11.11.2011

ASIAN TAUSTA

Seinäjoen kaupunki on avointa menettelyä koskeneella EU-hankintailmoituksella 20.6.2006 ja tarjouspyynnöllä 26.6.2006 pyytänyt tarjouksia Seinäjoen ja Kurikan kaupunkien sekä Ylistaron kunnan ja eräiden sen kuntakonsernin yhteisöjen (jäljempänä yhdessä myös ostajaosapuoli) omaisuus-, henkilö- ja vastuuriskien kokonaisvaltaisesta vakuuttamisesta siten, että ostajaosapuoli sitoutuu keskittämään kaikki vakuutuksensa samalle vakuutusyhtiölle. Hankintasopimuksen kestoksi on ilmoitettu neljä vuotta ja optiokaudeksi kaksi vuotta. Hankinnasta tehdyn EU-jälki-ilmoituksen mukaan hankintasopimuksen kokonaisarvo varsinaisen sopimuskauden osalta on ollut noin 12.455.000 euroa.

Ostajaosapuoli on saanut neljä tarjousta. Ostajaosapuolen muodostaneet kunnat ovat Seinäjoen kaupungin hallintokeskuksen materiaalipäällikön päätöksen 29.5.2007 § 105 osaltaan hyväksymällä valinneet Keskinäinen Vakuutusyhtiö Tapiolan tarjouksen. Hankintasopimus on allekirjoitettu 29.5.2007.

Seinäjoen kaupunki sekä Nurmon ja Ylistaron kunnat on valtioneuvoston 1.1.2009 voimaan tulleella päätöksellä lakkautettu ja tilalle on perustettu niiden alueet käsittävä Seinäjoen kaupunki. Jurvan kunta on valtioneuvoston 1.1.2009 voimaan tulleella päätöksellä liitetty Kurikan kaupunkiin.

Seinäjoen kaupungin kaupunginkanslian materiaalipäällikkö on muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellään 13.5.2011 § 127 päättänyt käyttää Seinäjoen kaupungin osalta hankintasopimuksen mukaista optiota sopimuskauden jatkamiseen ja siten hankkia vakuutuspalvelut ajalla 1.10.2011–30.9.2013 edelleen Keskinäinen Vakuutusyhtiö Tapiolalta. Kurikan kaupunki on osaltaan tehnyt vastaavan ratkaisun Kurikan kaupungin hallinto- ja talousosaston talouspäällikön muutoksenhaun kohteena olevalla päätöksellä 17.5.2011 § 7.

Optiota käyttäen tehdyn hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on kahden vuoden sopimuskauden osalta ollut noin 3.800.000 euroa. Kokonaisarvo muodostuu lakisääteisen tapaturmavakuutuksen, ryhmätapaturmavakuutuksen, vastuuvakuutus-ten, kiinteistö- ja irtaimistovakuutusten, ajoneuvovakuutusten sekä metsävakuutuksen vakuutusmaksuista.

If Vahinkovakuutusyhtiö Oy, joka on ollut yksi tarjouspyynnön 26.6.2006 perusteella tarjouksen ostajaosapuolelle jättäneistä vakuutusyhtiöistä, on tehnyt edellä mainitun option käyttämistä koskevan päätöksen 13.5.2011 § 127 osalta hankintaoikaisuvaatimuksen Seinäjoen kaupungille, joka on hylännyt vaatimuksen kaupunginkanslian materiaalipäällikön päätöksellä 7.9.2011 § 219.

Kurikan ja Seinäjoen kaupungit (jäljempänä myös hankintayksiköt) ovat antaneet markkinaoikeudelle kirjallisen sitoumuksen olla panematta muutoksenhaun kohteena olevia päätöksiä (jäljempänä myös hankintapäätökset) täytäntöön niin kauan kuin asia on markkinaoikeudessa vireillä.

ASIAN KÄSITTELY MARKKINAOIKEUDESSA

Valitukset

Vaatimukset

If Vahinkovakuutusyhtiö Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa muutoksenhaun kohteena olevat hankintapäätökset, kieltää hankintayksiköitä jatkamasta virheellistä menettelyään ja velvoittaa hankintayksiköt korjaamaan virheellisen menettelynsä.

Valittaja on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Kurikan kaupungin korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut 500 eurolla viivästyskorkoineen sekä velvoittaa Seinäjoen kaupungin korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut 500 eurolla viivästyskorkoineen.

