8.5.2007

Asian aikaisempi käsittely

1. Kansallisen rahoituksen myöntäminen

Lapin liitto oli 27.6.2003 tekemällään päätöksellä hyväksynyt X ry:n (jäljempänä yhdistys) esittämän hankkeen "Northern Folk Arts" Interreg III A Pohjoinen -ohjelman Kolarctic -osaohjelman toimenpidekokonaisuuteen "4.3. Kulttuuri ja hyvinvointi". Hankkeella edistetään alan taiteilijoiden yhteistyötä rajojen yli ja kasvatetaan kansantanssin tunnettavuutta alueella ja sen ulkopuolella.

Lapin liitto oli myöntänyt hankkeelle on rahoitusta Euroopan aluekehitysrahastosta (EAKR) 56 prosenttia hyväksytyistä tukikelpoisista kustannuksista, kuitenkin enintään 279 907 euroa. Päätöksen mukaan avustusta voidaan käyttää ajalla 30.9.2002-31.12.2004 syntyviin hyväksyttäviin kustannuksiin. Projektin hyväksyttyjen tukikelpoisten kustannusten kustannusarvio on yhteensä 500 000 euroa. Kustannusarviossa oli arvioitu muun ohessa projektihenkilöstön, ulkopuolisten palveluiden, hallinnon ja matkojen osuus.

Rahoituspäätöksen mukaan avustusta voidaan käyttää hyväksytyn hankesuunnitelman toteuttamiseen ja rahoituspäätöksessä esitettyjen hyväksyttyjen kustannusten kattamiseen. Hyväksyttävien kustannusten on oltava komission asetuksen 1685/2000 mukaisia. Rahoituspäätökseen sisältyy ehto hankintojen kilpailuttamisesta. Maksatuksen osalta oli muun ohessa todettu, että maksatushakemus ja kopiot kansallisten vastinrahoittajien maksatushakemuksista toimitetaan maksuviranomaisena toimivaan Lapin liittoon.

Merkitään, että kansallista vastinrahoitusta koskeva valitus on kirjattu korkeimmassa hallinto-oikeudessa diaarinumerolla 2278/2/05.

2. Tuen maksatus

X ry:n valitus korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohdistuu seuraaviin hylättyihin kustannuseriin:
- projektipäällikön palkkio
- ulkopuolisista palveluista aiheutuneet palkkiot ja kulut
- projektin venäläisestä osapuolesta aiheutuneet kustannukset sisältäen myös taksimatkat.

Lapin liiton maksatuspäätökset ja oikaisuvaatimusten johdosta antamat päätökset niiltä osin kuin asiassa korkeimmassa hallinto-oikeudessa on vielä kysymys:

2.1. Raportointikausi 1.6.-31.8.2003

2.1.1. Lapin liitto on 4.2.2004 tekemässään toisessa maksatuspäätöksessä, joka kohdistuu raportointikauteen 1.6.-31.8.2003, ottanut vähennyksenä huomioon 27.6.2003 tehdyssä ensimmäisessä maksatuspäätöksessä raportointikaudelta 30.9.2002-31.5.2003 hyväksytyistä kustannuksista 4 640,51 euroa ja hylännyt hakemuksen osittain.

2.1.2. Lapin liitto on 17.3.2004 tekemässään oikaisupäätöksessä hylännyt yhdistyksen oikaisuvaatimuksen. Hallinnolliset korjaukset ja oikaisut voidaan tehdä myös ilman takaisinperintäpäätöstä eri maksatusten välillä ennen viimeistä maksatusta. Myös hankkeen maksatuspäätöksessä mainitaan mahdollisuudesta oikaisun tekemiseen. Oikaisuihin oli ryhdytty, koska yhdistys on antanut seurantalomakkeella virheellistä tietoa ulkopuolisista hankinnoista. Lisäksi epäselvyyttä on aiheuttanut se, että yhdistys on selvittänyt hankkeen saamia tuloja vasta tiedustelujen jälkeen ja tiedot ovat olleet ristiriitaisia. Muutoin Lapin liitto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Projektipäällikkö A:n palkkion osalta ensimmäisessä maksatuksessa hylättyjen kulujen osalta Lapin liitolle oli annettu virheellisiä tietoja, minkä johdosta vasta ensimmäisen maksatuksen jälkeen voitiin yhdistykseltä kysyä projektipäällikön palveluiden kilpailuttamisesta. Projektipäällikön palkkion kohtuullistaminen on perustunut siihen, että D Ky:n tarjous ei ollut halvin, minkä lisäksi toimeksiantosopimuksessa palkkiosta lausuttu poikkeaa tarjouksesta arvonlisäveron ja työtuntimäärän osalta. Projektipäällikön tehtävät oli myös kilpailutettu vasta sen jälkeen kun hän oli aloittanut työn. Muiden samankokoisten hankkeiden projektipäälliköiden palkkiot olivat alempia.

Ulkopuolisista palveluista B:n (yhteensä 3 050 euroa) ja C:n (634,40 euroa) konsulttipalkkioiden osalta Lapin liitto on todennut, että hankkeella on jo taiteellinen johtaja, projektipäällikkö, rahastonhoitaja sekä kirjanpitoa tekemässä tilitoimisto, joiden aiheuttamia kuluja hankkeesta tuetaan. Siten enempien ulkopuolisten konsulttien käyttö projektin hallinnollisiin ja koordinaatiotehtäviin on tarpeetonta. Lapin liiton hankkeen yhteyshenkilö lähetti projektipäällikölle 29.9.2003 kirjeen, jossa ilmoitettiin, että erikseen sovittavat konsultointipäivät ja muut palvelut ovat tukikelpoisia vain, jos siitä on sovittu etukäteen yhteyshenkilön kanssa. Yhdistys ei ole noudattanut kirjeessä annettuja ohjeita.

Konsulttipalvelut on ostettu samoilta henkilöiltä, joilta saatiin D Ky:n lisäksi ainoat tarjoukset projektipäällikön palveluista. Siten kaikki palveluiden tarjoajat on hyväksytty projektin alihankkijoiksi. Kun vielä toiminnanjohtajan omistama yritys myy hankkeelle palveluja, hankinnat eivät ole riittävän avoimia eikä tilanne ole julkisista hankinnoista annettujen säädösten hengen mukainen.

Useita erillisiä taksimatkoja (98,20 euroa) yöaikana ei voida pitää kohtuullisina hankkeen toteuttamisesta johtuneina kuluina vaan hankkeen kannalta tarpeettomana ylimääräisenä huvina.

2.2. Raportointikausi 1.9.-31.12.2003

2.2.1. Lapin liitto on 21.6.2004 tekemässään kolmannessa maksatuspäätöksessä raportointikaudelta 1.9.-31.12.2003 ottanut vähennyksenä huomioon ensimmäisessä maksatuspäätöksessä ja toisessa maksatuspäätöksessä hyväksytyistä kustannuksista 11 145,40 euroa sekä hylännyt hakemuksen osittain.

2.2.2. Lapin liitto on 26.8.2004 tekemällään päätöksellä hylännyt yhdistyksen oikaisuvaatimuksen ja lausunut, että yhdistyksellä on ollut tiedossaan säädökset, joiden perusteella maksatushakemukset tehdään ja mitkä ovat tukikelpoisia kustannuksia. Lapin liitto on perustellut päätöstään muun ohessa seuraavasti:

B:n matkakulut (364,78 euroa) Lapin liitto on katsonut tukikelvottomiksi samoin perustein kuin hänen palkkionsakin. Heikki Martikaisen palkkakulujen (5 544,27 euroa) ja matkakulujen (572,35 euroa) osalta Lapin liitto on viitannut aikaisemmin lausumaansa.

Maksatusten käsittelyjen yhteydessä on toistuvasti opastettu ja neuvottu yhdistystä. Venäläisten kustannusten osalta (164,94 euroa, 11 145,40 euroa ja 9 472,75 euroa) yhdistykselle on hankkeen alkaessa ilmoitettu, etteivät venäläisten kulut ole tukikelpoisia muulloin kuin asiantuntijoiden kokous- ja seminaarikulujen osalta. Tähän nähden maksuviranomainen ei ole voinut varautua siihen, että EU-alueen ulkopuolisia kustannuksia edes esitetään maksatettavaksi. Lisäksi yhdistyksen toistuva kiirehtiminen ja konkurssilla uhkaaminen ovat olleet omiaan vaikuttamaan hakemusten käsittelyyn. Se seikka, että kulut on kerran saatu menemään läpi, ei muuta tukikelvottomia kustannuksia tukikelpoisiksi eikä hakijan luottamusta voida tässä tapauksessa suojata.

Venäläisten matkakulujen osalta yhdistykselle on ensimmäisen maksatuksen yhteydessä ilmoitettu, että maksatukseen tullaan vielä puuttumaan, koska maksatuskäsittely jouduttiin tekemään kiireellisesti yhdistyksen rahavaikeuksien vuoksi ja sen johdosta, että "Jutajaiset" -tapahtuma oli vaarassa. Kiire aiheutui myös rahoituspäätöksen viivästymisestä, mutta tämä johtui yhdistyksestä, jonka hakemus oli jatkuvasti puutteellinen. Yhdistykselle ilmoitettiin venäläisten kulujen tukikelpoisuudesta suullisesti, minkä lisäksi yhdistyksellä on ollut velvollisuus noudattaa säädöksiä ja ohjeita.

Sen jälkeen kun yhdistykselle oli uudelleen selostettu venäläisten kustannusten tukikelpoisuus, yhdistys oli toimittanut uutta tietoa, jonka mukaan kaikki hankkeeseen osallistuneet venäläiset kuten esimerkiksi tanssijat, muusikot ja laulajat ovat asiantuntijoita. Harhaanjohtavaa tietoa on esittää asiantuntijoiksi sellaisia osallistujia, jotka ilmiselvästi eivät täytä ohjeiden mukaisia kriteerejä. Yhdistys on tiennyt, mitä asiantuntijalla tarkoitetaan hyväksyttäessä tukikelpoisia kustannuksia.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

X ry on valittanut Lapin liiton tekemistä oikaisupäätöksistä Rovaniemen hallinto-oikeudelle. Yhdistys on vaatinut suullisen käsittelyn järjestämistä sekä oikeudenkäyntikulujensa korvaamista laillisine korkoineen. Yhdistys on lausunut valituksensa tueksi muun ohessa seuraavaa:

Projektipäällikön palkkioon liittyvän arvonlisäveron osalta Lapin liitto oli ottanut käyttöön uutena perusteena kohtuullistamisen, jota ei aikaisemmin ollut käytetty ja johon vetoaminen tässä vaiheessa on hallinnon ennustettavuuden vuoksi kestämätöntä. Uutta perustetta ei voida käyttää yhdistyksen vahingoksi. Päätöksessä väitettyä harhaanjohtamista ei ole tapahtunut. Viranomainen on alusta alkaen ollut tietoinen projektipäälliköstä ja hänen palkkioperusteistaan.

