15.12.2009

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Sisäasiainministeriön poliisiosasto on pyytänyt omasta sekä Maahanmuuttoviraston ja Väestörekisterikeskuksen puolesta 15.4.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä tarjouksia henkilökorttien, oleskelulupakorttien ja eräiden muiden korttien ja niihin liittyvien sirujen vuosille 2009–2013 ajoittuvasta suunnittelusta, valmistamisesta, yksilöimisestä, varmenteiden käsittelystä ja korttien toimittamisesta niitä myöntäville viranomaisille sekä optioita edellä mainituista toimituksista vuosille 2014–2015. Hankinnasta on 19.4.2008 julkaistu avointa menettelyä koskeva EU-hankintailmoitus. Hankintayksikkö on saanut kolme tarjousta.

Sisäasiainministeriön poliisiosasto on päätöksellään 24.9.2008 (dnro SM-2008–01357/Yr-621) valinnut toimittajaksi Gemalto Oy:n.

Hankintayksikön ilmoituksen mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut varsinaiselta sopimuskaudelta noin 5.400.000 euroa.
Sisäasiainministeriö on 15.10.2008 ilmoittanut markkinaoikeudelle, että hankinnasta tehdään markkinaoikeuskäsittelyn ajaksi sopimus, joka voidaan purkaa, jos markkinaoikeuden päätös sitä edellyttää.

HAKEMUS JA SEN TÄYDENNYS

Sdu Segenmark Oy on vaatinut ensisijaisesti, että markkinaoikeus kumoaa sisäasiainministeriön poliisiosaston päätöksen 24.9.2008 (SM-2008–01357/Yr-621) ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä tekemällä uuden tarjousvertailun. Toissijaisesti Sdu Segenmark Oy on vaatinut, että markkinaoikeus määrää sisäasiainministeriön maksamaan sille hyvitysmaksuna 80.000 euroa. Lisäksi Sdu Segenmark Oy on vaatinut, että sisäasiainministeriö velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 6.138,50 eurolla lisättynä arvonlisäveron määrällä korkoineen.

Hankintapäätös on perusteltu puutteellisesti. Hankintapäätös on sisältänyt hyvin yleispiirteiset perustelut laadun osalta. Hankintayksikkö ei ole perustellut, miksi vertailuperusteena olleesta yksilöintijäljestä hakijan tarjous on saanut kaksi ja puoli pistettä vähemmän kuin voittaneen tarjoajan tarjous. Päätöksen perustelut on toimitettu erikseen 10.10.2008 päivätyssä muistiossa. Jälkikäteen laaditulle muistiolle ei voida antaa olennaista arvoa arvioitaessa hankintapäätöksen lainmukaisuutta.

Tarjousten vertailussa on otettu huomioon seikkoja, joita ei ole lainkaan mainittu tarjouspyynnössä tai joille ei ole tarjouspyynnössä annettu nimenomaista merkitystä. Hakija olisi toimittanut selvityksen laadukkaammista turvatekijöistä, jos näitä seikkoja olisi tarjouspyynnössä luonnehdittu vertailuperusteina eikä vähimmäisvaatimuksina.

VASTINE

Sisäasiainministeriö on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Sdu Segenmark Oy:n hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan sisäasiainministeriön oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla korkoineen.

Hankintayksikkö on menetellyt hankinnassa hankintalain mukaisesti. Hankintamenettely on ollut tasapuolinen ja syrjimätön

Hankintayksikkö on 19.5.2008 järjestänyt tarjouksensa jättäneille tarjoajille tilaisuuden, jossa tarjouspyyntö on todettu selväksi.

