8.5.2007

Asian aikaisempi käsittely

1. Kansallisen rahoituksen myöntäminen

Lapin lääninhallitus oli 16.6.2003 tekemällään päätöksellä, jota on korjattu 13.8. ja 18.8.2003 tehdyillä päätöksillä, hyväksynyt X ry:n (jäljempänä yhdistys) esittämän hankkeen "Northern Folk Arts" Interreg III A Pohjoinen -ohjelman Kolarctic-osaohjelman toimenpidekokonaisuuteen "4.3. Kulttuuri ja hyvinvointi".

Projektin toteutusaika on 1.10.2002-31.12.2004. Projektin hyväksyttyjen tukikelpoisten kustannusten kustannusarvio on yhteensä 500 000 euroa. Kustannusarviossa oli arvioitu muun ohessa projektihenkilöstön, ulkopuolisten palveluiden, hallinnon ja matkojen osuus.

Lääninhallitus oli myöntänyt hankkeelle kansallista vastinrahoitusta 17 prosenttia vuosille 2002-2003 hyväksytyistä EU-tukikelpoisista kustannuksista, joista hankkeelle kohdistuva tulorahoitus on vähennetty, kuitenkin enintään 45 449 euroa. Avustusta voidaan käyttää ajalla 1.10.2002-31.12.2003 syntyviin hyväksyttäviin kustannuksiin. Projektia oli varauduttu rahoittamaan myös vuonna 2004.

Määräraha oli myönnetty valtion talousarvion momentilta 29.01.62.2.4, joka on Euroopan unionin rakennerahastojen valtion rahoitusosuus opetusministeriön osalta. Määrärahaa saa käyttää muun ohessa Euroopan aluekehitysrahastosta rahoitettavien Interreg-yhteisöaloitteiden valtion rahoitusosuuden maksamiseen. Talousarvion selvitysosan mukaan määräraha on alueiden kehittämiseen suunnattavaa rahoitusta.

Rahoituspäätöksessä oli todettu muun ohessa, että avustus myönnetään hyväksytyn kustannuslajikohtaisen kustannusarvion ja hankesuunnitelman mukaisten hankkeen toteuttamiseen liittyvien tarpeellisten ja määrältään kohtuullisten kustannusten perusteella. Kustannusten hyväksyttävyyttä arvioitaessa on otettava lisäksi huomioon komission tukikelpoisuusasetuksen (EY) 1685/2000 määritelmät ja rajoitukset kustannusten tukikelpoisuutta arvioitaessa sekä kansallisen rahoittajan päätöksessään antamat lisäehdot. Hyväksyttäviä kustannuksia ovat asiantuntija- ja koulutuspalvelujen hankintamenot, henkilöstön palkka- ja matkamenot sekä kehittämishankkeeseen välittömästi liittyvät muut eritellyt toteuttamismenot. Hankkeeseen tai siinä suoritettaviin hankintoihin on pyydettävä tarjouksia siten kuin julkisista hankinnoista annettu laki edellyttää. Sellaiset alihankinnat, jotka lisäävät hankkeen toteuttamiskustannuksia tuomatta sille vastaavaa lisäarvoa, eivät ole tukikelpoisia.

Rahoituspäätöksen mukaan maksatushakemus tehdään pääsääntöisesti kolme kertaa vuodessa opetusministeriön lomakkeella. Rahoituksen saaja on velvollinen välittömästi ilmoittamaan mahdollisista muutoksista projektin täytäntöönpanossa Lapin lääninhallitukseen hankkeen valvojalle.

Lapin lääninhallituksen päätöstä täydentää Lapin liiton 27.6.2003 tekemä Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) rahoitusosuutta koskeva päätös.

Merkitään, että Euroopan aluekehitysrahaston varoista myönnettyä tukea koskeva valitus on kirjattu korkeimmassa hallinto-oikeudessa diaarinumerolla 2279/2/05.

2. Tuen maksatus

X ry:n valitus korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohdistuu seuraaviin hylättyihin kustannuseriin:
- projektipäällikön palkkio
- ulkopuolisista palveluista aiheutuneet palkkiot ja kulut
- projektin venäläisestä osapuolesta aiheutuneet kustannukset sisältäen myös taksimatkat.

Lapin lääninhallituksen maksatuspäätökset ja oikaisuvaatimusten johdosta antamat päätökset niiltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on vielä kysymys:

2.1. Raportointikausi 1.10.2002-31.5.2003

2.1.1. Lapin lääninhallitus on 1.10.2003 tekemällään maksatuspäätöksellä hylännyt maksatushakemuksen raportointikaudelta 1.10.2002-31.5.2003 muun ohella projektipäällikkö A:n palkkiota koskevan arvonlisäveron 3 947 euron osalta. Lääninhallitus on perustellut hylkäävää päätöstään sillä, että tukikelpoiseksi kustannukseksi voidaan hyväksyä vain tarjouksen mukainen palkkio. Yhdistyksen johtokunnassa hyväksytyn tarjouksen mukaan kuukausikorvaus on 3 770 euroa, arvonlisävero nolla prosenttia. Lisäksi projektipäällikön kuukausipalkka ylitti vastaavien hankkeiden projektipäälliköiden keskimääräisen palkan.

2.1.2. Lapin lääninhallitus on 9.1.2004 tekemällään päätöksellä hylännyt yhdistyksen oikaisuvaatimuksen. Projektipäällikön palkkiota on kohtuullistettu perusteilla, jotka ilmenevät maksatuspäätöksestä.

2.2. Raportointikausi 1.6.-31.8.2003

2.2.1. Lapin lääninhallitus on 9.2.2004 tekemällään maksatuspäätöksellä hylännyt osittain maksatushakemuksen raportointikaudelta 1.6.-31.8.2003. Lisäksi ensimmäisessä maksatuksessa hyväksyttyjä kustannuksia on oikaistu projektipäällikön palkkion, ulkopuolisten palvelujen ja hallinnon kustannusten osalta. Päätöksessä on korjattu ensimmäiseen maksatuspäätökseen sisältynyt 160 euron suuruinen kirjoitusvirhe projektipäällikön palkkion osalta.

2.2.2. Lapin lääninhallitus on 7.4.2004 tekemällään päätöksellä jättänyt yhdistyksen oikaisuvaatimuksen tutkimatta siltä osin kuin se on koskenut ensimmäiseen maksatukseen sisältyvää projektipäällikön palkkion arvonlisäveroa, koska lääninhallitus oli jo ratkaissut yhdistyksen aikaisemmin tekemän oikaisuvaatimuksen. Muilta osin lääninhallitus on, tehtyään yhdistyksen vaatiman tiettyä kuluerää koskevan korjauksen, hylännyt oikaisuvaatimuksen. Lääninhallitus on uudistanut maksatuspäätöksessään lausumansa ja esittänyt perusteluinaan lisäksi:

Projektipäällikkö A:n palkkiota on kohtuullistettu kuten ensimmäisessäkin maksatuksessa (hylätty 2 488,20 euroa). Hylkäämisperusteena ei ole ollut se, että palkkioon sisältyviä arvonlisäveroja ei voitaisi hyväksyä projektin kuluiksi. Lääninhallituksen rahoittamissa EU-hankkeissa projektipäällikön keskimääräinen kokopäiväinen kuukausipalkka sivukuluineen on noin 3 200 euroa. Kohtuullistamista puoltaa paitsi projektin vertaaminen muihin vastaavanlaajuisiin EU-projekteihin myös se, että palkkio sisältää minimissään vain 80 työtuntia kuukaudessa.

Ulkopuolisista palveluista B:n (yhteensä 3 050 euroa) sekä C:n (634,40 euroa) palkkioiden osalta lääninhallitus on todennut, että projektipäällikön palkkioon ja muuhun projektin hallinnointiin on projektissa varattu tavanomaista huomattavasti suurempi määräraha. Mikäli tarkoitukseen käytetään lisäksi ulkopuolisia palveluja, projektin rahoituksesta liian suuri osa menee muuhun kuin projektin varsinaisen toiminnan kehittämiseen. Lapin liitto oli lisäksi lähettänyt projektipäällikölle 29.9.2003 kirjeen, jonka mukaan erikseen sovittavat konsulttipäivät ovat tukikelpoisia vain, jos siitä on sovittu etukäteen rahoittajan yhteyshenkilön kanssa.

Yöllisten taksimatkojen kustannuksia (98,20 euroa) ei voi pitää hankkeen toteuttamisesta johtuvina kustannuksina.

2.3. Raportointikausi 1.9.-31.12.2003

2.3.1. Lapin lääninhallitus on 18.6.2004 tekemällään maksatuspäätöksellä hylännyt osittain maksatushakemuksen raportointikaudelta 1.9.-31.12.2003. Lisäksi ensimmäisessä ja toisessa maksatuksessa hyväksyttyjä kustannuksia on oikaistu.

2.3.2. Lapin lääninhallitus on 25.8.2004 tekemällään oikaisupäätöksellä hylännyt yhdistyksen oikaisuvaatimuksen ja lausunut muun ohessa:

Projektipäällikön palkkiota on kohtuullistettu jo aikaisemmissa maksatuspäätöksissä ilmenevin perustein. Palkkiosta on jätetty hyväksymättä 3 317,60 euroa.

Koska B:n palkkaa ei ole projektiin kuulumattomana hyväksytty tukikelpoiseksi kustannukseksi, myöskään hänen aiheuttamiaan matkakuluja (364,78 euroa) ei voida sellaisiksi hyväksyä.

C:n palkkakulut (5 544,27 euroa) liittyvät projektin hallinnon paisuttamiseen, mitä ei ole hyväksytty edellisessäkään maksatuspäätöksessä. Asia ei muutu hyväksyttäväksi sillä, että ostopalveluina hankkimisen sijasta henkilö palkataan projektiin. Vastaavasti C:n matkakulut (572,35 euroa) eivät ole tukikelpoisia kustannuksia.

Venäläisten kulut ovat tukikelpoisia kustannuksia ainoastaan yhteistyöosapuolten asiantuntijoiden osalta. Interreg III A Pohjoinen Yhteisöaloiteohjelman mukaan siihen hyväksytyissä projekteissa venäläisten partnereiden matka- ja majoituskustannukset (ruoka- ja kahvitarjoilukulut ensimmäiseltä raportointikaudelta 164,95 euroa, matka- ja majoituskulut toiselta raportointikaudelta 11145,40 euroa sekä matka- ja majoituskulut kolmannelta raportointikaudelta 9 472,75 euroa) ovat tukikelpoisia ainoastaan silloin, kun partnerit osallistuvat projektin ohjaus- ja työryhmäkokouksiin EU-maassa. Asiakirja on ollut yhdistyksen tiedossa.

