen virkaan 29.3.2007 lukien virkaa haettavaksi julistamatta. Hallintojohtaja on perustellut päätöstään sillä, että A on menestyksellisesti hoitanut kyseistä virkaa 23.3.2006 lukien. Lisäksi kun otetaan huomioon hänen henkilökohtaiset ominaisuutensa, koulutuksensa, työkokemuksensa ja muut hallintojohtajan päätöksen liitteistä ilmenevät perusteet, A on pätevä ja sopiva hoitamaan kyseistä virkaa.

Helsingin kaupunginhallitus on 13.8.2008 hylännyt muiden ohessa Helsingistä olevien B:n ja hänen asiakumppaniensa oikaisuvaatimuksen.

Kaupunginhallitus on päätöksensä perusteluissa viitannut Kunnallisen työmarkkinalaitoksen 7.5.2007 päivättyyn lausuntoon, joka koskee Helsingin kaupungin hallintosäännön 13 §:n määräystä. Hallintosäännön määräyksen mukaan sen lisäksi, mitä kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 4 §:n 3 momentissa säädetään, henkilö voidaan ottaa ilman julkista hakumenettelyä sellaiseen virkasuhteeseen, jota vastaavia tehtäviä hän on hoitanut vähintään kuusi kuukautta Helsingin kaupungin virka- tai työsuhteessa.

Kunnallinen työmarkkinalaitos on lausunnossaan kaupunginhallitukselle viitannut yleiskirjeeseensä 20/2003 ja mallihallintosääntöön. Helsingin kaupungin hallintosäännön 13 §:n määräystä vastaava määräys on ollut aikaisemmin mallivirkasäännössä. Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 4 §:n luettelo osaltaan vastaa aikaisemman mallivirkasäännön määräystä. Helsingin kaupungin hallintosäännön määräyksen on katsottava olevan viranhaltijalain 4 §:ssä tarkoitetulla tavalla rinnastettavissa laissa säädettyihin perusteisiin. Lailla ei ollut tarkoitus muuttaa ennen lain säätämistä voimassa olleita periaatteita. Lakiteknisesti ei ollut perusteltua säätää tyhjentävää pitkää luetteloa tilanteista, joissa virkasuhteeseen voidaan ottaa ilman hakumenettelyä, vaan tarkoitus oli jättää paikalliselle työnantajalle harkintavaltaa. Julkisen hakumenettelyn tarkoitus on kelpoisuusehdot täyttävän ja sopivan henkilön saaminen virkasuhteeseen. Kun henkilö on ollut asianomaisen työnantajan palveluksessa hallintosäännössä edellytetyn ajan vastaavissa tehtävissä, hänen henkilökohtaiset ominaisuutensa ja muut viranhoidon kannalta merkitykselliset seikat ovat tulleet ilmi. Tällöin on tarpeetonta käynnistää kallista ja työlästä julkista hakumenettelyä.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

B ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatineet Helsingin kaupungin hallintokeskuksen hallintojohtajan ja kaupunginhallituksen päätösten kumoamista.

Vaatimustensa tueksi he ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 4 §:n 3 momentin mukaan virkasuhteeseen ottaminen edellyttää julkista hakumenettelyä. Tämä on pääsääntö. Säännöksessä on lueteltu poikkeukset julkista hakumenettelyä koskevaan pääsääntöön. Poikkeussäännöksiä on aina tulkittava suppeasti. Hakumenettelyllä pyritään saamaan kunnallisiin tehtäviin mahdollisimman hyvät ja kyvykkäät henkilöt. Perustuslain 125 §:n 2 momentin mukaan taito, kyky ja koeteltu kansalaiskunto ovat virkanimitysperusteita. Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että poikkeukset viittaavat kiiretilanteisiin tai palvelussuhteen jatkuvuuteen. Poikkeussäännöksiä sovellettaessa tulee lisäksi ottaa huomioon, että hyvässä henkilöstöpolitiikassa henkilöstön asema ja urakehitystavoitteet ovat keskeisellä sijalla. Valituksen kohteena olevan päätöksen valmistelussa kukaan ei ole voinut edes ilmoittaa halukkuudestaan työnantajalle kyseisen viran hoitamiseen. Esillä oleva nimitys poikkeaa merkittävällä tavalla Helsingin kaupungin hallintokeskuksen oikeuspalvelut-osaston käytännöstä.