Mitä tulee maksuviranomaisen väitteeseen yhdistyksen toistuvasta opastamisesta ja neuvomisesta, asiassa on ollut kyse tulkinnan vaihtelemisesta eri maksuviranomaisissa. Samoihin asioihin on jouduttu luonnollisesti puuttumaan, koska venäläisen osapuolen kulut on jätetty korvaamatta vasta kolmannessa maksatuksessa. Lisäksi käsitykset kulujen korvauskelpoisuudesta ovat poikenneet toisistaan. Yhdistyksen käsitys kulujen tukikelpoisuudesta perustuu hakemukseen ja siihen annettuun päätökseen sekä viranomaisen suulliseen ohjeeseen samoin kuin viranomaisohjeisiin. Olennaista on kuitenkin se, että projektin tarkoituksena on tiivistää eri maissa toimivien kansantanssiyhtyeiden ja muusikoiden yhteistyötä. Tarkemmin asia näkyy rahoituspäätöksen liitteenä olevan hakemuksen hankekuvauksessa. Kun tanssijat ja muusikot kohtaavat "seminaareissa ja kokouksissa", he harjoittavat tanssia tai musisointia ja ovat sen alan ammattilaisia ja siksi heidät on projektiin valittu.

Lapin liiton taloussihteeri on ensimmäisen maksatuksen hyväksyessään ilmoittanut, että venäläisten tanssijoiden ja muusikoiden kulut ovat tukikelpoisia. Yhdistyksen mielestä tämä ilmenee hakemuksesta ja siihen annetusta rahoituspäätöksestäkin. Interreg III A Kolarctic -ohjelman ohjelmakuvauksen mukaan asiaa on tulkittava samoin (kohta 7. alakohta 7.3 sivu 51).

Mitä tulee tulojen ilmoittamatta jättämiseen, säännökset antavat mahdollisuuden siihen, että niin sanotut osarahoitetut tulot käsitellään vasta hankkeen lopussa. Vain tällaisia tuloja hakijalta on jouduttu pyytämään ja pyyntöihin on aina annettu oikeat tiedot. Maksuviranomainen on unohtanut, että jos osarahoitettuja menoja, jollaisia venäläisten kulut yksinomaan ovat olleet, ei hyväksytä, ei näin saatuja tulojakaan voida käsitellä projektin tuloina.

B:n matkakulujen ja venäläisten kulujen osalta yhdistys on viitannut aikaisemmin lausumaansa. Venäläisen osapuolen aiheuttamien kulujen osalta yhdistys ei ole johtanut maksuviranomaista harhaan. Projektia ei voida toteuttaa ilman asiantuntijoita kuten tanssijat ja muusikot, jotka oli rahoituspäätöksellä tällaisiksi hyväksytty. Yhdistys ei ole missään vaiheessa muuttanut asiantuntijoiden statusta väitetyllä tavalla, vaan status näkyy rahoituspäätöksestä. Tulkintaerimielisyys on eri asia kuin tarkoituksellinen harhaanjohtaminen.

Lapin liitto on selityksessään hallinto-oikeudelle esittänyt vaatimusten hylkäämistä. Lapin liitto on uudistanut aikaisemmin esittämänsä ja lausunut muun ohessa seuraavaa:

Hanketta koskevassa rahoituspäätöksessä on lueteltu hankkeen toteutuksessa noudatettavat säädökset, joita yhdistyksellä on ollut velvollisuus noudattaa. Lapin liiton hallitus on oikaisupäätöksessään viitannut sisäasiainministeriön ohjeistukseen virheen tai huolimattomuuden oikaisemisesta. Lisäksi 5.5.2004 päivätty hanketarkastusraportti lähtee siitä, että tarvittavat korjaavat toimenpiteet tullaan suorittamaan myöhempien maksatushakemusten yhteydessä.

Ensimmäisen maksatuksen yhteydessä hakijalle on ilmoitettu, että sitä joudutaan vielä tarkastelemaan jatkossa. Hankkeen toteuttajasta johtuen rahoitus- ja maksatuspäätös jouduttiin tekemään kiireellisesti kumpikin samana päivänä 27.6.2003.

Rahoitusasetuksen 4 §:n mukaan tukikelpoisten kustannusten on oltava kohtuullisia. Asiantuntijoiden käyttö hankkeen hallintoon on ollut epätaloudellista ja epätarkoituksenmukaista. Hankerahoitus on erityisavustusta NFA-hankkeeseen eikä yleistä toimintatukea hakijalle. Mikäli kaikki esitetyt kustannukset olisi hyväksytty, hankkeen budjetti ei olisi kestävällä pohjalla. Hankkeen toteuttajalla on ollut ilmeisiä vaikeuksia erottaa yhdistyksen toiminta hankkeen toiminnasta.

Projektipäällikön palkkion osalta Lapin liitto on viitannut aikaisemmin lausumaansa ja hanketarkastusraporttiin, jossa todetaan, että tarjouskilpailun perusteella tehty sopimus ei vastaa kaikilta osin tarjouspyyntöä.

Myöskään sopimuksen mukaista työajan tasausväliä (4 kk) ei ole toteutettu. Ensimmäisen maksatuksen (7 kk) kuukausittainen keskimääräinen työaika on ollut 104 tuntia/kk, vaikka sopimuksessa on 80 tuntia/kk.

Siinä vaiheessa kun maksuviranomainen on saanut kilpailuttamisasiakirjat tarkasteltavakseen toisen maksatuksen yhteydessä, se on tulkinnut ilmaisun "Kuukausikorvaus on 3 770 e/kk (alv 0%)" siten, ettei hintaan lisätä arvonlisäveroa. Näin jo sen perusteella, että kalliimpi tarjous oli hyväksytty tarjouskilpailun voittaneeksi. Palkkion kohtuullistaminen vähintään arvonlisäveron verran on perusteltua. Mikäli hankintoja ei ole lain edellyttämällä tavalla kilpailutettu, maksuviranomaisella on oikeus harkintansa mukaan jättää asianomainen kustannus joko kokonaan tai osaksi hyväksymättä. Myös hankkeen toteuttaja on ensimmäisen maksatuksen yhteydessä ensin itse pitänyt lähtökohtana palkkiota ilman arvonlisäveroa.

B:n konsulttipalveluiden ostamista ei ole toteutettu julkisista hankinnoista annettujen säännösten hengen mukaisesti. B:n tarjoama konsultointi olisi tullut kilpailuttaa. B:n konsulttipalveluiden vaikutusta matkakustannusten alenemiseen ei ole voitu osoittaa. Arean tarjous lentolipuista helmikuussa 2004 on kalliimpi kuin vuonna 2003 tehdyn matkan lipuista on maksettu. C:n konsulttipalveluiden osalta Lapin liitto on viitannut B:n osalta lausumaansa. Lapin liitto on pitänyt kyseenalaisena sitä, että C:n konsulttisopimus oli muutettu työsopimukseksi jälkikäteen, kun maksuviranomainen ei ollut hyväksynyt konsulttisopimusta.

Rahoituspäätöksessä luetellaan ohjelma-asiakirjoja lukuunottamatta säädökset, joita hankkeen toteutuksessa on noudatettava. Interreg III A Pohjoinen -ohjelma-asiakirjan sivulla 26 kerrotaan venäläisten projektipartnereiden rahoituksesta: "Venäläisten kumppaneiden kustannukset eivät ole tukikelpoisia yhteisön varojen osalta, poikkeuksena on venäläisten osallistuminen seurantakomitean, hallintokomiteoiden tai ohjausryhmien kokouksiin sekä matka- ja majoituskustannukset kokouksiin ja seminaareihin EU-maassa liittyen hyväksytyn projektin toteuttamiseen."

Yhdistys on ottanut oman tulkintansa viittaamastaan kohdasta Kolarctic-osaohjelmassa sivulla 51. Tähänkin osioon pätee edellä lausuttu eikä kumpaakaan ohjelmaa voida tulkita erillisenä. Euroopan komission kehitys- ja konversiokomitean kokouspöytäkirjassa sivulla 3 on todettu asiantuntijoiden roolista, että seminaareihin ja kokouksiin osallistuvalla on oltava etukäteen hyväksytty asiantuntijarooli. Tällainen rooli on olemassa, jos etukäteen hyväksytyssä ohjelmassa asiantuntija on nimetty tuomaan lisäarvoa projektille asiantuntijuudellaan. Esimerkiksi seminaarin tai kokouksen osanottajalla ei ole tällaista roolia. Yhdistyksen luottamusta ei voida suojata, koska hankkeen alkaessa yhdistykselle on ilmoitettu, etteivät venäläisten kulut ole tukikelpoisia.

Hallinnon suhteettomuuden osalta Lapin liitto viittaa rahoituspäätökseen, jossa on hyväksytyn kustannusarvion taulukko. Siinä hallinnon osalle budjetoitu kustannusosio ylittyy huomattavasti. Yhdistys ei ole sopinut, että hallinto hankitaan ostopalveluna eikä kustannuserittelyyn ole tehty muutoshakemusta.

X ry on vastaselityksessään hallinto-oikeudessa lausunut, että maksuviranomaiset olivat pyynnöistä huolimatta johdonmukaisesti kieltäytyneet yhteisistä tapaamisista. Voidaan jopa väittää, että niin sanottu aloituspalaveri oli jäänyt pitämättä.

Mitä tulee hanketarkastusraporttiin, niin sen kohteena on Lapin liitto eikä tuen hakija, jota ei ole raporttia laadittaessa kuultu, mistä johtuen raportti perustuu puutteellisiin tietoihin ja asiakirjoihin. Hankkeen yhteyteen liittämättömiä mutta Lapin liittoon toimitettuja asiakirjoja ovat muun muassa hankkeen toimenpideaikataulu ja sen tarkennusasiakirja. Valmisteluvaiheessa hankkeen toimenpiteet on käyty suullisesti läpi valvojan kanssa. Viittauksella raportin sivuun 6 ei voi tarkoittaa ohjeen antamista jo tehtyjen ratkaisujen muuttamiseksi tulevalla päätöksellä.

Vetoaminen kohtuullistamiseen projektipäällikön palkkion arvonlisäveron verran on jälkikäteistä perustelua. Lapin liitto ei ole osoittanut, että markkinahintainen projektipäällikön palkkio olisi kohtuuton. Ensimmäisessä palkkiolaskutuksessa on ollut kyse osaksi projektipäällikön ja osaksi toiminnanjohtajan palkkioveloituksesta arvonlisäveron sisältyessä ensin mainittuun.

B:n palkkio on ollut tavanomaisen suuruinen eikä palveluiden kilpailuttaminen tältä osin kuulu maksatukseen. B:n tehtävä on ollut tarpeellinen ja toimet ovat liittyneet projektiin. C:n kanssa tehtyjä sopimuksia ei ole väitetyin tavoin muutettu tai solmittu jälkikäteen.

Projektin osapuolina ovat venäläiset taiteilijat eli tanssijat. Tältä osin yhdistys on viitannut hakemuksensa 12 kohtaan "Yhteistyökumppanit".

