7.4.2004

Asian aikaisempi käsittely

Siuntion kunnan ympäristölautakunta on 22.10.2001 julkipanon jälkeen antamallaan päätöksellä siitä ilmenevin lupamääräyksin myöntänyt Espoosta olevalle Oy Esso Ab:lle ympäristönsuojelulain 28 §:n (86/2000) mukaisen toistaiseksi voimassa olevan ympäristöluvan Siuntion kunnan Broändagårdin kylässä kiinteistöllä Åbrinbken RN:o 1:60 kantatien 51 varrella sijaitsevan Pikkalan huoltamon toiminnan uudistamista varten. Lupamääräysten tarkistamista koskeva hakemus on pantava vireille Siuntion ympäristölautakunnassa vuoden 2008 loppuun mennessä, että varmistetaan myös tulevaisuudessa parhaan käyttökelpoisen tekniikan käyttäminen. Ympäristölupa käsittää alueella entuudestaan noin 30 vuoden ajan harjoitettuun polttonesteiden jakeluasematoimintaan liittyvien varastosäiliöiden uusimisen, kiinteistöllä olevan 14.12.1994 myönnetyllä ympäristöluvalla harjoitetun jätevedenpuhdistamon toiminnan jatkamisen ja jätevedenpuhdistamon puhdistettujen jätevesien laskemisen ojaan sen mukaan kuin yhtiön ympäristölupahakemuksessa liitteineen ja täydennyksineen on lähemmin esitetty.

Jakeluasemaa koskeva ympäristönsuojelulain 43 §:n nojalla annettu lupamääräys 1 kuuluu seuraavasti:

"Bensiinihöyryjen talteenotossa tulee ottaa muutostöiden yhteydessä tai viimeistään 2.1.2003 käyttöön myös Stage 2 -järjestelmä. Hiilivetypäästöjä on autojen tankkaustilanteessa vähennettävä vähintään noin 70 %."

Lupapäätökseen sisältyvän toimintakuvauksen mukaan vanhat varastosäiliöt (viisi kappaletta) vaihdetaan uusiin DIN 6608 D-standardin mukaisiin kolmeen kaksoisvaippasäiliöön, joissa varastoidaan bensiiniä 95E 60 m³, 98E 20 m³, DIT 40 m³ ja DIK 60 m³. Kaikki säiliöt ovat maanalaisia. Myös polttonesteiden jakelumittarit, neljä kappaletta, uusitaan, minkä lisäksi jakeluasemalle tulee uusi omalla mittarikentällä varustettu raskaan kaluston tankkauspiste.

Varastosäiliöt varustetaan valtioneuvoston päätöksen 468/1996 mukaisesti Stage 1 -talteenottolaitteistolla eli ottamalla varastosäiliön täytön yhteydessä syntyvät bensiinihöyryt takaisin säiliöautoon. Päästöt vähenevät tällöin noin 90 %. Myös ajoneuvoja tankattaessa syntyvien bensiinihöyryjen talteenottoa Stage 2 -talteenottolaitteistolla on valmisteltu niin, että yhtiö on valmis asentamaan maanalaiset putkistot Stage 2 -järjestelmän mahdollista myöhempää käyttöä varten. Stage 2 -talteenottolaitteistolla voidaan tankkausvaiheen päästöjä vähentää noin 70 %:lla verrattaessa siihen tilanteeseen, jossa tätä talteenottoa ei ole.

Lupa-asiaa lautakunnassa käsiteltäessä yhtiö oli muun ohella esittänyt, että erikseen Stage 2:ta varten varustettujen jakelulaitteiden aiheuttama lisäkustannus olisi noin 28 000 markkaa/jakelumittari eli koko jakeluaseman osalta noin 100 000 markkaa. Öljy- ja kaasualan keskusliiton 27.8.2001 päivätyn taustamuistion mukaan parhaan käyttökelpoisen tekniikan vaatimus oli määritelty kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksessä 415/1998 eikä yhtiöltä tulisi sen vuoksi edellyttää tankkaushöyryjen talteenottoa.