Helsingin kaupunginhallitus on antanut valituksen johdosta lausunnon.

A on antanut valituksen johdosta selityksen.

B ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet kaksi vastaselitystä, jotka on lähetetty A:lle tiedoksi.

B ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet lisäselvitystä, joka on lähetetty A:lle tiedoksi.

A on antanut lausuman lisäselvityksen johdosta. Lausuma on lähetetty tiedoksi B:lle asiakumppaneineen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on Helsingistä olevien B:n ja hänen asiakumppaniensa valituksesta kumonnut Helsingin kaupunginhallituksen 13.8.2007 tekemän päätöksen sekä hallintojohtajan 29.3.2007 tekemän päätöksen edellä mainituilta osin.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään muun ohessa seuraavasti:

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (viranhaltijalaki) 4 §:n 1 momentin mukaan virkasuhteeseen ottaminen edellyttää julkista hakumenettelyä, jollei jäljempänä toisin säädetä. Hakuaika on vähintään 14 kalenteripäivää siitä, kun ilmoitus on julkaistu kuntalain 64 §:ssä säädetyllä tavalla. Pykälän 2 momentin mukaan virkasuhteeseen ottamisesta päättävä viranomainen voi perustellusta syystä päättää hakuajan jatkamisesta, uudesta hakumenettelystä tai virkasuhteen täyttämättä jättämisestä. Uutta hakumenettelyä koskevassa ilmoituksessa on mainittava, otetaanko aikaisemmat hakemukset huomioon. Pykälän 3 momentin mukaan virkasuhteeseen voidaan 1 momentista poiketen ottaa ilman hakumenettelyä, kun kysymyksessä on sijaiseksi tai avoinna olevaan virkasuhteeseen ottaminen määräajaksi, taloudellisista ja tuotannollista syistä irtisanotun viranhaltijan ottaminen toiseen virkasuhteeseen, 22 §:ssä tarkoitettu virkasuhteen tarjoaminen osa-aikaiselle viranhaltijalle, 24 §:ssä tarkoitettu tai muussa laissa säädetty viranhaltijan siirtäminen toiseen virkasuhteeseen, muun työnantajan palveluksessa olevan henkilön ottaminen virkasuhteeseen lain tai sopimuksen nojalla tapahtuvan toiminnan siirtämisen yhteydessä taikka muu näihin rinnastettava johtosäännössä määrätty peruste.

Helsingin kaupungin hallintosäännön 13 §:n mukaan sen lisäksi mitä kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 4 §:n 3 momentissa säädetään, henkilö voidaan ottaa ilman julkista hakumenettelyä muun muassa sellaiseen virkasuhteeseen, jota vastaavia tehtäviä hän on hoitanut vähintään kuusi kuukautta Helsingin kaupungin virka- tai työsuhteessa.

Helsingin kaupungin hallintokeskuksen hallintojohtaja on hallintosäännön 13 §:n perusteella päättänyt ottaa varatuomari A:n hallintokeskuksen oikeuspalvelujen johtavan kaupunginasiamiehen virkaan (vak.nro 016850/01) 29.3.2007 lukien virkaa haettavaksi julistamatta, koska A on menestyksellisesti hoitanut kyseistä virkaa 23.3.2006 lukien ja koska ottaen huomioon A:n henkilökohtaiset ominaisuudet, koulutuksen, työkokemuksen ja muut kyseisen päätöksen liitteissä ilmenevät perusteet A on pätevä ja sopiva hoitamaan kyseistä virkaa.

Lähtökohtana kunnan virkasuhteeseen otettaessa on pidettävä viranhaltijalain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettua julkista hakumenettelyä. Tästä pääsäännöstä poikkeaminen edellyttää lainkohdan 3 momentissa erikseen lueteltuja syitä. Kyseiseen virkasuhteeseen otettaessa on julkinen hakumenettely syrjäytetty käyttämällä pykälän 3 momentissa viimeisenä mainittua perustetta eli muuta edellä samassa momentissa lueteltuihin perusteisiin rinnastettavaa johtosäännössä määrättyä perustetta. Helsingin kaupungin hallintosäännössä on määrätty, että henkilö voidaan ottaa ilman julkista hakumenettelyä muun muassa sellaiseen virkasuhteeseen, jota vastaavia tehtäviä hän on hoitanut vähintään kuusi kuukautta Helsingin kaupungin virka- tai työsuhteessa.