Hankepäätöksessä ei ole mainittu lainkaan niitä ohjelma-asiakirjoja, joihin Lapin liitto vetoaa perusteluinaan venäläisten kulujen maksamatta jättämiselle. Tällaisessa tapauksessa hankeasiakirjoja tulisi tulkita tuen hakijan eduksi yleisten oikeudellisten periaatteiden mukaisesti. Tätä puoltaa sekin, että edes ohjelmajulistusta lukemalla ei yksiselitteisesti selviä, ovatko venäläisen osapuolen kulut hankkeesta johtuvia kuluja. Näin myös maksatusviranomainen on niitä käsitellyt aluksi avoimesti maksettavaksi tuotujen laskujen mukaan.

Interreg -hankkeen yksi olennainen tekijä on, että rajoja ylitetään konkreettisesti ja juuri näin kysymyksessä oleva hanke on rakennettukin. Venäläiset ovat ainoa kansakunta lähialueella, jolla on lukuisia ammatillisia kansantanssikokoonpanoja ja heiltä saadaan hankkeelle lisäarvoa. Hanketta ei olisi lainkaan käynnistetty ilman venäläisen osapuolen kulujen hyväksymistä ja siten maksatusviranomainenkin on asian ymmärtänyt kahdessa ensimmäisessä maksatuksessaan.

Mitä tulee hankkeen tuottamiin vähäisiin tuloihin, niin ne ovat kertyneet sellaisista tapahtumista, joissa venäläiset ovat olleet mukana. Maksuviranomainen ei kuitenkaan ole omissa laskelmissaan vähentänyt samoihin kuluihin tuloutettuja tuloja.

Rovaniemen hallinto-oikeus on järjestänyt asiassa 4.2. ja 7.2.2005 suullisen käsittelyn.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Rovaniemen hallinto-oikeus on 17.6.2005 tekemällään päätöksellä poistanut Lapin liiton oikaisuvaatimusten johdosta tekemiin päätöksiin liitetyt valitusosoitukset ja jättänyt yhdistyksen vaatimukset valituksina tutkimatta. Hallinto-oikeus on tutkinut asiat hallintolainkäyttölain 69 §:ssä tarkoitettuina hallintoriita-asioina. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin sillä, että Lapin liiton tekemät oikaisupäätökset eivät ole sisältäneet eivätkä voineetkaan sisältää sellaista hallintoviranomaisen toimenpidettä, jolla yhdistyksen oikeus saada vaatimansa kustannukset tukikelpoisiksi kustannuksiksi olisi sitovasti ratkaistu. Päätökset eivät näin ollen ole hallintolainkäyttölain 5 §:ssä eivätkä valtionavustuslain 34 §:n 2 momentissa tarkoitettuja valituskelpoisia päätöksiä.

Niiden kustannuserien osalta kuin asiassa vielä on kysymys, hallinto-oikeus on hyväksynyt yhdistyksen vaatimukset T:mi B:n osalta 2 000 euron osalta ja venäläisestä osapuolesta aiheutuneiden kustannusten osalta 3 000 euron osalta ja hylännyt vaatimukset enemmälti näiden kustannuserien osalta. C:n palveluista aiheutuneiden palkka- ja matkakulujen sekä venäläisestä osapuolesta aiheutuneiden taksikustannusten osalta hallinto-oikeus on katsonut, etteivät ne ole tukikelpoisia ja se on hylännyt niihin kohdistuvat vaatimukset kokonaan.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään edellä mainituilta osin seuraavasti:

Projektipäällikön palkkion arvonlisäverot

Maksatukset

Lapin liitto on 4.2.2004 tekemässään toisessa maksatuspäätöksessä ottanut maksettavan määrän vähennyksenä huomioon ensimmäiseen maksatuskauteen sisältyneitä projektipäällikön palkkioiden arvonlisäveroja 3 317,60 euroa. Lisäksi tukikelpoisiksi kustannuksiksi on jätetty hyväksymättä toiseen maksatuskauteen kohdistuvia mainitunlaisia arvonlisäveroja 2 488,20 euroa. Päätöstään Lapin liitto on perustellut sillä, että johtokunnan 19.1.2003 pidetyssä kokouksessa oli hyväksytty tarjouksen mukainen palkkio, joka oli tehty ilman arvonlisäveroa.

Kolmannessa maksatuspäätöksessä 21.6.2004 maksettavan määrän vähennyksenä otettiin huomioon kolmanteen maksatukseen sisältyneitä projektipäällikön palkkioiden arvonlisäveroja 3 317,60 euroa. Päätöstä perusteltiin projektipäällikön palkkion kohtuullistamisella alueiden kehittämislain mukaan.

Lapin liitto on ilmoittanut, että sekä 4.2. että 21.6.2004 tehdyissä maksatuspäätöksissä kyse on ollut projektipäällikön palkkioiden kohtuullistamisesta palvelujen kilpailuttamiseen ja tarjouksen tekemiseen liittyvät olosuhteet kokonaisuudessaan huomioon ottaen. Hakija puolestaan on katsonut, ettei Lapin liitto ole voinut toisessa maksatuksessa puuttua samoihin tietoihin perustuvalla uudella harkinnalla ja uudella perusteella ensimmäisessä maksatuksessa jo hyväksyttyihin kustannuksiin, koska tällöin loukattaisiin hakijan luottamuksensuojaa. Lisäksi projektipäällikön palkkio on hakijan mielestä ollut määrältään kohtuullinen eikä sitä olisi sen vuoksi tullut pitää osaksikaan tukikelvottomana.

Kuittauksen suhteesta maksatuspäätöksessä mainittuun perusteeseen ja luottamuksensuojaan

Ottaessaan maksettavan määrän vähennyksenä huomioon ensimmäiseen maksatuskauteen sisältyneitä projektipäällikön palkkioiden arvonlisäveroja Lapin liitto on kuitannut perusteettomiksi katsomillaan arvonlisäveroilla hakijalle maksettavaa määrää pienentämällä sitä 3 317,60 eurolla.

Jollei muusta laista tai Euroopan yhteisön lainsäädännöstä muuta johdu, mitä valtionavustuslain 8-37 §:ssä säädetään, koskee mainitun lain 2 §:n mukaan soveltuvin osin Euroopan yhteisön tai muusta Euroopan unionin varoista myönnettävää tukea. Jos muussa laissa on valtionavustuslaista poikkeavia säännöksiä, niitä noudatetaan lain 3 §:n mukaan valtionavustuslain sijasta. Rakennerahasto-ohjelmien kansallisesta hallinnoinnista annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan sanottua lakia sovelletaan Euroopan yhteisön rakennerahastoista osarahoitettavien ohjelmien toimeenpanoon sekä rakennerahastojen rahoituksen ja vastaavan kansallisen rahoitusosuuden hallinnointiin, valvontaan ja tarkastukseen. Sanottu laki on kuitenkin lain 2 §:n 4 momentin mukaan toissijainen, jos muussa laissa on siitä poikkeavia säännöksiä.

Valtionavustuslain 20 §:n 1 momentissa on säädetty valtionavustuksen palauttamisesta. Valtionavustuksen saajan tulee viipymättä palauttaa virheellisesti, liikaa tai ilmeisen perusteettomasti saamansa valtionavustus tai sen osa. Lain 21 §:ssä on säädetty takaisinperinnästä. Pykälän 3 kohdan mukaan valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisinperittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on antanut valtionapuviranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, joka on ollut omiaan olennaisesti vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin, taikka salannut sellaisen seikan. Lain kuittausta koskevan 30 §:n mukaan palautettava tai takaisin perittävä määrä korkoineen voidaan periä siten, että se vähennetään samalle valtionavustuksen saajalle maksettavasta muusta saman valtionapuviranomaisen myöntämästä valtionavustuksesta.

Rakennerahasto-ohjelmien kansallisesta hallinnoinnista annetun lain 37 §:ssä on säädetty rakennerahastovarojen ja vastaavan valtion rahoitusosuuden takaisinperinnästä, mutta laissa ei ole erikseen säännöksiä kuittaustilanteesta eikä avustuksen palauttamisesta. Jos muussa laissa on mainitusta laista poikkeavia säännöksiä, niitä noudatetaan lain 2 §:n 4 momentin mukaan rakennerahasto-ohjelmien kansallisesta hallinnoinnista annetun lain sijasta.

Valtionavustuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 63/2001 vp) 3 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen (s. 30) mukaan muussa laissa olevia valtionavustuslain soveltamisalaan kuuluvia säännöksiä sovelletaan valtionavustuslain sijasta. Valtionavustuslakia sovelletaan tällöin kuitenkin siltä osin kuin jostakin seikasta ei ole säädetty erityislainsäädännössä. Vaikka valtionavustuslaki näin ollen on lähtökohtaisesti toissijainen suhteessa rakennerahasto-ohjelmien kansallisesta hallinnoinnista annettuun lakiin, niin koska kuittauksesta ei ole viimeksi mainitussa laissa säädetty lainkaan, tulee tältä osin soveltaa valtionavustuslain edellä mainittua kuittausta koskevaa 30 §:ää ja avustuksen palauttamista ja takaisinperintää koskevia 20 ja 21 §:ää, silloin kun kyse on noiden lainkohtien soveltamisalaan kuuluvasta asiasta.

Edellä lausutun perusteella hallinto-oikeus katsoo, että valtionavustuslain 20, 21 ja 30 § muodostavat yhdessä säännöstön, jonka tarkoituksena on liikaa tai perusteetta saadun avustuksen palauttaminen. Säännöstö sisältää yleisen valtionavustuksissa noudatettavan perusteettoman edun palauttamista koskevan velvoitteen, joka ei ole riippuvainen siitä, millä perusteella jonkin kustannuserän tukikelpoisuutta on alun perin arvioitu. Tällöin avustuksen saaja ei voi myöskään myöhemmin tehokkaasti vedota luottamuksen suojaan.

Tähän nähden oikeudenkäynnin kohdetta hallinto-oikeudessa ei ole hakijan tarkoittamalla tavalla rajoitettava vain siihen 4.2.2004 tehdyssä toisessa maksatuspäätöksessä julkilausuttuun perusteeseen, että A:n palkkio oli johtokunnassa hyväksytty tarjouksen mukaisena ilman arvonlisäveroa, vaan kustannusten tukikelpoisuutta voidaan arvioida uuden selvityksen pohjalta myöhemmin uudelleen.

Lapin liitto on vasta syksyllä 2003 saanut tietoonsa asiantuntijapalveluiden kilpailuttamiseen liittyvät asiakirjat. Kun sanotut asiakirjat eivät ole olleet käytettävissä ensimmäistä maksatuspäätöstä tehtäessä, Lapin liitto on valtionavustuslain 20 ja 21 sekä 30 §:n säännökset huomioon ottaen voinut asiakirjoista ilmenevien uusien tietojen pohjalta toisessa maksatuspäätöksessään jälkikäteen arvioida projektipäällikön palkkion tukikelpoisuutta ensimmäiseltä maksatuskaudelta.