Lupapäätöksessä on lausuttu, ettei yhtiö ollut lupahakemuksessaan arvioinut päästöjä eikä ilmoittanut myytävää polttonesteiden määrää (läpivirtaamaa), jonka perusteella päästöjä voitaisiin arvioida. Päästöjen suuruusluokka voidaan lupapäätöksen mukaan kuitenkin laskea asiakkaiden määrän perusteella. Mikäli jakeluasemalla kävisi vuorokaudessa noin 800 asiakasta, joista noin 400 tankkaisi esimerkiksi 30 litraa bensiiniä, olisi jakeluaseman vuosittain myydyn bensiinin määrä (läpivirtaama) yli 4 000 m³. Tällä arvolla laskettuna bensiinihöyryjä/VOC-päästöjä tankkaustilanteessa syntyisi vuosittain merkittävän paljon eli yli 4 000 litraa, mahdollisesti kaksi kertaa enemmänkin. Stage 2 -talteenottojärjestelmässä toteutuvan 70 %:n talteenoton jälkeen bensiinihöyryjä syntyisi vain 1 200 litraa. Vähenemä olisi merkittävä. Tavallinen autoilija altistuu normaalisti bensiinihöyryille vain autoa tankatessaan. Altistuminen on lyhytaikaista, ja tavallisesti hengitettävät pitoisuudet eivät ole niin suuria, että ne aiheuttaisivat yleistä terveyshaittaa, joskin eräille kemikaaliherkille henkilöille bensiinihöyryille altistuminen voi aiheuttaa akuutteja ärsytysoireita. Tutkimusten mukaan bensiinihöyryjen talteenotto tankattaessa vähentää hengitettävän ilman hiilivetypitoisuuksia neljännekseen. Siten Stage 2:n tekniset ratkaisut merkitsevästi vähentävät asiakkaiden altistusta ja samalla hiilivetypäästöt ympäristöön oleellisesti vähenevät. Lisäksi tällä tavoin voidaan paikallisesti vähentää haitallisen otsonin muodostumista aurinkoisella säällä, millä on merkitystä jakeluaseman ympäristössä harjoitetun maanviljelyn kannalta satovahinkojen vähenemisen muodossa.

Lupapäätöksessä on vielä todettu, ettei toiminta sijoitu luokitellulle pohjavesialueelle. Pohjavesitutkimuksen yhteydessä oli kuitenkin havaittu, että 10 metriä paksun savipatjan alla on yli 16 metriä paksu hiekka- ja moreenikerros, joka viitannee enempäänkin pohjaveteen. Alue on samansuuntaisten laaksojen jatkeena, jossa lähempänä Lohjanharjua ovat Gårdskullan ja Nikuksen tärkeät pohjavesialueet. Bensiini on haitallista vesieliöstölle, mutta haihtuu nopeasti eikä rikastu. Hiilivedyt hajoavat yleensä biologisesti, mutta lisäaine MTBE on vaikeasti hajoava ja muodostaa vaaran pohjavedelle. Dieselöljyt ovat vaarallisia vesieliöille ja voivat aiheuttaa pitkäaikaisia haittoja vesiympäristössä sekä saastuttaa maaperää ja pohjavettä. Vanhojen vaihdettavien säiliöiden ympärillä oli havaittu dieselöljyllä pilaantunutta maa-ainesta noin 270 m³.

Asian käsittely Vaasan hallinto-oikeudessa

Oy Esso Ab on vaatinut lautakunnan päätöksen muuttamista siten, että lupa- ja tarkkailumääräys 1, joka velvoittaa bensiinihöyryjen talteenotossa Stage 2 -järjestelmän asentamiseen, poistetaan. Samoin on poistettava velvollisuus lupamääräysten tarkistamista koskevan hakemuksen vireille panemiseen vuoden 2008 loppuun mennessä.