Hallinto-oikeus toteaa, että harkittaessa sen perusteen, jolla julkinen hakumenettely on syrjäytetty, lainmukaisuutta on erityisesti otettava huomioon se, että sovellettavan perusteen tulee olla painavuudeltaan ja asialliselta merkitykseltään rinnastettavissa muihin viranhaltijalain 4 §:n 3 momentissa lueteltuihin perusteisiin. Hallinto-oikeus katsoo, että kysymyksessä olevassa virkasuhteeseen ottamiseen koskevassa asiassa laissa edellytetty rinnastettavuus ei ole syntynyt yksinomaan sillä perusteella, että virkaan valittu A oli hoitanut asianomaisen hallintosäännön 13 §:ssä mainituin tavoin vastaavia virkatehtäviä vähintään kuusi kuukautta Helsingin kaupungin virkasuhteessa. Kun otetaan huomioon kysymyksessä olevan viran tehtävät ja luonne sekä muut asiassa ilmenneet olosuhteet, rinnastettavuuden ei ole katsottava olleen olemassa huolimatta niistä A:n koulutusta, työkokemusta ja henkilökohtaisia ansioita koskevista seikoista, jotka on tuotu esiin hallintojohtajan päätöksessä. Tässä tilanteessa hallintokeskuksen oikeuspalvelujen johtavan kaupunginasiamiehen virkaan otettaessa ei ole voitu siten syrjäyttää julkista hakumenettelyä.

Helsingin kaupungin hallintokeskuksen hallintojohtajan päätös ja Helsingin kaupunginhallituksen päätös ovat edellä mainituilla perusteilla valituksenalaiselta osin lainvastaisia.

Kun päätökset ovat päätöslauselmassa tarkoitetuilta osin tulleet edellä selostetuilla perusteilla kumotuiksi, ei ole aihetta lausua enää valitusperusteista, jotka koskevat muuta lainvastaisuutta ja hallinnon harkintaa ohjaavien periaatteiden noudattamista.

Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeus on viitannut perusteluissa mainittujen lisäksi kuntalain 90 §:ään.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja nimityspäätös saatetaan voimaan.

A on lausunut valituksensa tueksi muun ohessa seuraavaa:

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 4 §:n 3 momentti antaa kunnalle oikeuden ottaa henkilö virkasuhteeseen ilman hakumenettelyä kyseisessä lainkohdassa nimenomaisesti mainituissa tilanteissa. Lisäksi tällainen oikeus on tilanteessa, joka on määritelty kunnan johtosäännössä ja joka on rinnastettavissa kyseessä olevassa lain kohdassa mainittuihin muihin tilanteisiin.

Ennen viranhaltijalain säätämistä julkisesta hakumenettelystä kuntien virkoihin säänneltiin kuntien virkasäännöissä, jotka käytännössä perustuivat kunnallisen työmarkkinalaitoksen antamaan mallivirkasääntöön. Mallivirkasääntö sisälsi tyhjentävän tapauskohtaisen luettelon tilanteista, joissa virka voitiin täyttää ilman julkista hakumenettelyä. Yksi näistä tilanteista oli nykyäänkin lähes jokaisen kunnan ja kuntayhtymän johtosääntöihin sisältyvä sääntö siitä, että virkaan otettava henkilö on hoitanut vastaavia tehtäviä kunnassa työsopimus- tai virkasuhteessa tietyn ajan.

Hallituksen esityksen (HE 196/2002, s. 28) mukaan viranhaltijalakia säädettäessä mallivirkasääntöä vastaavan tyhjentävän luettelon ottamista lakiin ei pidetty tarkoituksenmukaisena, vaan laissa säädetään nimenomaisesti vain tavanomaisimmista tilanteista, joissa julkista hakumenettelyä ei edellytetä. Koska hallituksen esityksen mukaan kuitenkin muissakin vastaavantyyppisissä tilanteissa voi olla perusteltua, että julkista hakumenettelyä ei tarvitsisi noudattaa, lakiin otettiin säännös siitä, että kunta voi muissakin laissa nimenomaisesti mainittuihin tilanteisiin verrattavissa tilanteissa, joista on otettu määräys kunnan johtosääntöön, täyttää viran ilman julkista hakumenettelyä.