Perusteet

Hankintasopimuksen kohde on kuntajaon muutosten johdosta muuttunut varsinaisen sopimuskauden aikana niin olennaisesti, että hankintapäätöksillä hyväksytyn jatkosopimuksen tosiasiallinen kohde ei ole ollut alkuperäisen tarjouspyynnön mukainen. Hankinta olisi siten tullut kilpailuttaa julkaisemalla uusi hankintailmoitus ja tarjouspyyntö. Hankintayksiköt ovat menetelleet hankintasäännösten vastaisesti tehdessään vakuutusten lisähankinnan sitä kilpailuttamatta optioon perustuen.

Tarjouspyynnössä 26.6.2006 määritetty hankintakokonaisuus on hankintasopimuksen tekemisen jälkeen muuttunut ensinnäkin siten, että Nurmon ja Jurvan kuntien vakuutukset on liitetty sen osaksi ilman kilpailutusta. Näitä vakuutuksia aiemmin kilpailutettaessa hankinnan kohde oli lisäksi määritetty mainitusta tarjouspyynnöstä poikkeavalla tavalla muun muassa lakisääteisen tapaturmavakuutuksen maksuperusteiden osalta. Näiden vakuutusten hinnoittelu kuntien yhdistyessä on tehty ilman aikaisempaa vertailukohtaa, koska hintaan vaikuttavat vakuutettavan kohteen riskiprofiilin muutokset voivat tässä erikoistariffoidussa järjestelmässä aiheutua esimerkiksi vakuutuksenottajan ammattiluokkajakautuman ja vahinkohistorian eroista.

Toinen muutos hankinnan kohteeseen on aiheutunut siitä, että Seinäjoen, Nurmon ja Ylistaron muodostaman Seinäjoen seudun terveyskuntayhtymän purkauduttua sen tehtävät ovat siirtyneet Seinäjoen kaupungin vastattaviksi. Tähän liittyen myös aiemmin erikseen kilpailutetut kuntayhtymän vakuutukset ovat siirtyneet ilman uutta kilpailutusta osaksi Seinäjoen kaupungin vakuutuksia. Tarjouspyyntö ei kuitenkaan ole lainkaan koskenut muun muassa perusterveydenhuollon toimintoja, joten tältä osin hankintayksikkö ei ole voinut nojata minkään alkuperäisessä hankinnassa mukana olleen kunnan vakuutussopimuksen hintatasoon. Sama koskee myös eläinlääkinnän ja ympäristöterveydenhuollon omaisuusriskejä ja toiminnanvastuuriskejä. Hankintasopimuksen piiriin on siten hankintakauden aikana tullut kokonaan uusia vakuutettavia vastuualueita.

Päätökset vakuutuspalvelusopimuksen jatkamisesta optioon perustuen ovat koskeneet uutta Seinäjoen kaupunkia ja laajentunutta Kurikan kaupunkia. Optiomahdollisuuden sisältänyt tarjouspyyntö on kuitenkin koskenut Seinäjoen ja Kurikan kaupunkien sekä Ylistaron kunnan vakuutuksia ennen kuntaliitoksia ja terveyskuntayhtymän purkautumista. Hankintakauden aikana tapahtuneista kuntaliitoksista johtuneet muutokset vakuutuskokonaisuuteen eivät ole olleet sellaisia tavanomaisia pieniä muutoksia, kuten uudisrakentamisesta tai käytöstä poistamisesta johtuvia muutoksia vakuutetussa kiinteistökannassa, jotka tarjoajat olisivat voineet ennakoida tarjouksia tehdessään. Tulevat kuntaliitokset eivät ole olleet tarjouspyynnön perusteella tarjouksensa vuonna 2006 antaneiden tarjoajien tiedossa eivätkä nämä tarjoajat siten ole antaneet tarjouksia lisähankinnan kohteena vuonna 2011 olleesta vakuutuskokonaisuudesta.

Oikeuskäytännön mukaan sopimusaikaisia tarkistuksia ja muutoksia on arvioitava suhteessa tarjoajille alun perin annettuun informaatioon hankinnan kohteesta ja sopimusehdoista. Edellä kuvatuin tavoin olennaisesti muuttunut hankinta on tullut kilpailuttaa. Lisähankinta on myös ylittänyt suuruudeltaan EU-hankinnan kynnysarvot. Hankinnasta ei kuitenkaan ole julkaistu tarjousilmoitusta tai tarjouspyyntöä, vaikka kysymys ei ole ollut tarjouspyynnössä tarkoitetun hankinnan jatkamisesta eikä siten julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 28 §:n 2 ja 3 momenteissa tarkoitetuista suora- tai lisähankinnoista.