Yhdistys on katsonut, että lääninhallitus hyväksyessään ensimmäisessä maksatushakemuksessa venäläisen osapuolen kulut olisi antanut yhdistyksen perustellusti uskoa, että samat kulut ovat tukikelpoisia myöhemminkin. Lääninhallitus oli tehnyt ensimmäisen maksatuspäätöksen 1.10.2003, joten tämän päätöksen sisältö ei ole voinut vaikuttaa toisen maksatuskauden (1.6.-31.8.2003) toimintaan. Kolmanteenkin maksatuskauteen (1.9.-31.12.2003) sisältyvät venäläisten kulut ovat syntyneet vuoden 2003 loka-marraskuun vaihteessa. Näin ollen yhdistyksen esittämä väite ei pitänyt paikkaansa.

Merkitään, että Lapin lääninhallitus on liittänyt oikaisuvaatimuksiin antamiinsa päätöksiin valitusosoituksen, jonka mukaan niihin haetaan muutosta valtionavustuslain perusteella Rovaniemen hallinto-oikeudelta valittamalla.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

X ry on valittanut Lapin lääninhallituksen tekemistä oikaisupäätöksistä Rovaniemen hallinto-oikeudelle. Yhdistys on vaatinut suullisen käsittelyn järjestämistä sekä oikeudenkäyntikulujensa korvaamista laillisine korkoineen. Yhdistys on lausunut valituksensa tueksi muun ohessa seuraavaa:

Projektipäällikön palkkioon kuuluvat arvonlisäverot on katsottava tukikelpoisiksi kustannuksiksi. Lääninhallitus on ilmoittanut kohtuullistaneensa projektipäällikön palkkiota. Maksatuspäätökseen oli kuitenkin kirjattu, että vain tarjouksen mukainen palkkio on hyväksytty. Olipa kyse kohtuullistamisesta tai arvonlisäverosta, lääninhallitus on ratkaissut asian virheellisesti. Projektipäällikön palkkioon on sisältynyt myös arvonlisävero ja yhdistyksen hallituskin on asian tässä muodossa hyväksynyt. Lääninhallitus ei voi arvioida kahden itsenäisen osapuolen sopimuksen kohtuullisuutta eikä sopimuksen oikeellisuuttakaan, koska palkkiot sisältyvät lääninhallituksen hyväksymään budjettiin.

Projektipäällikön palkkion vertaaminen keskimääräisiin palkkioihin ei ole hyväksyttävää, koska kaikki projektit ovat erilaisia ja tanssiproduktio poikkeaa muista erityisesti saatavilla olevien ammattihenkilöiden rajallisuuden vuoksi. Tulosvastuulla työskentelevän projektipäällikön työtuntimäärät eivät jää lääninhallituksen mainitsemaan minimimäärään. Lääninhallituksen käytettävissä olevien tarkkojen kuukausittaisten työtuntien perusteella on todettavissa, ettei niin sanottuja laskennallisia ylituntejakaan ole laskutettu.

B:n palkkioiden osalta lääninhallitus on katsonut hallinnon kulut liiallisiksi. B:n asiantuntemus on kuitenkin vähentänyt projektin kuluja alentamalla matkalippujen hintoja 40 prosenttia ja projektin kokonaistaloudellisuus on otettu näin huomioon. Kaikki kulut olivat syntyneet ennen Lapin liiton 29.9.2003 lähettämää kirjettä konsulttipäivistä.

Maksatusviranomainen ei voi kesken hyvin toteutuvaa projektia ryhtyä arvioimaan sitä, miten kulut projektin sisällä jakautuvat. Hallinnon toimivuuden ja rakenteen osalta projektin toteuttajalle on jätettävä vapaat kädet sekä henkilöstön että avustajien ja konsulttien käytön suhteen. Tämän vuoksi C:n palkkio on hyväksyttävä tukikelpoiseksi.

Maksatusviranomainen on menetellyt kyseenalaisella tavalla jättäessään vastoin yhdistyksen suostumusta jälkikäteen hyväksymättä venäläisen osapuolen aiheuttamia kustannuksia. Yhdistyksellä on oikeus vedota luottamuksensuojaan, koska yhdistys ei ole saanut maksatusviranomaisen päätöksen kautta tietoonsa sitä, ettei venäläisten aiheuttamia kuluja voida pitää tukikelpoisina kustannuksina. Yöllisistä taksimatkoista aiheutuneet kulut ovat tavanomaisesta vieraanvaraisuudesta johtuneita projektiin kuuluvan tapahtuman jälkeen järjestettyyn illanviettoon liittyviä tukikelpoisia menoja.

Lapin lääninhallitus on selityksessään hallinto-oikeudelle esittänyt vaatimusten hylkäämistä. Lääninhallitus on uudistanut aikaisemmin esittämänsä ja lausunut muun ohessa seuraavaa:

Asiassa on ollut kyse projektipäällikön palkkion kohtuullistamisesta eikä siitä, ettei arvonlisäveroja voitaisi hyväksyä projektin kuluiksi. Yhdistyksen ja D Ky:n välinen toimeksiantosopimus poikkeaa tarjouksesta arvonlisäveron ja kuukausittaisen työtuntimäärän osalta, joka oli minimissään 80 tuntia kuukaudessa.

Valituksen mukaan projektipäällikön palkkio sisältyy budjettiin. Kustannus ei kuitenkaan ole yksilöity eri kustannuslajien osalta. Yleensä projektipäällikön palkka sisältyy henkilöstökuluihin, johon nyt oli sisällytetty hankevetäjän 26 000 euron suuruinen palkka. Hanke-esitysvaiheessa yhdistys ei ole kertonut, että projektipäällikön palkka sisältyy ostopalveluihin.

Hankkeeseen budjetoidut ulkopuolisten palvelujen kustannukset ovat yhteensä 110 000 euroa, josta konsulttipalkkioiden osuus on 69 000 euroa ja muiden ostopalveluiden osuus 41 000 euroa. Esitetyn suuruiset projektipäällikön kustannukset 4 599,40 euroa 27 kuukaudelta eivät siten voi sisältyä hankkeen budjettiin.

Projektipäällikön palkkioon ja muuhun projektin hallinnointiin on projektissa varattu tavanomaista huomattavasti suurempi määräraha. Ulkopuolisten palvelujen käyttämisen johdosta projektin rahoituksesta liian suuri osa menee muuhun kuin projektin varsinaiseen toimintaan. B:n ja C:n osalta konsulttipalveluja ei ollut kilpailutettu kuten olisi pitänyt. Lääninhallitus myös kiistää sen, että B:n asiantuntemuksen johdosta lentolippukulut olisivat alentuneet 40 prosentilla. Projektin hallinnoija on velvollinen pysymään rahoituspäätöksessä hyväksytyssä hanke- ja rahoitussuunnitelmassa, eikä hankkeen toteuttaja voi hoitaa mahdollista budjetin ylitystä sisäisillä siirroilla. Perustellut muutokset ovat mahdollisia, mutta niistä on aina neuvoteltava ennakkoon rahoittajan kanssa.

Taksimatkojen kustannuksissa on kyse venäläisten tanssijoiden aiheuttamista kuluista. Euroopan unionin ulkopuolisten toimijoiden kulut ovat hyväksyttäviä kustannuksia ainoastaan silloin, kun ne ovat ohjausryhmän kokouksiin osallistuneiden asiantuntijoiden kustannuksia.

Maksatushakemuksessa on ilmoitettava totuudenmukaisesti kaikki hankkeen menot ja tulot. Maksatushakemuksiin on ilmoitettu tukikelvottomia kustannuksia ja samanaikaisesti hankkeen tuloja on jätetty ilmoittamatta. Maksatushakemusten puutteiden vuoksi aikaisempien maksatuskausien tapahtumia on jouduttu ottamaan huomioon myöhemmissä maksatuksissa.

Tukikelvottomat kustannukset eivät myöskään muutu tukikelpoisiksi sillä perusteella, että ne ovat joskus menneet maksatuskäsittelyn läpi. Siten myöskään luottamuksen suojaa ei synny. Venäläisen osapuolen aiheuttamien kustannusten tukikelpoisuuden osalta lääninhallitus on viitannut aikaisemmin lausumaansa.

X ry on vastaselityksessään hallinto-oikeudelle lausunut, että kyseistä hanketta edeltävässä esiselvityshankkeessa oli käytetty myös D Ky:n palveluja. Silloin Lapin liitto maksoi yhtiön palkkiot samojen periaatteiden mukaan kuin nytkin eikä huomautettavaa ollut. Palkkion määrä perustuu 2 600 euron kuukausipalkkioon lisättynä 45 prosentin yleiskuluilla, minkä lisäksi joudutaan veloittamaan vielä arvonlisävero 22 prosenttia. Palkkio ei ole määrältään kohtuuton.

Koska kyse on kokonaisbudjetista, yksittäiset menoerät saattavat ja saavat poiketa vuosisuunnitelmasta. Rahoittaja ei voi kesken hanketta arvioida, onko hankerahoja käytetty hankkeen sisällä oikeassa ja kohtuullisessa suhteessa, vaan tätä voidaan käsitellä vasta kun tulokset ovat näkyvissä.

Lääninhallituksen tulkinta siitä, että projektin osapuolena eivät olisi venäläiset tanssijat vaan ainoastaan asiantuntijat, on väärä. Hankehakemuksen 12 kohdassa "Yhteistyökumppani 3" on Northern Russian folk Choir ja rahoituspäätös on tehty hakemuksen mukaan.

Lääninhallituksen väite siitä, että sitä olisi erehdytetty esittämällä maksettavaksi tukikelvottomia kustannuksia ja jättämällä ilmoittamatta tuloja, on väärä. Kyse on siitä, että sekä yhdistys että maksaja ovat olleet siinä käsityksessä, että budjettiin merkityt ja siellä avoimesti esitetyt mittavat venäläisen osapuolen matka- ja majoituskulut sekä päivärahat ovat selkeästi projektin kuluja. Ilman tätä lähtökohtaa yhdistys ei olisi edes lähtenyt projektiin. Tässä tilanteessa yhdistyksen hyväksi on syntynyt luottamuksen suoja eikä tehtyä hallintopäätöstä voida muuttaa taannehtivasti.

