16.11.2023

Hankinnan ennakoitu arvo

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön olisi tarjoushinnat huomioon ottaen tullut pitää hankintaa EU-kynnysarvon ylittävänä.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudelle toimittamassaan vastineessa ilmoittanut palveluhankinnan ennakoiduksi arvonlisäverottomaksi kokonaisarvoksi 120.000 euroa sisältäen optiot.

Esillä olevassa hankintamenettelyssä on kysymys tilausajopalveluiden hankinnasta kolmen vuoden sopimuskaudelle ja kahdelle vuoden mittaiselle optiokaudelle. Asiassa on ensiksi arvioitava, onko hankintayksikkö arvioinut hankinnan ennakoidun arvon virheellisesti.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 3 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia ja muita toimittajia tasapuolisesti ja syrjimättömästi sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 26 §:n 1 momentin 1 kohdassa, sellaisena kuin se on muutettu hankintalain 26 §:n 3 momentin ja Euroopan komission delegoidun asetuksen (EU) 2021/1952 nojalla, tarkoitettu palveluhankintojen EU-kynnysarvo on ollut valtion keskushallintoviranomaisten osalta hankintailmoituksen julkaisuajankohtana 140.000 euroa. Pykälän 2 momentin mukaan vähintään EU-kynnysarvojen suuruisiin hankintoihin sovelletaan muun ohella, mitä lain 7 luvussa (58 — 61 §) säädetään.

Hankintalain 27 §:n 1 momentin mukaan hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa perusteena on käytettävä suurinta maksettavaa kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Arvioinnin on perustuttava ilmoittamisajankohdan tai muun hankintamenettelyn alkamisajankohdan arvoon. Arvoa laskettaessa on otettava huomioon myös hankinnan mahdolliset vaihtoehtoiset toteuttamistavat ja hankintasopimukseen sisältyvät optio- ja pidennysehdot sekä ehdokkaille tai tarjoajille maksettavat palkkiot tai maksut.

Hankintalain 27 §:ää koskevien esitöiden (HE 108/2016 vp s. 117 ja 118) mukaan ennakoidun arvon laskemisessa lähtökohtana pidetään arvon pätemistä hankintailmoituksen julkaistavaksi toimittamishetkellä tai hankintamenettelyn muuna aloittamishetkenä.

Esitöissä on edelleen todettu, että myöhemmin esimerkiksi hyödykkeiden hinnoissa tapahtuvien yllättävien muutosten johdosta hankintamenettelyä ei tarvitsisi keskeyttää tai muuttaa vastaamaan ennakoidun arvon muutosta tai esimerkiksi komission vahvistamaa EU-kynnysarvon muutosta. Mahdollisten tiedossa olevien hinnanmuutosten merkitys tulisi kuitenkin huomioida sopimuksen ennakoitua arvoa laskettaessa.

Esitöiden mukaan hankinnan ennakoitua arvoa määritettäessä lähtökohtana on hankintayksikön oma arvio hankintasopimuksen arvosta. Toisaalta hankintayksikön on asianmukaisesti ja riittävän tarkasti asiaa selvittäen arvioitava hankinnan arvo, koska jos arvo on laskettu perusteettomasti väärin ja toteutuneiden tarjousten hinnat ylittävät merkittävästi hankintayksikön ennakoidun arvion ja kynnysarvo ylittyy, olisi hankinnasta julkaistava uusi ilmoitus.

Hankintalain 30 §:n 3 momentin 2 kohdan mukaan sellaisissa palveluhankintasopimuksissa, joissa ei ilmoiteta kokonaishintaa, ennakoidun arvon laskennassa perusteena on käytettävä toistaiseksi voimassa olevissa tai yli 48 kuukautta voimassa olevissa hankintasopimuksissa kuukausiarvoa kerrottuna luvulla 48.

Hankintayksikkö on julkaissut kansallisen hankintailmoituksen. Julkaistusta hankintailmoituksesta ei ole käynyt ilmi hankinnan ennakoidun arvon määrää. Hankintayksikön 4.4.2023 päivätyn tarjouspyynnön mukaan hankinnan arvo on ylittänyt hankintalain 25 §:n mukaisen kansallisen kynnysarvon.

