31.7.2003

Asian aikaisempi käsittely

Metsähallitus on 10.12.1999 päivätyllä hakemuksella pyytänyt metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain (534/1998) 10 §:ssä tarkoitettua metsänomistajakohtaista vapautusta mainitun lain mukaisesta metsänhoitomaksusta 10 vuoden ajaksi Lapin metsäkeskuksen toimialueella sijaitsevien, hallinnassaan olevien metsämaiden osalta.

Lapin metsäkeskus on päätöksessään 31.1.2001 muun ohella lausunut, että metsänomistaja voi metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain 10 §:n 1 momentin 1-5 kohdissa säädetyin edellytyksin vapautua mainitun lain mukaisesta metsänhoitomaksusta. Metsäkeskus on katsonut, että nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa vapautusedellytykset täyttyvät edellä mainitun lainkohdan 1, 2, 4 ja 5 kohdissa säädettyjen edellytysten osalta. Sen sijaan lainkohdan 3 kohdassa säädetty vaatimus siitä, että metsässä ei saa olla selviä metsänhoidollisia puutteita, ei täyty.

Säädöksissä ei ole määritelty, mitkä ovat selviä metsänhoidollisia puutteita ja missä määrin niitä voidaan hyväksyä. Metsäkeskus on katsonut selväksi metsänhoidolliseksi puutteeksi kaksi metsätalouden harjoittamisen kannalta keskeistä asiaa, joita on selvitetty maastotarkastuksin.

Selväksi metsänhoidolliseksi puutteeksi on katsottu se, että uudistushakkuun jälkeen metsän uudistamiseksi tarvittavia välttämättömiä taimikon perustamistoimia ei ole toteutettu viiden vuoden kuluessa hakkuun aloittamisesta (perustamistoimet kokonaan tekemättä) tai ne on puusto, maaperä ja pintakasvillisuus huomioon ottaen tehty siinä määrin riittämättömästi, ettei edellytyksiä metsän uudistumiseen valitulla menetelmällä kohtuullisessa ajassa ole olemassa. Tähän vaatimukseen on päädytty yksityismetsälain (412/1967) perusteella säädetyn yksityismetsäasetuksen (300/1991) ja myöhemmin säädetyn metsälain (1093/1996) perusteella. Vaatimus on kirjattu molempiin säädöksiin samansisältöisenä. Vaikka metsähallitus ei ole kuulunut yksityismetsälain soveltamisen piiriin, mainittua viiden vuoden määräaikaa voidaan silti pitää pitempiaikaisena, yleisenä yhteiskunnan vähimmäisvaatimuksena uudistamistöiden toteuttamiselle.

Metsänhoidolliseksi puutteeksi ei ole kirjattu tapauksia, joissa hyvä metsänhoito edellyttäisi kohteella metsänviljelyä, maanmuokkausta tai hakkuualan raivausta, vaan kysymys on nimenomaan uudistamisen kannalta välttämättömistä töistä ja niiden toteuttamisesta.

Selväksi metsänhoidolliseksi puutteeksi katsottiin myös sellainen taimikonhoidon ja ensiharvennusten laiminlyönti, joka on johtanut taimikon tai kasvatusmetsän kasvukunnon oleelliseen heikkenemiseen.

Metsähallituksen osalta mahdolliset metsänhoidolliset puutteet selvitettiin valitsemalla vuosien 1993-1994 leimikkoluetteloiden sisältämistä 531 leimikosta satunnaisvalinnalla tarkastettaviksi 50 leimikkoa. Tarkastukseen valittujen leimikoiden uudistamishakkuukuvioiden kokonaispinta-ala on yhteensä 2 944,4 hehtaaria. Maastossa suoritettujen tarkastusten yhteydessä kirjattiin sekä uudistamiseen että taimikonhoitoon ja kasvatusmetsien käsittelyyn liittyvät puutteet edellä kuvatuin kriteerein.

Uudistamisen kannalta välttämättömissä perustamistoimenpiteissä havaittiin puutteita yhteensä 245,9 hehtaarin alalla (8,4 prosenttia ilmoitetusta uudistusalasta). Tästä kokonaan tekemättömiksi luokiteltiin 135,6 hehtaaria (4,6 prosenttia) ja riittämättömiksi 110,3 hehtaaria (3,8 prosenttia).

Taimikonhoitoon ja kasvatusmetsien käsittelyyn liittyvät havainnot tehtiin siltä osin kuin taimikoita ja kasvatusmetsiä sattui uudistamista koskeville tarkastuskohteille tai tarkastuskohteilla uudistamiskuviolta toiselle siirryttäessä. Taimikonhoitoon ja kasvatusmetsien käsittelyyn liittyviä puutteita ei havaittu.

Metsähallituksen haltuun vuosina 1992-1997 tulleilla yhdeksällä osto- tai vaihtotilalla ei ollut metsänhoidollisia puutteita.

Tarkastustuloksien perusteella metsäkeskus on katsonut, että Metsähallituksen hallinnassa olevassa metsässä on siinä määrin metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain 10 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuja selviä metsänhoidollisia puutteita, ettei edellytyksiä vapautuksen myöntämiselle ole. Tämän vuoksi metsäkeskus on hylännyt Metsähallituksen hakemuksen.

Rovaniemen hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on kumonnut metsäkeskuksen päätöksen ja palauttanut asian metsäkeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut:

Metsänhoitomaksusta vapauttamisen edellytykset

Metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain (534/1998) 10 §:n 1 momentin mukaan metsänomistaja vapautetaan hakemuksesta suorittamasta metsästään metsänhoitomaksua enintään kymmenen vuoden ajaksi, jos seuraavat edellytykset täyttyvät:

1) metsästä on laadittu voimassa oleva metsäsuunnitelma;

2) metsää on vähintään kolmen vuoden ajan hoidettu ja käytetty hyvän metsänhoidon ja -käytön vaatimusten mukaisesti;

3) metsässä ei ole selviä metsänhoidollisia puutteita;

4) metsän hoidossa ja käytössä on käytettävissä muu kuin metsäkeskuksen tai metsänhoitoyhdistyksen palveluksessa oleva metsäammattihenkilö, jos metsänomistaja tai hänen puolisonsa ei ole metsäammattihenkilö taikka suorittanut metsätalousyrittäjän tutkintoa vastaavaa tutkintoa tahi vastaavan tasoista näyttökoetta; sekä

5) metsänomistaja ei ole jäsenenä siinä metsänhoitoyhdistyksessä, jonka toimialueella metsä sijaitsee.

Pykälän 3 momentin mukaan metsäkeskuksen tulee metsänomistajaa kuultuaan lakkauttaa vapautus metsänhoitomaksusta, jos 1 momentissa tarkoitetut edellytykset eivät enää täyty.

Suoritetut maastotarkastukset, velvoitteet ja havaitut puutteet

1. Yleistä

Metsäkeskuksen tarkastuksen kohteena on ollut yhteensä 50 satunnaisesti valittua leimikkoa vuosien 1993-1994 leimikkoluetteloiden sisältämistä 531 leimikosta. Tarkastettujen leimikoiden pinta-ala on yhteensä 2 944,4 hehtaaria ja leimikoiden hakkuista oli tarkastushetkellä kulunut 6-7 vuotta.

Kysymyksessä olevien leimikoiden hakkuuaikana tuolloin voimassa ollut yksityismetsälaki ja sen velvoitteet eivät ole koskeneet Metsähallitusta. Metsien hoidossa Metsähallitus on noudattanut kysymyksessä olleena aikana Metsähallituksesta annetun lain (1169/1993) ja sitä ennen voimassa olleen vastaavan lain (264/1991) nojalla antamiaan määräyksiä ja periaatteita. Mainittu seikka ei kuitenkaan estä vapautusedellytyksiä harkittaessa arvioimasta tilannetta 1.1.1997 voimaan tulleen ja myös Metsähallitusta koskevan metsälain ja vastaavan asetuksen säätämät velvoitteet huomioon ottaen.

Metsäkeskus on metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain 10 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuja selviä metsänhoidollisia puutteita arvioidessaan kiinnittänyt huomiota kahteen metsätalouden harjoittamisen kannalta keskeiseen seikkaan eli taimikon perustamiseen ja taimikonhoitoon.

Selväksi metsänhoidolliseksi puutteeksi on katsottu, mikäli uudistushakkuun jälkeen metsän uudistamiseksi tarvittavia välttämättömiä taimikon perustamistoimia ei ollut toteutettu viiden vuoden kuluessa hakkuun aloittamisesta. Tällöin on katsottu, että perustamistoimet ovat kokonaan tekemättä. Lisäksi puheena olevassa lainkohdassa tarkoitetuksi puutteeksi on katsottu tilanteet, joissa perustamistoimet on puusto, maaperä ja pintakasvillisuus huomioon ottaen tehty siinä määrin riittämättömästi, ettei edellytyksiä metsän uudistumiseen valitulla menetelmällä kohtuullisessa ajassa ole olemassa.

Selväksi metsänhoidolliseksi puutteeksi on katsottu myös sellainen taimikonhoidon ja ensiharvennuksen laiminlyönti, joka on johtanut taimikon tai kasvatusmetsän kasvukunnon oleelliseen heikkenemiseen. Taimikonhoitoon ja kasvatusmetsien käsittelyyn liittyviä puutteita ei tarkastuksissa ole havaittu.

Metsäkeskuksen mukaan uudistamisen kannalta välttämättömissä perustamistoimenpiteissä on havaittu puutteita 245,9 hehtaarin alalla, joka vastaa 8,4 prosenttia tarkastetusta uudistusalasta. Tästä kokonaan tekemättömiksi on luokiteltu 135,6 hehtaaria eli 4,6 prosenttia ja riittämättömiksi 110,3 hehtaaria eli 3,8 prosenttia.

2. Riittämättömät uudistamistoimenpiteet

Metsälain 8 §:n 1 momentin mukaan uudistushakkuun jälkeen alueelle on saatava kohtuullisessa ajassa taloudellisesti kasvatuskelpoinen taimikko, jonka kehittymistä muu kasvillisuus ei välittömästi uhkaa. Uudistamistoimenpiteiden riittävyyttä arvioitaessa on siten otettava huomioon, onko alueelle saatu kohtuullisessa ajassa aikaan puheena olevassa lainkohdassa tarkoitettu taimikko.