Rovaniemen hallinto-oikeus on järjestänyt asiassa 4.2. ja 7.2.2005 suullisen käsittelyn.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Rovaniemen hallinto-oikeus on 17.6.2005 tekemällään päätöksellä poistanut lääninhallituksen oikaisuvaatimusten johdosta tekemiin päätöksiin liitetyt valitusosoitukset ja jättänyt yhdistyksen vaatimukset valituksina tutkimatta. Hallinto-oikeus on tutkinut asiat hallintolainkäyttölain 69 §:ssä tarkoitettuina hallintoriita-asioina. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin sillä, että lääninhallituksen tekemät oikaisupäätökset eivät ole sisältäneet eivätkä voineetkaan sisältää sellaista hallintoviranomaisen toimenpidettä, jolla yhdistyksen oikeus saada vaatimansa kustannukset tukikelpoisiksi kustannuksiksi olisi sitovasti ratkaistu. Päätökset eivät näin ollen ole hallintolainkäyttölain 5 §:ssä eivätkä valtionavustuslain 34 §:n 2 momentissa tarkoitettuja valituskelpoisia päätöksiä.

Niiden kustannuserien osalta kuin asiassa vielä on kysymys, hallinto-oikeus on hyväksynyt yhdistyksen vaatimukset T:mi B:n kohdalla 2 000 euron osalta ja venäläisestä osapuolesta aiheutuneiden kustannusten kohdalla 3 000 euron osalta ja hylännyt vaatimukset enemmälti näiden kustannuserien osalta. C:n palveluista aiheutuneiden palkka- ja matkakulujen sekä venäläisestä osapuolesta aiheutuneiden taksikustannusten osalta hallinto-oikeus on katsonut, etteivät ne ole tukikelpoisia ja se on hylännyt niihin kohdistuvat vaatimukset kokonaan.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään edellä mainituilta osin seuraavasti:

Projektipäällikön palkkion arvonlisäverot

Maksatukset

Lääninhallitus on jättänyt hyväksymättä tukikelpoisiksi kustannuksiksi projektipäällikön palkkion arvonlisäveroja 1.10.2003 tekemässään ensimmäisessä maksatuspäätöksessä 3 947 euroa, 9.2.2004 tekemässään toisessa maksatuspäätöksessä 2 488,20 euroa ja 18.6.2004 tekemässään kolmannessa maksatuspäätöksessä 3 317,60 euroa. Ensimmäistä ja toista maksatuspäätöstään lääninhallitus on perustellut sillä, että johtokunnan 19.1.2003 pidetyssä kokouksessa oli hyväksytty tarjouksen mukainen palkkio, joka oli tehty ilman arvonlisäveroa. Kolmatta maksatuspäätöstä on perusteltu projektipäällikön palkkion kohtuullistamisella alueiden kehittämislain mukaan.

Lapin liitto (oikeastaan Lapin lääninhallitus) on ilmoittanut, että kaikissa maksatuspäätöksissä on ollut kyse projektipäällikön palkkioiden kohtuullistamisesta. Hakija (X ry) on huomauttanut, että lääninhallitus oli hallinto-oikeudelle antamassaan vastineessa muuttanut ensimmäisen maksatuspäätöksen hylkäämisperusteen kohtuullistamiseksi. Lisäksi projektipäällikön palkkio on hakijan mielestä ollut määrältään kohtuullinen ja se on sisältynyt budjettiin, mistä johtuen sitä ei olisi tullut pitää osaksikaan tukikelvottomana.

Edelleen lääninhallitus on 9.2.2004 tekemässään toisessa maksatuspäätöksessä oikaissut 1.10.2003 tekemässään ensimmäisessä maksatuspäätöksessä tekemänsä 160 euron suuruisen kirjoitusvirheen, mikä on johtunut siitä, että 1.10.2003 tehdyssä maksatuspäätöksessä projektipäällikön kuukausipalkkio oli erehdyksessä merkitty 4 559,40 euroksi 4 599,40 euron asemesta.

Asiantuntijapalvelujen kilpailuttaminen

Lääninhallituksen 16.6.2003 tekemässä rahoituspäätöksessä on kohdassa "Julkiset hankinnat ja kilpailuttaminen" todettu seuraavaa: "Hankkeeseen tai siinä suoritettaviin hankintoihin on julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992) mukaan pyydettävä tarjouksia, niin kuin ko. laissa edellytetään. Pääperiaatteena ko. lain mukaan on, että kaikissa hankkeissa, joissa tuen määrä on yli puolet hankinnan arvosta, on tavaroiden ja palveluiden hankinnat kilpailutettava. Muihin hankintoihin on tarjouksia pyydettävä niin, että voidaan varmistua kustannusten kohtuullisuudesta verrattuna paikkakunnan yleiseen kustannustasoon. Tarjousasiakirjat on säilytettävä. Sellaiset alihankinnat, jotka lisäävät hankkeen toteuttamiskustannuksia tuomatta sille vastaavaa lisäarvoa, eivät ole tukikelpoisia."

Julkisista hankinnoista annetun lain 5 §:n 1 momentin mukaan hankinnassa on käytettävä olemassa olevat kilpailumahdollisuudet. Hankinnasta on sen arvosta riippumatta joko ilmoitettava tai tarjouksia on muutoin pyydettävä hankinnan kokoon ja laatuun nähden riittävä määrä. Lain 5 §:n 2 momentin mukaan hankinta saadaan tehdä ilman tarjouskilpailua vain erityisistä syistä. Lain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa. Lain 7 §:n 1 momentin mukaan hankinta on tehtävä mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin.

X ry:n johtokunta on 13.11.2002 päättänyt tarjousten pyytämisestä asiantuntijapalveluista T:mi B:ltä, C:lta ja D Ky:ltä, jonka vastuunalaisena yhtiömiehenä on yhdistyksen toiminnanjohtaja A. A on ollut läsnä kokouksessa ja hän on osallistunut päätöksen tekemiseen.

T:mi B on 19.11.2002 tarjonnut palveluitaan 5 000 euron kuukausihintaan lisättynä arvonlisäverolla, minkä lisäksi erikseen sovittavista konsultointipäivistä palkkio oli 500 euroa päivää kohden lisättynä arvonlisäverolla. C on 20.11.2002 tarjonnut palveluitaan 4 000 euron kuukausihintaan lisättynä arvonlisäverolla, minkä lisäksi erikseen sovittavista konsultointipäivistä palkkio oli 520 euroa päivää kohden lisättynä arvonlisäverolla. D Ky on 18.11.2002 tarjonnut palveluitaan tarjouksessa seuraavan sisältöisesti: "Kuukausikorvaus 3 770 euroa (alv 0 %) tämän lisäksi erikseen sovittavat konsultointipäivät 520 euroa (alv 0 %)." A ilmoitti myös olevansa valmis aloittamaan projektin johtamisen vuoden 2002 lokakuun alusta. Kaikki edellä mainitut tarjouksentekijät ovat esittäneet matka- ja muut kustannukset laskutettaviksi erikseen.

Johtokunnan kokouksessa 19.1.2003 toiminnanjohtaja A on esitellyt "Northern Folk Arts" -hankkeen etenemistä ja tilannetta rahoitushakemuksen osalta. A:n ja varajäsen E:n jäävättyä itsensä ja poistuttua kokouksesta johtokunta päätti asiantuntijapalveluiden ostamisesta D Ky:ltä tarjouksen mukaisin ehdoin taannehtivasti 1.10.2002 alkaen. Lisäksi todettiin, että palveluita voidaan hankkeen aikana ostaa tarpeen mukaan myös muilta tarjoajilta.

Yhdistyksen ja D Ky:n välillä 21.1.2003 tehdyssä toimeksiantosopimuksessa kuukausipalkkio sovittiin 3 770 euroksi lisättynä arvonlisäverolla. Tarjouksesta poiketen palkkio käsitti 10 kahdeksan tunnin konsultointipäivää niin, että vähimmäistuntimäärä oli 80 tuntia kuukaudessa ja työajan tasausväli neljä kuukautta. Suullisessa käsittelyssä maksatusasioita hoitanut osastosihteeri F kertoi, että työajan tasauksen johdosta A:n tekemät työtunnit eivät tosiasiallisesti sanottavasti ylittäneet 80 tuntia kuukaudessa.

Hallinto-oikeuden johtopäätökset

Yhdistyksen johtokunta on perustellut D Ky:n valintaa asiantuntijatehtäviin sillä, että yhtiön tarjous oli kokonaistaloudellisesti paras vaihtoehto. Tehdyn toimeksiantosopimuksen ja suullisessa käsittelyssä erityisesti osastosihteeri F kertomuksen perusteella on kuitenkin todettavissa, että yhtiön palkkion perusteena oleva työaika on todellisuudessa ollut vain noin puolet kilpailevien tarjouksentekijöiden työaikaan verrattuna. Tähän nähden yhtiön tarjousta ja sen perusteella tehtyä toimeksiantosopimusta ei ole pidettävä kokonaistaloudellisesti edullisimpana ja hinnaltaan halvimpana, kun otetaan huomioon, etteivät tarjoajien palkkiot muutoin poikkea määrältään olennaisesti toisistaan. Lisäksi johtokunnan hyväksymä tarjous ei ole ollut samansisältöinen toimeksiantosopimuksen kanssa. Näin ollen tarjouksentekijöitä ja tarjouksia ei ole kohdeltu tasapuolisesti.

Projektitehtävien vaativuuteen nähden vähäisenä pidettävä A:n työaika on ilmeisesti johtanut myös siihen, että muidenkin tarjoajien palveluita on päätetty tarpeen mukaan ostaa, minkä seurauksena projektihallintoa on todennäköisesti laajennettu tarpeettomasti. Se seikka, että A on tosiasiallisesti hoitanut projektipäällikön tehtäviä jo 1.10.2002 alkaen eli ennen sanotun toimen kilpailuttamista ja että hän on itse ollut mukana päättämässä tarjousten pyytämisestä palvelujen tarjoajilta, joihin hän itse on kuulunut, on omiaan viittaamaan siihen, että kyse ei ole ollut aidosta kilpailuttamisesta.