Hankintapäätöksen perustelut ovat olleet hankintapäätöksen liitteenä olleessa vertailumuistiossa. Vertailumuistiossa on perusteltu, miltä osin tarjouskilpailun voittaneen tarjoajan tuote on ollut parempi. Arviointi on suoritettu korttien painojäljen ja turvatekijöiden laatutason, jäljiteltävyyden arvioinnin, kortin turvatason arvioinnin väärentämistä vastaan sekä yksilöinnin laatutason arvioinnin osalta Keskusrikospoliisin rikosteknisessä laboratoriossa tutkimalla toimitettuja näytteitä visuaalisella tutkimusmenetelmällä käyttäen mikroskooppia ja uv-valoa sekä vertailemalla tarjousten sisältämiä kuvauksia tarjottavista korteista.

Hakijalle on tämän pyynnöstä annettu 10.10.2008 selvitys edellä mainitusta vertailuperusteesta. Selvityksessä hakijalle on selostettu, miten tarjousvertailu on tehty. Asiakirja ei ole eikä se ole tarkoitettukaan olemaan osa tarjousvertailua. Selvitys ei ole sisältänyt mitään uutta eikä lisättävää hankintapäätöksen liitteenä olleeseen vertailumuistioon. Vertailu on tehty vakiintuneen alalla käytössä olevan tutkimuslaboratoriotyöskentelyn mukaisesti.

Tarjouspyyntö ei ole ollut puutteellinen. Tarjouspyynnössä ja sen liitteissä on asetettu vähimmäisvaatimukset niille turvatekijöille, joita tarjouspyynnön kohteena olevissa korteissa on tullut olla. Hankintayksikkö on pyytänyt tarjoajia toimittamaan näytteitä toteutetuista tuotteista, joista on ollut arvioitavissa painojäljen, turvatekijöiden ja yksilöinnin laatutaso. Tarjouspyynnön osana on ollut myös kuusi kasvokuvaa ja nimikirjoitusnäytettä. Tarjoajia on pyydetty liittämään tarjoukseensa 12 uutta korttinäytettä, jotka on yksilöity käyttäen edellä mainittuja kasvokuvia ja nimikirjoitusnäytteitä. Laadun vertailu on tehty tarjoajien toimittamien näytteiden sekä tarjouksiin sisältyneiden selvitysten perusteella.

Tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi, että laatua arvioidaan tarjoajien toimittamien näytteiden ja selvitysten perusteella. Tarjouspyynnössä kortteja koskevat vähimmäisvaatimukset ovat olleet edellytys tarjousvertailuun hyväksymiselle. Hankintayksikkö on ottamalla korttien laatutason vertailuperusteeksi tuonut esille sen, että tarjouksissa on edellytetty parasta laatua.

Tarjouksessaan hakija on todennut olevansa maailman johtava yritys yksilöitävien turvallisuusasiakirjojen alalla ja että kortin valmistaminen korkeimmalla mahdollisella laatutasolla perustuu monen vuoden kokemukseen polykarbonaattisten korttien valmistuksesta. Hakija on päättänyt, mitkä näytteet se on halunnut toimittaa laatutason arviointia varten. Hakijan tarjouksessaan ilmoittamat seikat ovat ristiriidassa hakijan muutoksenhaussa esittämien väitteiden kanssa. Hakija tuntee korttien turvatekijät ja on ollut niitä itsekin tuomassa markkinoille. Hakija on päätynyt kilpailemaan hinnalla ja on tarjonnut laadun vertailua varten korttinäytteet, joissa laatu on ollut heikompi kuin voittaneen tarjoajan korttinäytteissä.

LAUSUNTO

Gemalto Oy on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää Sdu Segenmark Oy:n hakemuksen ja velvoittaa hakijan korvaamaan Gemalto Oy:n arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 7.130 eurolla korkoineen.

Hankintapäätöksen perustelujen mahdollinen puutteellisuus on korjautunut hankintayksikön 10.10.2008 antamalla selvityksellä. Hankintapäätöksen perustelujen niukkuus ei yksinään merkitse hankintalain vastaista menettelyä, jos hankintayksikkö esittää perustelut myöhemmin, jolloin mahdollinen perustelujen puutteellisuus korjautuu. Oikeuskäytännön mukaan hankintapäätöksen perusteluja on hyväksyttävää täsmentää hankintapäätöksen tekemisen jälkeen ja vielä markkinaoikeudessakin.