Tarjouspyynnön mukaan tilausajojen vuosittainen sitoumukseton kilometrimääräarvio on noin 13.500 kilometriä. Tarjouspyynnön liitteenä on ollut taulukko vuoden 2019 tammi — kesäkuussa toteutuneista tilausajoista, joiden kilometrimäärä on ollut 7.359 kilometriä, ja jonka perusteella taulukossa on arvioitu koko vuoden kilometrimääräksi 14.718 kilometriä.

Tarjouspyynnön kohdassa ”Hankinnan kohteen kriteerit” on ilmoitettu vertailuhinnan määrittämiseen liittyen hankittavat kilometrimäärät, jotka ovat olleet arkipäivinä maanantaista perjantaihin 8.300 kilometriä, lauantaisin 4.000 kilometriä sekä sunnuntaisin ja arkipyhinä 1.200 kilometriä, eli yhteensä 13.500 kilometriä.

Tarjouspyyntöön liitetyn palvelukuvauksen mukaan kuljetuspalvelun sitoumukseton tarvearvio, jota käytetään tarjousten vertailussa, on yhteensä noin 6.000 kilometriä vuodessa.

Hankintapäätöksen mukaan hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta. Voittaneen tarjoajan kokonaishinta yhdelle vuodelle on ollut 26.766 euroa, valittajan vastaava hinta on ollut 51.770 euroa ja kolmannen tarjoajan hinta on ollut 64.045 euroa. Tarjoushinnat laskettuna 48 kuukauden hankintakauden mukaan ovat siten olleet 107.064 euroa, 207.080 euroa ja 256.180 euroa.

Edellä todetulla tavalla hankintayksikön on hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa otettava huomioon myös hankintasopimukseen sisältyvät optioehdot, mikä tässä tapauksessa tarkoittaa, että hankinnan ennakoitua arvoa laskettaessa on huomioitava hankintalain 30 §:n 3 momentin 2 kohdan säännös huomioon ottaen arvo 48 kuukauden hankintakaudelta, joka on neljä kertaa yhden vuoden kokonaishinta. Näin ollen saaduista tarjouksista voittaneen tarjoajan kokonaishinta 48 kuukauden hankintakaudella 107.064 euroa on alittanut valtion keskushallintoviranomaisia koskevan EU-kynnysarvon 140.000 euroa ja kahden muun tarjoajan tarjousten hinnat ovat ylittäneet kynnysarvon. Vaikka tarjottuja hintoja ei voida pitää yksinomaisena osoituksena siitä, mikä on ollut hankinnan ennakoitu arvo, voidaan niistä kuitenkin päätellä hankinnan suuruusluokka.

Hankintayksikkö on saadun selvityksen mukaan perustanut arvionsa hankittavista kilometrimääristä taulukkoon vuoden 2019 tammi — kesäkuussa toteutuneista hankintaa vastaavista tilausajoista. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa palvelukuvauksessa hankintayksikkö on kuitenkin arvioinut kilometrimäärän huomattavasti pienemmäksi, eli alle puoleksi taulukossa todetusta. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä esittänyt hankinnan arvon ylittävän kansallisen kynnysarvon. Vastineessaan markkinaoikeudelle hankintayksikkö on ilmoittanut arvioineensa hankinnan ennakoiduksi arvoksi 120.000 euroa.

Markkinaoikeus katsoo, ottaen huomioon edellä hankintayksikön hankinnan ennakoidun arvon arvioinnin perusteista ja suorittamisesta esitetty, ettei yksin se seikka, että saaduista tarjouksista kaksi on ylittänyt EU-kynnysarvon, ole merkinnyt sitä, että hankintayksikön olisi menetellyt virheellisesti arvioidessaan ennen hankintailmoituksen julkaisemista, ettei hankinnan arvo ylitä hankintalain 26 §:n 1 momentin 1 kohdassa palveluhankinnoille säädettyä EUkynnysarvoa.

Tarjouspyyntö ja hankinnan kohteen kuvaaminen

Valittaja on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut hankinnan kohteen määrittämisen osalta siten epäselvä, että tarjouskilpailussa ei ole voitu saada vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintayksikkö on esittänyt, että tarjouspyyntö on ollut yksiselitteinen ja selkeä ja saadut tarjoukset ovat olleet vertailukelpoisia.

Hankinnassa on edellä lausutun perusteella ollut kysymys kansallisen kynnysarvon ylittävästä, mutta EU-kynnysarvon alittavasta palveluhankinnasta.