Asiantuntijapalvelujen kilpailuttaminen

Lapin liiton 27.6.2003 tekemässä rahoituspäätöksessä on kohdassa "Hankintojen kilpailuttaminen" todettu muun ohella seuraavaa: "Avustuksen saajan tulee suorittaa projektin hankinnat hankintalainsäädäntöä noudattaen, taloudellisesti ja tarkoituksenmukaisesti olemassa olevat kilpailumahdollisuudet hyväksi käyttäen. Hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Hankinnoissa on noudatettava avoimuuden, tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden periaatteita hankinnan suuruudesta riippumatta. Tarjouksentekijöitä ja tarjouksia on kohdeltava tasapuolisesti."

Julkisista hankinnoista annetun lain 5 §:n 1 momentin mukaan hankinnassa on käytettävä olemassa olevat kilpailumahdollisuudet. Hankinnasta on sen arvosta riippumatta joko ilmoitettava tai tarjouksia on muutoin pyydettävä hankinnan kokoon ja laatuun nähden riittävä määrä. Lain 5 §:n 2 momentin mukaan hankinta saadaan tehdä ilman tarjouskilpailua vain erityisistä syistä. Lain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa. Lain 7 §:n 1 momentin mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

X ry:n johtokunta on 13.11.2002 päättänyt tarjousten pyytämisestä asiantuntijapalveluista T:mi B:ltä, C:ltä ja D Ky:ltä, jonka vastuunalaisena yhtiömiehenä on yhdistyksen toiminnanjohtaja A. A on ollut läsnä kokouksessa ja hän on osallistunut päätöksen tekemiseen.

T:mi B on 19.11.2002 tarjonnut palveluitaan 5 000 euron kuukausihintaan lisättynä arvonlisäverolla, minkä lisäksi erikseen sovittavista konsultointipäivistä palkkio oli 500 euroa päivää kohden lisättynä arvonlisäverolla. C on 20.11.2002 tarjonnut palveluitaan 4 000 euron kuukausihintaan lisättynä arvonlisäverolla, minkä lisäksi erikseen sovittavista konsultointipäivistä palkkio oli 520 euroa päivää kohden lisättynä arvonlisäverolla. D Ky on 18.11.2002 tarjonnut palveluitaan tarjouksessa seuraavan sisältöisesti: "Kuukausikorvaus 3 770 euroa (alv 0 %) tämän lisäksi erikseen sovittavat konsultointipäivät 520 euroa (alv 0%)." A ilmoitti myös olevansa valmis aloittamaan projektin johtamisen vuoden 2002 lokakuun alusta. Kaikki edellä mainitut tarjouksentekijät ovat esittäneet matka- ja muut kustannukset laskutettaviksi erikseen.

Johtokunnan 19.1.2003 pidetyssä kokouksessa toiminnanjohtaja A on esitellyt "Northern Folk Arts" -hankkeen etenemistä ja tilannetta rahoitushakemuksen osalta. A:n ja varajäsen E:n jäävättyä itsensä ja poistuttua kokouksesta johtokunta päätti asiantuntijapalveluiden ostamisesta D Ky:ltä tarjouksen mukaisin ehdoin taannehtivasti 1.10.2002 alkaen. Lisäksi todettiin, että palveluita voidaan hankkeen aikana ostaa tarpeen mukaan myös muilta tarjoajilta.

Yhdistyksen ja D Ky:n välillä 21.1.2003 tehdyssä toimeksiantosopimuksessa kuukausipalkkio sovittiin 3 770 euroksi lisättynä arvonlisäverolla. Tarjouksesta poiketen palkkio käsitti 10 kahdeksan tunnin konsultointipäivää niin, että vähimmäistuntimäärä oli 80 tuntia kuukaudessa ja työajan tasausväli neljä kuukautta. Suullisessa käsittelyssä maksatusasioita hoitanut osastosihteeri F kertoi, että työajan tasauksen johdosta A:n tekemät työtunnit eivät tosiasiallisesti sanottavasti ylittäneet 80 tuntia kuukaudessa.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Yhdistyksen johtokunta on perustellut D Ky:n valintaa asiantuntijatehtäviin sillä, että yhtiön tarjous oli kokonaistaloudellisesti paras vaihtoehto. Tehdyn toimeksiantosopimuksen ja suullisessa käsittelyssä erityisesti osastosihteeri F:n kertomuksen perusteella on kuitenkin todettavissa, että yhtiön palkkion perusteena oleva työaika on todellisuudessa ollut vain noin puolet kilpailevien tarjouksentekijöiden työaikaan verrattuna. Tähän nähden yhtiön tarjousta ja sen perusteella tehtyä toimeksiantosopimusta ei ole pidettävä kokonaistaloudellisesti edullisimpana ja hinnaltaan halvimpana, kun otetaan huomioon, etteivät tarjoajien palkkiot muutoin poikkea määrältään olennaisesti toisistaan. Lisäksi johtokunnan hyväksymä tarjous ei ole ollut samansisältöinen toimeksiantosopimuksen kanssa. Näin ollen tarjouksentekijöitä ja tarjouksia ei ole kohdeltu tasapuolisesti.

Projektitehtävien vaativuuteen nähden vähäisenä pidettävä A:n työaika on ilmeisesti johtanut myös siihen, että muidenkin tarjoajien palveluita on päätetty tarpeen mukaan ostaa, minkä seurauksena projektihallintoa on todennäköisesti laajennettu tarpeettomasti. Se seikka, että A on tosiasiallisesti hoitanut projektipäällikön tehtäviä jo 1.10.2002 alkaen eli ennen sanotun toimen kilpailuttamista ja että hän on itse ollut mukana päättämässä tarjousten pyytämisestä palvelujen tarjoajilta, joihin hän itse on kuulunut, on omiaan viittaamaan siihen, että kyse ei ole ollut aidosta kilpailuttamisesta.

Edellä lausutun perusteella hallinto-oikeus katsoo, ettei asiantuntijapalveluita ole kilpailutettu rahoituspäätöksessä ja julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitetuin tavoin. Tämän vuoksi ja kun otetaan erityisesti huomioon A:n projektiin käyttämä tosiasiallinen työaika maksatuspäätöksissä on voitu alueiden kehittämislain 25 §:n mukaan kohtuullistaa projektipäällikön palkkiota arvonlisäveron verran. Se seikka, että rahoituspäätöksellä on hyväksytty hankkeen kustannusarvio, johon hakija on sisällyttänyt projektipäällikön laskennallisen palkkion, ei estä maksatusviranomaista kunkin maksatuspäätöksen yhteydessä arvioimasta kustannusten tukikelpoisuutta.

Muut ulkopuoliset palvelut

T:mi B:n ja C:n palkkiot, palkat ja matkakulut

Lapin liitto on 4.2.2004 tekemässään toisessa maksatuspäätöksessä jättänyt hyväksymättä tukikelpoisiksi kustannuksiksi toiseen maksatuskauteen kohdistuneita T:mi B:n palkkioita yhteensä 3 050 euroa. Päätöstään Lapin liitto on perustellut asiantuntemuksen tarpeella suhteessa hyötyyn. Samoin tukikelpoiseksi kustannukseksi oli jätetty hyväksymättä C:n asiantuntijapalkkio 634,40 euroa, koska hänen asiantuntemustaan ei Lapin liiton mielestä hallinnossa tarvittu.

Lapin liitto on 21.6.2004 tekemässään kolmannessa maksatuspäätöksessä ottanut kohtuullistamiseen vedoten maksettavan määrän vähennyksenä huomioon ensimmäiseen maksatuskauteen sisältyneitä B:n matkakustannuksia 364,78 euroa. Lisäksi tukikelpoisiksi kustannuksiksi on jätetty hyväksymättä kolmanteen maksatuskauteen kohdistuneet C:n palkka 5 544,27 euroa ja matkakulut 572,35 euroa. Päätöstään Lapin liitto on tältä osin perustellut sillä, etteivät sanotut kustannukset olleet projektisuunnitelman mukaisia.

Lapin liiton 27.6.2003 tekemässä rahoituspäätöksessä on Kohdassa "Hankintojen kilpailuttaminen" todettu muun ohella seuraavaa: Avustuksen saajan tulee suorittaa projektin hankinnat hankintalainsäädäntöä noudattaen, taloudellisesti ja tarkoituksenmukaisesti olemassa olevat kilpailumahdollisuudet hyväksi käyttäen. Hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Hankinnoissa on noudatettava avoimuuden, tasapuolisuuden ja syrjimättömyyden periaatteita hankinnan suuruudesta riippumatta. Tarjouksentekijöitä ja tarjouksia on kohdeltava tasapuolisesti."

Edelleen rahoituspäätöksessä on mainittu hankkeen toteutuksessa noudatettavana säädöksenä laki julkisista hankinnoista. Lain 5 §:n 2 momentin mukaan hankinta saadaan tehdä ilman tarjouskilpailua vain erityisistä syistä. Tällaisina syinä voidaan pitää muun muassa hankinnan vähäistä arvoa tai suoran neuvottelumenettelyn käytölle asetettuja ehtoja, joista säädetään kynnysarvon ylittävistä hankinnoista annetuissa asetuksissa.

Johtokunta on 19.1.2003 päättänyt ostaa hankkeen aikana palveluita tarpeen mukaan myös muilta tarjoajilta kuin D Ky:ltä. Rahoituspäätöksen hankintojen kilpailuttamista koskevien ehtojen ja julkisista hankinnoista annetun lain 5 §:n 2 momentin mukaan T:mi B:n ja C:n palvelut olisi kuitenkin tullut kilpailuttaa tarjouskilpailua käyttäen suorahankinnan sijasta. Erityisiä syitä hankinnan suorittamiseen ilman tarjouskilpailua ei ole esitetty.

Hakija on perustellut C:n palvelujen tarvetta tilikarttojen suunnittelulla ja laskutuksen alkuunpanolla. Kysymyksessä olevan projektin käytettävissä on kuitenkin ollut projektipäällikön, rahastonhoitajan ja tilitoimiston palvelut, minkä lisäksi ohjeita on voitu pyytää myös Lapin liitolta ja Lapin lääninhallitukselta. Kun myös otetaan huomioon, mitä aikaisemmin tässä päätöksessä on lausuttu asiantuntijatehtävien kilpailuttamisen yhteydessä tapahtuneesta projektihallinnon tarpeettomasta laajentamisesta, hallinto-oikeus katsoo, että C:n palveluista aiheutuneita palkka- ja matkakuluja ei voida pitää alueiden kehittämislain 25 §:ssä tarkoitettuina tarpeellisina ja määrältään kohtuullisina tukikelpoisina kustannuksina.

