MAO:146/2024
- Keywords
- Lähitaksi Oy > Keski-Uudenmaan hyvinvointialue, julkinen hankinta, tarjousten vertailu, vertailuperusteiden soveltaminen, hankintapäätöksen perusteleminen
- Year of case
- 2024
- Date of Issue
- Register number
- 284/2023
Asian tausta
Keski-Uudenmaan hyvinvointialue (jäljempänä myös hankintayksikkö) on ilmoittanut omasta sekä Itä-Uudenmaan hyvinvointialueen, Mäntsälän kunnan, Tuusulan kunnan ja Hyvinkään kaupungin puolesta 21.4.2023 julkaistulla EUhankintailmoituksella avoimella menettelyllä toteutettavasta kuljetusten ohjauskeskuksen palveluhankinnasta neljän vuoden määräaikaiselle sopimuskaudelle, jonka jälkeen sopimus jatkuu toistaiseksi voimassa olevana.
Keski-Uudenmaan hyvinvointialueen hyvinvointialuejohtaja on 16.6.2023 tekemällään hankintapäätöksellä § 36 valinnut 020202 Palvelut Oy:n tarjouksen.
Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintailmoituksen mukaan ollut noin 3.500.000 euroa.
Hankintasopimusta ei hankintayksikön ilmoituksen mukaan ole allekirjoitettu.
Asian käsittely markkinaoikeudessa
Valitus
Vaatimukset
Lähitaksi Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa valituksenalaisen hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 14.215 eurolla viivästyskorkoineen.
Valittaja on vielä vaatinut, että markkinaoikeus järjestää asiassa suullisen käsittelyn tai toissijaisesti antaa valittajalle tiedon koskien voittaneen tarjoajan tarjoaman ohjausjärjestelmän tai järjestelmäkokonaisuuden palvelukuvausliitettä.
Perustelut
Hankintamenettely on ollut laatuvertailun osalta virheellistä siltä osin kuin valittaja on saanut käytettävyystestauksessa testitapauksesta 3 liian vähän pisteitä. Hankintayksikkö on antanut voittaneelle tarjoajalle testitapauksesta 3 täydet pisteet. Koska valittajan tarjoaman tuotteen Movit-ohjausjärjestelmä on ollut sama kuin voittaneella tarjoajalla, valittajan olisi tullut saada mainitulta osin yhtä paljon pisteitä kuin voittaneen tarjoajan.
Movit-ohjausjärjestelmään kuuluu myös Timit-toiminnallisuus. Hankintayksikkö on arvioinut testitapausta 3 valittajan osalta asiakashallintajärjestelmän (Timit) puolelta mutta voittaneen tarjoajan osalta tilaushallintajärjestelmän (Movit) puolelta.
Hankintamenettelyn virheellisyys on korjattavissa tekemällä vertailu uudelleen. Oikein toteutetussa hankintamenettelyssä valittaja olisi voittanut tarjouskilpailun.
Vastine
Vaatimukset
Keski-Uudenmaan hyvinvointialue on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.730 eurolla viivästyskorkoineen.
Perustelut
Hankinnan kohteena on ollut kokonaisvaltainen sosiaali- ja terveyspalvelujen järjestämiseen liittyvien kuljetusten ohjauskeskuspalvelu, joka koostuu palvelukokonaisuudesta ja palveluntuottajan ohjausjärjestelmästä tai järjestelmäkokonaisuudesta. Hankinnan kohteena ei siten ole ollut pelkkä järjestelmähankinta.
Tarjouspyynnössä ei ole jätetty hankintayksikölle tarjousvertailun toteuttamiseen rajoittamatonta harkintavaltaa. Laadulliset vertailuperusteet ovat olleet niin yksiselitteisiä, että tarjoajilla on ollut etukäteen tieto siitä, mitä tarjouksessa ja käytettävyystestauksessa on esitettävä. Kaikilla tarjoajilla on ollut hankinnasta ja vertailuperusteista samat tiedot.
Käytettävyystestauksen tavoitteena on ollut sen toteaminen, mikä tarjotuista ohjausjärjestelmistä soveltuu käytettävyytensä puolesta parhaiten hankintayksikön toimintaympäristöön. Testauksen tavoitteena on ollut myös varmistaa, että tarjotut järjestelmät täyttävät ne toiminnalliset ominaisuudet, jotka tarjouspyynnössä on vaadittu.
Testitapaus 3 on liittynyt ohjausjärjestelmän tai järjestelmäkokonaisuuden toiminnallisuuteen, jonka tilaaja toteuttaa sopimuskaudella järjestelmässä itse. Käytettävyystestauksessa tarjoajan asiantuntija on esitellyt ja ohjeistanut testitapausten toteutumisen testaajille. Hankintayksikön testiryhmä on suorittanut testauksen tarkasti tarjoajan asiantuntijan ohjeiden mukaan.
Hankintapäätöksestä ja sen liiteasiakirjoista ovat käyneet ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, kuten keskeiset perusteet, joilla tarjousten vertailu on tehty. Vertailu on perustunut ainoastaan tarjouspyynnössä ja sen liitteissä esitettyihin kriteereihin.
Hankintayksikkö on ottanut laatuvertailussa huomioon sen, että tarjoajien käytettävyystestauksessa esittämät asiat kuuluvat esimerkiksi ohjausjärjestelmän tai järjestelmäkokonaisuuden yksityiskohtien osalta tarjoajien liikesalaisuuksien suojan piiriin. Tästä syystä tarjottujen järjestelmien tai järjestelmäkokonaisuuden tunnistettavan tarkkoja yksityiskohtia niiden käyttötavasta ei ole mainittu laatuvertailun perusteluissa.
Voittaneen tarjoajan ja valittajan piste-erot testitapauksessa 3 ovat johtuneet siitä, että vaikka voittanut tarjoaja ja valittaja molemmat hyödyntävät saman yhtiön tuottamaa Movit-ohjausjärjestelmää palvelua tuottaessaan, järjestelmäkokonaisuus ja käytön tapa asiakasrajapinnassa on tarjoajilla erilainen. Erot liittyvät toiminnallisuuteen, jolla tilaaja syöttää ja hallinnoi kuljetuspalvelua käyttävien asiakkaidensa tietoja järjestelmässä. Vaikka taustajärjestelmä on voittaneella tarjoajalla ja valittajalla ollut samanlainen, ovat tarjoajat tarjonneet sitä hankintayksikölle erilaisella tavalla käytettäväksi.
Voittaneella tarjoajalla on käytössään yksi ohjaukseen käytettävä pääjärjestelmä, jossa tilaaja hallinnoi asiakkaidensa tietoja. Sen sijaan valittajalla on käytössä erillinen ohjausjärjestelmä liikenteen ohjaukseen ja erillinen lisäjärjestelmä (Timit), jossa tilaaja hallinnoi asiakastietoja. Erillisen Timit-järjestelmän käyttäminen rajapinnassa aiheuttaa käytettävyystestauksen perusteella tilaajan asiakkaiden palveluun ja tilaajan järjestelmässä toteutuviin työvaiheisiin viiveitä verrattuna yhden järjestelmän käyttöön. Käytettävyyden erojen ja viiveen merkitys on tuotu esiin hankintapäätösasiakirjoissa.