Edellä lausutun perusteella hallinto-oikeus katsoo, ettei asiantuntijapalveluita ole kilpailutettu rahoituspäätöksessä ja julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitetuin tavoin. Tämän vuoksi ja kun otetaan erityisesti huomioon A:n projektiin käyttämä tosiasiallinen työaika, maksatuspäätöksissä on voitu alueiden kehittämislain 25 §:n mukaan kohtuullistaa projektipäällikön palkkiota arvonlisäveron verran.

Se seikka, että rahoituspäätöksellä on hyväksytty hankkeen kustannusarvio, johon hakija on sisällyttänyt projektipäällikön laskennallisen palkkion, ei estä maksatusviranomaista kunkin maksatuspäätöksen yhteydessä arvioimasta kustannusten tukikelpoisuutta. Hallinto-oikeus myös katsoo, että ensimmäisessä maksatuspäätöksessä on perustelujen sanamuoto huomioon ottaenkin ollut kyse projektipäällikön palkkion kohtuullistamisesta laajemmassa mielessä kuin pelkästään siitä, että arvonlisävero sellaisenaan olisi katsottu tukikelvottomaksi menoksi.

Kirjoitusvirheen korjaaminen

Hallintolain 51 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on korjattava päätöksessään oleva ilmeinen kirjoitus- tai laskuvirhe taikka muu niihin verrattava selvä virhe. Pykälän 2 momentin mukaan virhettä ei kuitenkaan saa korjata, jos korjaaminen johtaa asianosaiselle kohtuuttomaan tulokseen eikä virhe ole johtunut asianosaisen omasta menettelystä.

Sen mukaan, mitä asiakirjoista käy ilmi, lääninhallitus on oikaissut projektipäällikön palkkion määrää koskevan selvän virheen eikä korjaamisen ole katsottava johtaneen hakijalle kohtuuttomaan tulokseen.

Muut ulkopuoliset palvelut

T:mi B:n ja C:n palkkiot, palkat ja matkakulut

Lääninhallitus on 9.2.2004 tekemässään toisessa maksatuspäätöksessä jättänyt hyväksymättä tukikelpoisiksi kustannuksiksi toiseen maksatuskauteen kohdistuneita T:mi B:n palkkioita yhteensä 3 050 euroa. Päätöstään lääninhallitus on perustellut asiantuntemuksen tarpeella suhteessa hyötyyn. Samoin tukikelpoiseksi kustannukseksi oli jätetty hyväksymättä C:n asiantuntijapalkkio 634,40 euroa, koska hänen asiantuntemustaan ei lääninhallituksen mielestä hallinnossa tarvittu.

Lääninhallitus on 18.6.2004 tekemässään kolmannessa maksatuspäätöksessä ottanut kohtuullistamiseen vedoten maksettavan määrän vähennyksenä huomioon ensimmäiseen maksatuskauteen sisältyneitä B:n matkakustannuksia 364,78 euroa. Lisäksi tukikelpoisiksi kustannuksiksi on jätetty hyväksymättä kolmanteen maksatuskauteen kohdistuneet C:n palkka 5 544,27 euroa ja matkakulut 572,35 euroa.

Lääninhallituksen 16.6.2003 tekemässä rahoituspäätöksessä on kohdassa "Julkiset hankinnat ja kilpailuttaminen" todettu seuraavaa: "Hankkeeseen tai siinä suoritettaviin hankintoihin on julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992) mukaan pyydettävä tarjouksia, niin kuin ko. laissa edellytetään. Pääperiaatteena ko. lain mukaan on, että kaikissa hankkeissa, joissa tuen määrä on yli puolet hankinnan arvosta, on tavaroiden ja palveluiden hankinnat kilpailutettava. Muihin hankintoihin on tarjouksia pyydettävä niin, että voidaan varmistua kustannusten kohtuullisuudesta verrattuna paikkakunnan yleiseen kustannustasoon. Tarjousasiakirjat on säilytettävä. Sellaiset alihankinnat, jotka lisäävät hankkeen toteuttamiskustannuksia tuomatta sille vastaavaa lisäarvoa, eivät ole tukikelpoisia."

Johtokunta on 19.1.2003 päättänyt ostaa hankkeen aikana palveluita tarpeen mukaan myös muilta tarjoajilta kuin D Ky:ltä. Rahoituspäätöksen hankintojen kilpailuttamista koskevien ehtojen ja julkisista hankinnoista annetun lain 5 §:n 2 momentin mukaan T:mi B:n ja C:n palvelut olisi kuitenkin tullut kilpailuttaa tarjouskilpailua käyttäen suorahankinnan sijasta. Erityisiä syitä hankinnan suorittamiseen ilman tarjouskilpailua ei ole esitetty.

Hakija on perustellut C:n palvelujen tarvetta tilikarttojen suunnittelulla ja laskutuksen alkuunpanolla. Kysymyksessä olevan projektin käytettävissä on kuitenkin ollut projektipäällikön, rahastonhoitajan ja tilitoimiston palvelut, minkä lisäksi ohjeita on voitu pyytää myös Lapin liitolta ja Lapin lääninhallitukselta. Kun myös otetaan huomioon, mitä aikaisemmin tässä päätöksessä on lausuttu asiantuntijatehtävien kilpailuttamisen yhteydessä tapahtuneesta projektihallinnon tarpeettomasta laajentamisesta, hallinto-oikeus katsoo, että C:n palveluista aiheutuneita palkka- ja matkakuluja ei voida pitää alueiden kehittämislain 25 §:ssä tarkoitettuina tarpeellisina ja määrältään kohtuullisina tukikelpoisina kustannuksina.

Tarjouskilpailun laiminlyönnin takia tukikelpoisiksi kustannuksiksi on voitu osaksi jättää hyväksymättä myös T:mi B:n matkakustannukset ja palkkio. Sen sijaan hallinto-oikeus katsoo, että T:mi B:n palkkion ja matkakustannusten jättäminen kokonaan hyväksymättä olisi kohtuutonta, kun otetaan huomioon hänen Venäjän kontaktiensa johdosta saadut huomattavat alennukset Venäjälle suuntautuneiden matkojen kustannuksiin. Sen vuoksi hallinto-oikeus harkitsee oikeaksi vahvistaa T:mi B:n osalta alueiden kehittämislain 25 §:ssä tarkoitetuiksi tarpeellisiksi ja määrältään kohtuullisiksi kustannuksiksi arviolta 2 000 euroa.

Venäläisestä osapuolesta aiheutuneet kustannukset

Maksatuspäätös 18.6.2004

Lääninhallitus on 18.6.2004 tekemässään kolmannessa maksatuspäätöksessä ottanut maksettavan määrän vähennyksenä huomioon ensimmäiseen maksatuskauteen sisältyneitä venäläisen osapuolen ruokailu- ja kahvitarjoilukustannuksia 164,95 euroa sekä toiseen maksatuskauteen sisältyneitä venäläisen osapuolen matka-, majoitus- ja päivärahakustannuksia yhteensä 11 145,40 euroa. Lisäksi tukikelpoisiksi kustannuksiksi on jätetty hyväksymättä kolmanteen maksatuskauteen kohdistuneet venäläisen osapuolen matka-, majoitus- ja päivärahakustannukset yhteensä 9 472,75 euroa.

Kuittauksen suhteesta maksatusten taannehtivaan muuttamiseen ja luottamuksensuojaan

Ottaessaan maksettavan määrän vähennyksenä huomioon ensimmäiseen maksatuskauteen sisältyneitä venäläisen osapuolen ruokailu- ja kahvitarjoilukustannuksia sekä toiseen maksatuskauteen sisältyneitä venäläisen osapuolen matka-, majoitus- ja päivärahakustannuksia Lapin lääninhallitus on kuitannut noilla perusteettomiksi katsomillaan kustannuksilla hakijalle maksettavaa määrää pienentämällä sitä 11 310,35 eurolla.

Jollei muusta laista tai Euroopan yhteisön lainsäädännöstä muuta johdu, mitä valtionavustuslain 8-37 §:ssä säädetään, koskee mainitun lain 2 §:n mukaan soveltuvin osin Euroopan yhteisön tai muusta Euroopan unionin varoista myönnettävää tukea. Jos muussa laissa on valtionavustuslaista poikkeavia säännöksiä, niitä noudatetaan lain 3 §:n mukaan valtionavustuslain sijasta. Rakennerahasto-ohjelmien kansallisesta hallinnoinnista annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan sanottua lakia sovelletaan Euroopan yhteisön rakennerahastoista osarahoitettavien ohjelmien toimeenpanoon sekä rakennerahastojen rahoituksen ja vastaavan kansallisen rahoitusosuuden hallinnointiin, valvontaan ja tarkastukseen. Sanottu laki on kuitenkin lain 2 §:n 4 momentin mukaan toissijainen, jos muussa laissa on siitä poikkeavia säännöksiä.

Valtionavustuslain 20 §:n 1 momentissa on säädetty valtionavustuksen palauttamisesta. Valtionavustuksen saajan tulee viipymättä palauttaa virheellisesti, liikaa tai ilmeisen perusteettomasti saamansa valtionavustus tai sen osa. Lain 21 §:ssä on säädetty takaisinperinnästä. Pykälän 3 kohdan mukaan valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisinperittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on antanut valtionapuviranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, joka on ollut omiaan olennaisesti vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin, taikka salannut sellaisen seikan. Lain kuittausta koskevan 30 §:n mukaan palautettava tai takaisin perittävä määrä korkoineen voidaan periä siten, että se vähennetään samalle valtionavustuksen saajalle maksettavasta muusta saman valtionapuviranomaisen myöntämästä valtionavustuksesta.

Rakennerahasto-ohjelmien kansallisesta hallinnoinnista annetun lain 37 §:ssä on säädetty rakennerahastovarojen ja vastaavan valtion rahoitusosuuden takaisinperinnästä, mutta laissa ei ole erikseen säännöksiä kuittaustilanteesta eikä avustuksen palauttamisesta. Jos muussa laissa on mainitusta laista poikkeavia säännöksiä, niitä noudatetaan lain 2 §:n 4 momentin mukaan rakennerahasto-ohjelmien kansallisesta hallinnoinnista annetun lain sijasta.

Valtionavustuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 63/2001 vp) 3 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen (s. 30) mukaan muussa laissa olevia valtionavustuslain soveltamisalaan kuuluvia säännöksiä sovelletaan valtionavustuslain sijasta. Valtionavustuslakia sovelletaan tällöin kuitenkin siltä osin kuin jostakin seikasta ei ole säädetty erityislainsäädännössä. Vaikka valtionavustuslaki näin ollen on lähtökohtaisesti toissijainen suhteessa rakennerahasto-ohjelmien kansallisesta hallinnoinnista annettuun lakiin, niin koska kuittauksesta ei ole viimeksi mainitussa laissa säädetty lainkaan, tulee tältä osin soveltaa valtionavustuslain edellä mainittua kuittausta koskevaa 30 §:ää ja avustuksen palauttamista ja takaisinperintää koskevia 20 ja 21 §:ää, silloin kun kyse on noiden lainkohtien soveltamisalaan kuuluvasta asiasta.

Edellä lausutun perusteella hallinto-oikeus katsoo, että valtionavustuslain 20, 21 ja 30 § muodostavat yhdessä säännöstön, jonka tarkoituksena on liikaa tai perusteetta saadun avustuksen palauttaminen. Säännöstö sisältää yleisen valtionavustuksissa noudatettavan perusteettoman edun palauttamista koskevan velvoitteen, joka ei ole riippuvainen siitä, mistä syystä jokin kustannuserä on alun perin maksatuspäätöksessä hyväksytty tukikelpoiseksi. Rahoituspäätöksen tekeminen ei tarkoita hakijan vaatimin tavoin yksittäisten menoerien hyväksymistä sitovasti kustannusarvioon tai kustannuserittelyyn sisältyvinä niin, etteikö maksatushakemusten yhteydessä voitaisi myös taannehtivasti harkita uudelleen menojen tukikelpoisuutta. Myöskään luottamuksen suojaa koskeva periaate ei voi tulla asiassa sovellettavaksi. Lääninhallitus on siten valtionavustuslain 20 ja 21 sekä 30 §:n säännökset huomioon ottaen voinut kolmannessa maksatuspäätöksessään jälkikäteen uudelleen arvioida venäläisestä osapuolesta johtuneiden kustannusten tukikelpoisuutta ensimmäiseltä ja toiselta maksatuskaudelta.

Venäläisestä osapuolesta johtuneiden kustannusten tukikelpoisuus

Rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä 21.6.1999 annetun Neuvoston asetuksen (EY) N:o 1260/1999 tukikelpoisuutta koskevan 30 artiklan 1 kohdan mukaan toimiin liittyvät menot oikeuttavat rahastojen tukeen vain, jos kyseiset toimet sisältyvät asianomaiseen tukitoimeen. Säännös ilmaisee niin sanotun alueperiaatteen, jonka mukaan rakennerahastovaroja käytetään ainoastaan unionin alueella. Vastaavasti Komission 28.7.2.2000 antaman asetuksen (EY) N:o 1685/2000 säännössä 12 olevan kohdan 1 mukaan rakennerahastoista yhteisrahoitettavat toimet on pääsääntöisesti toteutettava alueella, jota rakennerahastotuki koskee.

Komission edellä mainitun asetuksen rakennerahastojen hallinto- ja toteuttamiskuluja koskevan säännön 11 kohdassa 2.1 on säädetty yhteisrahoitukseen kelpoiseksi muun muassa avun toteuttamisen seurantakomiteoiden tai alakomiteoiden kokousmenot. Menolajiin voidaan sisällyttää myös seurantakomiteoiden käyttämien asiantuntijoiden ja muiden komitean työhön osallistuvien henkilöiden kulut, kuten komiteoiden kolmansista maista tulevien osallistujien kulut silloin kun komitean puheenjohtaja pitää tällaisten jäsenten mukanaoloa keskeisenä avun tehokkaan toteuttamisen kannalta. Säännön 12 kohdan 2.1 mukaan hallintoviranomainen voi hyväksyä toimen yhteisrahoituksessa tukikelpoiseksi, jos alueelle, jota rakennerahastotuki koskee, koituu hyötyä sen ulkopuolella toteutettavasta toimesta.

Interreg III A Pohjoinen -yhteisöaloiteohjelman rahoitusta koskevassa kohdassa 9 todetaan venäläisten projektipartnereiden rahoituksesta seuraavaa: "Venäläisten kumppaneiden kustannukset eivät ole tukikelpoisia yhteisön varojen osalta, poikkeuksena on venäläisten osallistuminen seurantakomitean, hallintokomiteoiden tai ohjausryhmien kokouksiin sekä matka- ja majoituskustannukset kokouksiin ja seminaareihin EU-maassa liittyen hyväksytyn projektin toteuttamiseen. Yleisesti pitää venäläisten kumppanien hakea rahoitusta muista lähteistä." Vielä sanotussa kohdassa lausutaan seuraavasti: "Venäläisten rahoitus käsitellään tarkemmin Kolarcticin osaohjelmassa."

Edelleen Interreg III A Pohjoinen Kolarctic -osaohjelman haku- ja päätösprosessia koskevassa kohdassa 7.3 on todettu otsakkeen "Venäläisosallistumisen stimulointi" kohdalla seuraavaa: "Viime ohjelmakaudella venäläisten yhteistyöosapuolten osallistuminen on ollut ongelmallista, sillä he eivät ole voineet aina osallistua hankkeiden toteuttamiseen matkakustannusten kattamiseksi tarvittavan rahoituksen puututtua. Tämä ongelma poistuu tällä ohjelmakaudella, sillä venäläisten yhteistyöosapuolten hankkeen toteuttamiseen liittyvät matkakustannukset voidaan maksaa EU-varoista."

Edellä mainittujen asetusten perusteella sekä edellä mainittujen ohjelmien venäläisestä osapuolesta aiheutuneita kustannuksia koskevista kohdista on pääteltävissä, että pääsääntöisesti venäläisestä osapuolesta aiheutuneita kustannuksia ei voida rahoittaa yhteisön varoista. Sen sijaan pääsääntöä koskevien poikkeusten osalta on jossain määrin tulkinnanvaraista, mitä tarkoitetaan hakijan viittaamalla ilmauksella "matka- ja majoituskustannukset kokouksiin ja seminaareihin EU-maassa liittyen hyväksytyn projektin toteuttamiseen".

Kun otetaan huomioon edellä mainittu alueperiaatteeksi kutsuttu pääsääntö ja siihen Interreg III A Pohjoinen -yhteisöaloiteohjelmassa sekä Kolarctic-osaohjelmassa venäläisen osapuolen osalta tehdyt poikkeukset, hallinto-oikeus katsoo, ettei asiaa ole tulkittava niin, että kaikki venäläisestä osapuolesta aiheutuvat matka- ja majoituskulut olisivat yleisesti tukikelpoisia, vaan asiassa on kysymys lähinnä hankkeen hallinnolliseen ja tekniseen toteuttamiseen liittyvistä tapauskohtaisista ja poikkeusluonteisista menoista, jotka hyödyttävät hanketta ja tuovat sille lisäarvoa. Avustuksen saajalla ei ole mainitunlaisten menojen tukikelpoisuuteen nähden subjektiivista oikeutta, vaan maksatusviranomainen voi harkintansa mukaan ja tarkoitussidonnaisuusperiaatteen asettamissa puitteissa hyväksyä menot tukikelpoisiksi. Asiassa ei ole myöskään esitetty sellaista selvitystä, jonka perusteella kyse olisi hankkeen kannalta tarpeellisista ja tukikelpoisista asiantuntijoiden matka- ja majoituskuluista.

Edellä lausutun perusteella hallinto-oikeus katsoo, etteivät kysymyksessä olevat venäläisestä osapuolesta aiheutuneet matka-, majoitus- ja päivärahakustannukset ole tukikelpoisia kustannuksia. Näin ollen sanotut kustannukset on ollut jätettävä hyväksymättä tukikelpoisiksi kustannuksiksi kolmannelta maksatuskaudelta sekä lähtökohtaisesti myös ensimmäiseltä ja toiselta maksatuskaudelta taannehtivasti valtionavustuslain 30 §:n kuittausta koskevan säännöksen mukaisesti.

Kohtuullistaminen

Mitä tulee asiaan siltä osin kuin hakija on pitänyt kohtuuttomana kysymyksessä olevien kustannusten katsomista taannehtivasti tukikelvottomiksi vasta kolmannessa maksatuksessa, niin valtionavustuslain 26 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomainen voi lain 20-22 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa päättää, että osa palautettavasta tai takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästyskorosta jätetään perimättä, jos täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintä on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden. Saman pykälän 2 momentin mukaan erityisen painavasta syystä valtionapuviranomainen voi päättää, että palautettava tai takaisin perittävä määrä, sille laskettava korko tai viivästyskorko jätetään kokonaan perimättä.

Hallinto-oikeus katsoo, että venäläisestä osapuolesta aiheutuneiden kustannusten tukikelpoisuutta koskevat yllä mainitut säännökset ovat tulkinnanvaraisia ja hakija on saattanut olla väärässä käsityksessä kustannusten tukikelpoisuudesta siitäkin huolimatta, että venäläisen osapuolen kustannukset ovat olleet esillä maksatusviranomaisen ja hakijan välisissä neuvotteluissa ja muussa yhteydenpidossa. Tätä tukee osaltaan se, että hakija on hakenut muutosta venäläisen osapuolen aiheuttamien kustannusten osalta. Lisäksi kuittaamiseen johtaneen takaisinperintätilanteen syntymiseen on erityisesti toisen maksatuksen osalta vaikuttanut myös maksatusviranomaisen virhe, sikäli kuin hakijalle on maksettu suurehkona pidettävä 11 145,40 euron määrä venäläisen osapuolen matka-, majoitus- ja päivärahakustannuksia. Tähän nähden ja kun otetaan myös huomioon hakijan taloudellinen asema ja muut olosuhteet, hallinto-oikeus katsoo kohtuulliseksi, että 3 000 euron suuruinen osa takaisin perittävästä määrästä on jätettävä kuittaamalla takaisin perimättä.

Taksimatkat

Lääninhallituksen 9.2.2004 tekemässä toisessa maksatuspäätöksessä on jätetty hyväksymättä tukikelpoisiksi kustannuksiksi toiseen maksatuskauteen kohdistuvat taksimatkoista aiheutuneet kulut 98,20 euroa. Hakijan mukaan kyseessä on ollut hankkeeseen kuuluva markkinointi- ja seurantatapahtuma sekä jäähyväisillanvietto venäläisten vieraiden kanssa. Kulut ovat aiheutuneet vieraiden kuljettamisesta yöpymispaikkoihin.