Hankintayksikkö on vertaillut tarjouksia niiden ominaisuuksien perusteella, jotka se on tarjouspyynnössään ilmoittanut tarjousten vertailuperusteiksi. Hankintayksikkö ei ole ottanut huomioon sellaisia vertailuperusteita, joita ei olisi mainittu tarjouspyynnössä. Hankintayksikkö saa ottaa huomioon seikkoja, joille se ei ole antanut tarjouspyynnössä nimenomaista merkitystä, jos nämä seikat käyvät ilmi muualta tarjouspyynnöstä tai sen liitteestä.

Hankintayksikkö on suorittanut tarjousvertailun oikein eikä siinä ole tapahtunut virheitä. Perustelumuistiossa ja selvityksessä on perusteltu yksityiskohtaisesti, mihin voittaneen tarjoajan tarjouksen ja hakijan tarjouksen välinen piste-ero on perustunut.

Hankintamenettely on ollut julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukainen.

VASTASELITYS

Sdu Segenmark Oy on vastaselityksenään lausunut muun ohella, että hankintayksikkö on pyytänyt malleja olemassa olevista korteista tuomatta esiin sitä seikkaa, että se aikoo käyttää näitä vanhoja malleja tarjousten vertailussa. Näytteiden pyytäminen oli ymmärrettävissä siten, että sanottuja kortteja tullaan käyttämään tarjoajien soveltuvuuden arvioinnissa.

Tarjouspyynnössä on pyydetty kuvaus tarjottavasta tuotteesta, joten vanhojen korttien käyttäminen laatuvertailussa ei ole ollut perusteltavissa.

Hankintayksikkö ei ole voinut vertailla tarjouksia vanhojen korttien perusteella, koska hankinnan kohteena olevat kortit perustuvat tarjouspyynnössä määriteltyihin ominaisuuksiin. Tarjoajien aikaisemmat tuotteet eivät ole olleet keskenään vertailukelpoisia. Esimerkiksi korttien erilaiset taustavärit ovat vaikuttaneet painojälkeen ja kohdistukseen. Hankinnan kohteena olevat kortit suunnitellaan aina yhteistyössä hankintayksikön kanssa hankintapäätöksen jälkeen. Tällöin määritellään tarkemmin kortille tulevat ominaisuudet ja ulkoasu. Tämä vaatii suunnittelutyötä, jota ei tehdä vielä tarjousvaiheessa. Jokainen asiakirja vaatii yksilöinnin asiakkaan tarpeiden mukaisesti.

Laatua ei mallikortteihin painetuista kuvista ole voitu arvioida yhdenvertaisesti. Tarjoajat ovat painaneet kuvat omille aikaisemmin käytössä olleille pohjille. Tämän vuoksi painojälki ei ole ollut vertailukelpoinen. Vertailu olisi voitu suorittaa ainoastaan, jos tarjoajat olisivat painaneet kuvat samalle pohjalle.

Hankintayksikkö on suorittanut tarjousten vertailun sellaiseen aineistoon perustuen, jota ei tarjouspyynnössä ole määritelty tähän tarkoitukseen. Hankintayksikkö on tarjouspyynnön kanssa ristiriitaisella tavalla käyttänyt vertailun perustana aineistoa, jonka hakija on toimittanut referenssiksi ja siten tarjoajan kelpoisuuden osoittamiseksi eikä hankinnan kohteen ominaisuuksien osoittamiseksi.

