3.5.2010

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Oulun kaupunki on pyytänyt 19.12.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia henkilöstön vuokrauksesta lyhytaikaisiin ja äkillisiin sijaistarpeisiin tarjouspyynnössä ilmoitetuille toimialoille 31.12.2012 saakka voimassa olevalle sopimuskaudelle. Hankinnasta on 22.12.2008 ja 22.1.2009 julkaistu avointa menettelyä koskeva kansallinen hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut 17 tarjousta.

Oulun kaupunginhallitus on päätöksellään 6.4.2009 § 196 sulkenut muun ohella Sentteri Henkilöstö Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena ja valinnut palveluiden tuottajiksi päätöksessä tarkemmin yksilöidyin tavoin Barona Palvelut Oy:n, Barona Rakennus Oy:n, EK-Oulu Oy:n, Henkilöstövuokraus Duunipaikka Oy:n, Opteam Yhtiöt Oy:n, Oulun Työvoimapiste Oy:n, SOL Henkilöstöpalvelut Oy:n sekä StaffPoint Oy:n.

Sentteri Henkilöstö Oy:n toiminimi on 30.12.2009 alkaen HR House Oy Henkilöstöpalvelut.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan noin 700.000–1.000.000 euroa vuodessa.

Oulun kaupunki on 25.3.2010 ilmoittanut markkinaoikeudelle, ettei lopullisia hankintasopimuksia ole asiassa tehty.

HAKEMUS

HR House Oy Henkilöstöpalvelut on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Oulun kaupunginhallituksen hankintapäätöksen 6.4.2009 § 196 ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Toissijaisesti hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön maksamaan hakijalle hyvitysmaksuna 240.000 euroa. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijan arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2.819,50 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se on sulkenut hakijan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena. Hakijan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen.

Hankintayksikkö on ilmoittanut pitäneensä hakijan tarjousta tarjouspyynnön vastaisena, koska hakijan tarjouksessa on todettu, että hakija veloittaa palvelumaksuja poikkeustapauksissa. Hankintayksikön näkemys hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudesta on perusteeton.

Hakijan tarjouksessa on todettu palvelumaksujen osalta seuraava: ”Olemme ilmoittaneet tuntihinnat tarjouspyynnön mukaisella lomakkeella. Puitesopimusta koskevissa neuvotteluissa sovitaan erilaisten poikkeustilanteiden (pikatilaus, muutokset, vuoron hyväksymisaikatauluista poikkeaminen) varalle palvelumaksut.” Hakija ei ole tässä tarjouksensa kohdassa ilmoittanut veloittavansa poikkeustilanteissa palvelumaksuja, eikä hakija ole tällaista tarkoittanut. Hakija on vain ilmoittanut, että näistä asioista sovitaan puitesopimusta koskevissa neuvotteluissa. Palvelumaksujen veloittaminen edellyttäisi, että hankintayksikkö hyväksyisi niitä koskevat sopimusehdot hakijan ja hankintayksikön välisissä neuvotteluissa. Muussa tapauksessa maksuja ei luonnollisesti voitaisi veloittaa.

Suhteellisuusperiaatteen mukaan hankintayksikkö voi pyytää tarjoajaa täsmentämään ja selventämään tarjouksensa yksityiskohtia, jos tämä ei vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua. Tässä tapauksessa hankintayksikön olisi tullut pyytää hakijaa täsmentämään tarjoustaan tältä osin, mikäli hakijan tarjouksen sisältö on jäänyt kyseisiltä osin hankintayksikölle epäselväksi. Täsmentäminen ei olisi vaarantanut tarjoajien tasapuolista kohtelua ja se olisi ollut suhteellisuusperiaatteen mukaista. Kun hankintayksikkö ei ole näin tehnyt, se on menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti sulkiessaan hakijan tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena.