Lääninhallitus on katsonut, että venäläisten tanssijoiden aiheuttamat kulut ovat hyväksyttäviä kustannuksia ainoastaan silloin, kun ne ovat ohjausryhmän kokouksiin osallistuneiden asiantuntijoiden kustannuksia.

Edellä perustelujen kohdassa 5 (so. Venäläisestä osapuolesta aiheutuneet kustannukset) lausutun perusteella hallinto-oikeus katsoo, etteivät kysymyksessä olevat venäläisestä osapuolesta aiheutuneet taksikustannukset ole tukikelpoisia kustannuksia. Näin ollen sanotut kustannukset on ollut jätettävä hyväksymättä tukikelpoisiksi kustannuksiksi.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

X ry on valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä projektipäällikön palkkion, B:n matkakustannusten ja palkkion, C:n palkkion ja kulujen, venäläisestä osapuolesta aiheutuneiden kustannusten ja taksimatkojen sekä oikeudenkäyntikulujen osalta.

Yhdistys on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätöstä muutetaan niin, että tukikelpoisiksi kustannuksiksi ja yhdistykselle maksettaviksi tuiksi katsotaan hallinto-oikeuden jo oikaisemien maksatuspäätösten lisäksi:
a) joko projektipäällikkö A:n palkka kokonaisuudessaan tai vaihtoehtoisesti B:lle ja C:lle maksetut palkkiot, palkat ja matkakulut ja
b) venäläisestä osapuolesta aiheutuneet kustannukset kokonaisuudessaan, mukaan lukien 98,20 euron suuruiset taksimatkakulut.

Yhdistys on myös vaatinut, että Lapin lääninhallitus velvoitetaan yhteisvastuullisesti Lapin liiton kanssa maksamaan yhdistyksen oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Yhdistys on perustellut valitustaan muun ohessa seuraavasti:

Hallinto-oikeus on soveltanut lakeja väärin katsoessaan, että kilpailuttamisella olisi ollut merkitystä projektipäällikön palkkion tai ostopalveluiden kustannuksiin. Palkkiota ei ole kohtuullistettu vaan palkkioon sisältyvä arvonlisävero on jätetty virheellisesti maksamatta. Projektipäällikön palkkiota suhteessa hänen työtehtäviinsä ei ole osoitettu kohtuuttomaksi. Vaikka projektipäällikön palkkiota voitaisiin kohtuullistaa, menettely muodostuu virheelliseksi jos samaan aikaan otetaan huomioon B:n ja C:n palkkiot. Hallinto-oikeuden päätös on johtanut hallintokulujen kaksinkertaiseen vähentämiseen. Kustannuksia ei voi jättää korvaamatta ainakaan kulujen osalta, sillä C:n matka on ollut tarpeellinen ja sen olisi joka tapauksessa joku tehnyt. Ainakin matkakulu 572,35 euroa on tukikelpoinen.

Hallinto-oikeuden päätös on virheellinen myös luottamuksensuojan merkityksen osalta yleisesti ja erityisesti venäläisen osapuolen kulujen kohdalla. Yhdistys ei ole toiminut väärin eikä harhaanjohtavasti esittäessään venäläisen osapuolen kuluja maksatusviranomaisen maksua varten. Hallinto-oikeus on soveltanut puutteellisesti Kolarctic-osaohjelman haku- ja päätösprosessia koskevassa kohdassa 7.3. olevaa kohtaa venäläisen yhteistyöosapuolen matkakustannuksista. Kyseinen kohta päättyy: "Tämä ongelma poistuu tällä ohjelmakaudella, sillä venäläisen yhteistyöosapuolen hankkeen toteuttamiseen liittyvät matkakustannukset voidaan maksaa EU-varoista." Kulut ovat tukikelpoisia myös Interreg III A Pohjoinen -yhteisöaloiteohjelman rahoitusta koskevan kohdan 9 nojalla.

Kulut 164,95 euroa, 11 145,40 euroa, 9 472,75 sekä taksikulut 98,20 euroa on hyväksyttävä hyväksyä tukikelpoisiksi. Vaikka kustannukset eivät olisi tukikelpoisia, tulkinnasta aiheutuva haitta ei saa kohdistua yhdistykseen, joka on rakentanut hankkeensa näiden sittemmin tulkinnanvaraisiksi osoittautuneiden säädöskohtien varaan. Viimeistään kohtuullisuusnäkökohtien perusteella on luovuttava jo maksettujen kustannusten takaisinperimisestä.

Yhdistyksen oikeudenkäyntikulut on korvattava, koska valituksen tekeminen on ollut useista syistä välttämätöntä. Asiassa on muun muassa menetelty virheellisesti sen vuoksi, että venäläisen osapuolen mukana ollessa saatuja tuloja on vähennetty kustannuksista, vaikka kuluja ei ole hyväksytty.

Lapin lääninhallitus on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on esittänyt valituksen ja oikeudenkäyntikuluvaatimuksen hylkäämistä. Lääninhallitus on lausunnossaan esittänyt muun ohessa seuraavaa:

Lääninhallitus ei ole jättänyt maksamatta projektipäällikön palkkioon kuuluvaa arvonlisäveroa, vaan kuluja on kohtuullistettu. Projektipäällikön tehtävän kilpailutus oli näennäistä ja vastoin projektihakemusta. Tarjoukset pyydettiin kolmelta yhdistyksen lähipiirissä toimivan henkilön yritykseltä. Tarjouskilpailun voitti yhdistyksen toiminnanjohtajan yritys, jonka tarjous ei ollut edes kokonaistaloudellisesti edullisin. Lisäksi päätettiin hankkia palveluita hankkeen aikana tarpeen mukaan myös muilta tarjoajilta ja näin projektissa on myös toimittu. Näin ollen hävinneetkin tarjoukset tosiasiallisesti voittivat. Näennäiskilpailuun viittaa myös se, että tarjousta pyydettiin 13.11.2002, hankinnasta päätettiin 19.1.2003 ja toimeksiantosopimus tehtiin 21.1.2003, mutta se on voimassa takautuvasti 1.10.2002 lukien. Projektipäällikön palkkion kohtuullistaminen on perustunut tietoihin vastaavankaltaisten muiden hankkeiden projektipäälliköiden palkkioista. Yhdistyksen toiminnanjohtaja siirtyi hoitamaan projektipäällikön tehtävää eikä yhdistykselle valittu toista toiminnanjohtajaa projektin toiminnan ajaksi. Siihen, miten toiminnanjohtajan tehtävät on hoidettu tänä aikana, ei ole saatu vastausta.

Konsulttipalkkioita ei hyväksytty ensinnäkin, koska konsulttipalveluiden ostamista ei ollut kilpailutettu. Toiseksi ei niitä hyväksytty, koska projektin hallinnointiin on muutoinkin mennyt liian suuri osa rahoituksesta verrattuna muihin vastaaviin projekteihin ja siihen, että hankkeelle oli hankittu EU-hankehallintoon perehtynyt osaava projektipäällikkö. Lisäksi hankehallintoon liittyvää ohjausta olisi saanut Lapin liitosta ja lääninhallituksesta ilmaiseksi. Hallintokuluja ei ole vähennetty kahteen kertaan.

Suomen kansallinen vastinraha on tarkoitettu suomalaisten hankkeesta aiheutuvien kulujen kattamiseen. Tämän vuoksi Suomen ja Ruotsin kustannukset on eriteltävä jo hankesuunnitteluvaiheessa, jotta rahoitussuhteet saadaan kohdalleen. Venäläisten kulut eivät pääsääntöisesti ole EU-tukikelpoisia. Venäläisten kustannusten tukikelvottomuus on kirjattu hankehakemuksen täyttöohjeeseen ja ohjelma-asiakirjaan. Kustannusten rajoitettuun tukikelpoisuuteen on ohjelman hallintoviranomaisena toimivan Lapin liiton ohjeistus. Ohjeistuksen mukaan hallintokomitean ja hankkeen ohjausryhmän kokoukseen osallistuvien sekä asiantuntijaluennoitsijan seminaarimatkasta aiheutuvat venäläisten kustannukset ovat tukikelpoisia. Asiantuntija-käsitettä ei voi laajentaa niin, että kaikki venäläisten kulut voitaisiin lukea projektin kustannuksiksi. Kun venäläiset taiteilijat esiintyvät eri tilaisuuksissa, he eivät ole projektitoiminnassa tarkoitettuja asiantuntijoita. Projektissa on tiedetty, että näihin kustannuksiin voi hakea erillistä Tacis-rahoitusta.

Viranomaisen velvollisuus on korjata myöhemmissä maksatuspäätöksissä aikaisemmissa maksatuksissa havaittuja virheitä. Maksatushakemukset ovat olleet puutteellisia ja virheellisiä eikä tuloja ole ilmoitettu kirjanpitosäännösten mukaisesti. Lääninhallitus ei ole voi korjata kirjanpitoa ja siinä jyvityksen perusteella tapahtuvaa kohdentamista projektille. Virheet voidaan korjata projektin päättymisen jälkeenkin. Luottamuksensuojaa ei ole voinut syntyä kun otetaan huomioon maksatuskaudet ja kustannustapahtumat.

X ry on antanut vastaselityksen.

Merkintä
Korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan toisella päätöksellä taltionumero 1157 ratkaissut yhdistyksen valituksen diaarinumero 2279/2/05 Rovaniemen hallinto-oikeuden 17.6.2005 tekemästä päätöksestä nro 05/0280/1. Asiassa on kysymys Lapin liiton Euroopan aluekehitysrahastosta myöntämän rahoituksen maksatuksesta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Rovaniemen hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja poistetaan valituksenalaiselta osaltaan siltä osin kuin X ry:n vireille panema asia on tutkittu hallintoriita-asian käsittelyjärjestyksessä.

Kun otetaan huomioon valituksen ulottuvuus korkeimmassa hallinto-oikeudessa, hallinto-oikeuden päätös jää siis voimaan niiden kuluerien osalta, joista yhdistys ei ole valittanut sekä siltä osin kuin hallinto-oikeus on kahden vielä valituksen kohteena olevan kuluerän osalta hyväksynyt osittain yhdistyksen vaatimukset.

Enemmän viivytyksen välttämiseksi korkein hallinto-oikeus, palauttamatta asiaa hallinto-oikeuden käsiteltäväksi, tutkii yhdistyksen valituksen Lapin lääninhallituksen oikaisuvaatimuksen johdosta antamiin päätöksiin kohdistuvana.