Metsäasetuksen 2 §:n 4 momentin mukaan metsää luontaisesti uudistettaessa on, suojametsää lukuun ottamatta, taimettumista ylläpitävät toimenpiteet tehtävä siten, että uudistusalalla on Lapin läänissä seitsemän vuoden kuluessa metsälain 8 §:n 2 momentissa tarkoitettujen taimikon perustamista koskevien toimenpiteiden loppuunsaattamisesta riittävä määrä luontaisesti syntyneitä ja niitä tarvittaessa täydentäviä viljelytaimia, joilla on edellytykset kehittyä metsälain 8 §:n 1 momentissa tarkoitetuksi taimikoksi. Kun otetaan huomioon, että metsälain 8 §:n 2 momentissa tarkoitetut taimikon perustamista koskevat toimenpiteet on saatettava loppuun viiden vuoden kuluessa uudistushakkuun aloittamisesta tai kolmen vuoden kuluessa uudistushakkuun päättymisestä, on metsää Lapin läänissä luontaisesti uudistettaessa metsälain 8 §:n 1 momentissa tarkoitettu taimikko saatava aikaan 12 vuodessa hakkuun aloittamisesta.

Siltä osin kuin kysymyksessä ei ole metsän luontainen uudistaminen, on kohtuullista aikaa harkittaessa otettava huomioon metsäasetuksen 3 §:n 1 momentin säännös. Mainitun säännöksen mukaan arvioitaessa metsälain 8 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuullista aikaa taimikon aikaansaamiseksi tulee ottaa huomioon uudistusalan ilmastollinen sijainti, taimikon puulajit sekä uudistusalan viljavuus ja pintakasvillisuus.

Tarkastuksen kohteena olleiden leimikoiden hakkuista oli tarkastushetkellä kulunut aikaa kuudesta seitsemään vuotta. Kun otetaan huomioon metsälain 8 §:n 1 momentissa tarkoitetun taimikon aikaansaamista kohtuullisessa ajassa koskevat edellä mainitut metsälain ja vastaavan asetuksen säännökset, on uudistustoimenpiteiden riittävyyttä arvioitaessa pidettävä Lapin olosuhteissa puheena olevassa lainkohdassa tarkoitettuna kohtuullisena aikana kuutta seitsemää vuotta pidempää ajanjaksoa, jonka kuluttua toimenpiteiden riittävyys voidaan arvioida.

Metsähallitus noudattaa saamiaan uudistamistuloksien seurantaa koskevia ohjeita. Metsähallitus on valituksessaan ilmoittanut, että nyt tarkastetut leimikot tulevat tarkastuksen piiriin vuoden 2002 loppuun mennessä. Mikäli riittävää taimettumista ei ole tapahtunut, tehdään päätökset taimettumisen varmistavista toimenpiteistä. Edellä lausuttu huomioon ottaen Metsähallituksen menettelyä ei näissä oloissa voida katsoa sellaiseksi, että sen hallinnassa ja hoidossa olevissa metsissä voitaisiin kysymyksessä olevalla perusteella katsoa olevan selviä metsänhoidollisia puutteita.

3. Tekemättä jätetyt uudistamistoimenpiteet

Tarkastuksissa on 135,6 hehtaarin eli 4,6 prosentin osalta katsottu, että tarvittavat uudistamistoimenpiteet on laiminlyöty kokonaan.

Metsähallituksella on asiasta tältä osin toinen käsitys. Luontaisen uudistamisen ja muiden vastaavien kohteiden osalta päätökset on tehty tietoisesti, koska tuolloin käytettävissä olleen tiedon perusteella oli ollut perusteltu syy olettaa uudistamisen valitulla tavalla onnistuvan. Tarkoituksena on ollut tarkastuksen ja sen jälkeisten täydentävien toimenpiteiden perusteella varmistaa uudistamisen onnistuminen. Selviä metsänhoidollisia puutteita metsähallitus on katsonut olevan vain 29 hehtaarin eli yhden prosentin osalta metsäkeskuksen tarkastamasta pinta-alasta.

Metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain 10 §:n 1 momentin 3 kohdassa ei tarkemmin määritellä, mitä selvillä metsänhoidollisilla puutteilla tarkoitetaan. Hallituksen esityksessä (HE 171/1997) on vapautusta koskevien edellytysten osalta lausuttu muun muassa, että edellytykset maksusta vapauttamiselle jossain määrin tiukkenisivat aikaisemmin voimassa olleisiin neljänneshoitomaksun edellytyksiin verrattuna. Metsähoitomaksusta vapautetulta metsänomistajalta edellytettäisiin metsien hoidossa ja käytössä suunnitelmallisuutta ja selvästi parempaa tasoa kuin mitä metsäkeskuksen alueen muut metsänomistajat keskimäärin noudattavat. Laiminlyöntejä metsälain noudattamisessa ei voitaisi hyväksyä eikä myöskään pienialaista suurempia puutteita metsänuudistamisessa, taimikonhoidossa tai ensiharvennuksissa. Harkinnassa tulisi käyttää hyväksi lähinnä Metsätalouden kehittämiskeskus Tapion laatimia metsänhoitosuosituksia. Hyvän metsänhoidon vaatimus suhteutettaisiin metsänomistajan omistamaan metsäpinta-alaan.

Metsäkeskus on katsonut, että edellytykset metsänhoitomaksusta vapauttamiselle nyt kysymyksessä olevassa tapauksessa täyttyvät muutoin, mutta Metsähallituksen hallinnassa olevissa valtion metsissä on puheena olevan lain 10 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuja selviä metsän hoidollisia puutteita. Metsäkeskus on kuitenkin katsonut Metsähallituksen noudattavan metsien hoidossa ja käytössä suunnitelmallisuutta ja selvästi parempaa tasoa kuin metsäkeskuksen alueen muut metsänomistajat keskimäärin noudattavat.

Metsähallituksen hallinnassa ja hoidossa on Lapin läänissä 51 prosenttia metsätalouteen käytettyjen metsien pinta-alasta ja 11 prosenttia koko maassa metsätalouteen käytettyjen metsien pinta-alasta. Metsähallitus on vapautettu metsänhoitomaksusta Lapin läänissä sijaitsevia metsiä lukuun ottamatta.

Muusta maasta poiketen Lapissa harjoitettava poronhoito asettaa erityisvaatimuksia Metsähallituksen Lapissa harjoittamalle metsätaloudelle. Tietyistä toimenpiteistä pidättäytyminen tärkeillä porolaitumilla poroille tarpeellisen jäkälän säästämiseksi on siinä määrin perusteltua, että mainittua seikkaa ei voida lukea Metsähallituksen vahingoksi vapautusedellytysten täyttymistä harkittaessa. Metsähallituksen mukaan tarkastettuihin leimikoihin sisältyy 60 hehtaaria mainitusta syystä muokkaamatta jätettyä aluetta Inarin Kattojärven leimikossa. Lisäksi on ilmennyt epäselvyyttä Kursujoen vanhojen metsien suojeluohjelman ja sen vaikutusten ulottumisesta tarkastuksen kohteena olleelle noin 17 hehtaarin suuruiselle alueelle. Mainittujen alueiden osuus on yhteensä 77 hehtaaria eli vajaat 57 prosenttia alueesta, joiden osalta uudistamistoimenpiteet on katsottu laiminlyödyn kokonaan.

Kun edellä lausutun lisäksi otetaan huomioon, että Metsähallitus noudattaa myös Lapissa metsien hoidossa ja käytössä suunnitelmallisuutta ja selvästi parempaa tasoa kuin Metsäkeskuksen alueen muut metsänomistajat keskimäärin noudattavat ja että hyvän metsänhoidon ja -käytön sekä metsänhoidollisia puutteita koskevien edellytysten arvioinnissa on otettava huomioon metsänhoidollinen tilanne kokonaisuudessaan, hallinto-oikeus näissä oloissa katsoo, ettei metsäkeskuksen tekemä selvitys vielä sellaisenaan osoita, että Metsähallituksen hallinnassa olevissa valtion metsissä olisi metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain 10 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuja selviä metsänhoidollisia puutteita.

Edellä lausuttu huomioon ottaen Metsähallituksen hakemusta ei voida hylätä metsäkeskuksen päätöksessä mainitulla perusteella.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Vaatimukset korkeimmassa hallinto-oikeudessa:

Metsäkeskus on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja metsäkeskuksen päätös saatetaan voimaan.

Vaatimustensa perusteluina metsäkeskus on lausunut muun muassa, että kysymyksen ollessa metsän uudistamiseen liittyvistä, metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain 10 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetuista selvistä metsänhoidollisista puutteista uudistamiseen liittyviä taimikon perustamistoimenpiteitä ja niiden riittävyyttä tulee tarkastella ensisijaisesti ja sananmukaisesti metsänhoidolliselta kannalta. Metsänhoitoyhdistyslaissa ei mainitun lainkohdan osalta ole muita kuin metsänhoidollinen arvosteluperiaate. Metsänhoidollinen arviointi kohdistetaan kulloinkin valittuun uudistamisketjuun eli esimerkiksi avohakkuusta, hakkuualan raivauksesta, muokkauksesta ja kylvöstä muodostuvaan toimenpidekokonaisuuteen ja tuon kokonaisuuden eri vaiheisiin. Arvioinnissa todetaan, onko valittu ja toteutettu oikea uudistamisketju ottaen huomioon olosuhteet, lähtöpuusto ja kasvupaikan ominaisuudet ja onko toimittu sellaisella aikajänteellä, että valittu kokonaisuus antaisi hyvällä todennäköisyydellä kohtuullisessa ajassa hyvän uudistamistuloksen. Metsän uudistamiseen ryhdyttäessä on siis valittava oikea, ei välttämättä hyvän metsänhoidon mukaisesti arvioiden paras, uudistamisketju ja toteutettava se niin intensiivisesti, että uudistaminen onnistuu ja ettei kasvupaikan puuntuotantopotentiaali ole tarpeettoman pitkään käyttämättömänä. Arvio uudistamisedellytyksistä ja tarvittavista perustamistoimenpiteistä on käytännössä tehtävä aina niiden metsänhoidollisten tekijöiden vallitessa, jotka ovat nähtävissä jo ennen kuin uudistushakkuuseen ryhdytään.

Selväksi metsänhoidolliseksi puutteeksi on metsäkeskuksen tekemässä selvityksessä luokiteltu tilanne, jossa uudistamisketjuun liittyviä, välttämättömiä taimikon perustamistoimenpiteitä ei edellisessä kappaleessa mainittuja metsänhoidollisia periaatteita noudattaen ole toteutettu uudistamisolosuhteiden edellyttämällä tavalla. Intensiteettivaatimuksen, joka on myös metsänhoidollinen, metsäkeskus on johtanut päätöksessä mainitulla tavalla metsälainsäädännöstä. Selväksi metsänhoidolliseksi puutteeksi voidaan sinänsä katsoa muukin kuin lainvastainen tila. Metsälaissa ja sitä ennen yksityismetsälaissa on säädetty metsän hakkuisiin ja metsänuudistamiseen liittyvän toiminnan vähimmäistasosta. Vähimmäistason alittaminen on useimmissa tapauksissa kriminalisoitu, joten vaatimustaso on hyvin alhainen. Selvänä metsänhoidollisena puutteena voidaan siis pitää myös sellaista toimintaa, joka täyttää lain vaatiman minimitason, mutta poikkeaa kuitenkin selvästi alaspäin normaalista metsänhoidon tasosta. Taimikon perustamistoimenpiteiden metsänhoidollisen arvioinnin osalta Lapin metsäkeskus on tosin liikkunut varovaisuussyistä säädösten mukaisella minimitasolla. Taimikonhoidon ja ensiharvennuksen laiminlyönteihin liittyvien selvien metsänhoidollisten puutteiden selvittämisessä ei metsälaista tai yksityismetsälaista edes löydy säädöksiin perustuvaa normipohjaa, koska Suomessa ei ole metsänhoitopakkoa, joka edellyttäisi näiden toimenpiteiden tekemistä.

