16.8.2010

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Kiimingin kunta on pyytänyt 12.6.2009 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia palkanlaskentapalveluista sopimuskaudelle 1.1.2010–31.12.2012, minkä lisäksi tarjouspyynnössä on varattu mahdollisuus sopimuksen jatkamiseen kahdella lisävuodella. Hankinnasta on julkaistu avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut viisi tarjousta.

Kiimingin kunnan palvelujohtokunta on päätöksellään 1.10.2009 § 52 valinnut palkanlaskennan palveluntuottajaksi Esmo Economia Oy:n.

Kiimingin kunnanhallitus on päätöksellään 7.10.2009 § 202 päättänyt, että palvelujohtokunnan päätöstä 1.10.2009 § 52 ei panna täytäntöön, vaan palkanlaskenta suoritetaan edelleen kunnan omana tuotantopalveluna.
Kiimingin kunnanhallitus on päätöksellään 26.10.2009 § 215 hylännyt Kiimingin kunnanhallituksen päätöksestä 7.10.2009 § 202 tehdyn oikaisuvaatimuksen.

Hankintailmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo optiovuodet mukaan lukien on ollut 450.000–500.000 euroa.

HAKEMUS

Esmo Economia Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Kiimingin kunnanhallituksen päätöksen 7.10.2009 § 202 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Lisäksi hakija on vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.923 eurolla korkoineen.

Kunnanhallituksen menettely hankinnan keskeyttämisessä ei ole täyttänyt avoimuuden vaatimuksia. Kunnanhallituksen enemmistön esittämät syyt hankinnan keskeyttämiseksi eivät ole olleet todellisia.

Palkanlaskentapalveluiden ulkoistaminen säästää kustannuksia, minkä seikan kunnanjohtaja on vahvistanut esitellessään oikaisuvaatimusasian kunnanhallitukselle. Kunnanhallituksen enemmistön kanta oman palvelutuotannon jatkamisesta lienee tosiasiassa perustunut joihinkin sellaisiin poliittis-ideologisiin syihin, jotka on vastoin hankintamenettelyssä noudatettavia periaatteita jätetty päätöksenteon yhteydessä kertomatta, ja jotka ovat joka tapauksessa hankintamenettelylle vieraita.

Kilpailuttamisen aloittamisesta lähtien ulkoistamista on vertailtu myös kunnan omaan palvelutuotantoon. Tarjouskilpailussa on ollut ehdokkaana ulkopuolisten tarjoajien lisäksi myös kunnan oma laitos. Hakijaa ei ole kohdeltu tasapuolisesti ja syrjimättömästi, koska kunnan oman palvelutuotannon jatkamisen puolesta on jälkikäteen otettu kantaa kestämättömin perustein.

VASTINE

Kiimingin kunta on vastineessaan viitannut kunnanhallituksen päätöksiin 7.10.2009 § 202 ja 26.10.2009 § 215, joista käyvät ilmi hankintamenettelyn keskeyttämisen perusteet.

VASTASELITYS

Esmo Economia Oy on vastaselityksessään muun ohella tuonut esiin, että palvelujohtokunnan päätös 1.10.2009 § 52 on ollut sisällöltään ehdoton ja sisältänyt lopulliseksi tarkoitetun päätöksen hakijan tarjouksen hyväksymisestä. Kunnanhallituksen päätöksessä 7.10.2009 § 202 esitetty väite kunnan kustannusten tarpeettomasta lisäämisestä palkanlaskennan ulkoistamisesta huolimatta on ylimalkainen.

Hankinnan keskeyttämisen tueksi on esitetty myöhemmin lisäperusteluita, jotka käyvät ilmi kunnanhallituksen 26.10.2009 § 215 tekemästä ja äänestyksen jälkeen hyväksytystä päätösesityksestä. Viimeksi mainitussa päätöksessä on osittain virheellistä tietoa muun ohella palkkasihteerin työpanoksen, kustannusten, palkanlaskentaohjelman, hakijan henkilöstön ja sähköisen asioinnin kehittämisen osalta. Mahdollisen kuntaliitoksen toteuttamisella 1.1.2013 lukien ei myöskään voi olla todellista vaikutusta Kiimingin kunnan palkanlaskentapalveluiden ulkoistamisen tarpeellisuutta ja tarkoituksenmukaisuutta harkittaessa, koska tarjouspyynnön mukainen sopimuskausi päättyy 31.12.2012.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hakemuksen tutkiminen

Asiassa on ensisijaisesti ratkaistavana kysymyksenä, onko Esmo Economia Oy:n hakemus tullut vireille määräajassa.

Julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 73 §:n (348/2007) 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Päätökseen tulee liittää kirjallinen ohje asian saattamisesta markkinaoikeuteen (hakemusosoitus). Päätös perusteluineen sekä hakemusosoitus on annettava tiedoksi kirjallisesti niille, joita asia koskee. Ehdokkaan ja tarjoajan katsotaan saaneen päätöksen ja hakemusosoituksen tiedoksi, jollei muuta näytetä, seitsemän päivän kuluttua niiden lähettämisestä.

Hankintalain 77 §:n (348/2007) mukaan hakemus markkinaoikeudelle on tehtävä kirjallisesti 14 päivän kuluessa siitä, kun ehdokas tai tarjoaja on saanut kirjallisesti tiedon 73 §:n 1 momentissa tarkoitetusta päätöksestä sekä hakemusosoituksen.

Hankintayksikkö on asiassa saadun selvityksen mukaan 14.10.2009 lähettänyt hakijalle sähköpostilla tiedoksi pöytäkirjanotteen päätöksestä 7.10.2009 § 202. Päätöksen liitteenä ei ole ollut hakemusosoitusta asian saattamiseksi markkinaoikeuden käsiteltäväksi. Ottaen huomioon hankintalain säännökset päätöksen ja hakemusosoituksen tiedoksiannosta markkinaoikeus katsoo, että edellä mainitusta sähköpostitse tapahtuneesta tiedoksiannosta ei ole alkanut kulua hankintalain 77 §:ssä tarkoitettu 14 päivän määräaika tehdä hakemus markkinaoikeudelle.

Kiimingin kunnanhallituksen päätöksestä 7.10.2009 § 202 on tehty oikaisuvaatimus, jonka Kiimingin kunnanhallitus on päätöksellään 26.10.2009 § 215 hylännyt. Markkinaoikeus toteaa, että oikaisuvaatimuksen tekeminen ja hankintalain mukaisen hakemuksen tekeminen markkinaoikeudelle ovat itsenäisiä ja toisistaan erillisiä oikeusturvakeinoja, joita voidaan käyttää rinnakkain. Näin ollen oikaisuvaatimuksen tekeminen ei sinänsä siirrä määräaikaa, jossa hakemus markkinaoikeudelle on tehtävä.

Asiassa saadun selvityksen mukaan hankintayksikkö on lähettänyt hakijalle edellä mainitusta oikaisuvaatimuksen hylkäävästä päätöksestä pöytäkirjaotteen ja hakemusosoituksen kirjeenä 29.10.2009. Hankintalain 77 §:ssä säädetty 14 päivän määräaika hakemuksen tekemiselle markkinaoikeuteen olisi näin ollen päättynyt vasta 19.11.2009. Hakijan 3.11.2009 markkinaoikeudelle toimittama hakemus on siten tutkittava.
Hankintamenettely

Hankinnan keskeyttäminen

Kiimingin kunnan palvelujohtokunta on päätöksellään 1.10.2009 § 52 valinnut palkanlaskennan palveluntuottajaksi Esmo Economia Oy:n. Kiimingin kunnanhallitus on päätöksellään 7.10.2009 § 202 päättänyt, että Kiimingin kunnan palvelujohtokunnan päätöstä 1.10.2009 § 52 ei panna täytäntöön vaan palkanlaskenta suoritetaan edelleen kunnan omana tuotantopalveluna. Markkinaoikeus katsoo, että edellä kerrotulla tavalla toimiessaan Kiimingin kunnanhallitus on keskeyttänyt hankintamenettelyn.

Hankintalaissa ei ole nimenomaisia säännöksiä aloitetun hankinnan keskeyttämisestä hankintaa tekemättä.

Kotimaisessa oikeuskäytännössä on katsottu, että arvioitaessa, onko hankintayksikkö keskeyttäessään hankinnan menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, on ratkaisevana pidettävä sitä, onko hankintayksikkö kohdellut ehdokkaita tai tarjoajia epätasapuolisesti tai syrjivästi.