Siltä osalta kuin yhtiön valitus on koskenut bensiinihöyryjen talteenottoa Stage 2 -järjestelmän avulla yhtiö on viitannut ympäristönsuojelulain 28 §:n 3 momenttiin, jonka mukaan ympäristölupa on haettava luvan saaneen toiminnan päästöjä tai niiden vaikutuksia lisäävään tai muuhun olennaiseen toiminnan muuttamiseen. Nyt esillä olevassa asiassa ei ole kyse päästöjä lisäävästä tai muustakaan olennaisesta toiminnan muuttamisesta. Kyse on siitä, että toiminta saatetaan valtioneuvoston päätöksen 468/1996 ja kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksen 415/1998 mukaiseksi. Näin ollen vanhat säiliöt vaihdetaan uusiin kaksivaippasäiliöihin. Lisäksi lämmitysöljysäiliö vaihdetaan uuteen säiliöön. Mittarikentälle asetetaan muovikalvo, mittarikenttä varustetaan katoksella ja kentän pintavedet johdetaan kallistuksilla ja reunuksilla asianmukaisesti. Valtioneuvoston päätöksen mukaisesti säiliöt varustetaan säiliöiden täytön yhteydessä syntyvien bensiinihöyryjen talteenotolla. Kaikki suunnitellut tekniset ratkaisut pienentävät merkittävästi ympäristöriskiä aikaisempaan verrattuna. Suunnitellut tekniset parannukset eivät voi siten aiheuttaa velvollisuutta ympäristöluvan hakemiselle olemassa olevalle ja hyväksytylle toiminnalle. Näin ollen on vielä vähemmän perusteltua, että ympäristöluvalle asetetaan ehtoja, jotka eivät perustu lakiin.

Suomen voimassa oleva lainsäädäntö ei velvoita tankkaushöyryjen talteenottoon. Lautakunnalla ei ole ollut lakiin perustuvaa oikeutta määrätä sellaista velvollisuutta, jota nimenomaisesti ei ole otettu kansalliseen lainsäädäntöön tai alempiasteisiin säädöksiin tai standardeihin. Lautakunnan päätös loukkaa elinkeinonharjoittajien tasavertaisen kohtelun periaatetta sekä viranomaisten päätösten ennalta arvattavuuden periaatetta, sillä tässä tapauksessa on ollut perusteltua olettaa, ettei huoltoaseman toiminnalle aseteta muita ehtoja kuin mitä valtioneuvoston ja kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksissä sekä voimassa olevassa standardissa on asetettu.

Ympäristölautakunta on tässä tapauksessa ylittänyt toimivaltansa.

Siuntion ympäristölautakunta on selityksessään esittänyt yhtiön valituksen hylkäämistä ja lausunut, että ympäristönsuojelulainsäädännön tarkoittama lupa toiminnalle on ollut vain jätevedenpuhdistamon osalta. Ympäristöluvassa mainittu terveydenhoitolautakunnan vuonna 1969 antama päätös jakeluasemasta on lyhyt ja puutteellinen, eikä siinä ole annettu toiminnan valvonnan kannalta tarpeellisia määräyksiä. Koska toiminta on olennaisesti muuttunut ja laajentunut ja on olemassa ilmeinen riski ympäristön pilaantumisesta Natura-alueella ja jokiveden käytön estymisestä talousveden ottoon, on toiminnan kokonaistarkastelu ja luvittaminen tarpeellista.

Lupamääräys 1 on annettu ympäristönsuojelulain 43 §:n nojalla pilaantumisen ehkäisemiseksi. Määräys on lain tavoitteiden mukainen ja täyttää muun muassa vaatimuksen, että päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Stage 2 on Ruotsissa ollut pakollinen vuodesta 1995 ja tekniikka on teknisesti ja taloudellisesti toteuttamiskelpoinen, eikä valittaja ole tätä tosiasiaa edes pyrkinyt kiistämään. Määräystä on perusteltu terveyshaitan ehkäisemisellä ja ilmansuojelunäkökohdilla.

Lautakunnan päätös ei loukkaa elinkeinonharjoittajien tasavertaista kohtelua, koska muun muassa Siuntiossa on ympäristölupa myönnetty aikaisemmin yhdelle jakeluasemalle vuonna 1995 ja eräänä määräyksenä oli Stage 2. Hakijalle on heti hakemuksen jättämisen yhteydessä ilmoitettu Stage 2 -vaatimuksesta, johon hakija hankki omaa kantaansa tukevan lausunnon.

Yleisiä jakeluasemia koskevia määräyksiä voidaan pitää vähimmäisvaatimuksina, ja ympäristölupakäsittelyssä voi ja pitää ympäristönsuojelulain sallimissa ja määräämissä puitteissa antaa luvan myöntämisen edellytysten täyttämiseksi tarpeellisia kohtuullisia määräyksiä. Määräys tankkaustilanteen bensiinihöyryjen talteen ottamisesta on ympäristönsuojelulain mukainen tarpeellinen määräys. Määräystä ei voida pitää erityisen poikkeuksellisena tai odottamattomana, vaan se edustaa laajasti sovellettua tekniikkaa ja käytäntöä jakeluasemilla Suomessa ja muualla.

