1.11.2022

Asia

Täytäntöönpanomääräyksen antaminen ympäristönsuojelulain ja vesilain mukaisessa yhteiskäsittelyasiassa

Muutoksenhakijat

1) Agnico Eagle Finland Oy

2) Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry ja Vesiluonnon puolesta ry

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Vaasan hallinto-oikeus, 28.06.2022, 755/2022

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen aluehallintoviraston päätöstä 29.5.2020 nro 67/2020 voidaan noudattaa kokonaisuudessaan, kuitenkin seuraavin muutoksin, siihen saakka, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemukset tai asiassa toisin määrätään (muutokset kursiivilla ):

Kittilän kaivoksen tuotantomäärä saa olla enintään 1,6 miljoonaa tonnia vuodessa.

Lupamääräyksiä 23 ja 65 on noudatettava seuraavasti:

23. Purkuputkella Loukiseen johdettavien käsiteltyjen jätevesien aiheuttama vuotuinen kuormitus saa olla purkuputken käyttöönottopäivästä lukien enintään:

65. Luvan saaja saa ottaa Seurujoesta toiminnan tarvitsemaa käyttövettä enintään 250 m³/h Pohjois-Suomen ympäristölupaviraston päätöksen nro 69/02/1 lupamääräyksen 36 mukaisesta paikasta. Otettavan veden määrä on pidettävä mahdollisimman pienenä prosessivettä kierrättämällä.

Asian tausta

Pohjois-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 29.5.2020 nro 67/2020 myöntänyt Agnico Eagle Finland Oy:lle ympäristöluvan Kittilän kaivoksen tuotannon kasvattamiseen 2,0 miljoonaan tonniin vuodessa, purkuputken rakentamiseen ja käsiteltyjen jätevesien johtamiseen Loukiseen sekä eräisiin muihin kaivostoimintaan liittyviin toimintoihin. Samalla päätöksellä aluehallintovirasto on myöntänyt yhtiölle vesitalousluvan Seurujoesta tapahtuvan vedenoton ja maanalaisen kaivoksen kuivanapitopumppauksen lisäämiseen sekä eräisiin muihin toimintoihin.

Aluehallintovirasto on samalla päättänyt, että purkuputki voidaan rakentaa aluehallintoviraston päätöstä noudattaen muutoksenhausta huolimatta edellyttäen, että luvan saajalla on oikeus rakentamista varten tarvittaviin alueisiin. Purkuputki voidaan ottaa käyttöön ja sen jälkeen kaivoksen tuotantoa laajentaa aluehallintoviraston päätöstä noudattaen muutoksenhausta huolimatta. Luvan saaja on oikeutettu ryhtymään päätöksen tarkoittamiin vesilain mukaisiin toimenpiteisiin jo ennen päätöksen lainvoimaiseksi tulemista lupapäätöstä noudattaen. Pintaveden oton lisääminen saadaan aloittaa sen jälkeen, kun purkuputki on otettu käyttöön.

Aluehallintovirasto on edelleen päättänyt, että luvan saajan on ennen lupapäätöksen mukaisen toiminnan aloittamista asetettava Lapin ELY-keskukselle 250 000 euron hyväksyttävä vakuus ympäristön saattamiseksi ennalleen tai mahdollisten vahinkojen korvaamiseksi lupapäätöksen kumoamisen tai lupamääräysten muuttamisen varalta.

Vaasan hallinto-oikeus on päätöksellään 28.6.2022 nro 755/2022 kumonnut aluehallintoviraston päätöksen ja palauttanut asian aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Samalla on kumottu myös toiminnalle myönnetty oikeus aloittaa toiminta muutoksenhausta huolimatta ja vesilain mukainen valmistelulupa.

Hallinto-oikeus oli kuitenkin määrännyt, että aluehallintoviraston päätöstä voidaan noudattaa kokonaisuudessaan hallinto-oikeuden lupamääräyksiin 22 ja 23 tekemin muutoksin ja sillä erotuksella, että Kittilän kaivoksen tuotantomäärä sai olla enintään 1,6 miljoonaa tonnia vuodessa ja vedenotto Seurujoesta enintään 250 m ³ /h, kunnes aluehallintovirasto on ratkaissut asian uudelleen.

Hallinto-oikeus oli täytäntöönpanomääräyksessään muuttanut lupamääräystä 22 muun ohella siten, että purkuputkella Loukiseen johdettavien käsiteltyjen jätevesien oli alitettava purkuputken käyttöönottopäivästä lukien virtaamapainotteisena kuukausikeskiarvona laskettuna kokonaistypen osalta pitoisuusraja-arvo 24 mg/l, sekä lupamääräystä 23 siten, että käsiteltyjen jätevesien aiheuttama vuotuinen kuormitus Loukiseen sai olla kokonaistypen osalta enintään 60 tonnia.