2. X ry:n valitus hylätään.

3. Yhdistyksen valitus hallinto-oikeuden päätöksestä hylätään oikeudenkäyntikulujen osalta.

4. Yhdistyksen korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Asian käsittelyjärjestys

1.1. Sovellettavat säännökset

Rakennerahastoja koskevista yleisistä säännöksistä annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 1260/1999 (jäljempänä yleisasetus ) 2 artiklan mukaan mainitussa asetuksessa tarkoitetaan rakennerahastolla muun ohella Euroopan aluekehitysrahastoa (EAKR). Yleisasetuksen mukaisesti Euroopan aluekehitysrahasto osallistuu yhteisöaloitteiden rahoittamiseen.

Yleisasetuksen 9 artiklassa määritellään muun ohella käsitteet "tukitoimi", "toimi" ja "lopullinen edunsaaja". Tukitoimilla tarkoitetaan rahastojen tukimuotoja, joista eräs on yhteisöaloiteohjelma. Toimilla tarkoitetaan lopullisten edunsaajien toteuttamia hankkeita tai toimintoja. Lopullisilla edunsaajilla tarkoitetaan muun muassa jäsenvaltion nimeämiä elimiä, jotka myöntävät tukia.

Yleisasetuksen 9 artiklassa määritellään samoin käsite "hallintoviranomainen". Hallintoviranomaisella tarkoitetaan elintä, jonka jäsenvaltio nimeää hallinnoimaan yleisasetuksessa tarkoitettua tukitointa. Hallintoviranomainen voi asetuksen mukaan toimia myös maksuviranomaisena.

Yleisasetuksen yhteisöaloitteita koskevan 20 artiklan mukaan rajat ylittävä, valtioiden välinen yhteistyö, jolla pyritään edistämään koko yhteisön alueen sopusointuista, tasapainoista ja kestävää kehittämistä, on yksi yhteisöaloitteen aloista (Interreg).

Euroopan aluekehitysrahastosta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1783/1999 (jäljempänä EAKR-asetus ) 3 artiklan 1 kohdan mukaan rahasto osallistuu yleisasetuksen 20 ja 21 artiklan mukaisesti muun ohella Interreg-yhteisöaloiteohjelman täytäntöönpanoon.

Rakennerahasto-ohjelmien kansallisesta hallinnoinnista annetun lain (1353/1999) (jäljempänä rakennerahastolaki ) 1 §:n mukaan lakia sovelletaan Euroopan yhteisön rakennerahastoista osarahoitettavien ohjelmien toimeenpanoon sekä rakennerahastojen rahoituksen ja vastaavan kansallisen rahoitusosuuden hallinnointiin, valvontaan ja tarkastukseen yleisasetuksessa edellytetyllä tavalla. Lakia on muutettu lailla 1286/2000 siten, että lain 1 a §:n mukaan lakia sovelletaan myös yleisasetuksen 20 artiklan mukaisiin yhteisöaloiteohjelmiin.

Rakennerahastolain 2 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan aluekehitysviranomaisen ja sisäasiainministeriön Euroopan yhteisön rakennerahastojen varoista ja vastaavasta kansallisesta rahoitusosuudesta rahoittamiin toimenpiteisiin, jollei alueiden kehittämisestä annetusta laista (1135/1993) muuta johdu. Sanotun pykälän 4 momentin mukaan, jos muussa laissa on rakennerahastolaista poikkeavia säännöksiä, noudatetaan niitä rakennerahastolain sijasta.

Rakennerahastolain 3 §:n mukaan mainittua lakia sovelletaan Euroopan yhteisön rakennerahastoista osarahoitettavien ohjelmien toimeenpanoon ja rakennerahastovarojen hallinnointiin, valvontaan ja tarkastukseen, jollei Euroopan yhteisön säädöksestä tai sen nojalla tehdystä Euroopan yhteisön toimielimen päätöksestä muuta johdu.

Rakennerahastolain 4 §:n mukaan kansallisella rahoitusosuudella tarkoitetaan rakennerahastovaroja vastaavaa kansallista julkista ja yksityistä rahoitusosuutta. Kansallisella julkisella rahoitusosuudella tarkoitetaan rakennerahastovaroja vastaavaa valtion, kuntien ja muiden julkisyhteisöjen rahoitusosuutta.

Rakennerahastolain 37 §:n 1 momentissa säädetään, että hankkeeseen rahoituksen myöntävän viranomaisen tai muun tahon on määrättävä sellaisten rakennerahastovarojen ja niitä vastaavan valtion rahoitusosuuden maksaminen lopetettavaksi, joiden lopullinen vastaanottaja on muu kuin valtion budjettitalouden piiriin kuuluva viranomainen, virasto tai laitos, sekä määrättävä jo maksetut osuudet maksettavaksi takaisin, jos momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Pykälän 5 momentin mukaan mainitussa pykälässä tarkoitettua asiaa koskeva riita voidaan saattaa hallinto-oikeuden ratkaistavaksi hallintoriita-asiana siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Rakennerahastolain 39 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa tarkoitetun hallintoviranomaisen, maksuviranomaisen ja rakennerahastovaroja käyttävän ministeriön ja seurantakomitean päätökseen haetaan muutosta valittamalla Helsingin hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään.

Alueiden kehittämislaki (602/2002) on tullut voimaan 1.1.2003. Sillä on kumottu laki alueiden kehittämisestä (1135/1993). Lain 2 §:n mukaan mainittua lakia sovelletaan alueiden kehittämiseen, alueiden kehittämistä koskevien suunnitelmien ja ohjelmien valmisteluun ja toimeenpanoon sekä suunnitelmien ja ohjelmien yhteensovittamiseen ja seurantaan. Euroopan yhteisön rakennerahastoista osarahoitettavien ohjelmien toimeenpanosta ja rakennerahastojen rahoituksen ja vastaavan kansallisen rahoitusosuuden hallinnoinnista on voimassa, mitä rakennerahastolaissa säädetään. Alueiden kehittämislakia sovelletaan myönnettäessä tukea valtion talousarvioon otetusta valtion määrärahasta alueiden kehittämistä koskeviin hankkeisiin sisäasiainministeriön hallinnonalalla. Lakia sovelletaan myös Euroopan yhteisön rakennerahastojen varoista ja niitä vastaavista kansallisista valtion varoista myönnettävään tukeen, jollei Euroopan yhteisön lainsäädännöstä muuta johdu.

Alueiden kehittämislain 21 §:n mukaan mainitussa laissa tarkoitettuun tukeen sovelletaan, jollei laissa jäljempänä toisin säädetä, mitä valtionavustuslaissa säädetään.

Valtionavustuslain (688/2001) 1 §:n mukaan mainitussa laissa säädetään niistä perusteista ja menettelyistä, joita noudatetaan myönnettäessä valtionavustuksia. Valtionavustuksella tarkoitetaan mainitussa laissa tuenluonteista rahoitusta tietyn toiminnan tai hankkeen avustamiseksi.

Valtionavustuslain 3 §:n mukaan, jos muussa laissa on mainitusta laista poikkeavia säännöksiä, niitä noudatetaan valtionavustuslain sijasta. Valtionavustuslain 4 §:n 1kohdan mukaan sanotussa laissa tarkoitetaan valtionapuviranomaisella sitä viranomaista, jonka tehtäviin kyseistä valtionavustusta koskevat asiat lainsäädännön nojalla kuuluvat.

Valtionavustuslain 34 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomaisen päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Valtionapuviranomaisen päätökseen saa siihen tyytymätön asianosainen hakea oikaisua 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Oikaisuvaatimus tehdään päätöksen tehneelle viranomaiselle. Pykälän 2 momentin mukaan oikaisuvaatimuksesta annettuun päätökseen saa valittamalla hakea muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

1.2. Käsittelyjärjestystä koskeva oikeuskysymys

Edellä kohdassa 1.1. selostettujen säännösten mukaan Interreg-yhteisöaloiteohjelman muutoksenhaussa voivat tulla sovellettaviksi rakennerahastolain tai valtionavustuslain säännökset. Näiden lakien mukaiset oikeussuojakeinot ovat erilaiset. Rakennerahastolaissa säädetään eräitä tilanteita varten hallintoriitamenettelyn käytöstä ja valtionavustuslaissa oikaisuvaatimuksen ja hallintovalituksen käytöstä.

Ratkaistavana on kysymys siitä, mikä on oikea oikeussuojakeino Interreg-yhteisöaloiteohjelman kansallisen rahoituksen myöntäneen lääninhallituksen tekemään maksatuspäätökseen.

1.3. Oikeudellinen arvio käsittelyjärjestyksestä

Interreg-yhteisöaloiteohjelma on rakennerahastoja koskevan yleisasetuksen mukaan Euroopan aluekehitysrahastosta rahoitettava neuvoston eräs yhteisöaloitteen ala ja tukitoimi. Aluekehitysrahastosta myönnettävää rahoitusta on täydennettävä kansallisella julkisella vastinrahoituksella.

Opetusministeriön ja lääninhallituksen toimivallasta rakennerahastoasioissa on annettu rakennerahastolain 35 §:n nojalla opetusministeriön asetus (933/2001). Lääninhallitukselle on annettu kansallisen rahoitusosuuden myöntämisvaltuutta.

Lapin lääninhallitus on toiminut valtion rahoitusosuuden myöntävänä ja maksavana viranomaisena. Rahoitusosuudet myönnetään hankkeeseen avustuksena. Lääninhallituksen on tullut asettaa rahoituspäätöksessä tarvittavat ehdot muun muassa tukikelpoisuudesta ja tuen maksatuksesta.

Lapin lääninhallitus on maksatushakemuksiin valtionavustuslain nojalla antamissaan päätöksissä katsonut, että osa projektin menoista ei ole ollut hyväksyttäviä eikä tukikelpoisuuden vaatimukset täyttäviä. Lapin lääninhallitus on erillisillä päätöksillä hylännyt tuen saajan valtionavustuslakiin perustuneet oikaisuvaatimukset. Rovaniemen hallinto-oikeus on jättänyt yhdistyksen valituksen, joka on kohdistunut oikaisuvaatimukset hylkääviin päätöksiin, tutkimatta ja tutkinut hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset hallintolainkäyttölain 69 §:ssä tarkoitettuna hallintoriita-asiana. Hallintoriita-asiassa X ry on ollut hakijana ja Lapin lääninhallitus sen vastapuolena.