Näin ollen hallinto-oikeus on ratkaissut asian virheellisellä tavalla pelkästään metsälain määräaikoja tulkitsemalla. Toisaalta se ei määräaikojen osalta ole kuitenkaan ottanut huomioon taimikon perustamistoimenpiteille varattua määräaikaa. Sitä paitsi sen määräaikoja koskevat tulkinnat ovat virheellisiä. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan on metsää Lapin läänissä luontaisesti uudistettaessa metsälain 8 §:n 1 momentissa tarkoitettu taimikko saatava aikaan 12 vuodessa hakkuun aloittamisesta. Metsälaissa tai asetuksessa ei näin säädetä. Metsäasetuksen 2 §:n 4 momentin 1 kohdassa sanotaan sen sijaan, että metsää luontaisesti uudistettaessa uudistusalalla tulee olla riittävä määrä sellaisia luontaisesti syntyneitä ja niitä tarvittaessa täydentäviä viljelytaimia, joilla on edellytykset kehittyä metsälain 8 §:n 1 momentissa tarkoitetuksi taimikoksi Lapin metsäkeskuksen alueella, suojametsäaluetta lukuun ottamatta, seitsemässä vuodessa metsälain 8 §:n 2 momentissa tarkoitettujen toimenpiteiden loppuunsaattamisesta. Missään ei ole säädetty, että seitsemän vuoden määräaikaa ryhdyttäisiin laskemaan mainituille toimenpiteille varatun ajan päättymisestä. Mikäli luontaiseen uudistamiseen ei liity metsälain 8 §:n 2 momentissa tarkoitettuja perustamistoimenpiteitä, esimerkiksi raivausta tai muokkausta, seitsemän vuoden taimettumisajan laskeminen aloitetaan suoraan hakkuusta. Alueenhan katsotaan olevan tällöin taimettumiskunnoltaan hyvä ilman mainittuja perustamistoimenpiteitä. Jos luontaiseen uudistamiseen liittyy perustamistoimenpiteitä ja ne suoritetaan esimerkiksi viidentenä vuotena eli niille varatun maksimiajan päästä, mainittu seitsemän vuoden taimettumisaika lähtee näiden toimenpiteiden loppuunsaattamisesta, jolloin kokonaisajaksi tulee yhteensä 12 vuotta hakkuun aloittamisesta. Aluehan on taimettumiskuntoinen vasta kun tarvittavat perustamistoimenpiteet on tehty.

Hallinto-oikeus on tulkinnut samalla virheellisesti myös metsälain 8 §:n 1 momentissa tarkoitettua, taloudellisesti kasvatuskelpoisen taimikon aikaansaamiseksi kohtuullista aikaa. Tällä kohtuullisella ajalla tarkoitetaan sitä hakkuun aloittamisesta laskettavaa aikaa, jona hakkuualalle on saatava uudistamistavasta riippumatta taloudellisesti kasvatuskelpoinen taimikko, jonka kehittymistä muu kasvillisuus ei välittömästi uhkaa.

Metsätaloudessa tällaisesta taimikosta käytetään nimitystä vakiintunut taimikko. Taimikko katsotaan pituutensa puolesta vakiintuneeksi kun se on saavuttanut, ilmastollisesta sijainnista riippuen, 50-100 senttimetrin pituuden. Metsälain 8 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuullista aikaa ei ole säädöksissä määritelty. Ajan kohtuullisuutta harkittaessa on otettava huomioon metsäasetuksen 3 §:n 1 momentissa mainitut seikat. Lapissa kohtuullinen aika on metsäasetuksen 3 §:n 1 momentin mukaiset seikat huomioon ottaen 15-20 vuotta, suojametsäalueella 25 vuotta. Metsälaissa tarkoitettu kohtuullinen aika on siis käsitteenä toinen kuin luontaista uudistamista koskeva taimettumisaika. Hallinto-oikeus on päätöksessään virheellisesti katsonut, että perustamistoimenpiteiden riittävyyttä voitaisiin arvioida vasta metsälaissa tarkoitetun kohtuullisen ajan kuluttua.

Selviä metsänhoidollisia puutteita metsäkeskus selvitti tarkastamalla päätöksessä mainitulla tavalla uudistusaloja, joiden hakkuusta oli kulunut aikaa kuudesta seitsemään vuotta. Hallinto-oikeuden päätöksensä perusteluissa esittämästä käsityksestä poiketen metsäkeskuksella oli mainittuna tarkastusajankohtana erinomaiset edellytykset metsänhoidollisesti arvioida perustamistoimenpiteiden tarvetta ja riittävyyttä tarkastetuilla kohteilla. Jos tilannetta olisi tarkasteltu pelkästään metsälain määräaikojen kannalta, perustamistoimenpiteet olisi tullut toteuttaa jo selvästi aiemmin eli viidessä vuodessa hakkuun aloittamisesta. Seitsemän vuotta vanhojen luontaisen uudistamisen alojen, joihin ei ole liittynyt perustamistoimenpiteitä, olisi tullut olla tarkastushetkellä taimettuneita. Perustamistoimenpiteiden tarvetta on pystyttävä arvioimaan jo uudistamiseen ryhdyttäessä. Metsäviranomaisen tuli kyetä arvioimaan niitä aiemmin hyväksyessään tai hylätessään metsälakia edeltäneen yksityismetsälain 2 §:n mukaisia hakkuu- ja uudistamissuunnitelmia. Myös metsälain aikana niin metsänomistajan kuin metsäviranomaisenkin on pystyttävä näin toimimaan, sillä esimerkiksi luontaisen uudistamisen osalta metsälain 5 §:n 2 momentissa mainitaan erityisesti, että uudistushakkuu saadaan toteuttaa luontaisena uudistamisena, jos alueella on puuston, maaperän ja pintakasvillisuuden perusteella ennalta arvioiden riittävät edellytykset luontaisen taimiaineksen muodostumiseen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään hakijan metsätalouden harjoittamisen laajuudella ja sillä, että hakija on vapautettu metsänhoitomaksusta Lapin läänissä sijaitsevia metsiä lukuun ottamatta, sekä porotalouden vaatimuksilla. Sillä seikalla, onko kysymyksessä suuri tai pieni metsänomistaja, ei ole merkitystä arvioitaessa selviä metsänhoidollisia puutteita. Suuri koko ei myöskään anna perustetta puutteiden hyväksymiseen. Metsänomistajia on tässä suhteessa arvioitava yhdenvertaisuusperiaatteen mukaisesti. Metsähallituksella valtion liikelaitoksena on myös suuren omistajan resurssit toimintaansa harjoittaessaan. Se harjoittaa metsätaloutta täysin ammattimaisesti. Silläkään seikalla, että Metsähallitus on muualla Suomessa vapautettu metsänhoitomaksusta, ei ole merkitystä arvioitaessa vapautuksen edellytyksiä Lapissa. Selvät metsänhoidolliset puutteet on arvioitu valtakunnallisesti yhtenäisin suuntaviivoin ja Lapissa täsmälleen samoin periaattein kuin ainakin Kainuussa ja Pohjois-Pohjanmaalla.

Myöskään porotalouden vuoksi tai muillakaan vastaavilla perusteilla ei selviä metsänhoidollisia puutteita tule sallia. Normaaliin metsätalouden harjoittamiseen kuuluu, että uudistamiseen ryhdyttäessä hakkuualat kaikissa tapauksissa uudistetaan kohtuullisessa ajassa. Jos uudistamisesta ei jossakin hakkuukohteessa pystytä huolehtimaan, uudistushakkuuseen ei tule ryhtyä. Kohteen puuston salliessa on uudistamishakkuun sijasta valittava kasvatushakkuu. Metsälain nojalla uudistamisvelvoitteesta voidaan poiketa vain lain 8 §:n 4 momentissa mainitulla perusteella. Hallinto-oikeuden päätöksessään mainitsemassa Inarin Kattojärven leimikossa metsäkeskus on todennut selvän metsänhoidollisen puutteen. Metsähallitus on Lapin metsäkeskuksen suorittaman kuulemisen yhteydessä 18.1. 2001 antamassaan lausunnossa todennut itsekin alueella suoritetut perustamistoimenpiteet riittämättömiksi ja arvioinut, että uudistaminen vaatii osittain maanmuokkauksen ja raivauksen.

Perustuslakivaliokunta (PeVM 1/1998) korosti metsänhoitoyhdistyslakia koskevassa kannanotossaan, että metsänhoitomaksun ja myös siitä vapautumisen perusteet on säädettävä suoraan laissa. Vapauttamisperusteita ei voi siten tarkentaa edes alemman asteisilla normeilla. Metsäkeskuksen käsityksen mukaan metsänhoidollisten puutteiden sallimista hallinto-oikeuden päätöksessään esittämillä perusteilla ei voi pitää perusteltuna. Kysymys on sidotusta harkinnasta, mille seikalle hallinto-oikeus ei ole pannut painoa.

Hallinto-oikeuden kanta, jonka mukaan hyvän metsänhoidon ja selviä metsänhoidollisia puutteita koskevia vaatimuksia tulisi arvioida kokonaisuutena, on virheellinen. Kunkin vaatimuksen tulee erikseen täyttyä, koska ne on erikseen lakiin kirjoitettu ja niillä on eri sisältö.

Puutteiden selvittäminen perustui 15,7 prosentin otantaan tarkastusvuosien uudistushakkuupinta-alasta. Suuren otantapeiton vuoksi tulos on luotettavasti lavennettavissa koko valittujen tarkastusvuosien 1993-1994 uudistusalakantaan. Se merkitsee selviä metsänhoidollisia puutteita 1589 hehtaarin alalla. Selvityksessä havaittujen selvien metsänhoidollisten puutteiden laajuudesta saadaan käsitys kun ajatellaan, että ne muodostavat yhteen laitettuna 15,9 kilometrin pituisen ja yhden kilometrin levyisen suorakaiteen muotoisen alan.

Jos hallinto-oikeuden ratkaisu perusteluineen jää voimaan, se merkitsee selvää muutosta siihen linjaan, jota noudattaen näitä ratkaisuja on eri puolilla Suomea tehty.