Monet ominaisuudet on tarjouspyynnössä kuvattu vähimmäisvaatimuksina, vaikka ominaisuuksia on hankintapäätöksessä käytetty vertailukriteereinä. Tarjouspyynnöstä on ollut pääteltävissä, että tarjoajan tulee ainoastaan osoittaa kykynsä toteuttaa CLI-ominaisuus. Tarjouspyynnöstä ei sen sijaan ole ollut pääteltävissä, että CLI-ominaisuuksia vertaillaan.

Tarjouspyynnössä on edellytetty ainoastaan yhden värin fluoresoivan uv-valossa. Sateenkaaripainatuksesta ja sen vaatimuksista ei ole ollut myöskään mainintaa tarjouspyynnössä, joten sitä ei ole voitu käyttää laadun vertailussa. Hankintapäätöksen perusteluissa on kuitenkin mainittu, että monivärisyyttä ja sateenkaaripainatuksen toteutusta on käytetty laatukriteereinä.

Tarjouspyynnössä ei ole ollut vaatimusta negatiivisesta preeglauksesta eikä preeglauksen yksityiskohdista lainkaan. Tarjouspyynnössä on edellytetty ainoastaan sormin tuntuvaa, yksityiskohtia sisältävää kuviointia kortin etu- ja takapuolelle. Hakijalla olisi ollut tekniikka toteuttaa positiivinen ja negatiivinen preeglaus sisältäen lähes rajattoman määrän yksityiskohtia. Turvatekijöiden toteutuksesta hakijan tarjouksen olisi tullut saada enemmän pisteitä kuin voittaneen tarjoajan tarjous, koska preeglauksen arviointi on suoritettu virheellisesti.

Kilpailutuksessa aitoa vertailua ei olisi voinut toteuttaa laatuperusteilla vaan suuremmassa määrin hintaan perustuen. Hakijan tarjous on ollut edullisin.

Hakija olisi voittanut tarjouskilpailun virheettömässä menettelyssä.

LISÄVASTINE JA SELVITYS

Sisäasiainministeriö on antanut lisävastineen ja selvityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 40 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on tehtävä kirjallisesti ja laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava muun ohella hankinnan kohteen määrittely ja hankinnan kohteeseen liittyvät muut laatuvaatimukset sekä tarjouksen valintaperuste ja käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys.

Hankintalain 52 §:n mukaan ehdokas tai tarjoaja on suljettava tarjouskilpailusta, ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuus muuten arvioitava sekä tarjoajat valittava ennen tarjousten vertailua.

Tarjoajien soveltuvuutta koskevia vaatimuksia ja selvityksiä koskevan hankintalain 56 §:n mukaan hankintayksikkö voi esittää ehdokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaatimuksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä selvityksiä.

Hankintalain 59 §:n 1 momentin 10 kohdan mukaan hankintayksikkö voi pyytää ehdokasta ja tarjoajaa osoittamaan teknisen suorituskykynsä ja ammatillisen pätevyytensä muun muassa hankittavaa tavaraa koskevilla näytteillä, kuvauksilla ja valokuvilla. Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 103–104) mukaan menettely tulee kysymykseen esimerkiksi erityisiä laatuvaatimuksia koskevissa tavarahankinnoissa.

Hankintalain 62 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista on hyväksyttävä se, joka on hankintayksikön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin hankinnan kohteeseen liittyvien vertailuperusteiden mukaan, tai se, joka on hinnaltaan halvin. Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen vertailuperusteina voidaan käyttää esimerkiksi laatua, hintaa, teknisiä ansioita, esteettisiä ja toiminnallisia ominaisuuksia, ympäristöystävällisyyttä, käyttökustannuksia, kustannustehokkuutta, myynnin jälkeistä palvelua ja teknistä tukea, huoltopalveluja, toimituspäivää tai toimitus- tai toteutusaikaa taikka elinkaarikustannuksia. Pykälän 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus on ilmoitettava hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjoissa.