Kuntaliitostilanteissa kunnat jatkavat tavanomaisesti aiemmilla hankintasopimuksilla kilpailuttaen uuden hankintakokonaisuuden myöhemmin yhtenä kokonaisuutena taikka suorittaen kilpailutuksen heti kuntaliitoksen jälkeen. Tässä tapauksessa valittaja on muiden mahdollisten tarjoajien tavoin odottanut uutta hankintakokonaisuutta koskevan tarjouskilpailun avaamista kuntaliitosten yhteydessä tapahtuneesta vakuutussopimusten menettämisestä lähtien. Se, että järjestely on ollut voimassa jo vuodesta 2009, ei tee siitä oikeutettua. Hankintayksiköiden jo aiemmin hankintasäännösten vastaiseksi muodostunutta menettelyä ei pidä voida jatkaa enää optiosopimuksen perusteella.

Vastineet

Kurikan kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut 400 eurolla viivästyskorkoineen.

Seinäjoen kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valituksen ja velvoittaa valittajan korvaamaan hankintayksikön oikeudenkäyntikulut 400 eurolla viivästyskorkoineen.

Muutoksenhaun kohteena olevilla hankintapäätöksillä on päätetty Seinäjoen ja Kurikan kaupunkien omaisuus-, henkilö- ja vastuuriskien kokonaisvaltaisesta vakuuttamisesta jatkamalla vakuutussopimusten voimassaoloa alkuperäisten ehtojen mukaisesti optiota käyttäen. Option käytössä on ollut kysymys suorahankinnasta, jonka hankintalain 28 §:n 3 momentti mahdollistaa.

Arvioitaessa sitä, onko option käytössä ollut kysymys samasta hankinnasta kuin kuntaliitoksia edeltäneenä aikana tehdyssä vakuutuspalvelujen hankinnassa, on otettava huomioon, että hankintakokonaisuuteen ovat kuuluneet Kurikan ja Seinäjoen kaupungit ja että hankinta on sisältänyt samat vakuutuslajit kuin alkuperäinen hankintasopimus.

Jurvan kunnan liittyessä Kurikan kaupunkiin on samanaikaisesti perustettu JIK-peruspalveluliikelaitoskuntayhtymä, johon Kurikan kaupungilta ovat siirtyneet terveys- ja vanhuspalvelut henkilöstöineen. Kuntayhtymä on toimintansa aloittaessaan kilpailuttanut omat vakuutuksensa. Tältä osin henkilöstövakuutusten määrä on pelkästään Kurikan kaupunkia tarkasteltaessa pienentynyt palkkasumman alennuttua noin kuudella prosentilla. Tapaturmavakuutusten maksut ovat sopimuskauden aikana toisaalta nousseet niiden määräytymisen perustana oleviin palkkoihin tulleiden korotusten vuoksi.

Jurvan kunnan liittyessä Kurikan kaupunkiin ovat Kurikan kaupungin toimintamenot nousseet noin 40 prosenttia, rakennusten arvo noin 25 prosenttia ja kaluston arvo noin 18 prosenttia. Henkilöstön kokonaismäärä on noussut noin 36 prosenttia. JIK-peruspalveluliikelaitoskuntayhtymän perustamisen johdosta kaluston arvo on kuitenkin laskenut noin 42 prosenttia ja henkilöstön määrä noin 14 prosenttia verrattuna Kurikan kaupungin vastaaviin lukuihin ennen mainittuja muutoksia.

Seinäjoen ja Kurikan kaupunkien yhteenlasketut vuotuiset palkkamenot ovat vuoden 2009 kuntajaon muutosten jälkeen olleet noin 53.330.000 euroa eli noin 48 prosenttia suuremmat kuin aikaisemmin. Kaupunkien yhteenlaskettujen käyttömenojen määrä on muutosten seurauksena noussut noin 102.060.000 euroa eli noin 36 prosenttia, rakennusten arvo noin 33.140.000 euroa eli noin 29 prosenttia ja kaluston arvo noin 2.560.000 euroa eli noin 34 prosenttia. Henkilöstön kokonaismäärä on noussut noin 1.230 henkilöllä eli noin 39 prosenttia.