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa:

Metsähallitus on antanut selityksen. Selityksessään se on vaatinut, että valitus jätetään tutkimatta tai toissijaisesti hylätään.

Metsähallitus on lausunut muun muassa, että metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain muutoksenhakua koskevassa 21 §:n säännöksessä enempää kuin muuallakaan laissa metsäkeskukselle viranomaisena ei ole annettu valitusoikeutta. Metsäkeskuksen valitusoikeus voi perustua ainoastaan asianosaisuuteen tai metsäkeskuksen valvottavana olevaan julkiseen intressiin. Oikeuskäytännön mukaan viranomaisella ei ole valitusoikeutta pelkästään sillä perusteella, että se on tehnyt valituksen kohteena olevan päätöksen, jonka valitusviranomainen on kumonnut.

Metsäkeskuksen viranomaistoiminto ei ole asianosainen asiassa. Metsäkeskuksen valitusoikeus ei voi myöskään perustua sen valvottavana olevaan julkiseen intressiin. Viranomaisen yleinen valvontavelvollisuus ei vielä riitä valitusoikeuden perusteeksi. Jotta valitusoikeus olisi, kysymyksessä täytyy olla erityisen tärkeän julkisen intressin valvominen.

Metsänhoitoyhdistyksistä annettu laki säätelee metsänhoitoyhdistyksiä ja niiden toimintaa. Metsänhoitoyhdistysten toiminnan valvonta kuuluu sanotun lain 22 §:n mukaan metsäkeskuksille. Lisäksi metsäkeskusten tehtävänä on viranomaisena ratkaista metsänhoitomaksusta vapauttamista koskevat hakemukset. Jos päätös on myönteinen, metsänomistaja vapautuu veroluonteisen maksun suorittamisesta. Tältä osin metsäkeskuksella ei ole julkista intressiä valvottavanaan.

Esimerkiksi metsälain mukaan metsäkeskuksella on kaikkia metsiä koskeva valvontavelvollisuus sekä velvollisuus määrätä sanktioita lain rikkojille. Näissä tehtävissä metsäkeskuksella on viranomaisena valitusoikeus, joka perustuu metsälain 23 §:ään. Tätä metsäkeskuksen roolia ei kuitenkaan voi ottaa huomioon nyt käsiteltävänä olevassa asiassa metsäkeskuksen valitusoikeutta ratkaistaessa. Kun metsäkeskuksen viranomaistoiminnolla ei ole valitusoikeutta, on valitus jätettävä tutkimatta.

Siltä varalta, että valitus tutkitaan, Metsähallitus on lisäksi lausunut muun muassa, että Metsähallitus riidattomasti on hoitanut ja käyttänyt metsiään hyvän metsänhoidon vaatimuksen mukaisesti siten kuin metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain 10 §:n 1 momentin 2 kohta edellyttää. Kun metsiä on näin hoidettu, se tarkoittaa hallituksen esityksen perustelujen mukaan sitä, että metsien hoidossa ja käytössä on noudatettu suunnitelmallisuutta ja selvästi parempaa tasoa kuin mitä metsäkeskuksen alueen muut metsänomistajat keskimäärin noudattavat. Perustelujen mukaan hyvän metsänhoidon vaatimus edellyttää myös sitä, että metsän uudistamisessa ei ole pienialaista suurempia puutteita. Perusteluista käy ilmi myös johtavana periaatteena, että hyvän metsänhoidon vaatimus on suhteutettava metsän omistajan omistamaan metsäpinta-alaan. Hyvän metsänhoidon vaatimus on metsänhoitomaksusta vapauttamisen keskeisin edellytys. Kun tämä vaatimus on hyväksytty, on se myös otettava huomioon kun harkitaan muiden edellytysten täyttymistä, kuten metsänhoidollisia puutteita. Tämän vuoksi valituksenalaisessa hallinto-oikeuden päätöksessä on aivan oikein tarkasteltu sitä kokonaisuutta, jonka puitteissa Metsähallitus on hoitanut metsiään hyvän metsänhoidon vaatimusten mukaisesti.

Vapautuksen myöntämisen edellytyksiä harkittaessa on otettava huomioon myös laajuus, jonka puitteissa metsätaloutta harjoitetaan. Metsähallituksen hakemuksessa tarkoitetut alueet käsittävät 51 prosenttia Lapin läänissä metsätalouteen käytettävästä maasta sekä 11 prosenttia koko valtakunnassa metsätalouteen käytettävästä maasta. Samoin painoa on pantava sille, että Metsähallitus on muualla valtakunnassa vapautettu metsänhoitomaksun suorittamisvelvollisuudesta. Tämä osoittaa sen tason ja periaatteet, joita noudattaen Metsähallitus hoitaa yleensä metsiään.

Metsänomistajia tulee kohdella tasapuolisesti. Yhdenvertaisuusvaatimus suorastaan edellyttää juuri sitä, että metsänomistuksen laajuus otetaan huomioon arvioitaessa maksuvapautuksen täyttymisedellytyksiä. Yhdenvertaisuus ei voi tarkoittaa sitä, että suuren metsänomistajan olisi vaikeampi saada vapautusta kuin vähemmän metsää omistavan. Epätasa- arvoisuus syntyy, jos hyvän metsänhoidon vaatimusta ja metsänhoidollisia puutteita ei suhteuteta omistuksen laajuuteen.

Myös Metsähallituksen toiminnan erityispiirteet tulee ottaa huomioon. Hallinto-oikeus on aivan oikein päätöksessään viitannut niihin erityisvaatimuksiin, joita porotalouden harjoittaminen Lapissa Metsähallituksen metsätalouden harjoittamiselle asettaa. Inarin Kattojärven 60 hehtaaria käsittävä leimikko sijaitsee saamelaisten kotiseutualueella. Saamelaisten kotiseutualueella on maata poronhoitolain (848/1990) 2 §:n 2 momentin mukaan käytettävä niin, että siitä ei aiheudu huomattavaa haittaa poronhoidolle. Kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan YK:n yleissopimuksen eli KP-sopimuksen 27 artiklan mukaan kansalliselle vähemmistölle on turvattava oikeus harjoittaa perinteistä kulttuuria, mihin kuuluu oikeus perinteisen poronhoidon harjoittamiseen. Sopimus on saatettu lainsäädännöllä Suomessa voimaan. Tämä asettaa Metsähallitukselle velvoitteen sovittaa metsätaloustoimenpiteet ja suorittaa metsänhoitotyöt niin, että saamelaisille kuuluvia oikeuksia ei loukata. Myös Metsähallituksesta annetun asetuksen 11 §:n mukaan saamelaisten kotiseutualueella Metsähallituksen hallinnassa olevien luonnonvarojen hoito, käyttö ja suojelu on yhteensovitettava siten, että saamelaiskulttuurin ja luontaiselinkeinojen edellytykset turvataan. Metsänhoitotöiden osalta tämä tarkoittaa, että metsätalouden näkökulmasta optimaalisista tavoitteista tingitään tärkeillä porolaitumilla. Tämä asettaa rajoitteita ja velvoitteita myös metsänhoitotoimenpiteille. Viranomaisten, myös metsäkeskusten, on päätöksiä tehdessään otettava huomioon kotimaisen lainsäädännön ohella kansainvälisten sopimusten asettamat velvoitteet. Metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain 10 §:n lisäksi tulee metsänhoidollisia edellytyksiä arvioitaessa ottaa huomioon rajoitteet, jotka esimerkiksi KP-sopimus metsänhoitotoimenpiteille asettaa.

Metsäkeskus väittää Metsähallituksen itsekin todenneen alueella suoritetut perustamistoimenpiteet riittämättömiksi, koska uudistaminen Metsähallituksenkin mielestä vaatii vielä osalla aluetta muokkauksen ja raivauksen. Metsäkeskukselle 18.1.2001 antamassaan lausunnossa Metsähallitus on perustellut toimintaansa Inarin Kattojärven leimikossa seuraavasti: "Muokkauksen välttäminen on eräs keino ottaa laidunalueet huomioon. Tämä tarkoittaa käytännössä luontaisen uudistamisen aloilla lisääntyvää uudistamistuloksen seurantatarvetta ja tarvittaessa jatkotoimenpiteitä niissä osissa uudistusaloja, jotka eivät ilman näitä ole taimettuneet. Tällaista toimintaa ei kuitenkaan tule pitää metsänhoidollisena puutteena." Metsähallitus ei siis pidä tällaista toimintaa sellaisena metsänhoidollisena puutteena, joka voisi olla esteenä metsänhoitomaksuvapautukselle. Metsäkeskuksen tulkinta, että porotalouden huomioon ottaminen hakkuissa on uhka metsänuudistamiselle kohtuullisessa ajassa ja että saamelaisalueellakin tulisi pitäytyä toimintaan, jota metsäkeskus kutsuu normaaliksi metsätalouden harjoittamiseksi, on väärä.

Metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain 10 §:n 1 momentin 3 kohdassa ei ole tarkemmin määritelty mitä selvillä metsänhoidollisilla puutteilla tarkoitetaan. Oikeuskäytäntöäkään ei tältä osin ole.

Metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain 10 §:n 1 momentin mukaista päätöstä tehtäessä on kysymys sidotusta harkinnasta. Päätöksentekijän on selvitettävä, täyttyvätkö lain 10 §:n 1 momentin 3 kohdan edellytykset. Käsitteet "selvä metsänhoidollinen puute" ja "hyvän metsänhoidon vaatimus" eivät kuitenkaan ole sillä tavoin erillisiä ja toisensa poissulkevia, etteikö niitä tulisi tarkastella rinnakkain ja samanaikaisesti, varsinkin kun lainsäätäjä ei ole tarkemmin määritellyt, mitä vaatimuksia näiden edellytysten täyttymiselle on asetettava. Kysymys on kokonaisvaltaisesta harkinnasta. Metsäkeskuksen tulkinta on mekaaninen ja johtaa muodollisiin ratkaisuihin.

Metsäkeskuksen valituksessa tarkoitettu tapa tulkita metsänhoidollisen puutteen käsitettä ei voi olla myöskään normatiiviselta kannalta oikea, varsinkin kun otetaan huomioon metsäkeskuksen valituksessa mainittu perustuslakivaliokunnan kannanotto, jonka mukaan perusteet on säädettävä suoraan laissa. Metsähallituksen valituksesta hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa metsäkeskus on todennut, että selvän metsänhoidollisen puutteen käsitettä on lähdetty hakemaan niistä eri laeista, joissa metsänuudistamiselle asetettuja vaatimuksia on käsitelty. Kysymys ei siis metsäkeskuksen mielestä olekaan suoraan laissa säädetystä perusteesta, vaan käsitteistöstä, jonka lain soveltaja on itse luonut. Tämä käy ilmi myös metsäkeskuksen valituksesta korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Metsäkeskus on vedonnut siihen, että metsänomistajien yhdenvertainen kohtelu vaatii metsänhoidollisten puutteiden määrittelyn osalta yhteneviä periaatteita. Metsänomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaate ei voi tähän oikeuttaa, kun esimerkiksi yksityismetsälaki, josta metsäkeskus on hakenut tukea tulkinnalleen, ei ole koskenut koskaan valtion metsiä. Metsäkeskukselta on jäänyt huomaamatta, että eri metsänomistajaryhmiä koskevat velvoitteet ovat olleet toisistaan poikkeavia ennen metsälain voimaantuloa.