Hankintalain 73 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 106 ja 117) mukaan päätöksen tulee sisältää olennaiset tiedot tarjouskilpailun ratkaisemisesta sekä siihen vaikuttaneista keskeisistä seikoista, kuten tarjoajan ja tarjouksen valintaperusteista ja niiden soveltamistavasta. Tarjouksia on verrattava jokaista vertailuperustetta käyttäen ja hankintapäätöksessä on perusteltava perusteiden soveltaminen tarjoukseen. Tarjousvertailusta on selvästi ilmettävä kaikkien tarjousten osalta, miten niitä on arvioitu kunkin vertailuperusteen osalta. Jos tarjouksille on annettu toisistaan poikkeavia pisteitä, vertailusta on ilmettävä, mihin tarjousten piste-erot perustuvat.

Hankintapäätöksen perusteleminen

Tarjouspyynnön mukaan tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka vertailuperusteiksi on ilmoitettu 1) hinta 60 prosentin, 2) korttien painojäljen ja turvatekijöiden laatutason ja jäljiteltävyyden arviointi, kortin turvatason arviointi väärentämistä vastaan sekä yksilöinnin laatutason arviointi 30 prosentin ja 3) kontaktisirun ja siihen liittyvän palvelun laatutason arviointi 10 prosentin painoarvolla. Laadun vertailuperusteen 2 ”korttien painojäljen ja turvatekijöiden laatutason ja jäljiteltävyyden arviointi, kortin turvatason arviointi väärentämistä vastaan sekä yksilöinnin laatutason arviointi” osatekijöiksi on ilmoitettu 1) korttien painojälki, turvatekijät ja jäljiteltävyys 20 prosentin painoarvolla, 2) korttien väärennettävyys (turva väärentämistä vastaan) viiden prosentin ja 3) yksilöintijälki viiden prosentin painoarvolla.

Hankintayksikkö on päätöksellään 24.9.2008 (Dnro SM-2008-01357/Yr-621) valinnut Gemalto Oy:n tarjouksen kokonaistaloudellisesti edullisimpana. Hankintapäätöksen liitteenä on ollut 22.9.2008 päivätty vertailumuistio.

Hankintapäätöksen liitteenä olevasta vertailumuistiosta käy ilmi, että tarjouksille on annettu toisistaan poikkeavia pisteitä painojäljestä, turvatekijöistä ja jäljiteltävyydestä, väärennettävyydestä ja yksilöintijäljestä. Hankintayksikkö on tarjousvertailussa todennut muun ohella, että korttien suojaamisessa väärentämistä vastaan ei ole todettu merkittäviä eroja eri tarjousten välillä. Väärennettävyyden osalta Gemalto Oy:n tarjous on saanut 5 pistettä hakijan tarjouksen saadessa 4,5 pistettä. Yksilöintijäljestä hankintayksikkö on antanut Gemalto Oy:n tarjoukselle 5 pistettä hakijan tarjouksen saadessa 2,5 pistettä. Vertailumuistiosta ei kuitenkaan käy ilmi, mihin edellä mainitut tarjousten piste-erot ovat perustuneet. Edellä esitettyyn nähden markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole kaikilta osin perustellut hankintapäätöstään hankintalain 73 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Hankintayksikkö on toimittanut hakijalle tämän pyynnöstä 10.10.2008 päivätyn selvityksen tarjousten vertailusta vertailuperusteesta ”korttien painojälki ja turvatekijöiden laatutason ja jäljiteltävyyden arviointi, kortin turvatason arviointi väärentämistä vastaan sekä yksilöinnin laatutason arviointi”.

Markkinaoikeus katsoo, että edellä todetusta hankintapäätöksen perustelujen puutteellisuudesta huolimatta edellä mainitusta hankintayksikön jälkikäteen toimittamasta selvityksestä on käynyt ilmi tarjousvertailun sisältö sellaisella tarkkuudella, että sen perusteella voidaan arvioida, onko hankintamenettelyssä menetelty julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden mukaisesti.