Oy Esso Ab on vastaselityksessään uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa sekä korostanut vielä, että kyseessä on kymmeniä vuosia toiminnassa ollut huoltoasema, jolle on suunniteltu valtioneuvoston ja kauppa- ja teollisuusministeriön päätösten mukaiset tekniset parannustoimet.

Jakeluasema ei sijaitse pohjavesialueella. Toiminnan ei voida katsoa olennaisesti muuttuneen lautakunnan selityksessä väitetyllä tavalla. Selityksessä ei ole myöskään osoitettu, että Stage 2 -järjestelmällä voitaisiin tehokkaasti ottaa höyryjä talteen ja että se siten merkittävästi estäisi terveyshaittaa. Voimassa oleva lainsäädäntö, alemmat säädökset, standardit tai Euroopan yhteisöjen lainsäädäntö eivät edellytä Stage 2 -järjestelmää eikä viranomaisella ole oikeutta asettaa voimassa olevia säädöksiä tiukempia määräyksiä huoltoaseman ympäristöluvalle. Lautakunnan selityksessä ei ole myöskään väitetty, että jakeluasema sijaitsisi sellaisella erityisellä alueella, että muista jakeluasemista poiketen olisi perusteltua vaatia Stage 2 -järjestelmää. Asiaan ei vaikuta se, että järjestelmä on asetettu joillekin jakeluasemille Suomessa. Järjestelmän vapaaehtoinen asentaminen ei tarkoita, että viranomaisilla olisi lakiin perustuva oikeus asettaa luvan antamisen edellytykseksi järjestelmän asentamista.

Elinkeinonharjoittajien tasavertaista kohtelua ei ole se, että tietyn kunnan alueella toimivalle elinkeinonharjoittajalle asetetaan tiukemmat ympäristölupavaatimukset kuin muissa kunnissa toimiville. Elinkeinotoiminnalle asetettavien ehtojen tulee myös täyttää oikeusvarmuuden vaatimukset.

Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on kumonnut ja poistanut ympäristölautakunnan päätöksestä Stage 2 -järjestelmän asentamista määräajassa koskevan lupamääräyksen 1, mutta on muutoin hylännyt Oy Esso Ab:n ympäristölautakunnan päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään siltä osalta kuin lupamääräys 1 on kumottu ja poistettu, seuraavasti:

"Huoltoasemien asiakkaiden altistuminen tankkauksen yhteydessä vapautuville bensiinihöyryille ei ole nykytietämyksen valossa niin merkittävä terveys- tai ympäristöongelma, että polttonesteiden jakeluasemaa koskevassa ympäristönsuojelulain mukaisessa ympäristöluvassa olisi toiminnanharjoittajalle asetettava ehdotonta velvollisuutta tankkaushöyryjen talteenottoon. Vaikka Stage 2 -järjestelmä on käytössä useilla huoltoasemilla Suomessa, sen asentamisella ei olennaisesti vähennetä toiminnan haitallisia vaikutuksia ympäristöön kokonaisuutena arvostellen. Näin ollen hallinto-oikeus katsoo, että ympäristönsuojelulain 43 § ei tämänhetkisten huoltoasemia koskevien säädösten valossa vaadi tankkaushöyryjen talteenottoa ympäristölautakunnan määräämin tavoin."

Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa:

Siuntion ympäristölautakunta on valituksessaan hallinto-oikeudessa esittämänsä uudistaen vaatinut hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista siltä osalta kuin hallinto-oikeus on kumonnut Stage 2 -järjestelmän asentamista koskeneen lautakunnan lupamääräyksen 1 sekä 22.10.2001 antamansa lupapäätöksen saattamista voimaan kokonaisuudessaan.

