25.8.2022

Asia

Radiolupaa koskeva valitus

Muutoksenhakija

NorthBase Oy

Päätös, jota muutoksenhaku koskee

Valtioneuvosto 2.12.2021 VN/23777/2021

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään.

Asian tausta

(1) NorthBase Oy (jäljempänä myös muutoksenhakija tai yhtiö) on 23.7.2021 hakenut Liikenne- ja viestintävirastolta sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 39 §:ssä säädettyä radiolupaa Tampereen Hervantaan rakennettavalle satelliittimaa-asemalle.

(2) Liikenne- ja viestintävirasto on 17.9.2021 siirtänyt hakemuksen käsittelyn valtioneuvostolle sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 40 §:n 3 momentin nojalla.

(3) Valtioneuvosto on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään hylännyt NorthBase Oy:n hakemuksen. Päätöksen mukaan valtioneuvosto ei myönnä NorthBase Oy:lle radiolupaa sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 41 §:n 1 momentin 4 kohdan nojalla.

Vaatimukset ja selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa

(4) NorthBase Oy on vaatinut, että valtioneuvoston päätös kumotaan ja radiolupa myönnetään yhtiölle joko alun perin haetussa muodossaan tai muutettuna taikka asia palautetaan uuteen käsittelyyn.

(5) Liikenne- ja viestintäministeriö on lausunnossaan toistanut valtioneuvoston päätöksen perusteluissa lausutun.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelut

Kysymyksenasettelu ja asian tarkastelun lähtökohdat

(6) Asiassa on kysymys siitä, onko valtioneuvosto voinut hylätä radiolupaa koskevan muutoksenhakijan hakemuksen sillä perusteella, että on perusteltua syytä epäillä luvan myöntämisen vaarantavan ilmeisesti kansallista turvallisuutta.

(7) NorthBase Oy on 23.7.2021 tekemässään hakemuksessa hakenut radiolupaa kolmen vuoden ajaksi. Valituksessaan muutoksenhakija on vaatinut, että lupa myönnetään voimassaoloajaltaan alkuperäisessä hakemuksessa esitettyä lyhyempänä valituksessa tarkemmin määritellyllä tavalla.

(8) Muutoksenhakijan valituksen johdosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ratkaistavana, onko muutoksenhakijan hakemusvaiheessa esittämän mukaisen radioluvan myöntämättä jättäminen ollut lainvastaista. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei tule ratkaistavaksi se, voidaanko radiolupa myöntää voimassaoloajaltaan sillä tavalla muutettuna kuin muutoksenhakija on täällä esittänyt.

(9) Korkeimman hallinto-oikeuden käytettävissä ovat olleet valtioneuvoston päätöksen liitteenä olleet asianosaiselta salassa pidettäväksi ilmoitetut puolustusministeriön, Suojelupoliisin ja ulkoministeriön lausunnot.

Sovellettavat oikeusohjeet esitöineen

(10) Sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 39 §:n 1 momentin mukaan radiolähettimien hallussapito ja käyttö edellyttävät Liikenne- ja viestintäviraston myöntämää radiolupaa, jollei mainitussa pykälässä toisin säädetä.

(11) Saman lain 40 §:n 1 momentin mukaan radioluvan myöntää Liikenne- ja viestintävirasto. Hakemuksessa on esitettävä Liikenne- ja viestintäviraston pyytämät hakemuksen käsittelemiseksi tarpeelliset tiedot. Pykälän 3 momentin perusteella, jos radioluvan myöntämisellä voi olla huomattavia vaikutuksia viestintämarkkinoiden yleiseen kehitykseen tai ilmeisesti kansalliseen turvallisuuteen, luvan kuitenkin myöntää valtioneuvosto.

(12) Saman lain 41 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan, jollei mainitun pykälän 2 — 4 momentista muuta johdu, radiolupa on myönnettävä, jos ei ole perusteltua syytä epäillä hakijan rikkovan radioviestintää koskevia säännöksiä, määräyksiä tai radiolupaan liitettyjä ehtoja tai vaarantavan ilmeisesti kansallista turvallisuutta.