Kuultavan lausunto
020202 Palvelut Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen.
Valituksessa esitetyt väitteet perustuvat ilmeisen virheelliselle olettamalle siitä, että Movit-järjestelmän toiminnallisuudet olisivat järjestelmän kaikilla käyttäjillä samat. Movit-järjestelmä on luonteeltaan sellainen, että käyttäjillä on omat toimintaympäristönsä, joita ne voivat muokata omiin tarpeisiinsa. Kuultava on investoinut huomattavasti aikaa ja rahaa Movitin kehittämiseen nimenomaan sosiaali- ja terveyspalveluita koskevien kuljetusten välitykseen ja tilausten tekemiseen, joten asiassa voidaan pitää selvänä, että Movitin toiminnallisuudet eroavat kuultavan ja valittajan välillä, vaikka taustalla oleva järjestelmä olisi pohjimmiltaan sama. Näin ollen asiassa ei ole syytä epäillä, että hankintayksikkö olisi menetellyt laatuarvioinnissa miltään osin virheellisesti antaessaan kuultavalle ja valittajalle eri pisteet.
Vastaselitys
Valittaja on esittänyt, että hankintalainsäädännön tavoitteiden kannalta olisi kestämätöntä, jos hankintayksikkö valitsisi kustannuksiltaan kalliimman mutta halvempaa palvelua käytännössä identtisesti vastaavan palvelun. Tarjousvertailu olisi tullut suorittaa tarjouspyynnössä asetettujen kriteerien ja tarjoajien tasapuolisen kohtelun periaatteen mukaisesti.
Valittajan tarjoamassa Movit-järjestelmässä on kyseisen järjestelmän kaikki toiminnallisuudet Timit-toiminnallisuus mukaan lukien. Testitilanteessa on täytynyt olla valittajan ja voittaneen tarjoajan kohdalla erilainen menettely tai ohjeet, koska käytettävyystesti on tehty valittajan osalta Timitin puolelta, vaikka hankintayksikölle on ilmoitettu, että toiminnallisuudet voidaan toteuttaa Timitin lisäksi myös Movitin kautta. Hankintayksikkö ei ole kohdellut tarjoajia tasapuolisesti, sillä valittajan käsityksen mukaan valittajan ja kuultavan järjestelmät toimivat samalla tavalla. Hankintayksiköllä on näyttötaakka siitä, että valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjoamat palvelut olisivat järjestelmäosiensa osalta erilaiset.
Vaikka valittajan tarjousta olisi arvioitu vain Timit-toiminnallisuuden perusteella, ei valittajan tarjouksessa ole ollut sellaisia puutteita, että valittajalle on tullut antaa vain kolme pistettä ”Asiakkaiden tietojen syöttäminen ja muuttaminen on helppoa ja selkeää” -kohdasta. Mikäli valittaja olisi saanut tästä kohdasta vähintään kuusi pistettä, olisi se tullut valituksi toimittajaksi.
Asiassa tulee järjestää suullinen käsittely sen selvittämiseksi, mitä valittaja ja kuultava ovat tarjonneet ohjausjärjestelmäksi tarjouspyynnön mukaisen palvelun toteuttamiseksi, ja sen arvioimiseksi, ovatko valittajan ja kuultavan tarjoamat palvelut siinä määrin samat, että niiden olisi tullut saada tarjousvertailussa testitapauksesta 3 yhtä paljon pisteitä. Suullinen käsittely on tarpeen myös siksi, että asiassa voitaisiin kuulla asiaan liittyviä tahoja esimerkiksi siitä, mitä merkitystä pisteytettävien ominaisuuksien näkökulmasta on sillä, tehdäänkö toimenpide Movitin vai Timitin puolelta.
Muut kirjelmät
Kuultava on esittänyt, ettei suullisen käsittelyn järjestämiselle ole perustetta. Olisi erittäin ongelmallista, jos valittaja pääsisi selvittämään ilmeisen perusteettomiin väitteisiinsä pohjautuvan oikeudenkäynnin puitteissa kilpailijansa järjestelmien ja palveluprosessien tarkkoja sisältöjä, jotka ovat kuultavan liikesalaisuuksia.
Tarjoajan vastuulla on ollut esittää oma ratkaisunsa hankintayksikön määrittelemän testausmenetelmän puitteissa. Valittajan käytettävyystestauksessa hankintayksikölle esittämä ratkaisu on ollut erilainen kuin kuultavalla. Koska valittaja on itse testauksessa osoittanut hankintayksikölle, että testattava toiminnallisuus toteutetaan Timit-järjestelmän kautta, hankintayksiköllä ei ole ollut muuta mahdollisuutta kuin perustaa arvionsa tähän testauksessa saamaansa tietoon. Valittaja olisi voinut tarjota myös toisenlaista ratkaisua, mutta tällaisessa tilanteessa valittajan olisi itse tullut käyttää Movit-järjestelmää Timit-järjestelmän sijasta testaustilanteessa. Hankintayksikkö ei voi ottaa huomioon mitään vaihtoehtoisia ratkaisuja tai muita seikkoja, joita tarjoaja ei ole testauksessa esittänyt ja joita hankintayksikkö ei siten ole testannut. Muussa tapauksessa hankintayksikkö vaarantaisi tarjoajien tasapuolisen kohtelun. Valittaja pyrkii jälkikäteen vaihtamaan hankintayksikölle esittämäänsä ratkaisua parantaakseen pisteitään, mikä on hankintasäännösten vastaista.
Hankintayksikkö on esittänyt, että asiassa ei tule järjestää suullista käsittelyä. Asia voidaan käsitellä ja arvioida asianmukaisesti ja riittävällä tarkkuudella kirjallisen aineiston perusteella. Valittaja sivuuttaa suullista käsittelyä ja näytön esittämistä koskevassa vaatimuksessaan sen, että hankintayksikön testaajat ovat tehneet laatuarvioinnin ja pisteytyksen hankintamenettelyyn kuuluneessa käytettävyystestauksessa ainoastaan tarjoajien itsensä esiin tuomien järjestelmien ominaisuuksien ja tarjoajien itsensä ohjeistaman testitapauksen perusteella. Jälkikäteen esitetyllä näytöllä järjestelmien muista mahdollisista ominaisuuksista tai käyttötavoista ei ole merkitystä laadun arvioinnissa.
Valittaja on esittänyt, että oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 57 §:n 2 momentin mukaiset edellytykset suullisen käsittelyn epäämiseksi eivät täyty. Ainoastaan Movit-järjestelmän kehittämän yhtiön asiantuntijat ja muut asiaan liittyvät tahot, kuten hankintayksikön edustajat, pystyvät kuvaamaan tarjottuja tuotteita ja ottamaan kantaa piste-eroon silloin, kun toiminnallisuudet toteutetaan suoraan Movitin tai sen Timit-toiminnallisuuden kautta. Suullinen käsittely on tarpeen myös hankintayksikön edustajien kuulemiseksi siitä, miten tarjouspyyntö on voitu laatia niin, että samasta tuotteesta valitaan tarjousvertailussa kalliimpi tarjous. Lisäksi kuultavia saattaa hankintayksikön puolelta olla tarpeen kuulla laajemminkin hankinnan tavoitteista, tarjoajien tasapuolisesta kohtelusta ja eritoten toteutetusta vertailusta.
Valittajalla on asianosaisena oikeus saada markkinaoikeudelta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa asian käsittelyyn. Mikäli suullista käsittelyä ei järjestetä, valittaja pyytää saada tiedon voittaneen tarjoajan tarjouksen palvelunkuvausliitteestä ja varaa oikeuden vedota siinä esitettyyn.