Korkein hallinto-oikeus on 28.9.2006 antamassaan päätöksessä nro 2514 todennut, ettei hankintayksikön suorittamaa hankintamenettelyn keskeyttämistä voitu pitää julkisista hankinnoista annettujen säännösten vastaisena, kun hankintayksikön suorittama tarjouskilpailun keskeyttäminen oli perustunut todellisiin syihin.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä (esimerkiksi asia C-27/98, Fracasso ja Leitschutz, tuomio 16.9.1999, Kok. 1999, s. I-5697, asia C-92/00, HI, tuomio 18.6.2002, Kok. 2002, s. I-5553 sekä asia C-244/02, Kauppatalo Hansel Oy, määräys 16.10.2003, Kok. 2003, s. I-12139) on katsottu, että hankintamenettelyn keskeyttäminen ei edellytä vakavien tai poikkeuksellisten seikkojen olemassaoloa. Hankintaviranomaisen on kuitenkin keskeytyspäätöksen tehdessään noudatettava julkisia hankintoja koskevia yhteisön oikeuden perussääntöjä, kuten muun ohella syrjinnän kiellon ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteita.

Tarjouspyynnön 12.6.2009 mukaan hankinnan kohteena ovat olleet palkanlaskentapalvelut, jotka on aiemmin toteutettu kunnan omana toimintana. Kiimingin kunnanvaltuusto on 8.12.2008 § 85 talousarvion käsittelyssä päättänyt hyväksyessään talouden tasapainottamisen toimenpiteet vuodelle 2009, että jokaisesta tasapainottamistoimenpiteestä päätetään erikseen. Palkanlaskennan kilpailuttaminen on asiassa esitetyn selvityksen mukaan osa vuodelle 2009 asetettua talouden tasapainottamistarvetta.

Kiimingin kunnanhallitus on päättänyt 7.10.2009 § 202 äänin 6-3 hankintamenettelyn keskeyttämisestä. Päätöksessä hankintamenettelyn keskeyttämistä on perusteltu seuraavasti: ”Tässä taloudellisessa tilanteessa ei ole enää suotavaa lisätä tarpeettomasti kunnan kustannuksia. Palkanlaskennan vertailutiedoissa ei ole huomioitu noin 75 000–100 000 €:n kustannuksia, jotka ovat jäämässä edelleen kunnan kustannuksiksi, vaikka palkanlaskenta palvelujohtokunnan päätöksen mukaan ulkoistettaisiin. Monikuntaliitosneuvottelut ovat meneillään, eikä näin ollen tässä vaiheessa ole järkevää sitoutua tällaisen palvelun ulkoistamiseen”.

Kiimingin kunnanhallitus on päättänyt 26.10.2009 § 215 äänin 5–4 hylätä Kiimingin kunnanhallituksen päätöksestä 7.10.2009 § 202 tehdyn oikaisuvaatimuksen. Oikaisuvaatimukseen annettua päätöstä on pääosin perusteltu samoilla perusteilla kuin hankintamenettelyn keskeyttämispäätöstä.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikön on lähtökohtaisesti tehtävä valinta oman työn ja kilpailuttamisen välillä jo ennen hankintamenettelyn käynnistämistä. Kun hankintayksikkö on aloittanut julkisen hankintamenettelyn, se voi ainoastaan hyväksyttävällä perusteella palata siihen vaihtoehtoon, että se toteuttaakin kysymyksessä olevan palvelun omana työnä.

Kiimingin kunnanhallitus on perustellut hankintamenettelyn keskeyttämistä sillä, että palvelujohtokunnalle esitetyssä kustannusvertailussa ei ole otettu oikein huomioon kaikkia vaikuttavia kustannuksia, ja sen vuoksi ulkoistaminen on katsottu olevan kunnalle epäedullinen ratkaisu. Lisäksi perusteluna on tuotu esiin käynnissä olevat kuntaliitosneuvottelut.

Johtopäätökset hankintamenettelystä

Asiassa ei ole ilmennyt, etteivät kunnanhallituksen päätöksestä 7.10.2009 § 202 esitetyt seikat muodostaisi hyväksyttävää syytä hankintamenettelyn keskeyttämiselle. Markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ole muutoinkaan todettavissa, että hankintayksikkö olisi hankinnan keskeyttäessään menetellyt hakijaa kohtaan syrjivästi tai muutoin epätasapuolisesti.

Hankintayksikkö ei näin ollen ole menetellyt hankinnan keskeyttäessään hankintalain 76 §:n (348/2007) 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus on siten hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että Esmo Economia Oy joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Kimmo Mikkola ja Jaakko Ritvala.