Maksatusta koskevassa Lapin lääninhallituksen päätöksessä ei kuitenkaan ole ollut kysymys rakennerahastolaissa tarkoitetusta rahoituspäätöksestä eikä myöskään lain 37 §:ssä tarkoitetusta rahoituksen maksamisen lopettamisesta tai tuen takaisinperinnästä. Lääninhallituksen päätökset ovat valtionavustuksena myönnetyn tuen maksatuspäätöksiä, joissa tukikelpoisuus tosin määräytyy yhteisön säännösten ja rakennerahastolain säännösten perusteella. Lääninhallituksen päätöksillä on yhdistystä sitovasti ratkaistu riidan kohteena olevien kustannuserien tukikelpoisuus. Kysymys ei ole ollut hallintoriidan käsittelyjärjestyksessä tutkittavista vaatimuksista.

Alueiden kehittämislaissa ei ole erityissäännöksiä lääninhallituksesta valtionapuviranomaisena eikä siinä ole erikseen säädetty muutoksenhausta valtionapuviranomaisena toimivan lääninhallituksen päätökseen.

Edellä lausuttuun nähden lääninhallituksen maksatuspäätöksiin haetaan muutosta valtionavustuslain 34 §:n mukaisesti ensi vaiheessa tuen myöntäneelle viranomaiselle tehtävällä oikaisuvaatimuksella. Oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen haetaan muutosta hallintolainkäyttölain mukaisesti valittamalla ensi asteena hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeuden ei siten olisi tullut poistaa lääninhallituksen päätöksiin liitettyjä valitusosoituksia eikä tutkia vaatimuksia hallintoriita-asiana vaan lääninhallituksen päätöksistä tehtyinä valituksina.

Viivytyksen välttämiseksi asiassa esitetyt vaatimukset on tutkittava korkeimmassa hallinto-oikeudessa valtionavustuslain 34 §:n mukaisena valituksena oikaisuvaatimukseen annetusta lääninhallituksen päätöksestä.

2. Menojen tukikelpoisuus

2.1. Sovellettavat säännökset

Alueiden kehittämislain 24 §:n 1 momentin mukaan tuen myöntämisen yleisenä edellytyksenä on, että se on perusteltua avustuksen käytölle asetettujen tavoitteiden kannalta. Myönnettäessä tukea alueelliseen rakennerahasto-ohjelmaan sisältyvään hankkeeseen on tuen myöntämisen edellytyksenä lisäksi, että hanke on Euroopan yhteisön lainsäädännön ja ohjelman mukainen.

Alueiden kehittämislain 25 §:n 1 momentin mukaan tukea myönnetään hankkeeseen tuen myöntäjän hyväksymän kustannusarvion mukaan tarpeellisten ja määrältään kohtuullisten menojen perusteella. Kustannusten hyväksyttävyyttä arvioitaessa otetaan huomioon sen lisäksi, mitä mainitussa laissa säädetään, menojen tukikelpoisuutta koskeva Euroopan yhteisön lainsäädäntö.

Komission tukikelpoisuusasetuksessa (5.7.2003 alkaen komission asetus (EY) 448/2004) määrätään säännöistä, joita sovelletaan määritettäessä menojen tukikelpoisuutta. Tukikelpoisuussäännön 1 alihankintaa koskevan 3 kohdan mukaan alihankinnat, jotka lisäävät toimen toteuttamiskustannuksia tuomatta sille vastaavaa lisäarvoa, eivät ole tukikelpoisia.

2.2. Oikeudellinen arvio riidan kohteena olevien menojen tukikelpoisuudesta

2.2.1. Projektipäällikön palkkion suuruus

Lapin lääninhallituksen 16.6.2003 tekemässä rahoituspäätöksessä on edellytetty, että projektin hankinnoissa on toimittava julkisista hankinnoista annetun lain mukaisesti.

X ry:n johtokunta on 13.11.2002 päättänyt pyytää tarjoukset T:mi B:ltä, C:ltä ja D Ky:ltä. Viime mainitun yhtiön vastuunalaisena yhtiömiehenä on ollut yhdistyksen toiminnanjohtaja A, joka on osallistunut yhdistyksen johtokunnan kokoukseen. Kun otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen edellä selostetuissa perusteluissa projektipäällikön palkkion kohdalla alakohdassa "Asiantuntijapalveluiden kilpailuttaminen" mainitut tosiseikat, hankinnan ei voida katsoa perustuneen aitoon kilpailuun eikä valittua D Ky:n tarjousta myöskään voida pitää kokonaistaloudellisesti edullisimpana tai hinnaltaan halvimpana.

Edellä mainittuun nähden lääninhallitus on voinut katsoa, että projektipäällikön palkkio ei ole määrältään kohtuullinen eikä siten kokonaan tukikelpoinen. Kun lääninhallitus on arvioinut projektipäällikön määrältään kohtuullista palkkiota, se on voinut pitää vertailukohtana muiden vastaavien projektien vastaavia palkkioita. Lääninhallituksen arvio projektipäällikön palkkion tukikelpoisesta osuudesta ei ole virheellinen. Lääninhallitus on myös voinut myöhemmissä maksatuksissa arvioida projektipäällikön palkkion tukikelpoisuutta aikaisemmista maksatuksista riippumatta.

2.2.2. Konsulttipalvelujen tukikelpoisuus

Yhdistyksen johtokunta oli 19.1.2003 hyväksyessään D Ky:n tarjouksen projektin päällikkyydestä päättänyt ostaa hankkeen aikana palveluita tarpeen mukaan myös muilta tarjoajilta kuin mainitulta yhtiöltä. Rahoituspäätöksen hankintojen kilpailuttamista koskevien ehtojen ja julkisista hankinnoista annetun lain mukaan T:mi B:ltä ja C:ltä hankitut palvelut olisi kuitenkin tullut kilpailuttaa erikseen. Kun myös otetaan huomioon, että palvelut ovat tarpeettomasti laajentaneet projektihallintoa, esitettyjä kustannuksia ei voida pitää tarpeellisina ja määrältään kohtuullisina tukikelpoisina kustannuksina. Koska projektipäällikön palkkio on jo itsessään ollut edellä kohdassa 2.2.1. mainituilla perusteilla kohtuullista palkkiota korkeampi, konsulttipalveluista aiheutuneiden kustannusten hyväksymättä jättäminen ei ole johtanut minkään tukikelpoisen menon kaksinkertaiseen vähentämiseen. Asiassa ei ole ilmennyt perusteita hyväksyä näitä kustannuseriä tukikelpoisiksi laajemmalti kuin hallinto-oikeus on tehnyt.

2.2.3. Venäläisestä osapuolesta aiheutuneet menot

Kun otetaan huomioon valtionavustuslain 20, 21 ja 30 §:n säännökset, lääninhallitus ei ole menetellyt virheellisesti kun se on vielä kolmannen raportointikauden yhteydessä arvioinut venäläisestä osapuolesta johtuneiden kustannusten tukikelpoisuutta ensimmäiseltä ja toiselta raportointikaudelta.

Interreg III A Pohjoinen Kolarctic -osaohjelman 2000-2006 ohjelma-asiakirjasta ilmenee, että kysymyksessä on raja-alueiden yhteistyötä edistävä ohjelma. Ohjelma-asiakirjan 6. kappaleessa käsitellään toimintalinjoja ja toimenpidekokonaisuuksia. Kulttuurin ja hyvinvoinnin toimenpidekokonaisuuden sisältönä on muun ohessa tukea rajat ylittäviä kulttuuritapahtumia sekä tukea ammattitaiteilijoiden rajat ylittävää yhteistyötä. Ohjelma-asiakirjan 7. kappaleessa puolestaan käsitellään ohjelman toteuttamista. Hallintokomiteaa koskevassa kohdassa 7.1. todetaan, että EU-varoista maksetaan venäläisten jäsenten ja varajäsenten matkakustannukset, ja näin pyritään helpottamaan heidän osallistumaan ohjelman hallintoon. Edelleen kohdassa 7.3. Haku- ja päätösprosessi todetaan, että edellisellä ohjelmakaudella venäläisten yhteistyöosapuolten osallistuminen on ollut ongelmallista, sillä nämä eivät ole voineet aina osallistua hankkeiden toteuttamiseen matkakustannusten kattamiseksi tarvittavan rahoituksen puututtua. Ohjelma-asiakirjan mukaan ongelma poistuu kuluvalla ohjelmakaudella, sillä nämä matkakustannukset voidaan maksaa EU-varoista.

Rahoituspäätöksessä on todettu, että hyväksyttäviä kustannuksia ovat asiantuntija- ja koulutuspalvelujen hankintamenot, henkilöstön palkka- ja matkamenot sekä kehittämishankkeeseen välittömästi liittyvät muut eritellyt toteuttamismenot.

Edellä olevan perusteella ilmenee, että tukikelpoisiksi kustannuksiksi voitaisiin hyväksyä asiantuntijoiden ja hallintokomiteaan osallistuneiden henkilöiden kustannuksia. Yhdistyksen tarkoittamat venäläisestä osapuolesta aiheutuneet kustannukset eivät ole tällaisia. Myöskään taksimatkasta aiheutuneet kustannukset eivät ole tukikelpoisia. Lääninhallitus ei ole menetellyt virheellisesti pitäessään näitä matka-, majoitus- ja päivärahakustannuksia tukikelvottomina.

2.3. Lopputulos menojen tukikelpoisuudesta

Kun otetaan huomioon edellä mainitut perustelut, korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, valituksen kohteena korkeimmassa hallinto-oikeudessa olevat kustannukset eivät ole tukikelpoisia. Lääninhallituksen päätökset eivät ole valituksenalaiselta osin lainvastaisia. Tämän vuoksi ja sikäli kuin asiassa on vielä korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, yhdistyksen valitus lääninhallituksen 9.1.2004, 7.4.2004 ja 25.8.2004 tekemistä oikaisupäätöksistä on hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

3. Hallinto-oikeuden päätös, jolla on hylätty yhdistyksen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus, ei ole lainvastainen.

4. Kun otetaan huomioon asian lopputulos ja hallintolainkäyttölain 74 §, X ry:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluistaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Pekka Vihervuori, Marjatta Kaján, Kari Kuusiniemi, Tuula Pynnä ja Anne E. Niemi. Asian esittelijä Matti Metsäranta.