Vertailussa voidaan käyttää ainoastaan ennalta ilmoitettuja vertailuperusteita. Hankintayksikkö on perustellut valittajan pistevähennykset sellaisilla tekijöillä, jotka voidaan tulkita tarjouspyynnössä ilmoitettujen vertailuperusteiden ala- tai lisäkriteereiksi. Valittaja on väitetyn ”vahvistamisen aiheuttaman viiveen” takia menettänyt pisteitä sekä kohdassa 3.1 että kohdassa 3.3. Hankintayksiköllä ei ole ollut mitään syytä vähentää valittajalta niin paljon pisteitä kuin se on tehnyt. Vaikka valittajan tarjousta arvioitaisiin vain Timit-järjestelmän perusteella, hankintayksikkö ei ole pystynyt esittämään uskottavasti sellaisia merkittäviä puutteita, joiden vuoksi valittaja ei olisi voinut saada esimerkiksi kohdasta 3.1 kuutta tai yhdeksää pistettä.
Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjousten vertailun on tullut perustua tarjouksiin ja käytettävyystestauksessa esitettyyn ja että tarjouksen valintaan vaikuttavia seikkoja ei voida muuttaa jälkikäteen. Suullisen selvityksen jälkikäteinen pyytäminen ja arvioiminen merkitsisi, että tarjousten vertailun toteutumista arvioitaisiin uudelleen sellaisten seikkojen perusteella, joita ei ole ilmoitettu tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti.
Hankintayksikkö on asettanut tarjousten vertailuperusteet harkintavaltansa puitteissa ja soveltanut asettamiaan vertailuperusteita tarjouspyynnön ja hankintasäännösten edellytysten mukaisesti. Tarjouspyynnössä ei ole ollut mahdollista eikä tarkoituksenmukaista määrittää sanatarkasti sitä, mitä käytettävyystestauksessa tulee esittää tietyn pistemäärän saamiseksi. Tämä on johtunut esimerkiksi siitä, että hankintayksiköllä ei ole ollut tarkkaa etukäteistietoa siitä, miten tietyt toiminnallisuudet on eri toimittajien järjestelmissä ratkaistu. Käytettävyystestauksen toteuttamistapa on suunniteltu mahdollistamaan tarjoajien järjestelmien eri toiminnallisuuksien laadullisten erojen todentaminen.
Käytettävyystestauksen suorittaneen arviointiryhmän kirjaamat perustelut ovat liittyneet ennalta ilmoitettuihin vertailuperusteisiin. Kukin tarjoaja on valinnut itse omista lähtökohdistaan sen, millä tavalla ne ovat käyneet palvelunsa läpi käytettävyystestauksessa. Valittajan ja voittaneen tarjoajan järjestelmien käytettävyydet näyttäytyivät hankintayksikölle erilaisen käyttötavan takia selkeästi erilaisina, vaikka varsinaisessa ohjausjärjestelmässä ei eroja olekaan. Sillä, että voittaneen tarjoajan esittelemän käytettävyystestauksen perusteella hankintayksikön toimesta suoritettava osuus on edennyt selvästi notkeammin eivätkä työvaiheet ole keskeytyneet odottamaan ohjauskeskuksen välikuittauksia, on iso merkitys työntekijöiden työssä jaksamisen sekä työtehtäviin keskittymisen kannalta kuin myös asiakkaiden pääsylle palvelun piiriin. Tähän ovat liittyneet myös käytettävyystestauksen testitapauksen 3 vertailuperusteet. Hankintayksikön ilmoittamat perustelut tarjoajien saamille laatupisteille eivät ole olleet vertailuperusteiden ala- tai lisäkriteereitä vaan hallintolaissa ja hankintasäännöksissä edellytettyjä sanallisia perusteluja sille, miksi hankintayksikkö on päätynyt antamiinsa pisteisiin.
Kuultava on esittänyt, että sen tarjouksen liitteenä ollutta ohjausjärjestelmän ja järjestelmäkokonaisuuden teknistä palvelukuvausta ei tule luovuttaa valittajalle, koska asiakirja sisältää kuultavan arkaluonteisia liikesalaisuustietoja, joiden luovuttaminen kilpailijalle aiheuttaisi kuultavalle merkittävää taloudellista vahinkoa. Kyseinen asiakirja ja sen tiedot eivät myöskään vaikuta asian käsittelyyn millään tavoin, sillä hankintayksikön on tullut antaa pisteet käytettävyystestauksesta sen perusteella, mitä tarjoajat ovat testauksessa esittäneet.
Valittaja on esittänyt, että väitetyt eroavaisuudet valittajan ja voittaneen tarjoajan tarjoamien tuotteiden välillä eivät ilmene tehdystä vertailusta ainakaan ohjelman peruskäytön osalta. Käytettävyystestauksen kooste puoltaa sitä, että lopullinen vertailu ei ole suoraan vastannut käytettävyystestausta ja että esimerkiksi pisteytyksen painotuksia on arvioitu myös tämän jälkeen. Valittajan pistevähennykset eivät selviä myöskään koosteesta perusteidensa osalta.
Markkinaoikeuden ratkaisu
Suullisen käsittelyn järjestäminen
Valittaja on vaatinut, että markkinaoikeus järjestää asiassa suullisen käsittelyn sen selvittämiseksi, mitä valittaja ja kuultava ovat tarjonneet ohjausjärjestelmäksi tarjouspyynnön mukaisen palvelun toteuttamiseksi, ja sen arvioimiseksi, ovatko valittajan ja kuultavan tarjoamat palvelut olleet siinä määrin samat, että niiden olisi tullut saada tarjousvertailussa testitapauksesta 3 yhtä paljon pisteitä. Suullinen käsittely on valittajan mukaan tarpeen myös siksi, että asiassa voidaan kuulla asiaan liittyviä tahoja siitä, mitä merkitystä on pisteytettävien ominaisuuksien näkökulmasta sillä, tehdäänkö toimenpide ohjausjärjestelmässä Movit- vai Timit-toiminnallisuuden puolelta. Lisäksi suullinen käsittely on tarpeen hankintayksikön edustajien kuulemiseksi siitä, miten tarjouspyyntö on voitu laatia niin, että samasta tuotteesta valitaan kalliimpi tarjous. Hankintayksikön edustajia saattaa olla tarpeen kuulla laajemminkin hankinnan tavoitteista, tarjoajien tasapuolisesta kohtelusta ja eritoten toteutetusta vertailusta.
Hankintayksikkö ja kuultava 020202 Palvelut Oy eivät ole pitäneet suullisen käsittelyn järjestämistä asiassa tarpeellisena.
Markkinaoikeus on varannut valittajalle, hankintayksikölle ja kuultavalle oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 58 §:n 2 momentin mukaisen tilaisuuden toimittaa kirjallista lisäselvitystä siltä varalta, ettei suullista käsittelyä järjestetä.
Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 57 §:n 1 momentin mukaan hallintotuomioistuimen on järjestettävä suullinen käsittely, jos tuomioistuin pitää sitä tarpeellisena tai yksityinen asianosainen sitä vaatii. Suullisessa käsittelyssä voidaan kuulla asianosaista, päätöksen tehnyttä viranomaista, todistajia ja asiantuntijoita sekä ottaa vastaan muuta selvitystä.