Julkisista hankinnoista ja käyttöoikeussopimuksista annetun lain (hankintalaki) 99 §:n mukaan sen lisäksi, mitä I (1 — 31 §) ja IV (123 — 174 §) osassa säädetään hankintasopimuksista, tavara- ja palveluhankintoihin, suunnittelukilpailuihin sekä rakennusurakoihin, jotka ovat arvoltaan 26 §:ssä säädetyt EU-kynnysarvot alittavia, mutta vähintään 25 §:n 1 momentin 1 tai 2 kohdassa säädettyjen kansallisten kynnysarvojen suuruisia, sovelletaan hankintalain 11 luvun (99 — 106 §) säännöksiä.

Hankintalain 104 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on pyydettävä hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä toimittajia määräaikaan mennessä esittämään tarjouksensa. Tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava siten, että sen perusteella voidaan antaa keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Säännöksen esitöiden mukaan (HE 108/2016 vp s. 212) tarjouspyynnön keskeisenä tarkoituksena on kuvata hankinnan kohde syrjimättömällä tavalla sekä pyytää toimittajia määräaikaan mennessä esittämään tarjouksensa.

Hankintailmoituksessa hankinnan kohteeksi on ilmoitettu tieliikennepalvelut. Hankintailmoituksen kohdassa II.2.4. ”Kuvaus hankinnasta” hankinnan kohde on määritetty seuraavasti.

”Rajavartiolaitos pyytää tarjousta tilausajopalveluista tämän tarjouspyynnön ja sen liitteiden mukaisesti.

Palvelu koskee henkilökuljetuksia linja-autoilla pääsääntöisesti Pohjois-Karjalan alueella. Tilausajojen vuosittainen sitoumukseton km-määrä arvio on n. 13500 km.

Tilausajoilla tarkoitetaan yhdensuuntaisia, edestakaisia sekä ennalta sovittuja kuljetuksia kuten varusmieskoulutukseen liittyviä henkilökuljetuksia tai muita erikseen tilattavia ajoja.

Kuljetettavien henkilöiden ja ajoneuvojen määrät vaihtelevat varusmiesten saapumiserien mukaan. (kts. liitteenä oleva esimerkki tammi-kesäkuun 2019 toteutuneet tilausajot)

Sopimuskausi on kolme (3) vuotta ja lisäksi 1 + 1 vuoden optiot.”

Hankintailmoituksessa on edelleen todettu, että ”Tilausajoja hankitaan Tilaajan tarpeen mukaan, joten hankintayksikkö ei sitoudu vähimmäisostoihin eikä sopimus sisällä määräostovelvoitetta.”

Tarjouspyynnössä hankinnan kohde on määritetty vastaavalla tavalla. Tarjouspyynnön kohdan ”Lisätiedot” mukaan tarjoajalla on ollut mahdollisuus esittää lisäkysymyksiä hankinnasta.

Tarjouspyynnön liitteenä on ollut taulukko vuoden 2019 tammi — kesäkuussa toteutuneista hankintaa vastaavista tilausajoista. Taulukossa on ilmoitettu jokaisen tilatun kuljetuksen osalta kuljetettu henkilömäärä, viikonpäivä, päivämäärä ja kellonaika, kilometrimäärä, autojen lukumäärä, kilometrimäärät jaettuna arki-, lauantai- ja sunnuntaikilometreihin, odotusajan pituus tunteina sekä ajettu reitti.

Tarjouspyyntöön on oheistettu myös sopimusluonnos, jossa sopimuksen kohde on määritelty seuraavasti.

”Sopimuksen kohteena on varusmieskoulutukseen liittyvät henkilökuljetukset linja-autoilla Pohjois-Karjalan rajavartioston/Onttolan rajajääkärikomppanian (RJK) tarvetta vastaavasti tai muut erikseen tilattavat kuljetukset tämän sopimuksen ja sen liitteiden mukaisesti.

Kuljetettavien henkilöiden ja ajoneuvojen määrät vaihtelevat varusmiesten saapumiserien mukaan.

Tilaaja tilaa kuljetukset hankintasopimukseen perustuen sopimuskauden aikana valitulta Palveluntuottajalta mahdollisuuksien mukaan viimeistään 7 vrk ennen palvelutarvetta ja ilmoittaa reitin, ajankohdan, kuljetettavien henkilöiden ja halutessaan tarvittavien linja-autojen määrän.