(13) Sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 40 §:n 3 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen (HE 98/2020 vp) mukaan momenttia ehdotetaan muutettavaksi siten, että tilanteisiin, joissa Liikenne- ja viestintäviraston sijasta valtioneuvosto myöntää radioluvan, lisättäisiin kansallisen turvallisuuden vaarantuminen. Kansallisen turvallisuuden vaarantumisella tarkoitettaisiin esimerkiksi ihmisten henkeä tai terveyttä taikka yhteiskunnan elintärkeitä toimintoja uhkaavaa toimintaa, vieraan valtion toimintaa, joka voi aiheuttaa vahinkoa Suomen kansainvälisille suhteille, taloudellisille tai muille tärkeille eduille taikka ulkomaalaista tiedustelutoimintaa. Kansallista turvallisuutta uhkaavalla toiminnalla tarkoitettaisiin lähtökohtaisesti toimintaa, joka ei ensisijaisesti kohdistu kehenkään yksilönä vaan yleisemmin yhteiskuntaan ja sen ihmisyhteisöön.

(14) Hallituksen esityksessä lausutun mukaan kansallisen turvallisuuden vaarantumiseen liittyvät tilanteet olisivat hyvin todennäköisesti erittäin harvinaisia. Niihin voi kuitenkin liittyä poliittista tai muuta yhteiskunnallisesti laajempaa harkintaa, joka edellyttäisi tarkoituksenmukaisuusharkintaan perustuvaa valtioneuvoston päätöstä.

(15) Sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 41 §:n 1 momentin 4 kohtaa koskevien yksityiskohtaisten perustelujen (HE 98/2020 vp) mukaan kohtaa ehdotetaan muutettavaksi siten, että radiolupa voitaisiin jättää myöntämättä myös tilanteessa, jossa on syytä epäillä radioluvan myöntämisen sitä hakeneelle taholle vaarantavan ilmeisesti kansallista turvallisuutta. Viestintäverkkojen varma ja turvallinen toiminta on tärkeää tietoyhteiskunnan elintärkeiden toimintojen kannalta. Myös muu kuin toimiluvanvaraiseen tele- ja digitaaliseen joukkoviestintään liittyvä radioviestintä voi olla tällaista merkittävää viestintää. Kansallinen turvallisuus voisi vaarantua esimerkiksi silloin, jos radiolähetintä pitäisi hallussa yritys, jonka Suomen turvallisuusetujen vahingoittamistarkoituksesta olisi vahva epäilys. Kyse voisi olla esimerkiksi satelliittien maa-asemista tai tutkista.

(16) Samassa hallituksen esityksessä on kohdassa ”Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys” todettu, että muun muassa verkkotoimiluvan myöntämiseen, siirtämiseen ja taajuuksien vuokraamiseen liittyen voimassaolevassa laissa on jo säännöksiä, joissa valtioneuvoston myönteinen hallintopäätös edellyttää, ettei asia vaaranna ilmeisesti kansallista turvallisuutta. Säännösten tarkoituksena on ollut vastata turvallisuusympäristön muutoksiin myös viestintäverkkojen osalta. Myös muu kuin toimiluvanvaraiseen tele- ja digitaaliseen joukkoviestintään liittyvä radioviestintä voi olla tällaista merkittävää viestintää, johon voi liittyä kansallisen turvallisuuden vaarantumisen riski. Hallituksen esityksessä lausutun mukaan edellä mainituista syistä on välttämätöntä, että myös radiolupien myöntämistä harkittaessa voidaan huomioida kansalliseen turvallisuuteen liittyvät seikat. Lupaviranomaisen harkintavalta asiassa on sidottu tilanteisiin, joissa viranomaisella on erityisen painavia perusteita epäillä luvan myöntämisen vaarantavan ilmeisesti kansallista turvallisuutta.