Ennen viranhaltijalain säätämistä Helsingin kaupungin hallintosäännön 13 §:ään sisältyvän määräyksen kaltainen säännös on ollut täysin laillinen. Mistään ei käy ilmi, että viranhaltijalakia säädettäessä olisi ollut tarkoitus asiallisesti tai sisällöllisesti muuttaa kunnallisen viranhaltijan palvelussuhdeturvasta annetun lain ja mallivirkasäännön muodostamaa säännös- ja määräyskokonaisuutta. Tästä syystä tulee aikanaan mallivirkasääntöön sisältynyttä ja vallitsevaksi käytännöksi muodostunutta säännöstelyä sekä nykyisinkin viranhaltijalain voimassa ollessa edelleen kuntien ja kuntayhtymien johtosääntöihin sisältyvää määräystä siitä, että virkaan otettava henkilö on hoitanut vastaavia tehtäviä kunnassa tai kuntayhtymässä tietyn ajan, kiistatta pitää viranhaltijalain 4 §:n 3 momentissa tarkoitettuna muuna laissa mainittuihin tilanteisiin rinnastettavana tilanteena. Mikään viranhaltijalain esitöissä mainittu ei viittaa siihen, ettei Helsingin kaupungin hallintosääntöön sisältyvä tehtävän tietyn pituiseen hoitamisaikaan sidottu määräys edelleen olisi laillinen peruste täyttää virka ilman julkista hakua. Toisensuuntainen päätös tekisi viranhaltijalain 4 §:n 3 momentin kunnille annetun, niiden itsehallintoon perustuvan, liikkumavaran käytännössä kuolleeksi lain kirjaimeksi, minkä ei voida katsoa olevan lainsäätäjän tarkoitus. Lakia tulkittaessa on otettava huomioon perustuslain 121 §:ssä turvattu kunnallinen itsehallinto, joka mahdollistaa kuntien osalta joustavammat käytännöt kuin valtion virkanimityksissä.

Viranhaltijalain 4 §:n 3 momentissa nimenomaisesti mainittujen tilanteiden taustalla voidaan vahvimmin esille tuleviksi perusteiksi mainita hallinnon tarkoituksenmukainen ja tehokas järjestäminen ja toisaalta työsuhdeturva. Nämä ovat keskeiset perusteet poiketa pääsäännöstä eli julkisesta viranhausta.

Hallinto-oikeus ei ole päätöksessään perustellut, miksi rinnastettavuus laissa nimenomaisesti mainittuihin tilanteisiin ei olisi syntynyt virkaanottotilanteessa yksinomaan sillä perusteella, että A oli hoitanut Helsingin kaupungin hallintosäännön 13 §:ssä mainitulla tavalla vastaavia virkatehtäviä vähintään kuusi kuukautta. Hallinto-oikeus ei myöskään ole perustellut, miksi se on päätynyt antamaan painoarvoa perusteen painavuudelle ja asialliselle merkitykselle eikä määritellyt, mitä tarkoitetaan perusteen painavuudella ja asiallisella merkityksellä kysymyksessä olevassa tapauksessa.

Mikäli kuuden kuukauden kokemusta vastaavista työ- tai virkatehtävistä ei pidettäisi tarpeeksi pitkänä aikana poikkeamissäännön soveltamiselle, laissa edellytetyn rinnastettavuuden perusteeksi ei kuitenkaan voida asettaa yhtä vuotta pidempää aikaa vastaavien työ tai virkatehtävien parissa. Pidemmän ajan edellyttäminen tarkoittaisi, ettei poikkeamismahdollisuudella olisi käytännössä merkitystä, koska käytännössä ei esiintyisi tilanteita, joihin määräys soveltuisi.

2. Helsingin kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja kaupunginhallituksen ja hallintojohtajan päätökset pysytetään voimassa.