Hakijan tarjous on ollut hinnaltaan edullisin tarjouspyynnön mukaisessa Oulun Serviisi -sarjassa ja kilpailukykyisin myös Oulun Konttori -sarjassa. Koska kaikille tarjouspyynnön mukaisille toimialoille on valittu useita toimittajia, on selvää, että hakija olisi virheettömässä menettelyssä ollut mukana valittujen toimittajien joukossa. Hakija on suurkeittiötoimialalla markkinajohtaja ja se panostaa työssään jatkuvaan laaduntarkkailuun. Hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus tulla hyväksytyksi toimittajaksi virheettömässä menettelyssä.

VASTINE

Oulun kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen. Lisäksi Oulun kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hakijan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 800 eurolla korkoineen.

Hankintayksikön päätös hakijan tarjouksen sulkemisesta tarjouskilpailusta on ollut hankintasäännösten mukainen. Hakijan tarjous on ollut hankintapäätöksessä todetuin tavoin tarjouspyynnön vastainen.

Tarjouspyynnössä ja sitä koskeviin kysymyksiin annetuissa vastauksissa on yksiselitteisesti ilmoitettu tarjouksen sisältöä ja muotoa koskevat vaatimukset muun ohella hinnan osalta. Tarjouspyynnöstä on tältä osin ilmennyt, että tarjotun hinnan tulee sisältää kaikki kulut ja että laskutusperusteena käytetään ilmoitettua hintaa. Hakijan tarjouksessa on hinnan osalta ilmoitettu, että puitesopimusta koskevissa neuvotteluissa sovitaan erilaisten poikkeustilanteiden varalle palvelumaksut.

Hankintasäännösten lähtökohtana on tarjousten lopullisuus ja se, että tarjousten vertailu tehdään tarjouksissa ilmoitettujen tietojen perusteella sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten jättämisen määräaikaan mennessä. Sopimusneuvotteluissa ei ole tarjoajien tasapuolisen kohtelun vuoksi mahdollista sopia tarjouspyynnöstä olennaisesti poikkeavia ehtoja. Hakijan tarjouksessa ilmoitettu ehto poikkeustilanteiden palvelumaksuista on olennaisesti poikennut tarjouspyynnössä esitetyistä vaatimuksista, minkä vuoksi hakijan tarjous ei ole ollut yhteismitallinen ja vertailukelpoinen muiden tarjousten kanssa.

Täsmennyksen pyytäminen hakijalta olisi vastoin hakijan käsitystä vaarantanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun, koska se olisi antanut hakijalle mahdollisuuden parantaa tarjoustaan.

Tarjouspyynnöstä on ilmennyt, että tarjouksen valintaperusteena on ollut hinta. Hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudessa on siten ollut kysymys tarjousten vertailuun vaikuttavasta seikasta. Näin ollen hakijan tarjous on tullut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi hylätä.

Hakijalla ei ole ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua virheettömässä menettelyssä. Hakija ei ole ensinnäkään tehnyt lainkaan tarjousta toimialoille 2 ja 3, joten tältä osin sillä ei ole ollut mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua. Toimialalla 5 hakijan tarjous on puolestaan ollut vertailuhinnaltaan toiseksi kallein, joten siltäkään osin hakijalla ei ole ollut mahdollisuutta tulla valituksi palvelun toimittajaksi. Koska valintaperusteena on ollut halvin hinta, hakijan väitteillä markkinajohtajuudesta ei ole asiassa merkitystä.

LAUSUNTO

SOL Henkilöstöpalvelut Oy on antanut lausunnon ja esittänyt siinä muun ohella, että hakijan tarjous on ollut hankintayksikön esittämin tavoin tarjouspyynnön vastainen. Hakijan tarjous on sisältänyt hintaan liittyvän varauman, minkä vuoksi se ei ole ollut muiden tarjousten kanssa vertailukelpoinen. Hankinnan kohde huomioon ottaen kysymys on ollut maksusta, jonka ajankohtaistuminen ei ole alalla lainkaan poikkeuksellista. Mikäli tarjouspyyntö olisi mahdollistanut hakijan esittämän kaltaisten palvelumaksujen tarjoamisen, olisi myös SOL Henkilöstöpalvelut Oy muuttanut hinnoittelurakennettaan.