Selvä metsänhoidollinen puute ei voi tarkoittaa muuta kuin laissa säädetyn velvoitteen rikkomista. Selväksi metsänhoidolliseksi puutteeksi ei voida katsoa toimintaa, joka täyttää lain asettamat minimivaatimukset, eikä metsänomistajan velvoitteille voida laiminlyönnin merkitystä arvioitaessa asettaa muita subjektiivisia vaatimuksia kuten vaatimusta, että uudistamistoimenpiteet olisi suoritettava ripeämmin kuin laki edellyttää. Metsäkeskuksen valituksessaan esittämä käsitys, jonka mukaan selväksi metsänhoidolliseksi puutteeksi katsotaan sellainen toiminta, joka täyttää lain minimitason, mutta jää selvästi alle normaalin metsänhoidon tason, on kestämätön.

Myöskään sellaisten toimenpiteiden suorittamatta jättämistä, joihin metsänomistajalla ei ole lakiin tai muuhun normiin perustuvaa velvoitetta, ei voida katsoa metsänhoidolliseksi puutteeksi. Jos metsänhoidollisen puutteen käsite olisi haluttu määritellä laajemmin kuin suhteessa metsänomistajan metsälain mukaisiin velvollisuuksiin, määrittely olisi tullut sisällyttää lain 10 §:ään. Tätä käsitystä tukee myös mainittu perustuslakivaliokunnan lausunto, jonka mukaan perusteet on säädettävä suoraan laissa. Käsite selvä metsänhoidollinen puute tarkoittaa lisäksi sitä, että laiminlyönnit ovat oleellisia ja kokonaisuudessaan merkittäviä suhteessa metsänomistajan metsäpinta-alaan. Vapautusta ei voida evätä vähäisten puutteiden vuoksi, jos metsänomistajan katsotaan jo täyttävän lain 10 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun hyvän metsänhoidon vaatimuksen edellytykset.

Myös hallinto-oikeuden päätöksessä on lähdetty siitä, että metsänhoidollinen puute voi olla kysymyksessä vain silloin, kun kysymys on normin rikkomisesta. Hallinto-oikeus on viitatessaan metsälain ja -asetuksen säännöksiin perustanut kantansa uudistamistoimenpiteiden riittävyydestä ja tekemättä jättämisestä normeihin. Metsäkeskus sen sijaan perustaa käsityksensä omaan subjektiiviseen näkemykseensä. Vaikka Metsähallituksen käsityksen mukaan metsänhoidollisia puutteita ei esillä olevassa tapauksessa tule arvioida metsälakia soveltaen, on hallinto-oikeuden kanta laiminlyöntien harkinnassa käytettävästä normipohjaisesta lähtökohdasta oikea.

Viiden vuoden määräaikaan, jonka kuluessa metsän uudistamiseen liittyvät perustamistoimenpiteet on tehtävä, metsäkeskus on päätynyt yksityismetsälain, yksityismetsäasetuksen ja metsälain perusteella. Metsäkeskuksen mukaan kaikkiin mainittuihin säännöksiin sisältyy vaatimus uudistamisen jälkeisten toimenpiteiden suorittamisesta viiden vuoden kuluessa hakkuun aloittamisesta. Metsäkeskus ei ole arvioinut asiaa Metsähallituksen valitseman uudistamismenetelmän kannalta. Tavoitteeksi on suuressa osassa metsäkeskuksen puutteena pitämistä tapauksista otettu luontainen uudistaminen, eikä sen tulosta voida metsälain näkökulmastakaan arvioida vielä viidessä vuodessa.

Yksityismetsälaki ei koskenut valtion omistamia metsiä eikä siis Metsähallitusta. Vasta 1.1.1997 voimaan tullut metsälaki ja sen velvoitteet ovat lain voimaantulon jälkeen koskeneet Metsähallitusta. Metsälain 28 §:ään ei myöskään sisälly siirtymäsäännöksiä siitä, miten ennen lain voimaantuloa suoritettuihin Metsähallituksen metsän uudistamistoimenpiteisiin on suhtauduttava. Kun tältä osin ei säännöksiä ole, metsälain velvoitteet koskevat Metsähallitusta vain 1.1.1997 lukien. Käytännössä tämä tarkoittaa, että metsälain säännökset koskevat vain lain voimaantulon jälkeen suoritettuja hakkuita ja niitä koskevia uudistamistoimenpiteitä. Tätä tulkintaa tukee myös se, että siirtymäsäännökseen sisältyy varsin yksityiskohtainen sääntely siitä, miten metsälain voimaantulon jälkeen on meneteltävä tapauksissa, joissa yksityismetsälain voimassaoloaikana suoritetun hakkuun uudistamistoimenpiteet on laiminlyöty. Samoin tulkintaa tukee takautuvien rangaistusten kiellon periaate. Jos metsälain metsänuudistamista ja metsänhoitoa koskevat säännökset koskisivat takautuvasti Metsähallituksen metsiä ennen lain voimaantuloa 1.1.1997, koskisivat myös metsälain 18 §:ään sisältyvät lain säännösten rikkomista koskevat rangaistussäännökset tekoja, jotka on tehty ennen kuin teot on säädetty rangaistaviksi. Tätä lainsäätäjä ei ole voinut tarkoittaa.

Metsähallituksen käsitystä tukee myös metsälain 28 §:n 1 momentin 1 kohta, jonka mukaan yksityismetsälain mukainen velvoite metsän uudistamiseen jatkuu ennen metsälain voimaantuloa tehdyn hakkuun osalta ennen metsälain voimaantuloa voimassa olleiden säännösten mukaisesti. Analogisesti voidaan päätellä, että Metsähallituksen hallinnassa olevilla valtion mailla ennen metsälain voimaantuloa tehtyihin uudistamistoimenpiteisiin sovelletaan määräyksiä ja periaatteita, joita Metsähallituksesta annetun lain (1169/1993) ja sitä ennen voimassa olleen metsähallituksesta annetun lain (264/1991) nojalla annettiin. Vuoden 1993 lain keskeisin periaate sisältyy lain 2 §:ään, jonka mukaan Metsähallitus hoitaa, käyttää ja suojelee kestävästi ja tuloksellisesti hallinnassaan olevia luonnonvaroja ja muuta omaisuutta. Biologisen monimuotoisuuden suojelu ja tarkoituksenmukainen lisääminen tulee luonnonvarojen kestävän hoidon ja käytön olennaisena osana ottaa riittävästi huomioon yhdessä metsien hoidolle ja käytölle asetettujen muiden tavoitteiden kanssa. Tämän perusteella Metsähallitus oli antanut ohjeet siitä, miten metsän uudistamistoimenpiteet on suoritettava ja miten niitä on seurattava.

Metsähallituksen ohjeisiin 1990-luvun alkupuolelta ei sisälly määräystä, jonka mukaan uudistamistoimenpiteet on suoritettava viiden vuoden kuluessa hakkuiden suorittamisesta. Metsähallituksen omiin ohjeisiin ja muuhun silloin voimassa olleeseen ohjaukseen sisältyviä metsänhoidollisia periaatteita on myöhemmin muutettu. Metsälain voimaantuloon saakka ne ovat kuitenkin olleet Metsähallituksessa noudatettavina. Selvimmin on muuttunut suhtautuminen uudistusalojen raivaukseen ja luontaisen uudistamisen käyttöön.

Metsälain voimaantulon jälkeen Metsähallitus on antanut uudet ohjeet siitä, miten metsän uudistamistoimenpiteet on suoritettava ja miten niitä on seurattava. Omien ohjeidensa lisäksi Metsähallitus noudattaa metsien käsittelyyn liittyviä ministeriöiden linjauksia sekä seuraa tutkimustuloksia. Kaikki metsäkeskuksen tarkastamat kohteet koskevat hakkuita, jotka on suoritettu vuosina 1993-1994 eli ennen metsälain voimaantuloa. Tämän vuoksi metsänhoidollisia velvoitteita ja niitä koskevia puutteita on tarkasteltava pelkästään sitä silmällä pitäen, onko Metsähallitus rikkonut omia Metsähallituksesta annettuun lakiin perustuvia ohjeitaan ja toiminut niiden vastaisesti. Kun metsäkeskus on arvioinut metsänhoidollisia puutteita metsälain säännösten pohjalta, metsäkeskuksen arvio perustuu virheelliseen lain tulkintaan. Myös hallinto-oikeuden päätöksen perustelu, jonka mukaan vapautusedellytyksiä harkittaessa voidaan ottaa huomioon 1.1.1997 voimaan tulleen metsälain säännökset, on virheellinen.

Metsäkeskuksen käsitys, jonka mukaan hallinto-oikeus olisi perustanut päätöksensä yksinomaan metsälain määräaikoihin, on virheellinen. Hallinto-oikeuden päätöksenteko on ollut kokonaisvaltaista. Hallinto-oikeus on aivan oikein todennut, että riittämättömiksi väitettyjen uudistamistoimenpiteiden osalta ei ole selviä metsänhoidollisia puutteita. Ainoastaan tässä yhteydessä hallinto-oikeus viittaa metsälain asettamiin määräaikoihin.

Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan hakkuista arviointihetkeen on oltava kohtuullinen riittävä aika, ennen kuin johtopäätökset uudistamistoimenpiteiden riittävyydestä voidaan tehdä. Lausumaa on arvioitava myös siltä kannalta, että esillä olevassa tapauksessa kysymys ei ole yksittäisen kohteen uudistamistoimenpiteiden riittävyydestä, vaan otannalla muodostetun olosuhteiltaan ja käytetyiltä menetelmiltään mahdollisimman vaihtelevan uudistusalajoukon kattavasta uudistamistoimenpiteiden riittävyyden arvioinnista. Tätä metsäkeskus ei valituksen perusteluissaan ole kiistänyt, vaan on tuonut esille erilaisia tapauksia, joissa toimenpiteet lain mukaan on tehtävä 12 vuotta nopeammin ja joissa arvio uudistamistoimenpiteiden riittävyydestä voidaan tehdä aikaisemmin.