Kaupunginhallitus on lausunut valituksensa tueksi muun ohessa seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluista voidaan päätellä, että vähintään kuusi kuukautta kestänyt vastaavien virkatehtävien hoitaminen voi sinänsä olla kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 4 § 3 momentissa tarkoitettu muihin momentissa mainittuihin perusteisiin rinnastettava virkaanottoperuste. Näin siksi, että hallinto-oikeus on, viitaten nyt puheena olevan viran tehtäviin ja luonteeseen sekä muihin asiassa ilmenneisiin olosuhteisiin, ”kysymyksessä virkasuhteeseen ottamista koskevassa” ja siten yksittäisessä asiassa katsonut, että tällaista rinnastettavuutta ei ole syntynyt.

Hallinto-oikeuden ratkaisua on pidettävä oikeana siltä osin kuin siitä voidaan päätellä hallintosäännön 13 §:ssä mainitun virkaanottoperusteen olevan sinänsä lainmukainen. Päätös on kuitenkin virheellinen siltä osin kuin siinä on otettu kantaa virkaanottoperusteen soveltamiseen nyt kysymyksessä olevassa yksittäisessä asiassa.

Helsingin kaupungin hallintosäännön 13 §:n esillä oleva kohta perustuu kunnallisen työmarkkinalaitoksen yleiskirjeellään 20/2003 antamaan malliin hallintosääntöön otettavasta määräyksestä. Monet muutkin kunnat ovat ottaneet määräyksen hallintosääntöönsä.

Helsingin kaupungin hallintosäännön kyseessä olevaa määräystä vastaava määräys on ollut aiemmin mallivirkasäännössä. Jos lainsäätäjän tarkoitus olisi ollut muuttaa mallivirkasäännön kuvastamaa vallitsevaa oikeustilaa niin merkittävällä tavalla, että hakumenettelystä luopuminen aiemman viranhoidon perusteella ei enää olisi lainmukaista, tästä olisi epäilemättä mainittu vähintään lain esitöissä. Hallituksen esityksestä (196/2002) ilmenee, että mallivirkasäännön tyhjentävä luettelo on korvattu esimerkinomaisella luettelolla vain tarkoituksenmukaisuussyistä. Kunnan harkintavaltaa antaa johtosääntömääräyksiä ei ole esitetty rajoitettaviksi aiempaan oikeustilaan nähden.

Julkisen hakumenettelyn tarkoitus on kelpoisuudet täyttävän ja sopivan henkilö saaminen virkasuhteeseen. Kun henkilö on ollut asianomaisen työnantajan palveluksessa hallintosäännössä edellytetyn ajanjakson vastaavissa tehtävissä, on selvää, että kyseisen henkilön henkilökohtaiset ominaisuudet, työtaito, sopeutuminen työyhteisöön ynnä muut viranhoidon kannalta merkitykselliset seikat ovat tulleet ilmi.

Helsingin kaupungin hallintosäännön asianomainen määräys voidaan rinnastaa viranhaltijalain 4 §:n 3 momentin viittaukseen lain 24 §:ssä tarkoitetun viranhaltijan siirtämisestä virkasuhteeseen. Säännös oikeuttaa muun ohessa siirtämään viranhaltijan toiseen virkasuhteeseen ilman julkista hakumenettelyä, jos perusteena on kyseessä olevan viranhaltijan urakehitys.

Hallintosäännön 13 §:n määräys on olennaisen tärkeä käytännön työkalu. Virkaa ei välttämättä aina ole tarkoituksenmukaista julistaa haettavaksi, jos sitä hoitava henkilö on jo todettu siihen kaikin puolin sopivaksi. Tällaista virantäyttömenettelyä voidaan käyttää virkasuhteiden kaikilla tasoilla. Varsinkin sosiaalitoimessa, terveystoimessa ja opetustoimessa kaupungilla on usein täytettävänä virkoja, joissa on jo hyväksi ja sopivaksi todetut hoitajat. Menettely ei tarkoita perustuslain 125 §:n 2 momentin yleisten nimitysperusteiden sivuuttamista.