Tilaaja ei sitoudu etukäteen tiettyihin hankintamääriin ja lukuihin. Tilaajalla ei ole velvoitetta ostaa palvelua pelkästään Palveluntuottajalta.”

Sopimusluonnoksessa on ilmoitettu lisäksi muun ohella tilausajojen peruutusehdot, kuljetusten viivästymistä, viivästyssakkoa ja sopimussakkoa koskevat ehdot, reklamaatiot ja niiden käsittely.

Tarjouspyynnön liitteenä on lisäksi ollut hankinnan kohteen palvelukuvaus, jossa on hankinnan kohteen osalta todettu seuraavaa.

”Palvelutarvearvio

Kuljetuspalvelujen sitoumukseton tarvearvio, yhteensä noin 6 000 km/v, käytetään tarjousten vertailussa. Tilausajoja hankitaan Tilaajan tarpeen mukaan, joten hankintayksikkö ei sitoudu siten mihinkään vähimmäisostoihin eikä sopimus sisällä määräostovelvoitetta. Laskutus tapahtuu toteutuneen palvelutarpeen mukaisesti.

Kuljetettava henkilömäärä

Max 20 — 200 henkilöä, vaihtelee varusmiesten saapumiserien koon mukaan.

Tilausajojen pääsääntöinen lähtö-/päätepiste

Pohjois-Karjalan rajavartiosto/Onttolan rajajääkärikomppania, osoite: Onttolantie 20, 80510 Onttola.

Tilausajot/reitit

Tarpeen mukaan useimmiten Pohjois-Karjalan rajavartioston/Rajajääkärikomppanian toiminta-alueella.

Pääsääntöisesti Onttola-Hiienvaara tai Hiienvaara-Onttola (yhdensuuntainen matka n. 88 km).

Osa tilausajoista voi suuntautua myös Pohjois-Karjalan ulkopuolelle, esim. Onttola — Vekarajärvi suunnalle.

Toteutuneiden tarpeiden perusteella arvioitu tilausajojen etäisyyksien vaihtelu noin 10-400 km.

Tarve voi olla arkena ma-pe, arkipyhinä tai viikonloppuna la-su.

Odotusaika

Osa tilausajoista voi olla lyhyitä sisältäen odotusaikaa.

Odotusaika tarkoittaa sitä aikaa, jolloin ajoneuvo ei ole ajossa, mutta on kuljettajineen Tilaajan käytettävissä.

Toteutuneiden tarpeiden perusteella mahdollisten odotusaikojen vaihtelu noin 1-8 h.”

Hankintamenettelyn aikana hankintayksikölle on esitetty tarjoajien taholta yksi kysymys, joka on koskenut käytettävän kaluston iälle ja Euro-luokitukselle asetettuja vaatimuksia. Hankintayksikkö on vastannut, ettei se ole asettanut muita kuin tarjouspyynnössä ja sen liitteissä asetettuja vaatimuksia.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä sekä sen liitteissä todetun perusteella tarjoajat ovat saaneet tarkan kuvan hankittavien kuljetuspalveluiden sisällöstä ja määrästä. Erityisesti tarjouspyynnön liitteenä olleissa sopimusluonnoksessa, palvelukuvauksessa ja taulukossa vuoden 2019 tammi — kesäkuussa toteutuneista hankintaa vastaavista tilausajoista on tarkoin kuvattu hankinnan kohde ja sisältö sekä liikennöintipalvelun hinnoitteluun vaikuttavat seikat. Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö liitteineen on näin ollen ollut riittävän selkeä mahdollistamaan tarjousten tekemisen mukaan lukien tarjoushinnan laskeminen sekä tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.

Poikkeuksellisen alhainen tarjoushinta

Valittaja on esittänyt, että hankintayksikön olisi tullut ennen sopimuksen tekoa pyytää voittaneelta tarjoajalta selvitys sen poikkeuksellisen alhaisesta hinnasta ja hylätä tarjous, koska tarjotulla hinnalla tarjoaja ei kykene suorittamaan ympäristö-, sosiaali- ja työoikeudellisista velvoitteitaan.