Barona Palvelut Oy, Barona Rakennus Oy, EK-Oulu Oy, Henkilöstövuokraus Duunipaikka Oy, Opteam Yhtiöt Oy, Oulun Työvoimapiste Oy sekä StaffPoint Oy eivät ole käyttäneet niille varattua tilaisuutta lausunnon antamiseen.

VASTASELITYS

Hakija on esittänyt vastaselityksessään muun ohella, että tarjouspyynnössä on hinnan osalta edellytetty, että ilmoitettu hinta sisältää kaikki työnantajakulut. Hakijan esittämissä palvelumaksuissa ei ole ollut kysymys työnantajakulusta, eivätkä maksut ole olleet rinnastettavissa sellaisiin. Hakijan tarjouksessa ilmoitettu hinta on sisältänyt kaikki työnantajakulut tarjouspyynnössä edellytetyin tavoin. Hakijan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen.

Hankintayksikön olisi tarjoajien tasapuolisen kohtelun turvaamiseksi tullut varata hakijalle tilaisuus täsmentää tarjoustaan hinnan osalta, mikäli hakijan tarjouksen sisältö on jäänyt hankintayksikölle epäselväksi. Täsmentämismahdollisuuden varaaminen hakijalle ei olisi vaarantanut tarjoajien tasapuolista kohtelua, vaan olisi päinvastoin ollut tarjoajien tasapuolisen kohtelun edellytys. Hankintayksikkö on pyytänyt kahta muuta tarjoajaa täsmentämään tarjoustaan, vaikka näiden tarjoukset ovat olleet täsmennyspyynnön kattamilta osin selvästi tarjouspyynnön vastaisia. Hankintayksikkö ei ole varannut hakijalle tilaisuutta tarjouksen täsmentämiseen. Hankintayksikkö on menetellyt tältä osin hankintasäännösten vastaisesti.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankinnan kohteena olevat henkilöstönvuokrauspalvelut kuuluvat julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) liitteen B toissijaisten palveluhankintojen ryhmään 22 työnvälitys- ja henkilöstönhankintapalvelut. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan kysymyksessä olevan palveluhankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo ylittää hankintalain 16 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetun EU-kynnysarvon. Näin ollen hankintaan tulevat hankintalain 21 §:n 2 ja 3 momentissa säädetyn mukaisesti sovellettaviksi hankintalain I, III ja IV osan säännösten lisäksi lain II osasta sanotuissa lainkohdissa mainitut säännökset, muun ohella hankintalain 46 §.

Hankintamenettely

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on muun ohella kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hakijan tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuus

Hakija on esittänyt hankintayksikön toimineen hankintasäännösten vastaisesti hylätessään hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisena.

Hankintalain 46 §:n 1 momentin mukaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palvelun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintayksikön 19.12.2008 päivätyn tarjouspyynnön mukaan hankinnan kohteena on ollut henkilöstön vuokraaminen lyhytaikaisiin ja äkillisiin henkilöstön sijaistarpeisiin tarjouspyynnössä määritellyille toimialoille 31.12.2012 päättyvälle sopimuskaudelle. Tarjouspyynnön mukaan hankinnan kohteesta on ollut tarkoitus tehdä puitesopimus valitun tai valittujen toimittajien kanssa.

Tarjouksen valintaperusteen osalta tarjouspyynnössä on todettu, että hankintayksikkö vertailee tarjoukset ”kokonaishinnan (ilmoitettu tuntihinta + kerroin) sekä painoarvon perusteella liitteessä 1 kuvatulla tavalla ja ryhmittelee tarjoajat paremmuusjärjestykseen toimialoittain edullisin ensimmäisenä.” Tarjouksen valintaperusteena on siten tarjouspyynnön mukaan ollut halvin hinta. Myös hankintailmoituksessa tarjouksen valintaperusteeksi on ilmoitettu halvin hinta.