Vaikuttaa siltä, ettei hallinto-oikeus katso viran tehtävien ja luonteen ja A:n hallinto-oikeuden ratkaisussa viitattujen koulutuksen, työkokemuksen ja henkilökohtaisten ansioiden olevan keskenään sellaisessa suhteessa, että viran täyttäminen ilman hakumenettelyä olisi ollut laillista, vaikka tällaisen päätöksen tekeminen muutoin voisikin sitä olla. Perustelu on lähellä virkaanottopäätöksen tarkoituksenmukaisuuteen puuttumista eikä hallinto-oikeuden olisi tullut päätyä tällaiseen lopputulokseen. Sen arviointi, täyttääkö virkaan valittava henkilö edellytykset, on nimityspäätöksen tekijän harkintavaltaan kuuluva asia.

B asiakumppaneineen on antanut A:n ja kaupunginhallituksen valitusten johdosta selitykset.

A on antanut kaupunginhallituksen valituksen johdosta selityksen sekä B:n asiakumppaneineen antamien selitysten johdosta vastaselityksen. Hän on uudistanut aikaisemmin lausumansa ja katsonut, etteivät B ja tämän asiakumppanit ole esittäneet seikkoja, joilla olisi merkitystä asiaa ratkaistaessa.

Helsingin kaupunginhallitus on antanut A:n valituksen johdosta selityksen sekä B:n asiakumppaneineen antamien selitysten johdosta vastaselityksen.

A:lle on varattu tilaisuus antaa vastaselitys Helsingin kaupunginhallituksen hänen valitukseensa antaman selityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettava lainsäädäntö ja sen valmisteluaineisto

Suomen perustuslain 107 §:n mukaan jos asetuksen tai muun lakia alemmanasteisen säädöksen säännös on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa, sitä ei saa soveltaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaan virkasuhteeseen ottaminen edellyttää julkista hakumenettelyä, jollei jäljempänä toisin säädetä.

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 4 §:n 3 momentin mukaan virkasuhteeseen voidaan 1 momentista poiketen ottaa ilman hakumenettelyä, kun kysymyksessä on sijaiseksi tai avoinna olevaan virkasuhteeseen ottaminen määräajaksi, taloudellisista ja tuotannollista syistä irtisanotun viranhaltijan ottaminen toiseen virkasuhteeseen, 22 §:ssä tarkoitettu virkasuhteen tarjoaminen osa-aikaiselle viranhaltijalle, 24 §:ssä tarkoitettu tai muussa laissa säädetty viranhaltijan siirtäminen toiseen virkasuhteeseen, muun työnantajan palveluksessa olevan henkilön ottaminen virkasuhteeseen lain tai sopimuksen nojalla tapahtuvan toiminnan siirtämisen yhteydessä taikka muu näihin rinnastettava johtosäännössä määrätty peruste.

Hallituksen esityksessä 196/2002 vp. on todettu julkisen hakumenettelyn osalta: ”Kunnissa noudatettava virkasuhteeseen ottamista koskeva julkinen hakumenettely on nykyään säännelty virkasäännöissä. Julkisesta hakumenettelystä on määräykset mallivirkasäännössä. --- Julkinen hakumenettely on yksi julkisen hallinnon perusteisiin liittyvä olennainen seikka, jolla turvataan hallinnon uskottavuutta, oikeudenmukaisuutta, tasapuolisuutta ja parhaan mahdollisen henkilöstön saamista julkishallinnon palvelukseen. Tämän vuoksi virkasääntöä ei voida pitää riittävänä säädöstasona, vaan asiasta ehdotetaan säädettäväksi nyt käsillä olevassa 4 §:ssä. Mallivirkasäännön mukaan ennen viran vakinaista täyttämistä se on julistettava haettavaksi. Pykälän 1 momenttiin ehdotetaan vastaavaa säännöstä siitä, että julkinen hakumenettely olisi pääsääntö virkasuhteeseen nimitettäessä. Niistä tapauksista, joissa julkista hakumenettelyä ei tarvitsisi käyttää, säädettäisiin pykälän 3 momentissa. --- Pykälän 3 momentti koskisi virkasuhteeseen ottamista ilman julkista hakumenettelyä. Virkasuhteen haettavaksi julistaminen on sekä ajallisesti että taloudellisesti raskas menettely. Kaikissa tilanteissa ei julkista hakumenettelyä voida pitää tarpeellisena. Esimerkiksi sijaista otettaessa saatetaan tarvita henkilö nopeasti hoitamaan tehtäviä. Lisäksi joissakin tilanteissa voidaan asian luonteesta johtuen katsoa, ettei haettavaksi julistaminen ole perusteltua. Nykyisessä mallivirkasäännössä on tyhjentävä tapauskohtainen luettelo tilanteista, joissa virka voidaan täyttää ilman julkista hakumenettelyä. Tällaisen luettelon ottamista lakiin ei voida pitää tarkoituksenmukaisena. Tämän vuoksi pykälän 3 momentissa ehdotetaan säädettäväksi vain tavanmukaisimmista tilanteista, joissa hakumenettelyä ei edellytettäisi. Näitä olisivat esimerkiksi henkilön ottaminen sijaiseksi tai avoimen viran hoitajaksi, taloudellisista ja tuotannollisista syistä irtisanotun viranhaltijan ottaminen toiseen virkasuhteeseen, ehdotuksen 21 §:n perusteella osa-aikaisen viranhaltijan ottaminen toiseen virkasuhteeseen ja 24 §:n perusteella viranhaltijan siirtäminen toiseen virkasuhteeseen säännöksessä mainituissa tapauksissa. Koska muissakin vastaavantyyppisissä tilanteissa voi olla perusteltua, että julkista hakumenettelyä ei tarvitsisi noudattaa, ehdotetaan lisäksi säädettäväksi, että kunta voi johtosäännössä määrätä muistakin edellä mainittuihin verrattavista perusteista, jolloin julkista hakumenettelyä ei tarvittaisi.”