Pykälän 2 momentin mukaan tuomioistuin voi asianosaisen vaatimuksesta huolimatta jättää suullisen käsittelyn järjestämättä muun ohella, jos: 2) asian ratkaisemiseksi merkityksellisistä tosiseikoista on jo saatu riittävä selvitys, jonka perusteella asia voidaan ratkaista ilman, että tuomioistuimelle jää varteenotettavaa epäilystä tosiseikoista, 3) tosiseikat voidaan selvittää muulla tavoin tai 5) suullisen käsittelyn järjestäminen on muuten ilmeisen tarpeetonta, kun otetaan huomioon asian laatu ja merkitys asianosaiselle sekä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimukset.
Markkinaoikeus katsoo jäljempänä esitetyt pääasiaratkaisun perustelut huomioon ottaen, että kysymyksessä olevan asian tosiseikat ovat tulleet kirjallisessa menettelyssä riittävästi ja luotettavasti selvitetyiksi niiden oikeudellista arviointia varten, ja suullisen käsittelyn järjestämistä on muutenkin pidettävä ilmeisen tarpeettomana. Näin ollen markkinaoikeus hylkää valittajan vaatimuksen suullisen käsittelyn järjestämisestä.
Tiedon antaminen asiakirjasta
Valittaja on vaatinut, että mikäli suullista käsittelyä ei järjestetä, markkinaoikeus antaa sille tiedon koskien voittaneen tarjoajan tarjoaman ohjausjärjestelmän tai järjestelmäkokonaisuuden palvelukuvausliitettä.
Markkinaoikeus toteaa, että valittajan vaatimat tiedot sisältävä asiakirja on toimitettu markkinaoikeudelle osana oikeudenkäyntiaineistoa. Asiassa on tältä osin kysymys oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 7 §:ssä tarkoitetun oikeudenkäyntiasiakirjan saamisedellytyksistä.
Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 8 §:n mukaan oikeudenkäyntiasiakirjan julkisuudesta ja salassapidosta on voimassa, mitä asiakirjan julkisuudesta viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (julkisuuslaki) tai muussa laissa säädetään, jollei oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetussa laissa toisin säädetä. Saman pykälän mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin salassapitosäännösten estämättä antaa oikeudenkäyntiasiakirjasta tiedon siinä laajuudessa kuin se on tarpeen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin taikka asiaan liittyvän tärkeän yleisen tai yksityisen edun turvaamiseksi.
Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat, jollei erikseen toisin säädetä, asiakirjat, jotka sisältävät tietoja yksityisestä liikesalaisuudesta, samoin kuin sellaiset asiakirjat, jotka sisältävät tietoja muusta vastaavasta yksityisen elinkeinotoimintaa koskevasta seikasta, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi elinkeinonharjoittajalle taloudellista vahinkoa, ja kysymys ei ole kuluttajien terveyden tai ympäristön terveellisyyden suojaamiseksi tai toiminnasta haittaa kärsivien oikeuksien valvomiseksi merkityksellisistä tiedoista tai elinkeinonharjoittajan velvollisuuksia ja niiden hoitamista koskevista tiedoista.
Julkisuuslain 11 §:ssä säädetään asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan hakijalla, valittajalla sekä muulla, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee (asianosainen), on oikeus saada asiaa käsittelevältä tai käsitelleeltä viranomaiselta tieto muunkin kuin julkisen asiakirjan sisällöstä, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn. Pykälän 2 momentin 6 kohdan mukaan asianosaisella, hänen edustajallaan ja avustajallaan ei ole mainitun pykälän 1 momentissa tarkoitettua oikeutta julkisessa hankinnassa toisen ehdokkaan tai tarjoajan liikesalaisuutta koskeviin tietoihin; tieto tarjousten vertailussa käytetystä kokonaishinnasta on kuitenkin aina annettava.
Oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:ssä säädetään asianosaisen oikeudesta tiedonsaantiin. Pykälän 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuolena olevalla asianosaisella on oikeus saada tieto muustakin kuin julkisesta oikeudenkäyntiasiakirjasta, joka voi tai on voinut vaikuttaa hänen asiansa käsittelyyn, jollei mainitun pykälän 2 tai 3 momentista muuta johdu. Pykälän 3 momentin mukaan hallintotuomioistuin voi kuitenkin jättää antamatta muun ohella julkisuuslain 11 §:n 2 momentin 6 kohdassa mainitun salassa pidettäväksi säädetyn tiedon, jos tiedon antamatta jättäminen on välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun suojaamiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.
Edellä mainittua oikeudenkäynnin julkisuudesta hallintotuomioistuimissa annetun lain 9 §:ää koskevassa hallituksen esityksessä (HE 12/2006 vp s. 28) on todettu, että harkittaessa tiedon antamatta jättämistä 3 momentin perusteella on otettava huomioon tiedon ilmaisemisesta aiheutuva haitta tai vahinko niille eduille, joiden suojaamiseksi salassapitovelvollisuus on säädetty julkisuuslaissa. Näitä etuja ovat yksityisyyden, terveyden ja lapsen edun turvaaminen, liike- ja ammattisalaisuuksien ja niihin rinnastettavien yritystoimintaa koskevien tietojen suojaaminen, yleinen järjestys ja turvallisuus sekä muu erittäin tärkeä yksityinen tai julkinen etu. Tieto voidaan jättää antamatta asianosaiselle vain, kun tämä on välttämätöntä salassa pidettäväksi säädettyjen etujen suojelemiseksi eikä tiedon antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista.
Pykälän esitöiden (HE 12/2006 vp s. 28 ja 29) mukaan tuomioistuin ratkaisee kysymyksen tietojen antamisesta punnitsemalla yhtäältä salassapidon puolesta olevia näkökohtia ja toisaalta oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksia. Tieto tulee antaa esimerkiksi silloin, kun se ei ole laadultaan sellainen, että sen antaminen aiheuttaisi välitöntä vaaraa salassapidon perusteena olevalle edulle. Toisaalta on tarkasteltava sitäkin, miten ratkaiseva kyseinen tieto on oikeudenkäynnin lopputuloksen kannalta. Pykälän esitöissä (HE 12/2006 vp s. 30) on edelleen todettu, että oikeudenkäynti ei saa muodostua keinoksi saada tietoonsa toisen elinkeinonharjoittajan liikesalaisuuksia esimerkiksi julkisia hankintoja ja kilpailuasioita koskevissa asioissa.
Markkinaoikeus toteaa, että harkittaessa valittajan vaatiman asiakirjan antamista valittajalle on otettava huomioon oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin turvaamisen edellytykset. Valittajalla on oikeudellinen intressi sellaisiin tietoihin, joilla voi olla merkitystä arvioitaessa sitä, onko hankintamenettely ollut julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaista.
Kuultava on esittänyt, että sen tarjouksen liitteenä ollutta ohjausjärjestelmän ja järjestelmäkokonaisuuden teknistä palvelukuvausta ei tule luovuttaa valittajalle, sillä asiakirja sisältää kuultavan arkaluonteisia liikesalaisuustietoja, joiden luovuttaminen kilpailijalle aiheuttaisi kuultavalle merkittävää taloudellista vahinkoa. Kuultava on ilmoittamansa mukaan investoinut huomattavasti aikaa ja rahaa Movit-ohjausjärjestelmän kehittämiseen. Vaatimuksen kohteena oleva asiakirja ja sen tiedot eivät vaikuta asian käsittelyyn millään tavoin, sillä hankintayksikön on tullut antaa pisteet käytettävyystestauksesta sen perusteella, mitä tarjoajat ovat testauksessa esittäneet.