Tarjouskilpailun laiminlyönnin takia tukikelpoisiksi kustannuksiksi on voitu osaksi jättää hyväksymättä T:mi B:n matkakustannukset ja palkkio myös taannehtivasti, kun otetaan huomioon valtionavustuslain kuittausta koskeva 30 §. Sen sijaan hallinto-oikeus katsoo, että T:mi B:n palkkion ja matkakustannusten jättäminen kokonaan hyväksymättä olisi kohtuutonta, kun otetaan huomioon hänen Venäjän kontaktiensa johdosta saadut huomattavat alennukset Venäjälle suuntautuneiden matkojen kustannuksiin. Sen vuoksi hallinto-oikeus harkitsee oikeaksi vahvistaa T:mi B:n osalta alueiden kehittämislain 25 §:ssä tarkoitetuiksi tarpeellisiksi ja määrältään kohtuullisiksi kustannuksiksi arviolta 2 000 euroa.

Venäläisestä osapuolesta aiheutuneet kustannukset

Maksatuspäätös 21.6.2004

Lapin liitto on 21.6.2004 tekemässään kolmannessa maksatuspäätöksessä ottanut maksettavan määrän vähennyksenä huomioon ensimmäiseen maksatuskauteen sisältyneitä venäläisen osapuolen ruokailu- ja kahvitarjoilukustannuksia 164,95 euroa sekä toiseen maksatuskauteen sisältyneitä venäläisen osapuolen matka-, majoitus- ja päivärahakustannuksia yhteensä 11 145,40 euroa. Lisäksi tukikelpoisiksi kustannuksiksi on jätetty hyväksymättä kolmanteen maksatuskauteen kohdistuneet venäläisen osapuolen matka-, majoitus- ja päivärahakustannukset yhteensä 9 472,75 euroa.

Kuittauksen suhteesta maksatusten taannehtivaan muuttamiseen ja luottamuksensuojaan

Kuten edellä perustelujen kohdassa 2 on todettu, valtionavustuslain 20, 21 ja 30 § muodostavat yhdessä säännöstön, jonka tarkoituksena on liikaa tai perusteetta saadun avustuksen palauttaminen. Säännöstö sisältää yleisen valtionavustuksissa noudatettavan perusteettoman edun palauttamista koskevan velvoitteen, joka ei ole riippuvainen siitä, mistä syystä valtionavustusta on saatu liikaa tai perusteettomasti. Rahoituspäätöksen tekeminen ei tarkoita hakijan vaatimin tavoin yksittäisten menoerien hyväksymistä sitovasti kustannusarvioon tai kustannuserittelyyn sisältyvinä niin, etteikö maksatushakemusten yhteydessä voitaisi myös taannehtivasti harkita uudelleen menojen tukikelpoisuutta. Myöskään luottamuksen suojaa koskeva periaate ei voi tulla asiassa sovellettavaksi.

Venäläisestä osapuolesta johtuneiden kustannusten tukikelpoisuus

Rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä 21.6.1999 annetun Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1260/1999 tukikelpoisuutta koskevan 30 artiklan 1 kohdan mukaan toimiin liittyvät menot oikeuttavat rahastojen tukeen vain, jos kyseiset toimet sisältyvät asianomaiseen tukitoimeen. Säännös ilmaisee niin sanotun alueperiaatteen, jonka mukaan rakennerahastovaroja käytetään ainoastaan unionin alueella. Vastaavasti Komission 28.7.2.2000 antaman asetuksen (EY) N:o 1685/2000 säännössä 12 olevan kohdan 1 mukaan rakennerahastoista yhteisrahoitettavat toimet on pääsääntöisesti toteutettava alueella, jota rakennerahastotuki koskee.

Komission edellä mainitun asetuksen rakennerahastojen hallinto- ja toteuttamiskuluja koskevan säännön 11 kohdassa 2.1 on säädetty yhteisrahoitukseen kelpoiseksi muun muassa avun toteuttamisen seurantakomiteoiden tai alakomiteoiden kokousmenot. Menolajiin voidaan sisällyttää myös seurantakomiteoiden käyttämien asiantuntijoiden ja muiden komitean työhön osallistuvien henkilöiden kulut, kuten komiteoiden kolmansista maista tulevien osallistujien kulut silloin kun komitean puheenjohtaja pitää tällaisten jäsenten mukanaoloa keskeisenä avun tehokkaan toteuttamisen kannalta. Säännön 12 kohdan 2.1 mukaan hallintoviranomainen voi hyväksyä toimen yhteisrahoituksessa tukikelpoiseksi, jos alueelle, jota rakennerahastotuki koskee, koituu hyötyä sen ulkopuolella toteutettavasta toimesta.

Interreg III A Pohjoinen -yhteisöaloiteohjelman rahoitusta koskevassa kohdassa 9 todetaan venäläisten projektipartnereiden rahoituksesta seuraavaa: "Venäläisten kumppaneiden kustannukset eivät ole tukikelpoisia yhteisön varojen osalta, poikkeuksena on venäläisten osallistuminen seurantakomitean, hallintokomiteoiden tai ohjausryhmien kokouksiin sekä matka- ja majoituskustannukset kokouksiin ja seminaareihin EU-maassa liittyen hyväksytyn projektin toteuttamiseen. Yleisesti pitää venäläisten kumppanien hakea rahoitusta muista lähteistä." Vielä sanotussa kohdassa lausutaan seuraavasti: "Venäläisten rahoitus käsitellään tarkemmin Kolarcticin osaohjelmassa."

Edelleen Interreg III A Pohjoinen Kolarctic -osaohjelman haku- ja päätösprosessia koskevassa kohdassa 7.3 on todettu otsakkeen "Venäläisosallistumisen stimulointi" kohdalla seuraavaa: "Viime ohjelmakaudella venäläisten yhteistyöosapuolten osallistuminen on ollut ongelmallista, sillä he eivät ole voineet aina osallistua hankkeiden toteuttamiseen matkakustannusten kattamiseksi tarvittavan rahoituksen puututtua. Tämä ongelma poistuu tällä ohjelmakaudella, sillä venäläisten yhteistyöosapuolten hankkeen toteuttamiseen liittyvät matkakustannukset voidaan maksaa EU-varoista."

Edellä mainittujen asetusten perusteella sekä edellä mainittujen ohjelmien venäläisestä osapuolesta aiheutuneita kustannuksia koskevista kohdista on pääteltävissä, että pääsääntöisesti venäläisestä osapuolesta aiheutuneita kustannuksia ei voida rahoittaa yhteisön varoista. Sen sijaan pääsääntöä koskevien poikkeusten osalta on jossain määrin tulkinnanvaraista, mitä tarkoitetaan hakijan viittaamalla ilmauksella "matka- ja majoituskustannukset kokouksiin ja seminaareihin EU-maassa liittyen hyväksytyn projektin toteuttamiseen".

Kun otetaan huomioon edellä mainittu alueperiaatteeksi kutsuttu pääsääntö ja siihen Interreg III A Pohjoinen -yhteisöaloiteohjelmassa sekä Kolarctic-osaohjelmassa venäläisen osapuolen osalta tehdyt poikkeukset, hallinto-oikeus katsoo, ettei asiaa ole tulkittava niin, että kaikki venäläisestä osapuolesta aiheutuvat matka- ja majoituskulut olisivat yleisesti tukikelpoisia, vaan asiassa on kysymys lähinnä hankkeen hallinnolliseen ja tekniseen toteuttamiseen liittyvistä tapauskohtaisista ja poikkeusluonteisista menoista, jotka hyödyttävät hanketta ja tuovat sille lisäarvoa. Avustuksen saajalla ei ole mainitunlaisten menojen tukikelpoisuuteen nähden subjektiivista oikeutta, vaan maksatusviranomainen voi harkintansa mukaan ja tarkoitussidonnaisuusperiaatteen asettamissa puitteissa hyväksyä menot tukikelpoisiksi. Asiassa ei ole myöskään esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella kyse olisi hankkeen kannalta tarpeellisista ja tukikelpoisista asiantuntijoiden matka- ja majoituskuluista.

Edellä lausutun perusteella hallinto-oikeus katsoo, etteivät kysymyksessä olevat venäläisestä osapuolesta aiheutuneet matka-, majoitus- ja päivärahakustannukset ole tukikelpoisia kustannuksia. Näin ollen sanotut kustannukset on ollut jätettävä hyväksymättä tukikelpoisiksi kustannuksiksi kolmannelta maksatuskaudelta sekä lähtökohtaisesti myös ensimmäiseltä ja toiselta maksatuskaudelta taannehtivasti valtionavustuslain 30 §:n kuittausta koskevan säännöksen mukaisesti.

Kohtuullistaminen

Mitä tulee asiaan siltä osin kuin hakija on pitänyt kohtuuttomana kysymyksessä olevien kustannusten katsomista taannehtivasti tukikelvottomiksi vasta kolmannessa maksatuksessa, niin valtionavustuslain 26 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomainen voi lain 20-22 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa päättää, että osa palautettavasta tai takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästyskorosta jätetään perimättä, jos täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintä on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden. Saman pykälän 2 momentin mukaan erityisen painavasta syystä valtionapuviranomainen voi päättää, että palautettava tai takaisin perittävä määrä, sille laskettava korko tai viivästyskorko jätetään kokonaan perimättä.

Hallinto-oikeus katsoo, että venäläisestä osapuolesta aiheutuneiden kustannusten tukikelpoisuutta koskevat yllä mainitut säännökset ovat tulkinnanvaraisia ja hakija on saattanut olla väärässä käsityksessä kustannusten tukikelpoisuudesta siitäkin huolimatta, että venäläisen osapuolen kustannukset ovat olleet esillä maksatusviranomaisen ja hakijan välisissä neuvotteluissa ja muussa yhteydenpidossa. Tätä tukee osaltaan se, että hakija on hakenut muutosta venäläisen osapuolen aiheuttamien kustannusten osalta. Lisäksi kuittaamiseen johtaneen takaisinperintätilanteen syntymiseen on erityisesti toisen maksatuksen osalta vaikuttanut myös maksatusviranomaisen virhe, sikäli kuin hakijalle on maksettu suurehkona pidettävä 11 145,40 euron määrä venäläisen osapuolen matka-, majoitus- ja päivärahakustannuksia. Tähän nähden ja kun otetaan myös huomioon hakijan taloudellinen asema ja muut olosuhteet, hallinto-oikeus katsoo kohtuulliseksi, että 3 000 euron suuruinen osa takaisin perittävästä määrästä on jätettävä kuittaamalla takaisin perimättä.

Taksimatkat

Lapin liiton 4.2.2004 tekemässä toisessa maksatuspäätöksessä on jätetty hyväksymättä tukikelpoisiksi kustannuksiksi toiseen maksatuskauteen kohdistuvat taksimatkoista aiheutuneet kulut 98,20 euroa. Hakijan mukaan kyseessä on ollut hankkeeseen kuuluva markkinointi- ja seurantatapahtuma sekä jäähyväisillanvietto venäläisten vieraiden kanssa. Kulut ovat aiheutuneet vieraiden kuljettamisesta yöpymispaikkoihin.