Hallintosääntö

Helsingin kaupungin hallintosäännön mainittu määräys vastaa Kunnallisen työmarkkinalaitoksen 6.6.2003 päivätyn yleiskirjeen 20/2003 liitteessä 3 olevaa hallintosäännön mallia. Kohdan perusteluissa on todettu, että määräys vastaa mallivirkasäännön määräystä ja sen tarpeellisuus tulee harkita ja siinä mainitun ajan pituus määritellä. Mallissa vaihtoehtoina ovat kuusi kuukautta ja vuosi. Yleiskirjeen liitteessä 2 on todettu, että viranhaltijalain 4 §:n 3 momentissa oleva luettelo tapauksista, joissa virkasuhteeseen voidaan ottaa ilman hakumenettelyä, vastaa virkasäännön vastaavaa luetteloa pääosin. Luetteloa on hieman lyhennetty ja lisätty viimeiseksi kohdaksi muu säännöksessä mainittuihin rinnastettava johtosäännössä mainittu peruste.

Hallintosääntö on kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain 4 §:n 3 momentissa tarkoitettu johtosääntö.

Tosiseikat

A on toiminut Helsingin kaupungin palveluksessa apulaiskaupunginlakimiehen viransijaisena 23.3.2006 - 11.6.2006 ja johtavan kaupunginasiamiehen viransijaisena 12.6.2006 - 28.2.2007.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistava, ovatko Helsingin kaupungin hallintokeskuksen hallintojohtaja ja oikaisuvaatimuksen ratkaissut kaupunginhallitus voineet soveltaa edellä mainittua Helsingin kaupungin hallintosäännön 13 §:n määräystä ja täyttää viran julistamatta sitä haettavaksi.

Lähtökohta kunnan virkasuhteeseen otettaessa on viranhaltijalain 4 §:n 1 momentissa tarkoitettu julkinen hakumenettely. Se on yksi julkisen hallinnon perusteisiin liittyvä olennainen seikka, jonka tavoitteena on hallituksen esityksen 196/2002 mukaisesti turvata hallinnon uskottavuutta, oikeudenmukaisuutta, tasapuolisuutta ja parhaan mahdollisen henkilöstön saamista julkishallinnon palvelukseen.

Pääsäännöstä poiketen julkista hakumenettelyä ei tarvitse käyttää tilanteissa, joista säädetään viranhaltijalain 4 §:n 3 momentissa. Poikkeustilanteita koskeva luettelo ei ole tyhjentävä, mikä ilmenee ensinnä siitä, että hallituksen esityksen mukaan laissa on säädetty tavanmukaisimmista tilanteista. Lisäksi on erikseen säädetty kunnan mahdollisuudesta määrätä poikkeusperusteista. Ratkaistavana on nyt se, onko hallintosääntöön otettu peruste rinnastettavissa viranhaltijalaissa mainittuihin perusteisiin.