Lautakunta on esittänyt, että ympäristölupiin sisältyviä myös vähäisiä ja globaalisesti merkityksettömiä asioita koskevat lupamääräykset eivät näiden ominaisuuksien takia suinkaan ole tarpeettomia tai lainvastaisia, koska niillä pyritään hyvään ympäristönsuojelukäytäntöön. Hallinto-oikeuden käsityksestä huolimatta on kiistatonta, että bensiinihöyryt ovat terveydelle ja ympäristölle vaarallisia jakeluasematoiminnassa syntyviä päästöjä, joita ympäristönsuojelulain 4, 5, 42 ja 43 § huomioon ottaen on pyrittävä estämään tai vähentämään. Jakeluasema on vilkkaasti liikennöidyn kantatien varrella liikepaikassa, jossa bensiinihöyryille altistuvia asiakkaita on runsaasti. Bensiinihöyryjen talteenottokustannukset ovat minimaaliset, eivät edes pihan asfaltoinnin luokkaa. Ilman Stage 2 -talteenottolaitteiston käyttöönottoa koskevaa lupamääräystä lupaedellytykset ympäristölle aiheutuvan terveysvaaran kannalta eivät täyty. Hallinto-oikeuden päätös myös tukee yhtiön sitä harhakäsitystä, ettei ympäristöluvassa voitaisi antaa sellaisia lupamääräyksiä, jotka ovat tiukempia kuin kemikaalilainsäädännön nojalla annetut säädökset ja määräykset. Hallinto-oikeuden päätöksen seurauksena yhtiö saa omien asiakkaidensa terveyden ja ympäristön pilaantumisen kustannuksella syntyvää vähäistä taloudellista etua niihin toiminnan harjoittajiin nähden, jotka ovat mukautuneet ympäristönsuojelun uskottavuuden kannalta ehdottoman tarpeelliseen Stage 2 -talteenottolaitteistoa koskevaan vaatimukseen.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa:

Oy Esso Ab on selityksessään vaatinut ympäristölautakunnan valituksen hylkäämistä perusteettomana. Valitus ei horjuta hallinto-oikeuden keskeistä perustelua, jonka mukaan Stage 2 -järjestelmä ei olennaisesti vähennä toiminnan haitallisia vaikutuksia ympäristöön kokonaisuutena arvostellen. Lautakunta ei valituksessaan perustele käsitystään tankkauksessa vapautuvien bensiinihöyryjen aiheuttamista merkittävistä terveys- tai ympäristöongelmista erityisesti suhteutettuna muihin terveys- tai ympäristöongelmiin. Suomen voimassaoleva lainsäädäntö ei velvoita tankkaushöyryjen talteenottoon.

Ympäristölautakunta on vastaselityksenään viitannut asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja ilmoittanut, ettei ole aihetta antaa enemmälti vastaselitystä.

Uudenmaan ympäristökeskus on lausunnossaan esittänyt, että Euroopan yhteisöjen useissa jäsenmaissa bensiinihöyryjen talteenoton II vaihe on jo pantu täytäntöön kansallisin säädöksin. Tämän johdosta yhteisölainsäädännön valmistelu II vaiheen toteuttamiseksi on lopetettu, eikä Suomessa ole tiettävästi valmisteilla asiaa koskevaa lainsäädäntöä.

Ympäristökeskus on lausunnossaan luetellut jakeluasemia koskevia kansallisia erityissäädöksiä, jollaisia ovat muun muassa kauppa- ja teollisuusministeriön päätös vaarallisten kemikaalien käsittelystä ja varastoinnista jakeluasemalla (415/1998) sekä valtioneuvoston päätös bensiinin varastoinnista ja jakelusta aiheutuvien haihtuvien orgaanisten yhdisteiden päästöjen rajoittamisesta (468/1996). Lisäksi jakeluasemia koskee vuonna 1992 voimaan tullut, pääosin 1980-luvun tekniikkaa edustava standardi SFS 3352 (3. painos), jonka jakeluasemia koskevat vaatimukset kauppa- ja teollisuusministeriö on päätöksellään vahvistanut käytännössä velvoittaviksi. Näistä syistä ei voida katsoa, että standardissa tai kauppa- ja teollisuusministeriön päätöksessä on määritelty jakeluasemalla noudatettava ajan tasalla oleva paras käyttökelpoinen tekniikka. Standardin 1990-luvun lopun ja 2000-luvun tekniikkaan perustuva uusi painos on valmisteilla, mutta siinäkään ei oteta kantaa bensiinihöyryjen talteenoton II vaiheen toteuttamiseen. Ympäristölupaviranomainen ei ole sidottu kemikaalilain nojalla annettuun kauppa- ja teollisuusministeriön päätökseen, vaan voi antaa siitä poikkeavia tai sitä täydentäviä lupamääräyksiä samoin kuin ympäristönsuojelun kannalta tarpeellisia määräyksiä, vaikka niitä koskevia vähimmäisvaatimuksia ei lainsäädäntöön sisältyisikään. Vaatimusta, ettei ympäristöluvassa voida antaa yleistä määräystä tiukempaa lupamääräystä, ei voida tässä tapauksessa perustaa ympäristönsuojelulain 51 §:ään. Bensiinin varastoinnista ja jakelusta aiheutuvien haihtuvien orgaanisten yhdisteiden päästöjen rajoittamisesta annetun valtioneuvoston päätöksen 468/1996 mukaista bensiinihöyryjen talteenoton I vaiheen toimeenpanoa ei voida pitää koko kysymystä kattavana säädöksenä, jossa olisi jo otettu kantaa vaiheen II tarpeellisuuteen.