Valittajalle ei ole toimitettu sen vaatimia salassa pidettäviksi ilmoitettuja tietoja tarjouskilpailun voittaneen 020202 Palvelut Oy:n palvelukuvausliitteestä. Markkinaoikeus katsoo, että valittajan vaatimuksen kohteena oleva asiakirja sisältää sellaisia tietoja voittaneen tarjoajan tarjoamasta järjestelmäkokonaisuudesta, joiden kohdalla on kysymys julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 20 kohdassa tarkoitetuista liikesalaisuuksista. Tiedon antamatta jättäminen on siten välttämätöntä salassapitosäännöksessä tarkoitetun edun eli liikesalaisuuksien suojaamiseksi. Kun otetaan huomioon edellä mainittu ja jäljempänä pääasiaratkaisun osalta todettu, markkinaoikeus katsoo, ettei valittajan vaatimien tietojen antamatta jättäminen vaaranna oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin toteutumista. Valittajan vaatimus tiedon antamisesta asiakirjasta on näin ollen hylättävä.
Pääasiaratkaisun perustelut
Tarkastelun lähtökohdat
Asiassa on valittajan esittämän johdosta arvioitavana, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti käytettävyystestauksen testitapauksen 3 osalta suoritetussa laatuvertailussa ja hankintapäätöksen perustelemisessa.
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.
Hankintalain 93 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on valittava kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Kokonaistaloudellisesti edullisin on tarjous, joka on hankintayksikön kannalta hinnaltaan halvin, kustannuksiltaan edullisin tai hinta-laatusuhteeltaan paras.
Hankintalain 93 §:n 2 momentin mukaan hankintayksikkö voi asettaa hinta-laatusuhteen vertailuperusteita, jotka liittyvät laadullisiin, yhteiskunnallisiin, ympäristö- tai sosiaalisiin näkökohtiin tai innovatiivisiin ominaisuuksiin. Laatuun liittyviä perusteita voivat olla tekniset ansiot, esteettiset ja toiminnalliset ominaisuudet, esteettömyys, kaikkien käyttäjien vaatimukset täyttävä suunnittelu, käyttökustannukset, kustannustehokkuus, myynnin jälkeinen palvelu ja tekninen tuki, huolto ja toimituspäivä tai toimitus- tai toteutusaika sekä muut toimitusehdot. Hankintayksikkö voi ottaa huomioon myös hankintasopimuksen toteutukseen osoitetun henkilöstön pätevyyden ja kokemuksen sekä henkilöstön organisoinnin, jos osoitetun henkilöstön laadulla voi olla merkittävä vaikutus hankintasopimuksen toteuttamisessa.
Hankintalain 93 §:n 4 momentin mukaan hankintayksikön on ilmoitettava käyttämänsä kokonaistaloudellisen edullisuuden peruste tai hinta-laatusuhteen mukaiset vertailuperusteet hankintailmoituksessa, tarjouspyynnössä tai neuvottelukutsussa. Hankintayksikön on yksilöitävä vertailuperusteiden suhteellinen painotus hankintailmoituksessa, neuvottelukutsussa tai tarjouspyynnössä.
Hankintalain 93 §:n 5 momentin mukaan vertailuperusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen 94 §:n mukaisesti, ne eivät saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta ja niiden on oltava syrjimättömiä ja varmistettava todellisen kilpailun mahdollisuus. Hankintayksikön on asetettava vertailuperusteet siten, että tarjoaja pystyy todentamaan niihin perustuvat tiedot tarjousten vertailua varten. Epäselvissä tapauksissa hankintayksikön on tosiasiallisesti tarkistettava tarjoajien antamien tietojen ja näytön paikkansapitävyys.
Kyseisen lainkohdan esitöiden (HE 108/2016 vp s. 203) mukaan lainkohdalla ei ole tarkoitettu sulkea pois subjektiivisen arvioinnin käyttämistä tarjousten vertailussa.
Hankintalain 123 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Pykälän 2 momentin mukaan päätöksestä tai siihen liittyvistä asiakirjoista on käytävä ilmi ratkaisuun olennaisesti vaikuttaneet seikat, joita ovat ainakin ehdokkaan, tarjoajan tai tarjouksen hylkäämisen perusteet sekä keskeiset perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty.
Hankintalain 123 §:n 2 momentin esitöiden (HE 108/2016 vp s. 221) mukaan hankintapäätöksen tulee sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta kuten voittaneen tarjoajan nimi sekä tiedot vertailuperusteiden soveltamisesta. Päätöksessä tulee edelleen esittää tarjousvertailua koskevat perustelut sillä tarkkuudella, että tarjoajalle käy ilmi oman tarjouksensa sijoittuminen suhteessa muihin. Vertailuperusteiden soveltamisesta saatu pistemäärä tulee perustella ja vertailusta tulee ilmetä, miten kutakin tarjousta on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta.
Edelleen mainittujen esitöiden (HE 108/2016 vp s. 221) mukaan hankintalain 123 §:n 2 momentissa täsmennetään päätöksen perusteluvelvollisuutta siten, että hankintapäätöksen perusteluissa on riittävää kertoa vain keskeisimmät perusteet, joilla hyväksyttyjen tarjousten vertailu on tehty. Hankintayksikön ei näin ollen tarvitse esimerkiksi yksilöidä, mihin konkreettiseen tarjouksesta ilmenevään seikkaan tarjouksen kustakin vertailuperusteesta saama pistemäärä perustuu, kunhan tarjouksen ansiot ja saadun pistemäärän perusteet käyvät muutoin ilmi perusteluista. Perusteluvelvollisuuden keventämisellä pyritään vähentämään hankintayksiköiden hallinnollista taakkaa sekä vähentämään yksinomaan hankintapäätösten perusteluvelvollisuutta koskevia valituksia markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Hankintapäätöksen perustelujen tulee kuitenkin olla riittäviä, jotta asianosaiset voivat asianmukaisesti arvioida päätösten oikeellisuutta ja näin ollen valitustarpeensa.
Hankintamenettely keskeisiltä osin
Kyseessä olevasta kuljetusten ohjauskeskuksen palveluhankinnasta julkaistun hankintailmoituksen ja vastaavasti tarjouspyynnön kohdassa II.2.4 ”Kuvaus hankinnasta” on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:
”Hankinnan tavoitteena on löytää kokonaisvastuullinen palveluntuottaja vastaamaan ohjauskeskuspalvelusta. Palveluun kuuluu olennaisena osana ohjausjärjestelmä tai järjestelmäkokonaisuus, jolla hallitaan tilausvälitystä, reittien muodostamista, reittien ja yhdistelyn optimointia, kuljetusten autoilija- ja asiakaslaskutusaineiston muodostamista ja seurantaa sekä asiakas- ja kuljettajapalautetta. Lisäksi valittavan palveluntuottajan tehtävänä on toimia tilaajan kehittäjäkumppanina kokonaisvaltaisen liikennöinnin suunnittelussa ja toteuttamisessa alueella. Kyseessä on kokonaispalvelu, johon sisältyvät kaikki sopimuksen mukaiset tehtävät ja toiminnallisuudet sekä ohjausjärjestelmän käyttö.”