Hinnan osalta tarjouspyynnössä on todettu seuraava: ”Laskutusperuste on tarjouksentekijän ilmoittama kokonaistuntihinta eriteltynä tuntihintaan ja kertoimeen. Kerroin pitää sisällään kaikki työnantajakulut kuten vuosilomakorvaukset, sosiaalikulut, eläkemaksut yms. Tarjous on tehtävä liitteenä 2 olevalle tarjouslomakkeelle.”

Tarjouspyyntöä on tarkennettu sitä koskeviin kysymyksiin 26.1.2009 päivätyssä yhteenvedossa annetuissa vastauksissa, joissa on myös selvitetty sitä, miten hinta tulee tarjouksessa ilmoittaa. Mainituista vastauksista ovat ilmenneet muun ohella ne lisät, jotka palvelun hintaan on voitu myöhemmin lisätä ja joita ei siten ole tullut ottaa huomioon tarjotussa hinnassa. Tältä osin kysymys on ollut työehtosopimuksen mukaisista ilta-, yö- ja viikonloppulisistä. Vastauksista on myös ilmennyt, että tarjoaja on sidottu noudattamaan tarjouksessa ilmoittamaansa tuntihintahaarukkaa vuokratessaan työntekijän hankintayksikölle.

Tarjouspyynnössä on lisäksi ilmoitettu, että hankintayksikkö edellyttää tarjouspyynnössä olevien tarjousehtojen hyväksymistä sellaisenaan. Mikäli tarjouksentekijän tarjouksessa antamat ehdot poikkeavat tarjouspyynnöstä, tarjous hylätään tarjouspyynnön vastaisena.

Hakija on ilmoittanut tarjoamansa hinnat tarjouspyynnön mukaisesti tarjouspyynnön liitteenä olleella tarjouslomakkeella. Hakijan tarjouksessa on kuitenkin todettu kohdassa 6 muun ohella seuraava: ”Olemme ilmoittaneet tuntihinnat tarjouspyynnön mukaisella lomakkeella. Puitesopimusta koskevissa neuvotteluissa sovitaan erilaisten poikkeustilanteiden (pikatilaus, muutokset, vuoron hyväksymisaikatauluista poikkeaminen) varalle palvelumaksut.”

Markkinaoikeus toteaa, että hakija on sinänsä ilmoittanut tarjoamansa hinnat tarjouspyynnön mukaisesti tarjoukseensa liittämällään tarjouslomakkeella. Hakija on kuitenkin edellä mainitussa tarjouksensa kohdassa esittänyt, että puitesopimusta koskevissa neuvotteluissa sovitaan erilaisten poikkeustilanteiden varalle palvelumaksut. Markkinaoikeus katsoo, että hakijan edellä todetun esityksen johdosta hankintayksikkö on voinut perustellusti arvioida, etteivät tarjouksessa ilmoitetut hinnat ole sisältäneet tarjouspyynnössä edellytetyllä tavalla kaikkia toiminnasta aiheutuneita kuluja ja ettei tarjouksesta siten ole ilmennyt palvelun lopullista euromääräistä tuntihintaa, jonka perusteella hakija on ollut valmis tekemään hankinnan kohdetta koskevan sopimuksen.

Tarjouspyynnön ja sitä koskeviin kysymyksiin esitettyjen täsmentävien vastausten perusteella tarjoajien on tullut ymmärtää, että tarjotun hinnan on tullut pitää sisällään kaikki palveluun liittyvät kulut työnantajakulut mukaan lukien. Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se, että tarjouspyynnössä on tältä osin erikseen viitattu vain työnantajakuluihin.

Edellä todetuilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, että hakijan tarjous on ollut hinnan ilmoittamisen osalta tarjouspyynnön vastainen ja sen vuoksi myös vertailukelvoton muiden tarjousten kanssa. Tarjouksen valintaperusteena on ollut halvin hinta, jolloin hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudessa on ollut kysymys tarjousten vertailuun vaikuttavasta seikasta. Tarjoaja kantaa vastuun siitä, että sen tarjous on tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikkö ei siten ole menetellyt hankinnassaan hankintasäännösten vastaisesti, kun se on tällä perusteella katsonut hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaiseksi ja sulkenut hakijan tarjouksen tarjouskilpailusta.