Bensiinihöyryjen talteenoton vaihe II olisi johdonmukainen jatko VOC- päästöjen vähentämisohjelmaan, jonka vaiheita ovat muun muassa bensiinihöyryjen päästöjen rajoittamista bensiinivarastoilla koskeva kauppa- ja teollisuusministeriön päätös bensiinin käsittelystä ja varastoinnista (471/1996), lausunnossa jo aikaisemmin mainittu valtioneuvoston päätös 468/1996 sekä orgaanisten liuottimien käytöstä eräissä toiminnoissa ja laitoksissa aiheutuvien haihtuvien orgaanisten yhdisteiden päästöjen rajoittamisesta annettu valtioneuvoston asetus (435/2001). Talteenoton II vaihetta voidaan pitää parhaana käyttökelpoisena tekniikkana, koska se vähentää merkittävästi autojen tankkauksesta aiheutuvaa päästöä. Talteenotto on teknisesti helposti ja kohtuullisin kustannuksin järjestettävissä. Tarvittava tekniikka on yleisesti käytössä ja saatavilla.

Valtakunnallisesti ja globaalisesti autojen tankkauksen bensiinihöyryjen päästöt ovat hyvin pieni osa kaikkien haihtuvien orgaanisten yhdisteiden (VOC) kokonaispäästöstä. Tältä kannalta talteenoton II vaiheen toteuttamatta jättäminen Suomessa ei aiheuttaisi merkittäviä ympäristövaikutuksia. Toisaalta talteenoton II vaiheen loppuun saattaminen on tärkeätä ja perusteltua ottaen huomioon ympäristönsuojelulain 4 §:ssä säädetyt periaatteet, sillä, niin kuin ympäristölautakunta on lupapäätöksensä perusteluissa todennut, monilla muillakin ympäristönsuojelun osa-alueilla päästöjä on vähennetty tavoitteen loppuun saakka siitä huolimatta, että yksittäisen kuormittajan merkitys olisikin olematon.

Talteenoton vaihe II olisi kuitenkin tarkoituksenmukaisinta toteuttaa valtakunnallisesti säätämällä asiasta valtioneuvoston asetus. Asian toteutusta ei olisi jätettävä yksittäistapauksissa usein epäyhtenäisin perustein tehtävien lopputulokseltaan sattumanvaraisten ratkaisujen varaan.

Ympäristölautakunta on vastineessaan ympäristökeskuksen lausunnon johdosta kiinnittänyt huomiota tarpeeseen yhtenäistää nykyistä jo laajalti noudatettua ympäristölupakäytäntöä vaatia bensiinihöyryjen talteenoton II vaihe käyttöönotettavaksi. Myös alueellisella ympäristökeskuksella on mahdollisuus valtioneuvoston asetusta odottamatta yhtenäistää käytäntöjä neuvomalla toimialueensa kuntien ympäristönsuojeluviranomaisia. Siuntion ja Inkoon ympäristölautakunnat ovat toimialueillaan noudattaneet yhtenäistä käytäntöä. Myös Porvoon ympäristönsuojelulautakunta on vuoden 1998 jälkeen myöntänyt seitsemää jakeluasemaa varten ympäristöluvan, joilta yhtä lukuun ottamatta oli vaadittu II vaiheen järjestelmän käyttöönottoa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Siuntion ympäristölautakunnan valitus hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut:

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvassa on annettava tarpeelliset lupamääräykset momentissa luetelluista toimista, joilla ehkäistään, vähennetään tai selvitetään pilaantumista, sen vaaraa tai pilaantumisesta aiheutuvia haittoja. Määräykset voivat koskea muun ohella päästöjä sekä niiden estämistä ja rajoittamista. Lupamääräyksiä annettaessa huomioon otettavista seikoista säädetään muun ohella ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentissa. Momentin ensimmäisen virkkeen mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet.