Laatuvertailu

Hakija on esittänyt, että sisäasiainministeriö ei olisi tullut käyttää tarjoajien muille aiemmin valmistamia kortteja tarjousten laatuvertailussa, koska kortit eivät ole olleet keskenään vertailukelpoisia. Hakija on esittänyt, että kysymys on tältä osin ollut tarjoajan soveltuvuuden osoittamisesta. Hankintayksikkö ei ollut myöskään tuonut esiin, että se aikoo käyttää aiemmin valmistettuja kortteja laatuvertailussa.

Markkinaoikeus toteaa, että hankintamenettely on kaksivaiheinen niin, että hankintayksikön on ensin tutkittava tarjoajien soveltuvuutta osallistua tarjouskilpailuun ja arvioitava, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset ja muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi, ja vasta tämän jälkeen arvioitava tarjousten paremmuutta niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu pois tarjouskilpailusta.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden sekä niiden painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina voidaan käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Vertailuperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Vertailuperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa. Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp s. 106) mukaan vertailuperusteina ei tule käyttää sellaisia perusteita, jotka liittyvät ehdokkaiden tai tarjoajien ominaisuuksiin. Tarjoajien soveltuvuuden arviointi on tehtävä 52 §:n mukaisesti ennen tarjousten arviointia ja se tulee erottaa tarjousten arvioinnista. Tarjoajien ominaisuuksien arvioinnissa ja tarjousten arvioinnissa käytettävät perusteet tulisi myös erottaa toisistaan.

Hankinnan kohteena on ollut henkilökorttien, oleskelulupakorttien ja eräiden muiden korttien sekä niihin liittyvien sirujen hankinta, sirujen ja varmenteiden käsittely sekä kortteihin ja siruihin liittyvä tuotantopalvelu.

Tarjouspyynnön mukaan korttien on tullut vastata muun muassa Euroopan unionin neuvoston asetuksen N:o (EY) 2252/2004 ja komission sen nojalla antamien päätösten teknisiä eritelmiä ja viitteitä.

Tarjouspyynnön 15.4.2008 kohdassa 4.2 ”Teknistä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä koskevat edellytykset” on todettu seuraava: ”Tarjoajalta edellytetään kokemusta polykarbonaattimateriaalista tehtyjen korttien valmistamisesta ja yksilöinnistä sekä tietämystä sirutekniikasta, biometrisista tunnisteista, julkisen avaimen arkkitehtuurista sekä näihin liittyvistä standardeista. Lisäksi tarjoajalta edellytetään kokemusta edellä mainittujen asioiden toteuttamisesta.”

Tarjouspyynnön kohdassa 5.4 ”Selvitykset teknisestä suorituskyvystä ja ammatillisesta pätevyydestä” on edellytetty, että tarjoajan tulee esittää tarjouksessaan selvitys tarjoajan ja erityisesti hankinnan suorittamisesta vastaavien henkilöiden koulutuksesta, ammatillisesta pätevyydestä ja kokemuksesta polykarbonaattimateriaalista tehtyjen korttien valmistamisesta, biometristen tunnisteiden toteutuksesta ja korttien sekä sirujen yksilöinnistä mukaan lukien appletin/varmenteen lataamisen sirulle sirujen yksilöinnin yhteydessä.

Edelleen tarjouspyynnön kohdan 5.4 mukaan tarjoajan on tullut toimittaa tarjouksessaan näytteitä toteutetuista tuotteista, joista on ollut arvioitavissa painojäljen, turvatekijöiden ja yksilöinnin laatutaso.

Aikaisemmin toteutettujen tuotteiden lisäksi tarjoajan on tullut liittää tarjoukseensa 12 uutta korttinäytettä, jotka on yksilöity käyttäen poliisilta saatuja kasvokuvia ja nimikirjoitusnäytteitä.