Tarjousten täsmentäminen

Hakija on esittänyt hankintayksikön menetelleen hankinnassaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun vastaisesti, kun se on varannut kahdelle muulle tarjoajalle tilaisuuden täsmentää tarjoustaan, vaikka hakijalle ei ole tällaista tilaisuutta varattu.

Asiassa esitetystä selvityksestä ilmenee, että hankintayksikkö on pyytänyt tarjouskilpailussa tarjouksen antanutta Manpower Oy:tä ja Henkilöstövuokraus Duunipaikka Oy:tä täsmentämään tarjouksiaan.

Manpower Oy:n osalta tarjouksen täsmennyspyyntö on koskenut tarjouspyynnössä mainittua niin sanottua rekrytointipalkkiota ja Henkilöstövuokraus Duunipaikka Oy:n osalta viivästyskorkoa. Molemmissa tapauksissa tarjoajien alkuperäiset tarjoukset ovat täsmennyspyynnön tarkoittamilta osin poikenneet tarjouspyynnöstä. Molemmat tarjoajat ovat hankintayksikön täsmennyspyynnön johdosta täsmentäneet tarjouksensa tarjouspyynnön mukaiseksi.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettelyn lähtökohtana on tarjousten lopullisuus. Tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu edellyttää, ettei yhdellekään tarjoajista anneta mahdollisuutta parantaa tarjoustaan. Hankintayksikön velvollisuutena on toisaalta saattaa saamansa tarjoukset tarvittaessa vertailukelpoisiksi, jotta tarjousten vertailukelvottomuus ei vaarantaisi tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousvertailussa. Tarjousten täsmennyttäminen voi olla perusteltua lähinnä silloin, kun tarjousten vertailukelvottomuus on seurausta tarjouspyynnön epäselvyydestä. Tilaisuus tarjousten täsmentämiseen on tällöin varattava kaikille tarjoajille.

Hankintayksikön menettely, jossa se on varannut osalle tarjoajista tilaisuuden täsmentää tarjouksiaan ja osalle ei, ei ole ollut omiaan antamaan kuvaa tarjoajien tasapuolisesta kohtelusta tarjouskilpailussa.

Markkinaoikeus kuitenkin katsoo, ettei Manpower Oy:lle ja Henkilöstövuokraus Duunipaikka Oy:lle lähetetyillä täsmennyspyynnöillä ole ollut merkitystä tarjousten vertailun ja tarjouskilpailun lopputuloksen kannalta, koska täsmennyspyynnön kattamissa kysymyksissä ei ole ollut kysymys tarjousten vertailuun ja valintaan vaikuttavasta tarjoushinnasta. Hakijan tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuudessa on sen sijaan ollut kysymys ratkaisevasti tarjousten vertailuun ja valintaan vaikuttaneesta seikasta.

Hankintayksikkö on velvollinen sulkemaan tarjouksen tarjouskilpailusta silloin, kun tarjouksen tarjouspyynnön vastaisuus on omiaan vaikuttamaan tarjousten vertailuun. Kun hankintamenettelyn lähtökohtana on tarjousten lopullisuus, hakijalle ei olisi tullutkaan virheettömässä menettelyssä varata tilaisuutta tarjouksensa täsmentämiseen.

Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin hankintasäännösten vastaisesti myöskään siltä osin kuin se on varannut Manpower Oy:lle ja Henkilöstövuokraus Duunipaikka Oy:lle tilaisuuden täsmentää tarjoustaan tarjousten jättämiselle asetetun määräajan jälkeen.

Johtopäätös

Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti. Hakemus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ratkaisu huomioon ottaen hakijan oikeudenkäyntikuluvaatimus on hylättävä. Asiassa annetusta ratkaisusta huolimatta ei ole kohtuutonta, että myös hankintayksikkö saa pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja Oulun kaupungin oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Maarit Lindroos-Kokkonen, Ville Parkkari ja Sami Rautiainen.