Hankintayksikkö on esittänyt, että sillä on EU-kynnysarvot alittavissa hankinnoissa oikeus pyytää selvitystä vastaanottamiensa tarjousten tarjoushinnoista, mutta sillä ei ole siihen velvollisuutta, eikä sillä ole ollut voittaneen tarjoajan tarjouksen perusteella syytä epäillä, etteikö voittanut tarjoaja kykenisi tuottamaan hankinnan kohteena olevaa tilausajopalvelua tarjouspyynnössä esitetyllä tavalla.

Hankintalain 100 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on noudatettava hankinnan kilpailuttamisessa sellaista menettelyä, joka on mainitun lain 3 §:n 1 momentissa tarkoitettujen periaatteiden mukainen. Hankintayksikön on kuvattava käyttämänsä hankintamenettely hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä.

Hankintalain 100 §:n 1 momentin esitöissä (HE 108/2016 vp s. 210) on muun ohella todettu, että hankintayksikön harkintavaltaan jää se, minkälaista menettelyä se haluaa käyttää kansallisen hankinnan kilpailuttamisessa. Hankintayksikkö voi sanotun lainkohdan mukaan halutessaan käyttää samanlaisia menettelyjä kuin EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa, kunhan hankintayksikkö kuvaa käyttämänsä hankintamenettelyn hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksiköllä on laaja harkintavalta menettelyn käytön valinnassa ja soveltamisessa. Menettelyn valinnassa ja määrittelyssä on kuitenkin otettava huomioon se, ettei siitä muodostu lain 3 §:ssä tarkoitettujen periaatteiden vastainen esimerkiksi siten, että se selvästi syrjii joitakin toimittajia tai estää niiden osallistumisen hankintamenettelyyn.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjapäätöksessään KHO 2020:147 katsonut, että hankintalain 100 §:n 1 momentin perusteella hankintayksikön harkintavaltaan kuuluu se, minkälaista hankintamenettelyä se käyttää kansallisen hankinnan kilpailuttamisessa, kunhan käytettävä menettely kuvataan hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä. Hankintayksiköllä on kansallisissa hankinnoissa oikeus turvata oma sopimusoikeudellinen ja taloudellinen asemansa sen varalta, että tarjoajat tarjoavat urakkatyötä hinnalla, jolla hankintaa ei voida toteuttaa hankinta-asiakirjoissa kuvatun mukaisesti tai jonka johdosta hankinnan toteuttamisessa syntyy taloudellisia riskejä. Näin ollen, vaikka kysymyksessä olleeseen kansalliseen hankintaan ei sovellettu EU-kynnysarvot ylittäviä hankintoja koskevaa hankintalain 96 §:ää, hankintayksiköllä oli oikeus soveltaa sanotun lainkohdan mukaista poikkeuksellisen alhaista tarjoushintaa koskevaa menettelyä hankinnassaan.

Markkinaoikeus on edellä todetusti katsonut, että hankinnassa on ollut kysymys EU-kynnysarvon alittavasta palveluhankinnasta. Markkinaoikeus toteaa, että hankintailmoituksesta tai tarjouspyynnöstä ei käy ilmi, että tarjouskilpailuun sovellettaisiin hankintalain 96 §:n mukaista poikkeuksellisen alhaisia tarjoushintoja koskevaa menettelyä.

Voittanut tarjoaja Savonlinja Oy on tarjouksessaan vastannut ”kyllä” kaikkiin asetettujen soveltuvuusvaatimusten täyttymistä koskeviin kysymyksiin koskien muun ohella lakisääteisten velvoitteiden täyttämistä.

Markkinaoikeus katsoo, että kun hankintailmoituksesta tai tarjouspyynnöstä ei ole käynyt ilmi, että tarjouskilpailuun sovellettaisiin hankintalain 96 §:n mukaista poikkeuksellisen alhaisia tarjoushintoja koskevaa menettelyä, ja kun voittanut tarjoaja on ilmoittanut täyttävänsä kaikki lakisääteiset velvoitteensa, eikä asiassa ole esitetty selvitystä, jonka perusteella hankintayksiköllä olisi ollut syytä epäillä voittaneen tarjoajan ilmoittaman paikkansa pitävyyttä, hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se ei ole pyytänyt selvitystä voittaneen tarjoajan muita tarjoajia alemman tarjoushinnan muodostumisen perusteista ja kun se on valinnut voittaneen tarjoajan tarjouksen.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankinnassaan valittajan esittämin tavoin hankintasäännösten vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.