Perustelujen edellä kohdassa 5 (so. Venäläisestä osapuolesta aiheutuneet kustannukset) lausutun perusteella hallinto-oikeus katsoo, etteivät kysymyksessä olevat venäläisestä osapuolesta aiheutuneet puheena olevat taksikustannukset ole tukikelpoisia kustannuksia. Näin ollen sanotut kustannukset on ollut jätettävä hyväksymättä tukikelpoisiksi kustannuksiksi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

X ry on valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä projektipäällikön palkkion, B:n matkakustannusten ja palkkion, C:n palkkion ja kulujen, venäläisestä osapuolesta aiheutuneiden kustannusten ja taksimatkojen sekä oikeudenkäyntikulujen osalta.

Yhdistys on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätöstä muutetaan niin, että tukikelpoisiksi kustannuksiksi ja yhdistykselle maksettaviksi tuiksi katsotaan hallinto-oikeuden jo oikaisemien maksatuspäätösten lisäksi:
a) joko projektipäällikkö A:n palkka kokonaisuudessaan tai vaihtoehtoisesti B:lle ja C:lle maksetut palkkiot, palkat ja matkakulut ja
b) venäläisestä osapuolesta aiheutuneet kustannukset kokonaisuudessaan, mukaan lukien 98,20 euron suuruiset taksimatkakulut.

Yhdistys on myös vaatinut, että Lapin liitto velvoitetaan yhteisvastuullisesti Lapin lääninhallituksen kanssa maksamaan yhdistyksen oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Yhdistys on perustellut valitustaan muun ohessa seuraavasti:

Hallinto-oikeus on soveltanut lakeja väärin katsoessaan, että kilpailuttamisella olisi ollut merkitystä projektipäällikön palkkion tai ostopalveluiden kustannuksiin. Palkkiota ei ole kohtuullistettu vaan palkkioon sisältyvä arvonlisävero on jätetty virheellisesti maksamatta. Projektipäällikön palkkiota suhteessa hänen työtehtäviinsä ei ole osoitettu kohtuuttomaksi. Vaikka projektipäällikön palkkiota voitaisiin kohtuullistaa, menettely muodostuu virheelliseksi jos samaan aikaan otetaan huomioon B:n ja C:n palkkiot. Hallinto-oikeuden päätös on johtanut hallintokulujen kaksinkertaiseen vähentämiseen. Kustannuksia ei voi jättää korvaamatta ainakaan kulujen osalta, sillä C:n matka on ollut tarpeellinen ja sen olisi joka tapauksessa joku tehnyt. Ainakin matkakulu 572,35 euroa on tukikelpoinen.

Hallinto-oikeuden päätös on virheellinen myös luottamuksensuojan merkityksen osalta yleisesti ja erityisesti venäläisen osapuolen kulujen kohdalla Yhdistys ei ole toiminut väärin eikä harhaanjohtavasti esittäessään venäläisen osapuolen kuluja maksatusviranomaisen maksua varten. Hallinto-oikeus on soveltanut puutteellisesti Kolarctic-osaohjelman haku- ja päätösprosessia koskevassa kohdassa 7.3. olevaa kohtaa venäläisen yhteistyöosapuolen matkakustannuksista. Kyseinen kohta päättyy: "Tämä ongelma poistuu tällä ohjelmakaudella, sillä venäläisen yhteistyöosapuolen hankkeen toteuttamiseen liittyvät matkakustannukset voidaan maksaa EU-varoista." Kulut ovat tukikelpoisia myös Interreg III A Pohjoinen -yhteisöaloiteohjelman rahoitusta koskevan kohdan 9 nojalla. Kulut 164,95 euroa, 11 145,40 euroa, 9 472,75 sekä taksikulut 98,20 euroa on hyväksyttävä hyväksyä tukikelpoisiksi. Vaikka kustannukset eivät olisi tukikelpoisia, tulkinnasta aiheutuva haitta ei saa kohdistua yhdistykseen, joka on rakentanut hankkeensa näiden sittemmin tulkinnanvaraisiksi osoittautuneiden säädöskohtien varaan. Viimeistään kohtuullisuusnäkökohtien perusteella on luovuttava jo maksettujen kustannusten takaisinperimisestä.

Yhdistyksen oikeudenkäyntikulut on korvattava, koska valituksen tekeminen on ollut useista syistä välttämätöntä. Asiassa on muun muassa menetelty virheellisesti sen vuoksi, että venäläisen osapuolen mukana ollessa saatuja tuloja on vähennetty kustannuksista, vaikka kuluja ei ole hyväksytty.

Lapin liitto on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa se on esittänyt valituksen ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä. Lapin liitto on lausunnossaan esittänyt muun ohessa seuraavaa:

Projektipäällikön kilpailutus on ollut puutteellista eikä sitä ole järjestetty lainkaan B:n ja C:n palvelujen osalta. Maksuviranomaisella on velvollisuus arvioida toimenpiteiden vaikutuksia ja kustannusten hyväksyttävyyttä jokaisessa maksatuksessa Kilpailutettaessa palvelu tulee myös kulujen kuulua tarjouksen piiriin eikä kohtuullistaminen kohdistu vain palkkioon. Hankkeen valvoja on todennut, ettei venäläisten kuluja korvata. Kirjanpitoa ei ole järjestetty rahoituspäätöksen eikä säännösten mukaisesti eikä siitä selviä hankkeen tulot ja menot. Tukikelpoisuus määräytyy alueiden kehittämislain 25 §:n mukaan.

X ry on antanut vastaselityksen.

Merkintä

Korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan toisella päätöksellä taltionumero 1156 ratkaissut yhdistyksen valituksen diaarinumero 2278/2/05 Rovaniemen hallinto-oikeuden tekemästä päätöksestä nro 05/0279/1. Asiassa oli kysymys Lapin lääninhallituksen myöntämän kansallisen vastinrahoituksen maksatuksesta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Rovaniemen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja poistetaan valituksenalaiselta osaltaan siltä osin kuin X ry:n vireille panema asia on tutkittu hallintoriita-asian käsittelyjärjestyksessä.

Kun otetaan huomioon valituksen ulottuvuus korkeimmassa hallinto-oikeudessa, hallinto-oikeuden päätös jää siis voimaan niiden kuluerien osalta, joista yhdistys ei ole valittanut sekä siltä osin kuin hallinto-oikeus on kahden vielä valituksen kohteena olevan kuluerän osalta hyväksynyt osittain yhdistyksen vaatimukset.

Enemmän viivytyksen välttämiseksi korkein hallinto-oikeus, palauttamatta asiaa hallinto-oikeuden käsiteltäväksi, tutkii yhdistyksen valituksen Lapin liiton oikaisuvaatimuksen johdosta antamiin päätöksiin kohdistuvana.

2. X ry:n valitus hylätään.

3. Yhdistyksen valitus hallinto-oikeuden päätöksestä hylätään oikeudenkäyntikulujen osalta.

4. Yhdistyksen korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Asian käsittelyjärjestys

1.1. Sovellettavat säännökset

Rakennerahastoja koskevistä yleisistä säännöksistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1260/1999 (jäljempänä yleisasetus ) 2 artiklan mukaan mainitussa asetuksessa tarkoitetaan rakennerahastolla muun ohella Euroopan aluekehitysrahastoa (EAKR). Yleisasetuksen mukaisesti Euroopan aluekehitysrahasto osallistuu yhteisöaloitteiden rahoittamiseen.

Yleisasetuksen 9 artiklassa määritellään muun ohella käsitteet "tukitoimi", "toimi" ja "lopullinen edunsaaja". Tukitoimilla tarkoitetaan rahastojen tukimuotoja, joista eräs on yhteisöaloiteohjelma. Toimilla tarkoitetaan lopullisten edunsaajien toteuttamia hankkeita tai toimintoja. Lopullisilla edunsaajilla tarkoitetaan muun muassa jäsenvaltion nimeämiä elimiä, jotka myöntävät tukia.

Yleisasetuksen 9 artiklassa määritellään samoin käsite "hallintoviranomainen". Hallintoviranomaisella tarkoitetaan elintä, jonka jäsenvaltio nimeää hallinnoimaan yleisasetuksessa tarkoitettua tukitointa. Hallintoviranomainen voi asetuksen mukaan toimia myös maksuviranomaisena.

Yleisasetuksen yhteisöaloitteita koskevan 20 artiklan mukaan rajat ylittävä, valtioiden välinen yhteistyö, jolla pyritään edistämään koko yhteisön alueen sopusointuista, tasapainoista ja kestävää kehittämistä, on yksi yhteisöaloitteen aloista (Interreg).

Euroopan aluekehitysrahastosta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1783/1999 (jäljempänä EAKR-asetus ) 3 artiklan 1 kohdan mukaan rahasto osallistuu yleisasetuksen 20 ja 21 artiklan mukaisesti muun ohella Interreg-yhteisöaloiteohjelman täytäntöönpanoon.

Rakennerahasto-ohjelmien kansallisesta hallinnoinnista annetun lain (1353/1999) (jäljempänä rakennerahastolaki ) 1 §:n mukaan lakia sovelletaan Euroopan yhteisön rakennerahastoista osarahoitettavien ohjelmien toimeenpanoon sekä rakennerahastojen rahoituksen ja vastaavan kansallisen rahoitusosuuden hallinnointiin, valvontaan ja tarkastukseen yleisasetuksessa edellytetyllä tavalla. Lakia on muutettu lailla 1286/2000 siten, että lain 1 a §:n mukaan lakia sovelletaan myös yleisasetuksen 20 artiklan mukaisiin yhteisöaloiteohjelmiin.

Rakennerahastolain 2 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan aluekehitysviranomaisen ja sisäasiainministeriön Euroopan yhteisön rakennerahastojen varoista ja vastaavasta kansallisesta rahoitusosuudesta rahoittamiin toimenpiteisiin, jollei alueiden kehittämisestä annetusta laista (1135/1993) muuta johdu. Sanotun pykälän 4 momentin mukaan, jos muussa laissa on rakennerahastolaista poikkeavia säännöksiä, noudatetaan niitä rakennerahastolain sijasta.

Rakennerahastolain 3 §:n mukaan mainittua lakia sovelletaan Euroopan yhteisön rakennerahastoista osarahoitettavien ohjelmien toimeenpanoon ja rakennerahastovarojen hallinnointiin, valvontaan ja tarkastukseen, jollei Euroopan yhteisön säädöksestä tai sen nojalla tehdystä Euroopan yhteisön toimielimen päätöksestä muuta johdu.

Rakennerahastolain 6 §:n (1286/2000) 4 kohdan mukaan yleisasetuksen 9 artiklassa tarkoitettuna hallintoviranomaisena toimii Interreg-yhteisöaloiteohjelman ohjelma-asiakirjassa mainittu maakunnan liitto. Lain 10 §:n 2 momentin mukaan maakunnan liitto toimii myös maksuviranomaisena Interreg-yhteisöaloiteohjelmissa.