Hallinto-oikeus on hyväksynyt Metsähallituksen näkemyksen, jonka mukaan luontaisen uudistamisen kohteiden ja muiden vastaavien kohteiden osalta päätökset on tehty päätöksentekohetkellä käytettävissä olevan tiedon perusteella. Tarkoituksena on ollut tarkastuksen ja sen jälkeisten toimenpiteiden perusteella varmistaa uudistamisen onnistuminen.

Metsänhoidollisia puutteita on vain 29 hehtaarin alalla eli yhdellä prosentilla metsäkeskuksen tarkastamasta pinta-alasta. Ne ovat määrällisesti niin vähäisiä, ettei niitä voi pitää selvinä metsänhoidollisina puutteina ja hakemuksen hylkäämisen perusteena. Myös nämä kohteet ovat kaikkia uudistusaloja koskevan seurannan piirissä ja tulevat ohjeiden mukaisesti hoidetuiksi.

Metsäkeskus on antanut vastaselityksen, jossa se on muun muassa lausunut, että metsäkeskuksista ja metsätalouden kehittämiskeskuksesta annetun lain 1 §:n 2 momentin mukaan metsäkeskukset valvovat metsätaloutta koskevien lakien noudattamista ja hoitavat muita viranomaistehtäviä sen mukaan kuin siitä erikseen säädetään. Metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain 22 §:n mukaan metsäkeskus valvoo toimialueensa metsänhoitoyhdistyksiä. Metsänhoitoyhdistykset ovat luonteeltaan yksityisoikeudellisia yhdistyksiä, joilla on lain mukaan julkisena, yhteiskunnan metsäpoliittisten tavoitteiden mukaisena tehtävänä edistää taloudellisesti, ekologisesti ja sosiaalisesti kestävää metsätaloutta. Tätä tarkoitusta varten on niille annettu oikeus kantaa metsänomistajilta veronluonteista metsänhoitomaksua.

Metsäkeskus päättää metsänhoitoyhdistyslain 10 §:n 2 momentin perusteella metsänomistajan hakemuksesta metsänhoitomaksusta vapautumisesta. Metsäkeskuksella on tällöin valvottavanaan merkittävä julkinen etu. Myönteisen päätöksen edellytyksenä on, että lain 10 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Nämä edellytykset ovat pääosin yhdensuuntaiset yhteiskunnan metsäpoliittisten tavoitteiden kanssa. Päätöksen perusteella metsänomistajalla ei ole enää velvollisuutta maksaa metsänhoitomaksua, eikä metsänhoitoyhdistyksellä tarvetta käyttää varoja metsäpoliittisten tavoitteiden edistämiseen vapautuksen saaneen metsänomistajan osalta.

Metsäkeskuksen asemaa julkisen edun valvojana metsänhoitomaksusta vapautumista koskevassa asiassa ilmentää sekin, että metsäkeskuksen tulee viranomaisaloitteisesti metsänhoitoyhdistyslain 10 §:n 3 momentin mukaan metsänomistajaa kuultuaan myös lakkauttaa vapautus, jos mainitun lain 10 §:n 1 momentissa tarkoitetut edellytykset eivät enää täyty.

Mainituilla perusteilla metsäkeskuksella on viranomaisena valvottavanaan olevan julkisen edun vuoksi oikeus valituksen tekemiseen tässä asiassa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Väite metsäkeskuksen valitusoikeuden puuttumisesta hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut:

1. Metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain (534/1998) 21 §:n mukaan tämän lain nojalla annettuun päätökseen saa hakea muutosta sen mukaan kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Viranomaisella on saman pykälän 2 momentin perusteella lisäksi valitusoikeus, jos laissa niin säädetään tai jos valitusoikeus on viranomaisen valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

Ratkaistessaan hakemusta metsänhoitomaksusta vapautumiseksi metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain 10 §:n nojalla metsäkeskus hoitaa metsäkeskuksista ja metsätalouden kehittämiskeskuksesta annetun lain (1474/1995) 1 §:n 2 momentissa tarkoitettua viranomaistehtävää. Se, että hallinto-oikeus on kumonnut metsäkeskuksen asiassa tekemän päätöksen ja päätöksen kumottuaan palauttanut asian metsäkeskukselle uudelleen käsiteltäväksi, ei tee metsäkeskuksesta asianosaista.

Säännöstä, jolla metsäkeskukselle viranomaisena olisi nimenomaisesti säädetty valitusoikeus nyt kysymyksessä olevassa asiassa, ei metsänhoitoyhdistyksistä annetussa laissa tai muussakaan laissa ole.

Metsäkeskuksista ja metsätalouden kehittämiskeskuksesta annetun lain 1 §:n 2 momentin perusteella metsäkeskukset pykälän 1 momentissa tarkoitettujen edistämistehtävien ohella valvovat metsätaloutta koskevien lakien noudattamista ja hoitavat muita viranomaistehtäviä sen mukaan kuin siitä erikseen säädetään. Lain 2 §:n 1 momentin mukaan viranomaistehtäviä koskevat säännökset sisältyvät asianomaisiin erityislakeihin ja niiden nojalla annettaviin alemmanasteisiin säädöksiin ja määräyksiin. Metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain 22 §:n 1 momentin mukaan metsäkeskus valvoo toimialueensa metsänhoitoyhdistyksiä. Pykälän 3 momentin mukaan metsäkeskuksen tulee velvoittaa asianomainen noudattamaan säännöksiä ja määräyksiä, jos tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastainen toiminta on luonteeltaan törkeää tai jatkuu pykälän 2 momentissa tarkoitetun huomautuksen antamisen jälkeen. Metsäkeskuksista ja metsätalouden kehittämiskeskuksesta annetun lain 4 §:n 1 momentin mukaan metsäkeskukset ovat maa- ja metsätalousministeriön ohjauksen ja valvonnan alaisia.

Metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan metsänhoitoyhdistys on metsänomistajien yhteenliittymä, jonka tarkoituksena on edistää metsänomistajien harjoittaman metsätalouden kannattavuutta ja heidän metsätaloudelleen asettamiensa muiden tavoitteiden toteutumista sekä edistää taloudellisesti, ekologisesti ja sosiaalisesti kestävää metsien hoitoa ja käyttöä. Tarkoituksensa toteuttamiseksi metsänhoitoyhdistyksellä on pykälän 2 momentin perusteella oikeus saada mainitussa laissa tarkoitettuja metsänhoitomaksuja.

Metsätalouteen käytettävissä olevasta maasta on metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain 8 §:n 1 momentin perusteella suoritettava metsänhoitomaksuna metsänomistajakohtaista perusmaksua sekä hehtaarikohtaista maksua. Metsänhoitoyhdistyksen toimialueelta kannettavista metsänhoitomaksuista tilitetään metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain 11 §:n 1 momentin mukaan 98 prosenttia metsänhoitoyhdistykselle ja kaksi prosenttia maksujen kannon ja tilittämisen korvauksena verohallinnolle. Metsänhoitoyhdistyksen toimialueen ulkopuolelta kannettavat metsänhoitomaksut tilitetään saman pykälän 2 momentin perusteella metsäkeskukselle. Lain 12 §:n 1 momentin mukaan metsänhoitoyhdistyksen tulee käyttää sille kertyvät varat ensi sijassa toimialueensa metsänomistajien metsänhoidolliseen ja metsätaloutta yleisesti edistävään neuvontaan, koulutukseen ja tiedotukseen sekä metsänhoitoyhdistyksen hallinnollisiin tehtäviin. Varoja saa käyttää metsien kestävän hoidon ja käytön edistämiseen sekä metsien biologisen monimuotoisuuden edellytysten turvaamiseen. Varat on tarkoitettu erityisesti puuntuotannon kannalta tärkeiden toimenpiteiden edistämiseen. Lain 12 §:n 3 momentin mukaan metsäkeskuksen tulee tallettaa sille 11 §:n 2 momentin nojalla kertyvistä varoista toinen puoli luovutettavaksi alueella myöhemmin toimintansa aloittavalle metsänhoitoyhdistykselle ja toinen puoli varoista tulee käyttää yksityismetsätalouden edistämiseen kyseisellä alueella.

Metsähallituksen hallinnassa ja hoidossa on 51 prosenttia Lapin läänissä metsätalouteen käytettyjen metsien pinta-alasta. Kun otetaan huomioon, että metsänhoitomaksun perusteena on myös metsänomistajan metsätalouteen käytettävissä olevan maan pinta-ala (hehtaarikohtainen maksu) ja että metsänhoitoyhdistyksellä on metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain 1 §:n 2 momentin mukaisesti oikeus saada metsänhoitomaksuja tarkoituksensa toteuttamiseksi, Metsähallituksen vapautuminen metsänhoitomaksusta voi vaikuttaa merkittävästi Lapin läänin alueella toimivien metsänhoitoyhdistysten toimintaedellytyksiin. Kun lisäksi otetaan huomioon, että Metsähallituksen vapautushakemus koskee koko Lapin metsäkeskuksen toimialuetta, jolla vuonna 2002 on toiminut 13 metsänhoitoyhdistystä, sekä metsänhoitomaksujen käyttötarkoitus ja metsä-keskuksen asema metsänhoidolle lainsäädännössä asetettujen tavoitteiden saavuttamista valvovana viranomaisena, korkein hallinto-oikeus katsoo, että valitusoikeus näissä oloissa on metsäkeskuksen viranomaisena valvottavana olevan julkisen edun vuoksi tarpeen.

2. Sovellettavat säännökset ja ratkaistava oikeuskysymys

Metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan metsänhoitoyhdistys on metsänomistajien yhteenliittymä, jonka tarkoituksena on edistää metsänomistajien harjoittaman metsätalouden kannattavuutta ja heidän metsätaloudelleen asettamiensa muiden tavoitteiden toteutumista sekä edistää taloudellisesti, ekologisesti ja sosiaalisesti kestävää metsien hoitoa ja käyttöä. Pykälän 2 momentin mukaan metsänhoitoyhdistyksellä on tarkoituksensa toteuttamiseksi oikeus saada tässä laissa tarkoitettuja metsänhoitomaksuja.

Lain 3 §:n mukaan metsänhoitoyhdistyksen tehtävänä on tarjota toimialueellaan metsänomistajille niitä palveluja, joita he tarvitsevat metsätalouden harjoittamisessa, ja järjestää metsänomistajien käytettäväksi sitä varten tarvittavaa ammattiapua.

Lain 10 §:n 1 momentin mukaan metsänomistaja vapautetaan hakemuksesta suorittamasta metsästään metsänhoitomaksua enintään kymmenen vuoden ajaksi, jos seuraavat edellytykset täyttyvät:

1) metsästä on laadittu voimassa oleva metsänhoitosuunnitelma;

2) metsää on vähintään kolmen vuoden ajan hoidettu ja käytetty hyvän metsänhoidon ja -käytön vaatimusten mukaisesti;

3) metsässä ei ole selviä metsänhoidollisia puutteita;

4) metsän hoidossa ja käytössä on käytettävissä muu kuin metsäkeskuksen tai metsänhoitoyhdistyksen palveluksessa oleva metsäammattihenkilö, jos metsänomistaja tai hänen puolisonsa ei ole metsäammattihenkilö taikka suorittanut metsätalousyrittäjän tutkintoa vastaavaa tutkintoa tahi vastaavan tasoista näyttökoetta; sekä

5) metsänomistaja ei ole jäsenenä siinä metsänhoitoyhdistyksessä, jonka toimialueella metsä sijaitsee.