Tarjouspyynnön kohdan ”Hankinnan kohteen kriteerit” mukaan tarjouksen valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus siten, että kokonaistaloudellisen edullisuuden perusteena on hinta 50 pisteen ja laatu 50 pisteen painoarvolla. Yhtenä laadun arvioinnin vertailuperusteena on ollut testitapausten 4 — 6 arviointi käytettävyystestauksessa.
Tarjouspyynnön liitteessä ”Käytettävyystestauksen suunnitelma” on ilmoitettu käytettävyystestauksesta ja asiassa kysymyksessä olevan testitapauksen 3 arvioinnista muun ohella seuraavaa:
”1. Käytettävyystestauksen tavoitteet
Käytettävyystestauksen tavoitteena on todeta, mikä tarjotuista ohjausjärjestelmistä soveltuu käytettävyytensä puolesta parhaiten Keski-Uudenmaan hyvinvointialueen toimintaympäristöön.
Testauksen tavoitteena on myös varmistaa, että tarjotut järjestelmät täyttävät ne toiminnalliset ominaisuudet, jotka tarjouspyynnössä vaaditaan.
2. Testaukseen kutsuminen
Käytettävyystestaukseen kutsutaan soveltuvan ja tarjouspyynnön mukaisen tarjouksen jättäneet tarjoajat.
Jokaisen tarjoajan järjestelmän käytettävyyden arvioinnille varataan noin kaksi (2) tuntia, josta noin 15 min on tarkoitettu järjestäytymistä, esittelyjä ja testauksen kulun valmistelua varten. Jokaisen tarjoajan testausaika on samanpituinen.
[ — — ]
3. Testauksen kulku
3.1. Tarkoitus ja toteutus
Testauksen tavoitteena on varmistaa, että ohjausjärjestelmälle asetetut vähimmäisvaatimukset toteutuvat testitapausten osalta. Toisena tavoitteena on testitapausten laadullinen arviointi asetettujen laatuperusteiden mukaisesti. Hankintayksikön testiryhmä arvioi testitapausten toteutumisen.
Tarjoajan asiantuntija esittelee testitapausten toteutumisen testaajille tilaisuudessa. Siltä osin, kuin testitapaukset ovat ohjauskeskustoimittajan toteutettavia toiminnallisuuksia, asiantuntija esittelee yksityiskohtaisesti niiden toteutumisen. Siltä osin, kuin testitapaus sisältää matkustajan tai tilaajan toteuttamia toiminnallisuuksia, tarjoajan asiantuntija opastaa testaajia toiminnallisuuksien käyttöön, ja testaajat toteuttavat toiminnot itse testiympäristössä. Asiantuntija ei suorita päätelaitteella tilaajalle kuuluvia testauksen vaiheita, vaan tämä työ kuuluu testaajille.
Asiantuntija voi myös todeta, että testaus on asianmukaisesti suoritettu ja mitkä ovat lopputulokset.
Testaus toteutetaan etänä Teams -ympäristössä. Hankintayksikkö varaa oikeuden muuttaa testauksen yksityiskohtaista kulkua tässä esitetystä, jos se parantaa testin luotettavuutta, tasapuolisuutta tai säästää osapuolten työaikaa. Testaus tehdään kaikille tarjoajille saman prosessin mukaan ja samoin testitapauksin.
3.2. Testiryhmä
Testiryhmään kuuluu kolme (3) testaajaa. Sama hankintayksikön testaajien ydinjoukko suorittaa kaikki testit ja arvioinnin. [ — — ] Testausjärjestelyillä varmistetaan, että johtopäätökset ovat objektiivisia.
Testausta ohjaa asiantuntija tehtävänään pitää huoli aikataulusta ja siitä, että kaikki testattavat ja todettavat asiat käydään lävitse kaikkien tarjoajien kesken ja että tarjoajia muutenkin kohdellaan tasapuolisesti. Testauksessa voi lisäksi olla erikseen tilaajaa edustava pöytäkirjan pitäjä.
4. Testitapaukset ja arviointi
Käytettävyystestaus tehdään käyttäen kolmea testitapausta:
[ — — ]
- Tilaajan asiakkaiden tietojen syöttäminen ohjausjärjestelmään tilaajan toimesta.
Käytettävyystestattavien testitapausten toteutumisen on täytettävä palvelulle asetettavat vähimmäisvaatimukset. Ne on kuvattu liitteessä Palvelukuvaus ja liitteessä Ohjauskeskusratkaisun vaatimusmäärittely.
Tämän lisäksi hankintayksikkö pisteyttää testitapaukset niiden käytettävyyden perusteella. Testitapauksissa annetaan pisteitä testitapauksittain käytettävyydestä.
Kutakin testitapausta arvioidaan kolmen alakriteerin avulla:
[ — — ]
3. Tilaajan asiakkaiden tietojen syöttäminen ohjausjärjestelmään, tilaaja suorittaa testauksen.
- Asiakkaiden tietojen syöttäminen ja muuttaminen on helppoa ja selkeää
- Järjestelmä neuvoo loogisesti käyttäjää etenemään oikein
- Järjestelmän käyttäminen on tehokasta ja nopeaa
Pisteytys tehdään käytettävyystestauksen perusteella testitapauksittain, erikseen kunkin arvioitavan alakriteerin osalta. Tarjoajalle annetaan arvosana 0 — 3 — 6 — 9 seuraavasti:
0 = Huono. Testitapauksen suorittaminen ei onnistu tarkoituksenmukaisella tavalla. Kriteeri ei toteudu ollenkaan tai vain aivan vähäisessä määrin.
3 = Tyydyttävä. Testitapauksen suorittaminen onnistuu kohtalaisesti. Kriteeri toteutuu osin, mutta toteutumisessa on merkittäviä puutteita.
6 = Hyvä. Testitapauksen suorittaminen onnistuu hyvin. Kriteeri toteutuu hyvin, mutta siinä pieniä puutteita.
9 = Kiitettävä. Testitapauksen suorittaminen onnistuu erinomaisesti. Kriteeri toteutuu täysimääräisesti.
Yhden testitapauksen enimmäispistemäärä on siten 27 pistettä. Kaikkien testitapausten enimmäispistemäärä yhteensä 81 pistettä.
5. Tulosten arviointi
Tilaajan testaajat kokoontuvat hankinta-asiantuntijan kanssa testien jälkeen tekemään pisteytyksen ja arvioinnin. Arvio on testaajien yhteinen ja tehdään kollegiona. Arviosta laaditaan kirjalliset perustelut. Jokainen tarjoaja saa hankintapäätöksen yhteydessä tiedoksi oman tuotteensa arvioinnin. Arviota ei anneta muille tarjoajille, koska palvelujen yksityiskohtaiset ominaisuudet voidaan tulkita tarjoajien liikesalaisuuksiksi.”
Tarjouskilpailussa on annettu kuusi tarjousta, jotka kaikki hankintayksikkö on hyväksynyt mukaan tarjousvertailuun. Hankintayksikkö on valituksenalaisella hankintapäätöksellään valinnut suorittamansa tarjousvertailun perusteella 020202 Palvelut Oy:n tarjouksen. Voittanut tarjoaja on saanut tarjousvertailussa hinta- ja laatuvertailutaulukossa todetun mukaan 84,93 pistettä (37,65 hinta- ja 47,29 laatupistettä) ja toiseksi sijoittunut valittaja 84,50 pistettä (50 hinta- ja 34,50 laatupistettä). Voittanut tarjoaja on saanut laatuperusteista 4 — 6 ”Testitapausten arviointi käytettävyystestauksessa” yhteensä 66 raakapistettä ja valittaja vastaavasti 51 raakapistettä. Tältä osin eniten, yhteensä 75 raakapistettä, ovat saaneet tarjouskilpailussa kolmanneksi ja neljänneksi sijoittuneet tarjoajat. Käytettävyystestauksen testitapauksesta 3 voittanut tarjoaja sekä tarjouskilpailussa kolmanneksi ja neljänneksi sijoittuneet tarjoajat ovat kaikki saaneet yhteensä 27 raakapistettä, kun valittaja on saanut mainituilta osin yhteensä 12 raakapistettä.