Rakennerahastolain 37 §:n 1 momentissa säädetään, että hankkeeseen rahoituksen myöntävän viranomaisen tai muun tahon on määrättävä sellaisten rakennerahastovarojen ja niitä vastaavan valtion rahoitusosuuden maksaminen lopetettavaksi, joiden lopullinen vastaanottaja on muu kuin valtion budjettitalouden piiriin kuuluva viranomainen, virasto tai laitos, sekä määrättävä jo maksetut osuudet maksettavaksi takaisin, jos momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Pykälän 5 momentin mukaan mainitussa pykälässä tarkoitettua asiaa koskeva riita voidaan saattaa hallinto-oikeuden ratkaistavaksi hallintoriita-asiana siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Sanotun lain 39 §:n 2 momentin (1286/2000) mukaan hallinto- ja maksuviranomaisena toimivan maakunnan liiton päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin muutoksenhausta kuntayhtymän päätöksestä kuntalaissa säädetään.

Alueiden kehittämislaki (602/2002) on tullut voimaan 1.1.2003. Sillä on kumottu laki alueiden kehittämisestä (1135/1993). Lain 2 §:n mukaan mainittua lakia sovelletaan alueiden kehittämiseen, alueiden kehittämistä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien valmisteluun ja toimeenpanoon sekä suunnitelmien ja ohjelmien yhteensovittamiseen ja seurantaan. Euroopan yhteisön rakennerahastoista osarahoitettavien ohjelmien toimeenpanosta ja rakennerahastojen rahoituksen ja vastaavan kansallisen rahoitusosuuden hallinnoinnista on voimassa, mitä rakennerahastolaissa säädetään. Alueiden kehittämislakia sovelletaan myönnettäessä tukea valtion talousarvioon otetusta valtion määrärahasta alueiden kehittämistä koskeviin hankkeisiin sisäasiainministeriön hallinnonalalla. Lakia sovelletaan myös Euroopan yhteisön rakennerahastojen varoista ja niitä vastaavista kansallisista valtion varoista myönnettävään tukeen, jollei Euroopan yhteisön lainsäädännöstä muuta johdu.

Alueiden kehittämislain 7 §:n 2 momentin mukaan maakunnan liitto toimii valtionavustuslaissa tarkoitettuna valtionapuviranomaisena myöntäessään 4 luvussa tarkoitettua tukea.

Alueiden kehittämislain 21 §:n mukaan mainitussa laissa tarkoitettuun tukeen sovelletaan, jollei laissa jäljempänä toisin säädetä, mitä valtionavustuslaissa säädetään.

Alueiden kehittämislain 40 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa tarkoitetun aluekehittämisviranomaisena toimivan maakunnan liiton päätökseen haetaan muutosta siten kuin kuntalaissa (365/1995) oikaisuvaatimuksen tekemisestä ja kunnallisvalituksesta säädetään. Sitä vastoin mainitun pykälän 3 momentin mukaan sisäasiainministeriön valtionapuviranomaisena valtionapuviranomaisena tekemään päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Valtionapuviranomaisen päätökseen saa siihen tyytymätön hakea oikaisua. Oikaisuvaatimus tehdään sisäasiainministeriölle. Oikaisuvaatimuksesta annettuun päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Valtionavustuslain (688/2001) 1 §:n mukaan mainitussa laissa säädetään niistä perusteista ja menettelyistä, joita noudatetaan myönnettäessä valtionavustuksia. Valtionavustuksella tarkoitetaan mainitussa laissa tuenluonteista rahoitusta tietyn toiminnan tai hankkeen avustamiseksi.

Valtionavustuslain 3 §:n mukaan, jos muussa laissa on mainitusta laista poikkeavia säännöksiä, niitä noudatetaan valtionavustuslain sijasta. Valtionavustuslain 4 §:n 1kohdan mukaan sanotussa laissa tarkoitetaan valtionapuviranomaisella sitä viranomaista, jonka tehtäviin kyseistä valtionavustusta koskevat asiat lainsäädännön nojalla kuuluvat.

Valtionavustuslain 34 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomaisen päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Valtionapuviranomaisen päätökseen saa siihen tyytymätön asianosainen hakea oikaisua 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Oikaisuvaatimus tehdään päätöksen tehneelle viranomaiselle. Pykälän 2 momentin mukaan oikaisuvaatimuksesta annettuun päätökseen saa valittamalla hakea muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

1.2. Käsittelyjärjestystä koskeva oikeuskysymys

Edellä kohdassa 1.1. selostettujen säännösten mukaan Interreg-yhteisöaloiteohjelman muutoksenhaussa voivat tulla sovellettaviksi rakennerahastolain, alueiden kehittämislain tai valtionavustuslain säännökset. Näiden lakien mukaiset oikeussuojakeinot ovat erilaiset. Rakennerahastolaissa säädetään eräitä tilanteita varten hallintoriitamenettelyn käytöstä, alueiden kehittämislaissa kunnallisvalituksesta ja sisäasiainministeriön osalta oikaisuvaatimuksesta ja valtionavustuslaissa oikaisuvaatimuksen ja hallintovalituksen käytöstä.

Ratkaistavana on kysymys siitä, mikä on oikea oikeussuojakeino maakunnan liiton (tässä tapauksessa Lapin liitto) Interreg-yhteisöaloiteohjelman l tekemään maksatuspäätökseen.

1.3. Oikeudellinen arvio käsittelyjärjestyksestä

Interreg-yhteisöaloiteohjelma on rakennerahastoja koskevan yleisasetuksen mukaan Euroopan aluekehitysrahastosta rahoitettava neuvoston eräs yhteisöaloitteen ala ja tukitoimi. Komission hyväksymää yhteisöaloiteohjelmaa, tukitointa, varten jäsenvaltio nimeää hallinto- ja maksuviranomaiset. Sama viranomainen voi toimia hallinto- ja maksuviranomaisena. Maksuviranomainen saa rahoituksen suoraan komissiolta ja hallintoviranomainen huolehtii toimen ja tuen hallinnoinnista.

Rakennerahastolaki on yleisasetuksen edellyttämä viranomaisten ja eräiden muiden toimijoiden tehtäviä koskeva kansallinen säädös, jota rakennerahastolain 1 a §:n mukaan sovelletaan rakennerahastojen varoista ja vastaavien kansallisesta rahoitusosuudesta rahoitettaviin tukitoimiin ja siten myös Interreg-yhteisöaloiteohjelmaan.

Niin sanotussa hajautetussa mallissa yhteisöaloiteohjelman ohjelma-asiakirjassa mainittu maakunnan liitto toimii rakennerahastolain edellä selostetuissa säännöksissä tarkoitettuna hallinto- ja maksuviranomaisena, joka saa suoraan komissiolta rahoitusvarat käyttöönsä ja huolehtii samalla sanotun lain 22 §:ssä tarkoitetuista tehtävistä.

Maakunnan liitto on myös alueiden kehittämisestä annetun lain mukainen aluekehitysviranomainen, joka Interreg-yhteisöaloiteohjelmassa toimii rakennerahastosta tulevan rahoitusosuuden ja sitä vastaavan valtion rahoitusosuuden myöntävänä ja maksavana viranomaisena. Rahoitusosuudet myönnetään hankkeeseen avustuksena.

Tässä asiassa Lapin liitto on toiminut tuen myöntäjänä. Hallinto- ja maksuviranomaisena maakunnan liiton on tullut asettaa rahoituspäätöksessä tarvittavat ehdot muun muassa tukikelpoisuudesta ja tuen maksatuksesta.

Rakennerahastotukijärjestelmä perustuu yhteisön ja kansallisen säädösten mukaan periaatteelle, jossa hanke hyväksytään ensin tukikelpoiseksi päätöksestä tarkemmin ilmenevin ehdoin. Hyväksytyn hankkeen tuki maksetaan jälkikäteen jo toteutuneiden tukikelpoisten kustannusten perusteella. Hankkeen kestosta riippuen tuki maksetaan jälkikäteen yhdessä tai useammassa erässä hyväksyttyjen menojen perusteella hankkeen toteuttamisen helpottamiseksi ja turvaamiseksi. Hankkeen rahoittaminen päättyy viimeiseen maksatushakemukseen eli loppumaksatukseen, jossa voidaan arvioida loppuraportin perusteella hankkeen rahoituspäätöksen ja hyväksyttävien menojen mukaista toteutumista.

Lapin liitto on maksatushakemuksiin valtionavustuslain nojalla antamissaan päätöksissä katsonut, että osa projektin menoista ei ole ollut hyväksyttäviä eikä tukikelpoisuuden vaatimukset täyttäviä. Lapin liitto on erillisillä päätöksillä hylännyt tuen saajan valtionavustuslakiin perustuneet oikaisuvaatimukset. Rovaniemen hallinto-oikeus on jättänyt yhdistyksen valituksen, joka on kohdistunut oikaisuvaatimukset hylkääviin päätöksiin, tutkimatta ja tutkinut hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset hallintolainkäyttölain 69 §:ssä tarkoitettuna hallintoriita-asiana. Hallintoriita-asiassa X ry on ollut hakijana ja Lapin liitto sen vastapuolena.

Maksatusta koskevassa Lapin liiton päätöksessä ei kuitenkaan ole ollut kysymys rakennerahastolaissa tarkoitetusta rahoituspäätöksestä eikä myöskään lain 37 §:ssä tarkoitetusta rahoituksen maksamisen lopettamisesta tai tuen takaisinperinnästä. Lapin liiton päätökset ovat valtionavustuksena myönnetyn tuen maksatuspäätöksiä, joissa tukikelpoisuus tosin määräytyy yhteisön säännösten ja rakennerahastolain säännösten perusteella. Lapin liiton päätöksillä on yhdistystä sitovasti ratkaistu riidan kohteena olevien kustannuserien tukikelpoisuus. Kysymys ei ole ollut hallintoriidan käsittelyjärjestyksessä tutkittavista vaatimuksista.

Tämän jälkeen on ratkaistava, onko oikeussuojakeino yhteisöaloiteohjelman maksuviranomaisena toimivan maakunnan liiton päätökseen rakennerahastolain 39 §:n 2 momentissa ja alueiden kehittämislain 40 §:n 1 momentissa tarkoitettu kunnallisvalitus hallinto-oikeuteen.

Interreg-yhteisöaloiteohjelmia koskevat säännökset on lisätty alueiden kehittämislakia edeltäneeseen alueiden kehittämisestä annettuun lakiin (1135/1993) lailla 574/2001. Viime mainittua lakia koskeneessa hallituksen esityksessä (HE 70/2001 vp) on todettu muutoksenhakujärjestelmästä seuraavaa: "Pykälään ehdotetaan säännöksiä muutoksenhausta. Maakunnan liitto on oikeudelliselta muodoltaan kuntayhtymä. Tällä perusteella maakunnan liittoon sovelletaan kuntalakia, joten muutoksenhaku maakunnan liiton päätökseen määräytyy ilman ehdotettua säännöstäkin kuntalain kuntayhtymiä koskevien säännösten mukaan." Hallituksen esityksessä todettiin tämän jälkeen, että asiasta otettaisiin lakiin selvyyden vuoksi kuitenkin nimenomainen säännös. Alueiden kehittämislakia (602/2002) koskevaan hallituksen esitykseen (HE 55/2002 vp) sisältyvät vastaavat perustelut maakunnan liittojen osalta. Sisäasiainministeriön avustusten myöntämispäätösten osalta hallituksen esityksessä on otettu huomioon se, että ministeriö toimii näissä tilanteissa valtionapuviranomaisena.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että oikean oikeussuojakeinon ratkaisemiseksi on syytä tulkita yhdessä paitsi edellä jo mainittuja rakennerahastolain ja alueiden kehittämislain oikeussuojakeinon määräytymistä koskevia säännöksiä myös valtionavustuslakia, joka on soveltamisalaltaan yleinen ja soveltuu siten myös rakennerahastoista myönnettävien varojen käyttöön siltä osin kuin asiasta ei ole toisin muualla lainsäädännössä säädetty. Rakennerahastolaissa ja alueiden kehittämislaissa ei ole säännöksiä maksatuspäätöksen tekemisestä. Tällaiset säännökset sen sijaan sisältyvät valtionavustuslakiin.