Markkinaoikeus toteaa ensinnäkin, että tarjouspyynnön kohdasta 5.4 on käynyt ilmi, että tarjoajien aikaisemmin muille asiakkaille valmistamista tuotteista on ollut tarkoitus arvioida painojäljen, turvatekijöiden ja yksilöinnin laatutasoa.

Hankintayksikön 10.10.2008 hakijalle antamasta selvityksestä ja hankintayksikön vastineesta, lisävastineesta ja markkinaoikeudelle 25.11.2009 toimittamasta lisäselvityksestä käy ilmi, että tarjousten laatuvertailussa on käytetty kaikkia tarjoajien toimittamia korttinäytteitä. Asiassa esitetyn selvityksen mukaan hankintayksikkö on näin ollen käyttänyt laadun arvioinnissa tarjouspyynnön kohdassa 5.4 tarkoitettuja tarjoajien aiemmin toteuttamia kortteja ja arvioinut muun ohessa sanottujen korttien osalta painojäljen laatua, turvatekijöiden todettavuutta ja toteutusta sekä yksilöintijälkeä.

Markkinaoikeus toteaa, että kysymyksessä on ollut erityistä asiantuntemusta vaativa hankinta. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössään edellyttänyt, että tarjoajalla on aikaisempaa kokemusta polykarbonaattimateriaalista tehtyjen korttien valmistamisesta ja yksilöinnistä. Ottaen huomioon hankinnan kohde, markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnön kohdassa 5.4 tarkoitetut näytteet toteutetuista tuotteista ovat liittyneet tarjoajien soveltuvuuden arviointiin eivätkä tarjousten keskinäisen paremmuuden arvioimiseen. Näin ollen aikaisempien toimitusten tuotteita ei ole voitu käyttää tarjousten laatuvertailussa. Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti käyttäessään tarjousten laatuvertailussa tarjoajien aikaisemmin muille asiakkaille toimittamia tuotteita.

Lisäksi hakija on tuonut esiin, että 12 korttinäytteestä ei ole voitu yhdenvertaisesti arvioida laatua, koska tarjoajat ovat painaneet kortit omille aikaisemmin käytössä olleille pohjille. Vertailu olisi hakijan mukaan voitu suorittaa vain, jos tarjoajat olisivat painaneet kuvat samalle pohjalle.

Tarjouspyynnössä esitettyjen pakollisten vähimmäisvaatimusten mukaan kortit on muun ohessa tullut valmistaa polykarbonaattimateriaalista siten, että kortin eri kerrokset muodostavat valmiissa kortissa yhtenäisen rakenteen, jonka kerrokset eivät ole erotettavissa toisistaan tuhoamatta korttia. Pakollisina vähimmäisvaatimuksia koskien tarjouspyynnössä on lisäksi esitetty varsin yksityiskohtainen luettelo kortin teknisistä ja ulkonaisista ominaisuuksista. Edellä todettu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että hakija on tarjousta laatiessaan ja näytekortteja valmistaessaan tiennyt, mitä ominaisuuksia korteilta on edellytetty. Sanotulta osalta tarjouspyynnön perusteella on siten voinut laatia keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Markkinaoikeus katsoo, että laadun vertailussa on siten voitu käyttää tarjoajien toimittamia 12 korttinäytettä, jotka on yksilöity poliisilta saaduilla kasvokuvilla ja nimikirjoitusnäytteillä.

Tarjouspyyntö

Hakija on esittänyt, että useat hankittavalta tuotteelta vaaditut ominaisuudet on tarjouspyynnössä kuvattu vähimmäisvaatimuksina, vaikka ominaisuuksia on kuitenkin käytetty tarjousten vertailussa laadun vertailuperusteina.