Viranhaltijalain valmisteluaineistosta ei ilmene nimenomaista tarkoitusta poistaa aikaisemmin virkasääntöjen määräysten perusteella yleisesti käytössä ollutta mahdollisuutta nimittää virkaa jo hoitanut henkilö siihen ilman julkista hakumenettelyä. Toisaalta lakiin on ollut tarkoituksenmukaista ottaa tavanmukaisimmat tilanteet. Nyt kysymyksessä olevaa tilannetta ei voida pitää epätavanmukaisena vaan pikemminkin usein toistuvana.

Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että viranhaltijalain poikkeussäännökset perustuvat yhtäältä kiiretilanteiden edellyttämään joustamisen tarpeeseen ja toisaalta palvelussuhteen jatkuvuuteen.

Hallintosäännön nyt kysymyksessä oleva määräys ei ole rinnastettavissa poikkeukseen, joka johtuu sijaiseksi tai avoinna olevaan virkasuhteeseen määräajaksi ottamisesta. Tämän jälkeen on arvioitava, onko tilanne rinnastettavissa siihen poikkeustilanteiden kokonaisuuteen, jossa on mainittu osa-aikaisen viranhaltijan palkkaaminen kokoaikaisesti, viranhaltijan siirtäminen toiseen virkasuhteeseen tai toisen työnantajan palveluksessa olevan ottaminen virkasuhteeseen määrätyssä tilanteessa.

Henkilöstön ottamisessa palvelukseen työnantajan kannalta keskeistä on onnistunut henkilövalinta. Myös julkisen hakumenettelyn tavoitteena on parhaan mahdollisen henkilöstön saaminen julkishallinnon palvelukseen. Tältä kannalta arvioituna voitaisiin katsoa, että määräajan työskennellyt olisi tänä aikana osoittanut taitonsa ja kykynsä, ja julkinen hakumenettely voitaisiin johtosääntömääräyksen perusteella sivuuttaa.

Julkisen hakumenettelyn tavoitteena on kuitenkin turvata myös hallinnon uskottavuutta ja tasapuolisuutta. Julkinen hakumenettely antaa kaikille virasta kiinnostuneille mahdollisuuden kilpailla tehtävästä yhdenvertaiselta pohjalta avoimessa menettelyssä, jossa kaikkien hakijoiden ansioita verrataan keskenään perustuslain 125 §:n mukaisesti.

Virantäyttömenettelyn avoimuuden ja kiinnostuneiden hakijoiden yhdenvertaisuuden kannalta arvioituna voidaan todeta, että sijaisuutta ja avoinna olevaan virkasuhteeseen määräajaksi ottamista lukuun ottamatta poikkeusperusteet ovat sellaisia, että henkilö on tullut valituksi tehtävään avoimen hakumenettelyn ja siinä suoritetun ansiovertailun perusteella. Tätä on pidettävä julkisen hakumenettelyn kannalta olennaisena erona hallintosäännön mahdollistaman poikkeuksen ja laissa mainittujen poikkeusperusteiden välillä. Tätä eroa ei poista se, kuinka pitkä hallintosäännössä tarkoitettu määräaika on.

Edellä mainituilla perusteilla Helsingin kaupungin hallintosäännön määräys, jonka mukaan henkilö voidaan ottaa ilman hakumenettelyä sellaiseen virkasuhteeseen, jota vastaavia tehtäviä hän on hoitanut vähintään kuusi kuukautta kaupungin virka- tai työsuhteessa, ei ole rinnastettavissa viranhaltijalain 4 §:n 3 momentissa mainittuihin perusteisiin. Määräys näin sovellettuna on ristiriidassa mainitun lain kanssa eikä sitä tällä tavoin saa soveltaa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa.

Kaupunginhallitus ei ole voinut soveltaa Helsingin kaupungin hallintosäännön 13 §:n määräystä niin, että se on täyttänyt kysymyksessä olevan viran julistamatta sitä haettavaksi.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Ilkka Pere, Anne E. Niemi, Riitta Mutikainen ja Hannu Ranta. Asian esittelijä Anneli Tulikallio.