Vapautusta metsänhoitomaksusta haetaan pykälän 2 momentin mukaan siltä metsäkeskukselta, jonka toimialueella metsä sijaitsee. Vapautus koskee myös sellaista metsää, joka tulee vapautuksen saaneen metsänomistajan omistukseen vapautuksen voimassaoloaikana, jos vapautus on myönnetty kaikille metsänomistajan hakemuksen tekoaikana metsäkeskuksen toimialueella omistamille metsille. Päätöstä, jolla oikeus metsänhoitomaksusta vapautumiseen on myönnetty, sovelletaan ensimmäisen kerran hakemuksen tekemistä seuraavan vuoden metsänhoitomaksuun.

Pykälän 3 momentin mukaan metsäkeskuksen tulee metsänomistajaa kuultuaan lakkauttaa vapautus metsänhoitomaksusta, jos 1 momentissa tarkoitetut edellytykset eivät enää täyty. Päätöstä, jolla vapautus metsänhoitomaksusta on lakkautettu, sovelletaan ensimmäisen kerran päätöksen lainvoimaiseksi tulemista seuraavan vuoden metsänhoitomaksuun.

Lapin metsäkeskus on päätöksessään Metsähallituksen hakemukseen katsonut, että lain 10 §:n 1 momentissa säädetyt metsänhoitomaksusta vapautumisen edellytykset täyttyvät kohtien 1, 2, 4 ja 5 osalta. Asiassa on kysymys siitä, voidaanko Lapin metsäkeskuksen toimialueella olevissa Metsähallituksen hallitsemissa metsissä katsoa olevan lain 10 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuja selviä metsänhoidollisia puutteita.

Säännösten tausta

Hallituksen esityksen (HE 171/1997 vp laiksi metsänhoitoyhdistyksistä, s. 1) yleisperustelujen mukaan metsänhoitoyhdistyksistä annettuun lakiin (558/1950) perustuva oikeus saada metsänomistajilta veronluonteista metsänhoitomaksua antoi lähtökohdan toisaalta paikallisen, vapaaehtoisen metsänhoitoyhdistystoiminnan saamiseksi koko maan kattavaksi, toisaalta teki mahdolliseksi palvelujen antamisen tasapuolisesti kaikille yksityismetsänomistajille. Uudistamistyössä yhdistysten puukaupallisen roolin ohella kysymystä metsänhoitomaksusta pidettiin yhtenä keskeisimmistä. Veronluonteinen maksu tekee perustelluksi metsäpoliittisten tavoitteiden asettamisen metsänomistajien omille yhdistyksille. Toisaalta ilman metsänhoitomaksua ei olisi välttämätöntä tarvetta lainkaan säätää metsänhoitoyhdistyksistä. Metsänhoitomaksu saattaa tehdä, ainakin välillisesti, myös metsänhoitoyhdistysten kilpailuaseman vahvemmaksi yksityisiin, samoja palveluja tarjoaviin yrittäjiin nähden.

Metsänhoitoyhdistyksillä oli aiemmin voimassa olleen lain mukaan oikeus kantaa metsänhoitomaksua kaikilta metsänomistajilta, joiden metsien vuotuinen verotettava tuotto oli yli 20 verokuutiometriä. Maksun suuruus oli hallituksen esityksen (HE 171/1997 vp, s. 6) mukaan vuonna 1996 keskimäärin 4,4 prosenttia metsämaan puhtaasta tuotosta vaihdellen yhdistyksittäin kahdesta kuuteen prosenttiin. Lain 8 §:n 4 momentin mukaan metsänhoitomaksun saattoi saada alennetuksi yhteen neljäsosaan. Neljännesmaksuoikeuden myönsi hakemuksesta metsäkeskus. Oikeus myönnettiin enintään kymmeneksi vuodeksi. Säännöksen perusteena oli toisaalta se, että oli ilmeisen kohtuutonta edellyttää sellaisten metsänomistajien maksavan metsänhoitomaksua, jotka eivät käytä metsänhoitoyhdistyksen palveluja ja joiden metsien hoito on korkealla tasolla. Toisaalta voitiin katsoa, että tällaisetkin metsänomistajat hyötyvät jossain määrin yhdistyksen toiminnasta. Valtion omistaman maan osalta maksettiin neljännesmetsänhoitomaksua hakemuksetta.

Metsänhoitoyhdistykset olisivat hallituksen esityksen (HE 171/1997 vp, s. 9) mukaan edelleen metsänomistajien rahoittamia ja hallinnoimia yhteenliittymiä, joiden tarkoituksena olisi auttaa metsänomistajia heidän metsätaloudelleen asettamien tavoitteiden toteutumisessa sekä edistää yhteiskunnan metsäpoliittisia tavoitteita. Oikeudelliselta asemaltaan metsänhoitoyhdistys olisi yksityisoikeudellinen yhdistys, jolla on julkisia tehtäviä. Koska metsänhoitoyhdistyksen tehtävillä olisi myös yhteiskunnallista merkitystä, niillä olisi edelleen oikeus kerätä metsänomistajilta metsänhoitomaksua.

Neljännesmetsänhoitomaksusta esitettiin luovutavaksi, koska ehdotettujen uusien säännösten mukaan määräytyvien maksujen kertymä jäisi murto-osaan entisestä. "Nykyisen käytännön korvaisi metsänhoitomaksusta vapautuminen, jonka edellytykset jossain määrin tiukkenisivat nykyisen neljännesmetsänhoitomaksun edellytyksistä." Koska Metsähallitus oli muuttunut liikelaitokseksi ja sen hallinnassa olevien metsien käyttöä koskee metsälaki, aiemmista säännöksistä poiketen myöskään Metsähallitus ei voisi saada vapautusta metsänhoitomaksusta ilman hakemusta (HE 171/1997 vp, s. 11-12).

Hallituksen esityksen (HE 171/1997 vp, s. 37-38) mukaan metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain 10 § olisi kuulunut seuraavasti:

"Jos metsänomistajan metsiä on vähintään viiden vuoden ajan hoidettu ja käytetty metsäsuunnitelmaan perustuen hyvän metsänhoidon ja -käytön vaatimusten mukaisesti, metsänomistaja voi saada vapautuksen metsänhoitomaksusta. Metsänomistajan metsien hoidossa ja käytössä tulee lisäksi olla käytettävissä muu kuin metsäkeskuksen tai metsänhoitoyhdistyksen palveluksessa oleva metsäammattihenkilö, jos metsänomistaja tai hänen puolisonsa ei itse ole saanut riittävää metsäalan koulutusta. Vapautuksen saanut metsänomistaja ei voi olla metsänhoitoyhdistyksen jäsen.

Vapautusta metsänhoitomaksusta haetaan siltä metsäkeskukselta, jonka toimialueella tila sijaitsee. Vapautus voidaan myöntää enintään kymmeneksi vuodeksi kerrallaan. Vapautus koskee myös sellaisia metsiä, jotka tulevat vapautuksen saaneen metsänomistajan omistukseen vapautuksen voimassaoloaikana, jos vapautus on myönnetty kaikille metsänomistajan hakemuksen tekoaikana metsäkeskuksen toimialueella omistamille metsille. Metsäkeskuksen tulee metsänomistajaa kuultuaan lakkauttaa vapautus, jos sen edellytykset eivät enää täyty.

Metsänhoitomaksusta vapautumisen edellytyksistä säädetään tarkemmin asetuksella, jonka nojalla voidaan antaa yleisiä määräyksiä metsätalousasioissa toimivaltaisen ministeriön päätöksellä."

Mainittua 10 §:ää koskevissa perusteluissa (HE 171/1997 vp, s. 25-26) on lausuttu muun muassa:

"Metsänhoitomaksusta vapautetulta metsänomistajalta edellytettäisiin metsien hoidossa ja käytössä suunnitelmallisuutta ja selvästi parempaa tasoa kuin mitä metsäkeskuksen alueen muut metsänomistajat keskimäärin noudattavat. Laiminlyöntejä metsälain noudattamisessa ei voitaisi hyväksyä eikä myöskään pienialaista suurempia puutteita metsänuudistamisessa, taimikonhoidossa eikä ensiharvennuksissa. Harkinnassa tulisi käyttää hyväksi lähinnä Metsätalouden kehittämiskeskus Tapion laatimia metsänhoitosuosituksia. Hyvän metsänhoidon vaatimus suhteutettaisiin metsänomistajan omistamaan metsäpinta-alaan. Lisäksi edellytettäisiin, että toimintaan on käytettävissä metsäammattihenkilö, jos metsänomistaja tai hänen puolisonsa ei ole itse saanut riittävää metsäalan koulutusta.

Metsänhoitomaksusta vapautuminen edellyttäisi hyvänä pidettävää metsän käyttöä. Tällä tarkoitettaisiin muun ohella pykälän 1 momentissa mainitun metsäsuunnitelman pääpiirteistä noudattamista, mikäli se on tehty ottaen huomioon metsälön kestävät hakkuumahdollisuudet. Hyvänä metsän käyttönä ei voitaisi pitää tilannetta, jossa metsälöllä on sen kokoon nähden huomattavia käyttämättömiä hakkuumahdollisuuksia. Harkinnassa olisi otettava huomioon puun menekkiolot sekä metsän biologisen monimuotoisuuden säilyttämiseen, maisemanhoitoon ja suojeluohjelmiin liittyvät seikat."

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

"Hyvään ja suunnitelmalliseen metsänhoitoon kuuluu myös jatkuvuus. Hyvän metsänhoidon tulisi olla vakiintunutta. Jatkuvuuden vaatimuksen katsottaisiin täyttyvän, jos metsänomistaja on viiden vuoden ajan metsä-suunnitelmaan perustuen huolehtinut metsästä hyvän metsänhoidon ja -käytön mukaisesti ilman metsäkeskusta, metsänhoitoyhdistystä tai niiden ammattihenkilöä. Jatkuvuuden vaatimuksen katsottaisiin täyttyvän myös, jos metsänhoitomaksusta aiemman metsäomaisuutensa osalta vapautunut metsänomistaja hakee kyseistä oikeutta hankkimalleen uudelle alueelle ja on huolehtinut alueen metsäsuunnitelmasta ja mahdollisten metsänhoidollisten puutteiden korjaamisen käynnistämisestä."

= = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = = =

"Asetuksella täsmennettäisiin metsänhoitomaksusta vapautumisen hakemista, myöntämistä ja peruuttamista."

Hallitukseen esitykseen sisältyneen asetusluonnoksen 3 §:n 3 momentissa olisi muun muassa säädetty, että harkitessaan metsänhoitomaksusta vapautumisen myöntämistä metsäkeskuksen on kiinnitettävä huomiota erityisesti hakijan metsätalouden yleiseen tasoon ja siihen, onko metsälöllä selviä metsänhoidollisia puutteita.

Perustuslakivaliokunnan (PeVL 1/1998 vp, s. 4) todettua tavallisen lainsäädäntöjärjestyksen edellytykseksi muun ohella sen, että lakiin otetaan luettelo hyväksyttävistä vapauttamisperusteista, maa- ja metsätalousvaliokunta (MmVM 8/1998 vp, s. 11) ehdotti pykälän kirjoittamista kokonaan uudelleen. Valiokunnan ehdotuksen mukaisenakin pykälän katsottiin aineelliselta sisällöltään vastaavan hallituksen esitystä, joten hallituksen esityksen yksityiskohtaiset perustelut pykälälle jäivät voimaan. Pykälästä kuitenkin poistettiin valtuus säätää metsänhoitomaksusta vapautumisen edellytyksistä asetuksella tai ministeriön päätöksellä. Edellytykset olivat pääpiirteissään samat kuin hallituksen esityksessä. Ehdotuksen 10 §:n 1 momentin 3 kohta siirrettiin sellaisenaan asetusluonnoksen 3 §:stä. Eduskunta hyväksyi lakiehdotuksen maa- ja metsätalousvaliokunnan ehdottamin muutoksin.

Oikeudellinen arviointi

Hallituksen esityksen mukaan metsänhoitomaksusta vapautumisen lain 10 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetusta edellytyksestä olisi säädetty asetuksessa. Luonnosteltu asetuksen säännös olisi täsmentänyt metsänhoitomaksusta vapautumisen edellytykseksi lain 10 §:n 1 momentissa tarkoitetun hyvän metsänhoidon ja -käytön sisältöä. Hyvän metsänhoidon ja -käytön vaatimusten ei olisi katsottu täyttyvän muun muassa silloin, kun metsälössä on selviä metsänhoidollisia puutteita. Vaatimus olisi ollut alisteinen hyvän metsänhoidon ja -käytön vaatimukseen nähden. Edellä mainitusta syystä eduskunta maa- ja metsätalousvaliokunnan ehdotuksen mukaisesti siirsi myös selviä metsänhoidollisia puutteita koskevan säännöksen lakiin, jolloin lain 10 §:n 1 momentin eri edellytyksistä tuli säädösteknisesti rinnakkaisia. Näin muutettunakin lain säännöksen kuitenkin katsottiin vastaavan aineelliselta sisällöltään hallituksen esitystä. Hallituksen esityksen yksityiskohtaiset perustelut lain 10 §:lle jäivät voimaan.

Puutteen selvyydellä on katsottava tarkoitettavan puutteen ilmeisyyttä, olennaisuutta tai merkittävyyttä suhteessa lain 10 §:n 1 momentin 2 kohdan vaatimukseen metsän käyttämisestä ja hoitamisesta hyvän metsänhoidon ja -käytön vaatimusten mukaisesti. Ollakseen mainitulla tavalla selvä puutteen ei kuitenkaan tarvitse merkitä vain lainvastaisuutta, mikä ilmenee lain esitöistäkin. Lainvalmisteluasiakirjoista myös ilmenee, että metsäomistuksen suuruutta ei voida kysymyksessä olevaa arviointia tehtäessä sivuuttaa. Sen sijaan sillä, että asianomainen metsänomistaja on vapautettu metsänhoitomaksusta toisen metsäkeskuksen toimialueella, ei ole välitöntä oikeudellista merkitystä.

Metsäkeskus on tarkastanut Metsähallituksen maksuvapautushakemuksessa tarkoitetut metsät siten, että vuosien 1993 ja 1994 leimikkoluetteloiden sisältämistä 531 leimikosta tarkastus on kohdistettu 50 satunnaisesti valittuun leimikkoon. Tarkastettujen leimikoiden pinta-ala on yhteensä 2 944,4 hehtaaria. Hakkuista oli tarkastusta toimitettaessa kulunut kuudesta seitsemään vuotta. Uudistamisen kannalta välttämättömät perustamistoimenpiteet havaittiin puutteellisiksi 245,9 hehtaarin alalla, joka vastaa 8,4 prosenttia tarkastetusta uudistusalasta. Kokonaan tekemättä perustamistoimenpiteet ovat olleet 135,6 hehtaarin alalla eli 4,6 prosentin osalla tarkastettujen leimikoiden kokonaispinta-alasta. Riittämättömiksi nuo toimenpiteet ovat jääneet 110,3 hehtaarilla eli 3,8 prosentin osuudella kokonaispinta-alasta. Näiden havaintojen perusteella metsäkeskus on katsonut, että Metsähallituksen hallinnassa olevissa metsissä on siinä määrin mainitun pykälän 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuja selviä metsänhoidollisia puutteita, ettei edellytyksiä vapautuksen myöntämiselle ole.

Arvionsa metsänhoitotoimien asianmukaisuudesta metsäkeskus on tehnyt yksityismetsälain ja metsälain sekä niiden nojalla annettujen asetusten perusteella. Metsäkeskus on katsonut selvän metsänhoidollisen puutteen olevan käsillä, kun metsän uudistamiseksi tarvittavia välttämättömiä taimikon perustamistoimia ei ole toteutettu viiden vuoden kuluessa hakkuun aloittamisesta tai kun ne on toteutettu uudistamisolosuhteisiin (puusto, maaperä, pintakasvillisuus) nähden niin puutteellisesti, ettei edellytyksiä metsän uudistumiseen valitulla menetelmällä kohtuullisessa ajassa ole. Myös taimikonhoidon tai ensiharvennuksen laiminlyönnistä johtuva taimikon tai kasvatusmetsän kasvukunnon olennainen heikkeneminen on metsäkeskuksen mukaan selvä metsänhoidollinen puute. Metsähallituksen metsissä on metsäkeskuksen päätöksen mukaan kysymys perustamistoimien puuttumisesta tai riittämättömyydestä. Taimikonhoidon tai ensiharvennuksen laiminlyöntiä ei sen sijaan ole havaittu.

Metsäkeskus on tarkastanut Metsähallituksen metsiä syksyllä 2000 eli kuudesta seitsemään vuoden päästä hakkuista. Kuten metsäkeskus on valituksessaan todennut, metsäasetuksen 2 §:n 4 momentissa nykyisin säädetty seitsemän vuoden määräaika alkaa metsälain 8 §:n 2 momentissa tarkoitettujen perustamistoimien loppuunsaattamisesta. Loppuunsaattaminen voi tapahtua metsälain 8 §:n 2 momentissa säädettyä viiden vuoden määräaikaa lyhyemmässäkin ajassa. Taimikon perustamista ja taimettumista ylläpitäviin toimiin on viitattujen säännösten nojalla käytettävissä enintään 12 vuotta. Asiakirjoista ei ilmene, milloin perustamistoimet ovat valmistuneet. Metsähallitus on ilmoittanut, että uudisalat tarkastetaan vuoden 2002 loppuun mennessä. Viimeksi mainittu tarkastus on Metsähallituksen metsänhoito-ohjeiden (Metsähallituksen metsätalouden julkaisuja 10/1997) mukaan tehtävä seitsemän vuoden kuluttua maan käsittelystä. Näin ollen tarkastuksen kohteena olleiden hakkuiden osalta ei tarkastushetkellä kaikilta osin ole ollut riittäviä perusteita arvioida, onko näillä alueilla selviä metsänhoidollisia puutteita.

Hakkuut, joiden jälkeisistä uudistustoimista asiassa on kysymys, on tehty 1993 ja 1994 eli ennen metsälain (1093/1996) voimaantuloa. Toisin kuin metsälaki, sitä ennen voimassa ollut yksityismetsälaki (412/1967) ei koskenut valtion omistuksessa tai hallinnassa olevia metsiä. Hakkuita tehtäessä Metsähallituksen noudatettavina ovat olleet Metsähallituksesta annettu laki (1169/1993) ja sitä ennen voimassa ollut vastaava laki (264/1991), Metsähallituksen noiden lakien nojalla antamat määräykset ja periaatteet sekä sitä koskeneet ministeriötason ohjauksen kannanotot muun muassa metsäluonnon monimuotoisuuden painottamisesta.

Näin ollen metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain 10 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettuja selviä metsänhoidollisia puutteita ei voida arvioida metsäkeskuksen viittaamien yksityismetsälaista ja metsälaista sekä niiden perusteella annetuista asetuksista johdettujen periaatteiden pohjalta, vaan mittapuuna on pidettävä asianomaisena aikana valtion metsissä noudatettavina olleita sääntöjä. Metsähallituksen noudatettavina kysymyksessä olevia hakkuita ennen metsälain voimaantuloa tehtäessä olleet säännöt poikkesivat merkityksellisellä tavalla metsälain ja metsäasetuksen säännöksistä muun muassa siten, että vastaavaa viiden vuoden määräaikaa, josta metsälain 8 §:n 2 momentissa säädetään, ei ollut.

Metsähallituksen noudatettavina ennen metsälain voimaantuloa olleissa säännöissä ja ohjeissa korostettiin biologisen monimuotoisuuden suojelua ja lisäämistä sekä metsän muiden käyttömuotojen huomioon ottamista. Sääntöjen ja ohjeiden mukaisesti pyrittiin luontaisen uudistamisen mahdollisuuksien täysimääräiseen käyttämiseen, minkä vuoksi erityisesti hakkuun jälkeisiä perustamistoimenpiteitä vähennettiin. Tässä asiassa kysymyksessä olevia metsänhoitotoimenpiteitä tehtäessä metsälaki ei vielä ollut voimassa. Vaikka metsän uudistamisen todettaisiin poikkeavan nykyisen lainsäädännön nojalla edellytettävistä kriteereistä, poikkeamaa ei voida pitää metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain 10 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaisena puutteena, jos uudistaminen on toteutettu hakkuuaikana voimassa olleiden sääntöjen mukaisesti. Asiassa saatu selvitys ei osoita, ettei uudistaminen tässä tapauksessa olisi tapahtunut kysymyksessä olevana aikana noudatettavien sääntöjen nojalla arvioituna asianmukaisesti.

Näillä perusteilla hallinto-oikeuden on tullut kumota Lapin metsäkeskuksen päätös 31.1.2001 ja palauttaa asia metsäkeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Hallberg sekä hallintoneuvokset Pirkko Ignatius, Lauri Tarasti, Marita Liljeström ja Kari Kuusiniemi. Asian esittelijä Petri Leinonen.