Hankintasopimuksen mukaista optiota käytettäessä on lähdetty siitä, etteivät muutokset vakuutuspohjassa ole olleet niin suuria, että uusi kilpailutus olisi pitänyt käynnistää. Muuttunut tilanne, jota asianosaiset eivät ole moittineet, on lisäksi ollut voimassa vuodesta 2009 alkaen.

Kuultavan lausunto

Keskinäinen Vakuutusyhtiö Tapiola (jäljempänä myös Tapiola) on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää valitukset. Tapiola on lisäksi vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa valittajan korvaamaan Tapiolan oikeudenkäyntikulut 500 eurolla.

Seinäjoen ja Kurikan kaupunkien vakuutuspohja ja siten hankinnan arvo on muuttunut kuntaliitosten sekä kuntayhtymien tehtävien siirtojen myötä, mutta tällä ei ole merkitystä jatkosopimuksen kannalta.

Hankinnan kohde ei sinällään ole muuttunut, vaan kyseessä on edelleen Seinäjoen ja Kurikan kaupunkien omaisuus-, henkilö- ja vastuuriskien kokonaisvaltainen vakuuttaminen vastaavasti kuin alkuperäisessä tarjouspyynnössä ja sen pohjalta tehdyssä hankintasopimuksessa. Sopimusta ei ole laajennettu mihinkään uusiin palveluihin, kuten tarjouspyynnössä mainitsemattomiin vakuutuslajeihin taikka muihin finanssialan palveluihin kuin vakuutuksiin.

Alkuperäisessä tarjouspyynnössä on jo otettu huomioon se, että hankinnan kohde voi muuttua sopimuskauden aikana, eikä tarjouspyynnössä ole edes pyydetty hankinnan hinnoittelemista koko sopimuskauden arvona. Tarjouspyynnön mukaan ”sopimuskauden aikana sopimuksen piiriin tulevien uusien kohteiden osalta on tarjouksessa esiteltävä hinnoitteluperusteet sekä menetelmä, jolla hinnoittelu sidotaan sopimuksen hintatasoon”. Tämä osoittaa, että sopimuskauden aikana sopimuksen kohteen ”sisällä” voi tapahtua muutoksia ja että niiden hinnoittelusta sovitaan etukäteen. Oleellista on, että sopimuskauden aikaisiin muutoksiin on kiinnitetty huomiota jo tarjouspyyntövaiheessa ja että muutosten vaikutuksesta hintaan on sovittu nimenomaisesti jo hankintasopimuksessa. Tällöin hankintasopimukseen ei sisälly mitään harkinnanvaraisuutta tai mahdollisuutta syrjiä muita vastaavan palvelun tarjoajia. Nyt käsiteltävänä olevassa sopimuksessa ei ole mitään vuosittain neuvoteltavia elementtejä.

Kuntaliitokset ja erilaiset tehtävien siirtymiset taholta toiselle ovat kunnallishallinnossa yleisiä, joten niihin on tullut varautua jo tarjouspyyntövaiheessa. Vaikka tapahtuneet kuntaliitokset ja tehtävien siirtyminen kuntayhtymältä Seinäjoen kaupungille olisi mainittu nimenomaisesti jo tarjouspyynnössä, ei tämä myöskään olisi vaikuttanut tarjouskilpailun lopputulokseen. Hankintasopimukseen ei ole tehty mitään muutoksia, vaan sen piiriin on ainoastaan tullut uusia kohteita ilman, että hintoja tai muita sopimuksen taloudelliseen tasapainoon vaikuttavia sopimusratkaisuja olisi muutettu. Kuntaliitosten ja tehtävien siirtojen mainitseminen tarjouspyynnössä ei myöskään olisi mahdollistanut useamman tarjoajan osallistumista tarjouskilpailuun.

Kuntaliitoksia ja tehtävien siirtymisiä taholta toiselle tapahtuu kunnissa paljon ja tällaisia muutoksia on usein mahdotonta ennakoida hankintamenettelyn aloittamisvaiheessa. Kuntien hankintatoiminta vaikeutuisi huomattavasti, mikäli tällaiset muutokset edellyttäisivät uuden kilpailutuksen järjestämistä kesken sopimuskauden taikka estäisivät jatkosopimuksen tekemisen.