Tarvetta lupamääräysten asettamiseen ei poista se, että pilaantumista vähentävistä toimenpiteistä on mahdollisesti säädetty myös esimerkiksi kemikaalilain nojalla.

Lupamääräys on ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin säännöksistä riippumatta välttämätön luvan myöntämiseksi sellaisessa tapauksessa, jossa lupamääräyksen asettamisella vältetään ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 tai 2 momentissa tarkoitettu luvan myöntämisen este. Mahdollisuus poistaa lupamääräyksellä luvan este ilmenee myös lain 51 §:n 1 momentista. Kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentissa asetettu vaatimus ympäristönsuojelulain sekä sen nojalla annettujen asetusten vaatimusten täyttymisestä, lupamääräys voi lain 43 §:n säännöksistä riippumatta olla välttämätön myös ympäristönsuojelulain 2 luvussa tarkoitetun asetuksen tai vastaavan aikaisemman säädöksen noudattamiseksi.

Ympäristöluvan ehdottoman esteen muodostaa muun ohella ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu terveyshaitta. Terveyshaitalla tarkoitetaan ympäristönsuojelulaissa lain 3 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan ihmisessä todettavaa sairautta, muuta terveydenhäiriötä tai sellaisen tekijän tai olosuhteen esiintymistä, joka voi vähentää väestön tai yksilön elinympäristön terveellisyyttä. Tällaisen ehdottoman esteen poistamiseksi voidaan antaa lupamääräys, jotta lupa ylimalkaan olisi myönnettävissä.

Ympäristönsuojelulain 51 §:ssä säädetään niistä edellytyksistä, joiden täyttyessä ympäristöluvan lupamääräys voi olla ympäristönsuojelulain tai jätelain nojalla annettuun asetukseen sisältyvää yksilöityä ympäristönsuojelun vähimmäisvaatimusta ankarampi. Ilmansuojelulain (67/1982) nojalla bensiinin varastoinnista ja jakelusta aiheutuvien haihtuvien orgaanisten yhdisteiden päästöjen rajoittamisesta annettu valtioneuvoston päätös (468/1996), joka ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain (113/2000) 3 §:n nojalla on edelleen voimassa, ei sisällä polttoaineen tankkauksessa vapautuvien höyryjen talteenottoa koskevaa yksilöityä vähimmäisvaatimusta. Ympäristönsuojelulain 51 § ei siten ole esteenä tankkausten yhteydessä syntyvien päästöjen talteenottoa koskevalle lupamääräykselle.

Polttoaineen jakelutankkauksen yhteydessä ulkoilmaan pääsee haihtuvia orgaanisia yhdisteitä (VOC-yhdisteet), jotka voivat aiheuttaa ympäristön pilaantumista kuten terveyshaittaa tai ympäristön viihtyisyyden vähentymistä. Ulkoilman haitta-ainepitoisuudet ovat jakelulaitteiden välittömän lähistön ulkopuolella kuitenkin vain hyvin vähäisessä määrin autojen tankkauksen bensiinihöyryjen seurausta. Tankkausta suorittaviin autoilijoihin ei normaalitilanteessa kohdistu sellaista havaittavaa vaikutusta, jolla olisi terveydellistä merkitystä ottaen huomioon esimerkiksi liikennealueiden ilman tavanomaiset haitta-ainepitoisuudet. Kun lisäksi otetaan huomioon myös asiakkaan mahdollisuus suunnata asiointinsa kysymyksessä olevalla alueella sijaitseville muille, asiakastankkauksessa syntyvien höyryjen talteenottolaitteistoa käyttäville jakeluasemille, ei yksittäisille allergisille henkilöille aiheutuvaa riskiä tämän alueen olosuhteissa voida pitää ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna terveyshaittana, jonka estämiseksi sanotunlaisesta talteenottojärjestelmästä olisi määrättävä ympäristöluvassa.

Bensiinin varastoinnista ja jakelusta aiheutuvien haihtuvien orgaanisten yhdisteiden päästöjen rajoittamisesta annetussa valtioneuvoston päätöksessä (468/1996) tai muussakaan säädöksessä ei ole säännöksiä asiakastankkausten yhteydessä haihtuvien höyryjen talteenotosta jakeluasemilla. Lupamääräyksen asettaminen ei siten ole tarpeen myöskään ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin perusteella tuollaisen säädöksen noudattamiseksi.