Asian arviointi
Valittaja on esittänyt, että koska valittajan tarjoaman tuotteen Movit-ohjausjärjestelmä on ollut sama kuin voittaneella tarjoajalla, valittajan olisi tullut saada testitapauksesta 3 yhtä paljon pisteitä kuin voittaneen tarjoajan. Hankintalainsäädännön tavoitteiden kannalta olisi kestämätöntä, jos hankintayksikkö valitsisi kustannuksiltaan kalliimman mutta halvempaa palvelua käytännössä identtisesti vastaavan palvelun. Valittajan mukaan testitilanteessa on täytynyt olla valittajan ja voittaneen tarjoajan kohdalla erilainen menettely tai ohjeet, koska käytettävyystestiä ei valittajan osalta ole voittaneesta tarjoajasta poiketen tehty Movit-toiminnallisuuden puolelta, vaikka valittajan tarjoamassa Movit-järjestelmässä on valittajan mukaan kyseisen järjestelmän kaikki toiminnallisuudet. Vielä valittaja on esittänyt, että hankintayksikkö on perustellut valittajan pistevähennykset sellaisilla tekijöillä, jotka voidaan tulkita tarjouspyynnössä ilmoitettujen vertailuperusteiden ala- tai lisäkriteereiksi, ja että valittajan olisi myös Timit-toiminnallisuuden kautta suoritetussa käytettävyystestissä tullut saada testitapauksesta 3 enemmän pisteitä.
Hankintayksikkö on esittänyt, että sen testiryhmä on suorittanut testauksen tarkasti kunkin tarjoajan asiantuntijan ohjeiden mukaan ja vertailu on perustunut ainoastaan tarjouspyynnössä ja sen liitteissä esitettyihin kriteereihin. Voittaneen tarjoajan ja valittajan piste-erot testitapauksessa 3 ovat johtuneet siitä, että vaikka sekä voittanut tarjoaja että valittaja hyödyntävät palvelussaan saman yhtiön tuottamaa Movit-ohjausjärjestelmää, järjestelmäkokonaisuus ja käytön tapa asiakasrajapinnassa on tarjoajilla erilainen. Voittaneella tarjoajalla on käytössään yksi ohjaukseen käytettävä pääjärjestelmä, jossa tilaaja hallinnoi asiakkaidensa tietoja. Sen sijaan valittajalla on käytössä erillinen ohjausjärjestelmä liikenteen ohjaukseen ja erillinen Timit-järjestelmä, jossa tilaaja hallinnoi asiakastietoja. Erillisen Timit-järjestelmän käyttäminen rajapinnassa aiheuttaa käytettävyystestauksen perusteella tilaajan asiakkaiden palveluun ja tilaajan järjestelmässä toteutuviin työvaiheisiin viiveitä verrattuna yhden järjestelmän käyttöön.
Kuultava on esittänyt, ettei asiassa ole syytä epäillä, että hankintayksikkö olisi menetellyt laatuarvioinnissa miltään osin virheellisesti antaessaan kuultavalle ja valittajalle eri pisteet. Valittajan käytettävyystestauksessa hankintayksikölle esittämä ratkaisu on ollut erilainen kuin kuultavalla. Koska valittaja on testauksessa itse osoittanut hankintayksikölle, että testattava toiminnallisuus toteutetaan Timit-järjestelmän kautta, hankintayksiköllä ei ole ollut muuta mahdollisuutta kuin perustaa arvionsa valittajan osalta tähän testauksessa saamaansa tietoon.
Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksiköllä on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden määrittämisessä ja soveltamisessa. Vertailuperusteet on kuitenkin ilmoitettava tarjouspyynnössä riittävän täsmällisesti ja ne on asetettava siten, etteivät ne anna hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa. Hankintamenettelyn avoimuus edellyttää, että tarjoajat tietävät jo tarjouksia laatiessaan, millä seikoilla on merkitystä tarjouskilpailua ratkaistaessa.
Subjektiivisten kokemusten käyttämistä vertailuperusteena esimerkiksi arviointiryhmien kautta ei ole hankintasäännöksissä kielletty. Tällaisten vertailuperusteiden käyttäminen ei saa kuitenkaan johtaa siihen, että julkisia hankintoja koskevista keskeisistä periaatteista, kuten tasapuolisen tai syrjimättömän kohtelun tai avoimuuden periaatteesta, joustettaisiin.
Tarjouspyyntöasiakirjoista on käynyt tässä tapauksessa selkeästi ilmi, että hankintayksikön testiryhmä arvioi käytettävyystestauksessa testitapaukset mutta että tarjoajan asiantuntija esittää testaajille testitapausten toteutumisen ja opastaa siltä osin, kuin testitapaus sisältää matkustajan tai tilaajan toteuttamia toiminnallisuuksia, testaajia toiminnallisuuksien käyttöön. Tarjoajan asiantuntija on ”Käytettävyystestauksen suunnitelma” -asiakirjan mukaan voinut myös testitilanteessa todeta, että testaus on asianmukaisesti suoritettu ja mitkä ovat testauksen lopputulokset. Markkinaoikeus katsoo, että tarjoajien on tullut ymmärtää, että käytettävyystestaus tehdään tarjoajan asiantuntijan ohjeiden perusteella ja että tarjoaja on itse osaltaan vastuussa siitä, että laatupisteytys tehdään asianmukaisesti toteutetun käytettävyystestauksen perusteella.
Käytettävyystestauksesta laaditusta koosteesta ilmenee, että testitapausta 3 (tilaajan asiakkaiden tietojen syöttäminen ohjausjärjestelmään tilaajan toimesta) on arvioitu hankintayksikön testiryhmän toimesta kolmen ennalta tarjouspyyntöasiakirjoissa ilmoitetun alakriteerin perusteella. Voittanut tarjoaja on kolmen muun tarjoajan tavoin saanut kaikista kolmesta alakriteeristä arvosanaksi 9 (kiitettävä). Valittaja on saanut ensimmäisestä (3.1) sekä kolmannesta (3.3) alakriteeristä arvosanaksi 3 (tyydyttävä) ja toisesta (3.2) alakriteeristä arvosanaksi 6 (hyvä).
Hankintapäätöksen liitteenä olleessa vertailuasiakirjassa on perusteltu alakriteerin 3.1 ”Asiakkaiden tietojen syöttäminen ja muuttaminen on helppoa ja selkeää” pisteytystä voittaneen tarjoajan osalta sillä, että tietojen syöttäminen on toteutunut erinomaisesti ja tiedot ovat tallentuneet heti ohjausjärjestelmään ollen käytettävissä heti syöttämisen jälkeen. Valittajan alhaisempaa pistemäärää on perusteltu seuraavasti: ”Järjestelmä ei näyttänyt edellyttävän kaikkia välttämättömiä pakollisia tietoja tai ohjannut niiden oikeaa muotoa. Kirjaajalle jäi paljon kirjoitettavaa valmiiden valikoiden sijaan. Tilaaja ei pystynyt hyväksymään uusia tai muutettuja tietoja järjestelmässä, vaan joutui odottamaan vahvistusta. Viive etenemisessä on merkittävä asiakastyöhön liittyvä ongelma.”