Täytäntöönpanoa koskevat vaatimukset ja lausumat korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Agnico Eagle Finland Oy (jäljempänä yhtiö ) on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Yhtiö on myös pyytänyt, että korkein hallinto-oikeus antaa muutoksenhakuasian käsittelyn ajaksi täytäntöönpanomääräyksen, jonka mukaan aluehallintoviraston päätöstä voidaan noudattaa kokonaisuudessaan seuraavin täsmennyksin:

(i) Kittilän kaivoksen tuotantomäärä saa olla tasolla 2,0 Mt/a;

(ii) Kittilän kaivoksen vedenotto saa olla enintään 350 m ³ /h 31.12.2023 saakka, jonka jälkeen vedenotto Seurujoesta saa olla enintään 250 m ³ /h; ja

(iii) Purkuputkella Loukiseen johdettavien puhdistettujen jätevesien aiheuttama vuotuinen kuormitus kokonaistypen osalta saa olla 100 tonnia vuodessa 31.12.2022 saakka, jonka jälkeen kyseistä päästöä koskeva raja-arvo on 60 tonnia vuodessa.

Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry ja Vesiluonnon puolesta ry (jäljempänä myös yhdistykset ) ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä. Yhdistykset ovat katsoneet, ettei hallinto-oikeuden olisi tullut antaa täytäntöönpanomääräystä. Toissijaisesti yhdistykset ovat vaatineet muun ohella täytäntöönpanomääräyksen rajaamista määräaikaiseksi.

Pohjois-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on antanut asiassa lausunnon.

Lapin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut lausunnon, jossa on muun ohella todettu, että hallinto-oikeuden täytäntöönpanomääräyksen mukainen rajoitus purkuvesien typpikuormituksen osalta on aikataulullisesti haastava. Yhtiö on ottamassa käyttöön niin sanottua MBBR-typenpoistomenetelmää, jonka käyttöönotto vie aikaa. Vesienkäsittelyn onnistuminen uudella typenpoistolaitoksella tulee varmistaa huolella, ennen kuin vesiä aletaan johtaa vesistöön.

ELY-keskuksen mukaan yhtiö on hallinto-oikeuden antaman päätöksen jälkeen varastoinut osan maanalaisen kaivoksen kuivanapitovesistä Rouravaaran avolouhokseen ja kaiken käsitellyn prosessiveden kaivosalueen vesivarastoaltaisiin. ELY-keskus pitää mahdollisena riskinä, että myös typenpoistolaitoksen ylösajoon liittyy vesien varastointia avolouhokseen, jos laitos ei alkuun toimikaan odotella tavalla.

ELY-keskus on 30.8.2022 saanut toiminnanharjoittajan poikkeusilmoituksen, jonka mukaan prosessivesimäärien purkamisen keskeyttäminen on johtanut vesien kumuloitumiseen vesivarastojen lisäksi myös NP4-rikastushiekka-altaaseen. Samaan aikaan käynnissä olevan rikastushiekka-altaan rakennustöiden vuoksi kuivavyöhykkeen leveys altaalla ei täyttänyt sille kumotussa lupapäätöksessä lupamääräyksessä 42 asetettua 90 metrin lupamääräystä. ELY-keskuksen tiedon mukaan poikkeama kesti 20.7. — 5.9.2022.

ELY-keskus pitää vesien tarkoituksellista varastointia kaivosalueella ylimääräisenä ympäristöriskinä.

Vuositietojen 2021 perusteella kaivoksen toteutuneet purkuveden kuormitusmäärät ovat jääneet alle lupahakemusvaiheessa arvioiduista ja edelleen lupapäätöksessä rajoitetuista määristä. Vastaavasti myös eri haitta-ainepitoisuudet purkuvedessä ovat olleet matalampia kuin lupapäätöksessä sallitut enimmäispitoisuudet. Vuonna 2021 toteutuneet purkuveden sulfaatin ja antimonin kuormitusmäärät ovat olleet selvästi alhaisemmalla tasolla kuin mitä hallinto-oikeuden tiukemmalla toimeenpanomääräyksellä on asetettu raja-arvoiksi. Toteutunut typpikuormitus sen sijaan on ollut 96 tonnia.

Kainuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) patoturvallisuusviranomainen on antanut lausunnon, jossa on muun ohella todettu, että vesimäärät etenkin vesivarastoaltaan padolla ovat jo lähteneet nousuun hallinto-oikeuden päätöksen jälkeen. Purkuvesimäärien rajoittaminen hallinto-oikeuden päätöksen mukaisesti tulee nostamaan kaivosalueen sisäpuolelle varastoitujen vesien määriä ja on omiaan kasvattamaan yhtiön vesienhallinnan riskitasoja nykyisestä. Jos yhtiö joutuu varastoimaan vesiä vesivarastoaltaalle tai esimerkiksi NP4-rikastushiekka-altaalle syksyn ja talvenkin aikana, on vaarana, ettei kevään sulamisvesille ole riittävää varastoallaskapasiteettia. Tällöin yhtiö voi joutua rikkomaan muita ympäristöluvan määräyksiä, jotka on annettu erityisesti patoturvallisuuden varmistamiseksi.

Rikastushiekka-altailla (NP4- ja CIL2-allas) uhkaa lyhentyä vaaditun rantavyöhykkeen pituus, jonka on rikastushiekka-altailla oltava aina riittävän pitkä, ettei vapaa vesi pääse kosketuksiin varsinaisen padon tai patokorotuksen kanssa. Myös HW-tasot ja myöhemmin hätä-HW-tasot uhkaavat ylittyä tällaisessa tilanteessa. Tarkastuksella 14.6.2022 oli todennettavissa, että vesimäärät patoaltaissa, etenkin vesivarastoaltaassa, olivat matalalla tasolla ja rantavyöhykkeiden pituudet olivat riittävät. Nykytilanteessa kaivoksen ympäristövalvontatietojen mukaan vesimäärä on huomattavasti kasvanut vesivarastoaltaalla ja hetkellisesti on jouduttu poikkeamaan ympäristöluvan määräämästä rantavyöhykkeen pituudesta NP4-altaalla. Vesimäärän kasvaessa altailla myös muissa mahdollisissa padon häiriö- ja onnettomuustilanteissa vahinkojen laajuus ja taajuus todennäköisesti kasvavat.

Patoturvallisuusviranomaisen näkemyksen mukaan hallinto-oikeuden tässä asiassa antamalla päätöksellä ja hallinto-oikeuden samana päivänä asiassa nro 756/2022 antamalla päätöksellä on ollut jo vaikutuksia kaivoksen riskien hallinnan tasoon. Jos hallinto-oikeuden päätökset tulisivat sellaisenaan voimaan, useat riskit saattaisivat kumuloitua. Vesimäärän kasvu kaivosalueella ja CIL-rikastushiekan hallinnan vaikeutuminen voivat johtaa entistä suurempiin riskeihin vesienhallinnassa ja sen myötä vaarantaa kaivosalueen ympäristö- ja patoturvallisuutta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Korkein hallinto-oikeus viittaa edellä selostettuihin Lapin ELY-keskuksen ja Kainuun ELY-keskuksen antamiin lausuntoihin sekä niissä esille tuotuihin riskitekijöihin koskien kaivosalueella varastoitavia vesimääriä. Lausuntojen perusteella ympäristöön kohdistuvat riskit kasvavat erityisesti hallinto-oikeuden tämän asian täytäntöönpanomääräyksessä annetun Loukiseen johdettavien käsiteltyjen jätevesien kokonaistyppikuormitusta koskevan rajoituksen vuoksi, koska rajoituksen tultua voimaan kesken vuotta ilman siirtymäaikaa määräyksen mukaiseen raja-arvoon ei voida päästä. Yhtiö on ilmoittanut, että se saa käyttöön typenpoistolaitoksen vuoden 2022 loppuun mennessä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että välittömien ympäristöön kohdistuvien riskien välttämiseksi aluehallintoviraston päätöksen täytäntöönpano edellä ratkaisuosassa mainituin muutoksin on tässä vaiheessa perusteltua, kunnes korkein hallinto-oikeus on ratkaissut valituslupahakemukset tai asiassa toisin määrätään. Aluehallintoviraston päätöksen täytäntöönpano on tämän vuoksi oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 123 §:n nojalla syytä sallia ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin piiri ry:n ja Vesiluonnon puolesta ry:n vaatimukset eivät tässä vaiheessa anna aihetta toisenlaiseen täytäntöönpanoa koskevaan ratkaisuun.

Selvyyden vuoksi korkein hallinto-oikeus toteaa, että tämä välipäätös korvaa kokonaisuudessaan Vaasan hallinto-oikeuden antaman väliaikaisen täytäntöönpanomääräyksen, joka ilmenee hallinto-oikeuden päätöksen ratkaisuosan kohdasta 3, Kumotun päätöksen täytäntöönpanoa koskeva määräys.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Tuomas Kuokkanen ja Jaakko Autio sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Olli Dahl ja Jukka Horppila. Asian esittelijä Päivi Korkeakoski.