(17) Mainitussa hallituksen esityksen kohdassa on lisäksi todettu, että perustuslakivaliokunta on aiemmassa lausuntokäytännössään käsitellyt toimiluvan ja elinkeinovapauden suhdetta muun muassa lausunnoissa PeVL 47/1996 vp (telemarkkinalaki), PeVL 4/2000 vp (maakaasumarkkinalaki), PeVL 19/1998 vp (laki televisio- ja radiotoiminnasta) ja PeVL 61/2002 vp (viestintämarkkinalaki). Valiokunta on lausuntokäytännössään katsonut elinkeinotoiminnan luvanvaraistamisen olevan poikkeuksellisesti mahdollista. Luvanvaraisuudesta on kuitenkin aina säädettävä lailla, jonka on täytettävä perusoikeuden rajoitusta koskevat tarkkarajaisuuden ja täsmällisyyden vaatimukset.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

(18) Muutoksenhakija on hakenut radiolupaa lähettävälle maa-asemalle taajuusalueelle 149.8175 — 149.8325 MHz, joka on taajuuksien käytöstä annetussa Liikenne- ja viestintäviraston radiotaajuusmääräyksessä (4 AB / 2021 M) osoitettu muun muassa satelliittien ohjausliikenteelle (maasta satelliittiin suunnassa). Maa-aseman vastaanotto toimii taajuusalueella 435.075 — 435.085 MHz, joka on osoitettu Liikenne- ja viestintäviraston radiotaajuusmääräyksessä (4 AB / 2021 M) radioamatööriliikenteelle ja radioamatöörisatelliittiliikenteelle.

(19) Hakemusvaiheessa esitetyn mukaan satelliittimaa-asema mahdollistaisi ei-geostationäärisen satelliittien ohjaamisen niin sanotussa LEOP-vaiheessa (Launch and Early Orbit phase). Maa-asemalla ohjattaisiin intialaisen ISRO:n (Indian Space Research Organization) kahden satelliitin LEOP-vaiheet, jotka kestäisivät noin kaksi viikkoa kunkin satelliitin laukaisusta. Yhtiö on ilmoittanut asiakkaakseen intialaisen Kepler Aerospace -nimisen yrityksen, jonka toimeksiantaja on Intian valtion avaruustutkimuskeskus ISRO. Radiolupaa on haettu siten, että luvan voimassaoloaika alkaa 1.9.2021 ja päättyy 30.8.2024.

(20) Muutoksenhaun kohteena olevassa valtioneuvoston päätöksessä on todettu, että satelliittimaa-aseman perustamiseen ja toiminnan harjoittamiseen liittyy lähtökohtaisesti niin sanottu kaksikäyttöriski, joka tulee arvioida jokaisen radiolupahakemuksen osalta erikseen. Satelliittimaa-aseman perustaminen tai sellaisen kautta dataan pääseminen mahdollistaa muun muassa muiden valtioiden sotilassatelliittien seuraamisen ja tiedustelun.

(21) Valtioneuvoston päätöksen mukaan avaruudessa toimivat maat ovat alkaneet ulkoistaa sotilassatelliittien kautta kulkevaa dataa myös kaupallisille toimijoille. Julkisten tietojen mukaan avaruustoimintaan liittyvän yhteistyösopimuksen tehneet Intia, Kiina, Venäjä, Brasilia ja Etelä-Afrikka voivat keskenään hyödyntää toistensa tiettyjä satelliitteja ja maa-asemia. Kyseisessä yhteistyösopimuksessa on mukana valtioita, joilla kaikki satelliitteihin liittyvä toiminta on osa sotilaallista toimintaa. Siksi on olemassa huomattava riski, että yhteistyön laajentuessa kyseisten maiden välillä myös hakijan maa-asemaa voitaisiin hyödyntää muiden kuin siviilisatelliittien lähettämisessä, seurannassa ja ohjaamisessa.

(22) Muutoksenhakija on esittänyt, että valtioneuvoston päätöksen perusteluissa ei ole tuotu esiin sellaisia seikkoja, joiden johdosta voitaisiin katsoa olevan perusteltua syytä epäillä sen hakeman radioluvan vaarantavan ilmeisesti kansallista turvallisuutta. Yhtiön mukaan haettava radiolupa koskee lupaa lähettää kahden viikon ajan kunkin satelliitin laukaisun jälkeen. Näin ollen perusteluissa mainittu riski siitä, että yhtiön maa-asemaa voitaisiin hyödyntää satelliittien seurannassa tai ohjaamisessa jatkossa, ei pidä paikkaansa. Lisäksi yhtiön mukaan se ei ole hakemassa lupaa radiolähetysten vastaanottamiseen, koska vastaanottamiseen ei nykyisen lainsäädännön vallitessa tarvita lupaa. Näin ollen haettavaa lupaa ei voida hylätä sillä perusteella, että maa-asemaa voitaisiin käyttää seurantaan. Yhtiön mukaan yhtiö tai sen omistajat eivät ole myöskään syyllistyneet toimintaan tai rikkomuksiin, jotka antaisivat syytä epäillä yhtiön toimintaa. Yhtiö on katsonut, että päätös loukkaa perustuslain 18 §:ssä turvattua elinkeinovapautta.