Tulkittaessa yhdessä edellä selostettuja säännöksiä rakennerahastovarojen käytöstä, aluekehitysviranomaisten toiminnasta yhteisöaloiteohjelmissa ja valtion avustuksen myöntämisestä on siten katsottava, että Lapin liiton maksatuspäätökseen ei ole myöskään tullut hakea muutosta rakennerahastolain 39 §:n 2 momentissa ja alueiden kehittämislain 40 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla. Viimeksi mainittujen säännösten sanamuodon mukaan oikeussuojakeino, jos se olisi ollut kunnallisvalitus, ei olisi myöskään edellyttänyt ensi vaiheessa kuntalain mukaisen oikaisun tekemistä.

Valituksessa tarkoitettu Lapin liiton päätös on valtionavustuksena myönnetyn tuen maksatuspäätös, jossa tukikelpoisuus tosin määräytyy yhteisön säännösten ja rakennerahastolain säännösten perusteella. Lapin liiton maksatuspäätöksiin haetaan muutosta valtionavustuslain 34 §:n mukaisesti ensi vaiheessa tuen myöntäneelle viranomaiselle tehtävällä oikaisuvaatimuksella. Oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen haetaan muutosta hallintolainkäyttölain mukaisesti valittamalla ensi asteena hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeuden ei siten olisi tullut poistaa Lapin liiton päätöksiin liitettyjä valitusosoituksia eikä tutkia vaatimuksia hallintoriita-asiana vaan Lapin liiton päätöksistä tehtyinä valituksina.

Viivytyksen välttämiseksi asiassa esitetyt vaatimukset on tutkittava korkeimmassa hallinto-oikeudessa valtionavustuslain 34 §:n mukaisena valituksena oikaisuvaatimukseen annetusta Lapin liiton päätöksestä.

2. Menojen tukikelpoisuus

2.1. Sovellettavat säännökset

Alueiden kehittämislain 24 §:n 1 momentin mukaan tuen myöntämisen yleisenä edellytyksenä on, että se on perusteltua avustuksen käytölle asetettujen tavoitteiden kannalta. Myönnettäessä tukea alueelliseen rakennerahasto-ohjelmaan sisältyvään hankkeeseen on tuen myöntämisen edellytyksenä lisäksi, että hanke on Euroopan yhteisön lainsäädännön ja ohjelman mukainen.

Alueiden kehittämislain 25 §:n 1 momentin mukaan tukea myönnetään hankkeeseen tuen myöntäjän hyväksymän kustannusarvion mukaan tarpeellisten ja määrältään kohtuullisten menojen perusteella. Kustannusten hyväksyttävyyttä arvioitaessa otetaan huomioon sen lisäksi, mitä mainitussa laissa säädetään, menojen tukikelpoisuutta koskeva Euroopan yhteisön lainsäädäntö.

Komission tukikelpoisuusasetuksessa (5.7.2003 alkaen komission asetus (EY) 448/2004) määrätään säännöistä, joita sovelletaan määritettäessä menojen tukikelpoisuutta. Tukikelpoisuussäännön 1 alihankintaa koskevan 3 kohdan mukaan alihankinnat, jotka lisäävät toimen toteuttamiskustannuksia tuomatta sille vastaavaa lisäarvoa, eivät ole tukikelpoisia.

2.2. Oikeudellinen arvio riidan kohteena olevien menojen tukikelpoisuudesta

2.2.1. Projektipäällikön palkkion suuruus

Lapin liiton 27.6.2003 tekemässä rahoituspäätöksessä on edellytetty, että projektin hankinnoissa on toimittava julkisista hankinnoista annetun lain mukaisesti.

Lapin läänin kansantanssiyhtye ry:n johtokunta on 13.11.2002 päättänyt pyytää tarjoukset T:mi B:ltä, C:lta ja D Ky:ltä. Viime mainitun yhtiön vastuunalaisena yhtiömiehenä oli yhdistyksen toiminnanjohtaja A, joka on osallistunut yhdistyksen johtokunnan kokoukseen. Kun otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen edellä selostetuissa perusteluissa projektipäällikön palkkion kohdalla alakohdassa "Asiantuntijapalveluiden kilpailuttaminen" mainitut tosiseikat, hankinnan ei voida katsoa perustuneen aitoon kilpailuun eikä valittua D Ky:n tarjousta myöskään voida pitää kokonaistaloudellisesti edullisimpana tai hinnaltaan halvimpana.

Edellä mainittuun nähden Lapin liitto on voinut katsoa, että projektipäällikön palkkio ei ole määrältään kohtuullinen eikä siten kokonaan tukikelpoinen. Kun Lapin liitto on arvioinut projektipäällikön määrältään kohtuullista palkkiota, se on voinut pitää vertailukohtana muiden vastaavien projektien vastaavia palkkioita. Lapin liiton arvio projektipäällikön palkkion tukikelpoisesta osuudesta ei ole virheellinen. Lapin liitto on myös voinut myöhemmissä maksatuksissa arvioida projektipäällikön palkkion tukikelpoisuutta aikaisemmista maksatuksista riippumatta.

2.2.2. Konsulttipalvelujen tukikelpoisuus

Yhdistyksen johtokunta oli 19.1.2003 hyväksyessään D Ky:n tarjouksen projektin päällikkyydestä päättänyt ostaa hankkeen aikana palveluita tarpeen mukaan myös muilta tarjoajilta kuin mainitulta yhtiöltä. Rahoituspäätöksen hankintojen kilpailuttamista koskevien ehtojen ja julkisista hankinnoista annetun lain mukaan T:mi B:ltä ja C:lta hankitut palvelut olisi kuitenkin tullut kilpailuttaa erikseen. Kun myös otetaan huomioon, että palvelut ovat tarpeettomasti laajentaneet projektihallintoa, esitettyjä kustannuksia ei voida pitää tarpeellisina ja määrältään kohtuullisina tukikelpoisina kustannuksina. Koska projektipäällikön palkkio on jo itsessään ollut edellä kohdassa 2.2.1. mainituilla perusteilla kohtuullista palkkiota korkeampi, konsulttipalveluista aiheutuneiden kustannusten hyväksymättä jättäminen ei ole johtanut minkään tukikelpoisen menon kaksinkertaiseen vähentämiseen. Asiassa ei ole ilmennyt perusteita hyväksyä näitä kustannuseriä tukikelpoisiksi laajemmalti kuin hallinto-oikeus on tehnyt.

2.2.3. Venäläisestä osapuolesta aiheutuneet menot

Kun otetaan huomioon valtionavustuslain 20, 21 ja 30 §:n säännökset, Lapin liitto ei ole menetellyt virheellisesti kun se on vielä kolmannen raportointikauden yhteydessä arvioinut venäläisestä osapuolesta johtuneiden kustannusten tukikelpoisuutta ensimmäiseltä ja toiselta raportointikaudelta.

Interreg III A Pohjoinen Kolarctic -osaohjelman 2000-2006 ohjelma-asiakirjasta ilmenee, että kysymyksessä on raja-alueiden yhteistyötä edistävä ohjelma. Ohjelma-asiakirjan 6. kappaleessa käsitellään toimintalinjoja ja toimenpidekokonaisuuksia. Kulttuurin ja hyvinvoinnin toimenpidekokonaisuuden sisältönä on muun ohessa tukea rajat ylittäviä kulttuuritapahtumia sekä tukea ammattitaiteilijoiden rajat ylittävää yhteistyötä. Ohjelma-asiakirjan 7. kappaleessa puolestaan käsitellään ohjelman toteuttamista. Hallintokomiteaa koskevassa kohdassa 7.1. todetaan, että EU-varoista maksetaan venäläisten jäsenten ja varajäsenten matkakustannukset, ja näin pyritään helpottamaan heidän osallistumaan ohjelman hallintoon. Edelleen kohdassa 7.3. Haku- ja päätösprosessi todetaan, että edellisellä ohjelmakaudella venäläisten yhteistyöosapuolten osallistuminen on ollut ongelmallista, sillä nämä eivät ole voineet aina osallistua hankkeiden toteuttamiseen matkakustannusten kattamiseksi tarvittavan rahoituksen puututtua. Ohjelma-asiakirjan mukaan ongelma poistuu kuluvalla ohjelmakaudella, sillä nämä matkakustannukset voidaan maksaa EU-varoista.

Rahoituspäätöksessä on todettu, että hyväksyttäviä kustannuksia ovat asiantuntija- ja koulutuspalvelujen hankintamenot, henkilöstön palkka- ja matkamenot sekä kehittämishankkeeseen välittömästi liittyvät muut eritellyt toteuttamismenot.

Edellä olevan perusteella ilmenee, että tukikelpoisiksi kustannuksiksi voitaisiin hyväksyä asiantuntijoiden ja hallintokomiteaan osallistuneiden henkilöiden kustannuksia. Yhdistyksen tarkoittamat venäläisestä osapuolesta aiheutuneet kustannukset eivät ole tällaisia. Myöskään taksimatkasta aiheutuneet kustannukset eivät ole tukikelpoisia. Lapin liitto ei ole menetellyt virheellisesti pitäessään näitä matka-, majoitus- ja päivärahakustannuksia tukikelvottomina.

2.3. Lopputulos menojen tukikelpoisuudesta

Kun otetaan huomioon edellä mainitut perustelut, korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, valituksen kohteena korkeimmassa hallinto-oikeudessa olevat kustannukset eivät ole tukikelpoisia. Lapin liiton päätökset eivät ole valituksenalaiselta osin lainvastaisia. Tämän vuoksi ja sikäli kuin asiassa on vielä korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, yhdistyksen valitus Lapin liiton 17.3.2004 ja 26.8.2004 tekemistä oikaisupäätöksistä on hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

3. Hallinto-oikeuden päätös, jolla on hylätty yhdistyksen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus, ei ole lainvastainen.

4. Kun otetaan huomioon asian lopputulos ja hallintolainkäyttölain 74 §, X ry:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluistaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Tuula Pynnä ja Anne E. Niemi. Asian esittelijä Matti Metsäranta.