Kun otetaan huomioon yksittäisen huoltoaseman asiakastankkausten yhteydessä vapautuvien haitallisten yhdisteiden ilmeisesti vähäinen osuus tämän alueen ulkoilman yleisen laadun heikentymisessä sekä ympäröivän alueen luonne, sanotunlaista lupamääräystä ei asiassa saadun selvityksen perusteella ja ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin ensimmäisen virkkeen säännökset huomioon ottaen ole ollut tarpeen asettaa myöskään ympäristönsuojelulain 43 §:n nojalla ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi tai vähentämiseksi muutoin.

Päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin toisen virkkeen (86/2000) mukaan perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että käytetään parasta käyttökelpoista tekniikkaa. Parhaalla käyttökelpoisella tekniikalla tarkoitetaan ympäristönsuojelulaissa lain 3 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan mahdollisimman tehokkaita ja kehittyneitä, teknisesti ja taloudellisesti toteuttamiskelpoisia tuotanto- ja puhdistusmenetelmiä ja toiminnan suunnittelu-, rakentamis-, ylläpito- sekä käyttötapoja, joilla voidaan ehkäistä toiminnan aiheuttama ympäristön pilaantuminen tai tehokkaimmin vähentää sitä. Ympäristönsuojelulain 3 §:n 2 momentin mukaan tekniikka on teknisesti ja taloudellisesti toteuttamiskelpoista silloin, kun se on saatavissa käyttöön yleisesti ja sitä voidaan soveltaa asianomaisella toiminnan alalla kohtuullisin kustannuksin. Ympäristönsuojeluasetuksen 37 §:n mukaan parhaan käyttökelpoisen tekniikan sisältöä arvioitaessa on otettava huomioon: 1)jätteiden määrän ja haitallisuuden vähentäminen; 2) käytettävien aineiden vaarallisuus sekä mahdollisuudet käyttää entistä haitattomampia aineita; 3) tuotannossa käytettyjen aineiden ja siinä syntyvien jätteiden uudelleen käytön ja hyödyntämisen mahdollisuus; 4) muodostuvien päästöjen laatu, määrä ja vaikutus; 5 käytettyjen raaka-aineiden laatu ja kulutus; 6) energian käytön tehokkuus; 7) toimintaan liittyvien riskien ja onnettomuusvaarojen ennaltaehkäisy sekä onnettomuuksien seurausten ehkäiseminen; 8) parhaan käyttökelpoisen tekniikan käyttöön ottamiseen liittyvä aika ja toiminnan suunnitellun aloittamisajankohdan merkitys sekä päästöjen ehkäisemisen ja rajoittamisen kustannukset ja hyödyt; 9) kaikki vaikutukset ympäristöön; 10) teollisessa mittakaavassa käytössä olevat tuotantoa ja päästöjen hallintaa koskevat menetelmät; 11) tekniikan ja luonnontieteellisen tiedon kehitys; sekä 12) Euroopan yhteisöjen komission tai kansainvälisten toimielinten julkaisemat tiedot parhaasta käyttökelpoisesta tekniikasta.

Asiassa saadun selvityksen mukaan bensiinihöyryjen talteenotto tankkauksen yhteydessä on helposti ja kohtuullisin kustannuksin järjestettävissä, ja tarvittava tekniikka on yleisesti käytössä ja saatavilla. Ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin säännös päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten perustumisesta parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan ei kuitenkaan sellaisenaan edellytä, että jokaisesta sellaisesta päästölähteestä, johon soveltuva paras käyttökelpoinen tekniikka on olemassa, olisi annettava päästöjä koskevia lupamääräyksiä, vaan kysymys itse lupamääräyksen tarpeellisuudesta ratkeaa edellä selostetuilla muilla perusteilla. Myöskään ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin 3 kohdan periaatesäännös ei sellaisenaan velvoita sanotunlaisen lupamääräyksen asettamiseen.

Edellä sanotuilla perusteilla hallinto-oikeuden on tullut kumota ja poistaa ympäristöluvan lupamääräys 1. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole syytä.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg, hallintoneuvokset Esa Aalto, Pekka Vihervuori, Irma Telivuo ja Jukka Mattila sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Pertti Seuna ja Janne Hukkinen. Asian esittelijä Ilpo Havumäki.