(23) Sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 41 §:n 1 momentin 4 kohdan perusteella radioluvan myöntämistä harkittaessa on otettava huomioon kansalliseen turvallisuuteen liittyvät seikat. Mainitun lain 40 §:n 3 momentin nojalla tällöin päätöksen tekee valtioneuvosto. Edellä mainittujen esitöiden perusteella tällaiseen päätökseen voi liittyä poliittista tai muuta yhteiskunnallisesti laajempaa harkintaa, joka edellyttää tarkoituksenmukaisuusharkintaan perustuvaa valtioneuvoston päätöstä. Sähköisen viestinnän palveluista annetun lain 41§:n 1 momentin 4 kohdan perusteella radiolupa voidaan kuitenkin jättää myöntämättä ainoastaan, mikäli on perusteltua syytä epäillä hakijan vaarantavan ilmeisesti kansallista turvallisuutta. Edellä selostetuissa esitöissä on perusteltu kansalliseen turvallisuuteen liittyvien seikkojen huomioon ottamisen välttämättömyyttä radioluvan myöntämisen harkinnassa.

(24) Valtioneuvoston päätöksen perusteluissa on tuotu esiin ne seikat, joiden vuoksi valtioneuvosto on katsonut asiassa olevan perusteet epäillä kansallisen turvallisuuden ilmeisesti vaarantuvan. Valtioneuvoston päätöksessä on todettu satelliittimaa-asemiin lähtökohtaisesti liittyvä kaksikäyttöriski satelliittimaa-aseman hyödyntämisestä muiden kuin siviilisatelliittien lähettämisessä, seurannassa ja ohjaamisessa satelliittimaa-aseman mahdollistaessa muun muassa muiden valtioiden sotilassatelliittien seuraamisen ja tiedustelun. Päätöksen perusteluissa on viitattu myös Intian eräiden muiden valtioiden kanssa tekemään avaruustoimintaan liittyvään yhteistyösopimukseen ja selostettu, mikä merkitys mainitulla sopimuksella on valtioneuvoston arvion mukaan muutoksenhakijan satelliittimaa-asematoimintaan ja haetun luvan merkitykseen kansallisen turvallisuuden kannalta.

(25) Valtioneuvoston päätöksessä todetulla tavalla satelliittimaa-asemaan liittyvä kaksikäyttöriski on seikka, jolla on merkitystä kansallisen turvallisuuden kannalta. Näin ollen asian arvioinnissa ei ole esitettyjen kansalliseen turvallisuuteen liittyvien näkökohtien osalta merkitystä sillä, että satelliittimaa-asemaa on muutoksenhakijan ilmoituksen mukaan tarkoitus käyttää vain kaksi viikkoa kunkin satelliitin laukaisun jälkeen kyseisen satelliitin osalta. Harkittaessa muutoksenhakijan hakeman radioluvan myöntämistä merkitystä ei myöskään ole ollut sillä seikalla, ettei muutoksenhakija ole hakenut lupaa radiolähetysten vastaanottamiseen.

(26) Edellä lausutuilla päätöksessään esittämillään perusteilla valtioneuvosto on voinut katsoa kansallisen turvallisuuden ilmeisesti vaarantuvan muutoksenhakijan hakeman radioluvan johdosta ja hylätä muutoksenhakijan hakemuksen. Päätös ei ole muutoksenhakijan esittämällä tavalla lainvastainen. Tämän vuoksi valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Irma Telivuo, Hannele Ranta-Lassila, Anne Nenonen, Joni Heliskoski ja Toni Kaarresalo. Asian esittelijä Jukka Koivusalo.