Alakriteerin 3.2 ”Järjestelmä neuvoo loogisesti käyttäjää etenemään oikein” osalta vertailuasiakirjassa on todettu voittaneen tarjoajan osalta, että testitapaus sujui hyvin, eteni loogisesti ja että eteneminen oli sujuvaa myös asiakastiedon ja päätöksen välillä. Valittajan alhaisempaa pistemäärää on perusteltu seuraavasti: ”Järjestelmä toimi pääosin loogisesti. Arviota heikentää, että järjestelmä ei kaikin osin ohjannut antamaan oikeita tietoja oikeassa muodossa tai heräte oli huomaamaton.”
Alakriteerin 3.3 ”Järjestelmän käyttäminen on tehokasta ja nopeaa” pisteytyksen osalta järjestelmän käyttäminen on voittaneen tarjoajan osalta arvioitu tehokkaaksi ja nopeaksi. Valittajan alhaisempaa pistemäärää on perusteltu seuraavasti: ”Kokonaisuutena arvioiden testitapauksen kriteeri toteutui tyydyttävästi. Asiakastietojen syöttämisen tai muuttamisen erillisen vahvistamisen aiheuttama viive on merkittävä puute tilaajan työn kannalta.”
Markkinaoikeus toteaa, että valituksessa kyseessä olevan testitapauksen 3 perusteella suoritetussa laatuvertailussa ei ole ollut kysymys tarjoajien antamien kirjallisten tarjousten vertailusta vaan hankintayksikön testiryhmän suorittamasta tarjouspyynnön liiteasiakirjassa ”Käytettävyystestauksen suunnitelma” määritellyn testitapauksen laadullisesta arvioinnista. Näin ollen ratkaisevaa merkitystä ei testitapauksen 3 arvioinnin tasapuolisuutta arvioitaessa ole sillä, mitä ohjausjärjestelmää tarjoajat ovat tarjouksissaan tarjonneet palvelun toteuttamiseen. Merkitystä ei ole myöskään sillä, olisiko käytettävyystestaus testitapauksen 3 osalta ollut valittajan kohdalla sinänsä mahdollista tehdä Movit-toiminnallisuuden kautta, koska testitapausten laadullinen arviointi on edellä todetun mukaisesti tapahtunut tarjoajan asiantuntijan ohjeiden mukaan suoritetun käytettävyystestauksen perusteella.
Hankintayksikön esittämän ja myös käytettävyystestausten koosteeseen kirjatun perusteella asiakashallinta on testitapauksessa 3 toteutunut valittajan ohjeistaman testitapauksen osalta Movit-pääjärjestelmästä erillisessä Timit-järjestelmässä, eli eri tavalla kuin voittaneella tarjoajalla, jonka osalta käytettävyystestausten koosteessa on todettu, että tiedot tallentuivat ohjausjärjestelmään ja olivat käytettävissä heti syöttämisen jälkeen. Erillisen Timit-järjestelmän käyttäminen rajapinnassa on aiheuttanut hankintayksikön mukaan käytettävyystestauksen perusteella tilaajan asiakkaiden palveluun ja tilaajan järjestelmässä toteutuviin työvaiheisiin viiveitä verrattuna yhden järjestelmän käyttöön.
Asiassa ei ole ilmennyt, että hankintayksikkö olisi toteuttanut käytettävyystestaukset tarjouspyyntöasiakirjossa ilmoitetusta poikkeavalla tavalla taikka tarjoajien kannalta epätasapuolisesti, kun otetaan huomioon, että jokaisella tarjoajalla on ollut käytettävyystestauksessa paikalla omat edustajansa, jotka ovat ohjeistaneet testitapauksen toteutuksen ja käytettävyystestauksen koosteeseen kirjatun mukaisesti myös todenneet testitapauksen suoritetuksi.
Hankintapäätöksen liitteenä olleessa vertailuasiakirjassa on esitetty sanalliset perustelut tarjoajien vertailuperusteittain saamille pistemäärille testitapaus 3 mukaan lukien. Vertailuasiakirjasta ei ole valittajan esittämällä tavalla todettavissa, että hankintayksikkö olisi perustellut valittajalta testitapauksen 3 osalta tekemiään pistevähennyksiä sellaisilla seikoilla, jotka eivät olisi liittyneet tarjouspyyntöasiakirjoissa tältä osin ilmoitettuihin vertailukriteereihin. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt testitapauksen 3 pisteytyksen osalta valittajaa syrjivästi ja harkintavaltansa ylittäen ottaessaan huomioon ne puutteet, jotka testitapauksen toteutumisessa on valittajan kohdalla todettu, ja suorittaessaan pisteytyksen vertailuasiakirjasta ilmenevällä tavalla. Vertailuasiakirjasta on niin ikään ilmennyt hankintasäännöksissä edellytettyyn nähden riittävällä tavalla, mihin suoritettu pisteytys on testitapauksen 3 arvioinnin osalta perustunut.
Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti käytettävyystestauksen testitapauksen 3 osalta suoritetussa laatuvertailussa ja hankintapäätöstä perustellessaan.
Johtopäätös
Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.
Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen
Hankintalain 149 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeudenkäyntikulujen korvaamiseen sovelletaan muutoin, mitä oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 — 101 §:ssä säädetään, ei kuitenkaan 95 §:n 3 momenttia.
Oikeudenkäynnistä hallintoasioissa annetun lain 95 §:n 1 momentin mukaan oikeudenkäynnin osapuoli on velvollinen korvaamaan toisen osapuolen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Pykälän 2 momentin mukaan korvausvelvollisuuden kohtuullisuutta arvioitaessa voidaan lisäksi ottaa huomioon asian oikeudellinen epäselvyys, osapuolten toiminta ja asian merkitys asianosaiselle.
Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos hankintayksikkö joutuisi itse vastaamaan oikeudenkäyntikuluistaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian näin päättyessä valittaja saa itse vastata oikeudenkäyntikuluistaan.
Lopputulos
Markkinaoikeus hylkää Lähitaksi Oy:n vaatimuksen suullisen käsittelyn järjestämisestä.
Markkinaoikeus hylkää Lähitaksi Oy:n vaatimuksen tiedon antamisesta asiakirjasta.
Markkinaoikeus hylkää Lähitaksi Oy:n valituksen.
Markkinaoikeus velvoittaa Lähitaksi Oy:n korvaamaan Keski-Uudenmaan hyvinvointialueen oikeudenkäyntikulut 2.730 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorkoa on maksettava korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän päätöksen antamisesta.
Muutoksenhaku
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 165 §:n mukaan tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.
Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain 168 §:n 1 momentin nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.
Valitusosoitus on liitteenä.
Asian ovat yksimielisesti ratkaisseet markkinaoikeustuomarit Pertti Virtanen, Pasi Yli-Ikkelä ja Mika Kuuppo.
Huomaa
Asiasta on valitettu. Asia on ratkaistu korkeimmassa hallinto-oikeudessa 23.5.2024 taltionumero 1526/2024.