Kuten edellä on todettu, tarjouksen valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus. Laatua koskevina vertailuperusteina ovat olleet korttien painojäljen ja turvatekijöiden laatutason ja jäljiteltävyyden arviointi, kortin turvatason arviointi väärentämistä vastaan sekä yksilöinnin laatutason arviointi sekä kontaktisirun ja siihen liittyvän palvelun laatutason arviointi.

Tarjouspyynnön liitteessä 1 on esitetty henkilökortin ja ulkomaalaisen asiointikortin muotoa ja turvatekijöitä koskevat pakolliset vähimmäisvaatimukset ja liitteessä 2 oleskelulupakortteja ja oleskelukortteja koskevat vaatimukset.

Markkinaoikeus toteaa, että tuotteiden ominaisuuksille asetettujen vähimmäisvaatimusten täyttyminen on ollut ensinnäkin edellytys tarjousvertailuun hyväksymiselle. Tuotteille asetetut vähimmäisvaatimukset ovat myös määritelleet ja täsmentäneet laatua koskevien vertailuperusteiden sisältöä.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnön liitteessä 1 ja 2 pyydettyjen tietojen laatu huomioon ottaen turvallisuusasiakirjojen alalla toimivalle elinkeinonharjoittajalle on täytynyt olla selvää, mitkä pyydetyistä tiedoista ovat liittyneet hankinnan kohteen laadun arviointiin. Näin ollen markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on ilmoittanut vertailuperusteet riittävän selvästi ja siten, että tarjoajat ovat voineet tarjouksia laatiessaan tietää, millä seikoilla on merkitystä kutakin vertailuperustetta arvioitaessa.

Lisäksi hakija on esittänyt, että sateenkaaripainatuksesta ja sen vaatimuksista ei ole ollut mainintaa tarjouspyynnössä. Tarjouspyynnössä on hakijan mukaan edellytetty ainoastaan yhden värin fluoresoivan uv-valossa. Hankintapäätöksen perusteluissa on hakijan mukaan kuitenkin mainittu, että monivärisyyttä ja sateenkaaripainatuksen toteutusta on käytetty laatukriteereinä.

Tarjouspyynnön mukaan vähimmäisvaatimuksena on ollut, että korttien taustapainatuksissa on tullut olla vähintään kaksisävyisiä guilloche- tai vastaavia kuvioita viivatyönä, mikrotekstiä, iirispainatusta, jossa ainakin yhden värin on täytynyt fluoresoida uv-valossa, sekä uv-fluoresoivaa päällepainatusta. Tarjouspyynnössä on lisäksi edellytetty, että korttien ulkoasun toteutus on tullut tehdä niin, että viivarakenne ja valitut värit suojaavat tuotetta väärentämistä vastaan.

Markkinaoikeus toteaa ensinnäkin, että iirispainatuksella tarkoitetaan sateenkaaripainatusta ja että sitä käytetään suojaamaan turva-asiakirjoja kopioinnilta. Tarjouspyynnössä asetettu edellytys iirispainatuksesta, jossa ainakin yhden värin on täytynyt fluoresoida uv-valossa, on ollut tuotteelle asetettu vähimmäisvaatimus. Tarjouspyyntö on antanut tarjoajille mahdollisuuden tarjota myös useampaa kuin yhtä uv-valossa fluoresoivaa väriä. Ottaen huomioon, että yhtenä laadun vertailuperusteena on ollut turvatason arviointi väärentämistä vastaan ja sateenkaaripainatuksen merkityksen turva-asiakirjojen kopioinnin estämisessä, markkinaoikeus katsoo, että turvallisuusasiakirjojen alalla toimivan elinkeinonharjoittajan on tullut ymmärtää, millä seikoilla on merkitystä laadun vertailussa.

Hakija on esittänyt, että tarjouspyynnössä ei ole ollut myöskään vaatimusta negatiivisesta preeglauksesta eikä preeglauksen yksityiskohdista.

Markkinaoikeus toteaa, että preeglauksella eli reliefikaiverruksella tai korkopuristuksella tarkoitetaan painantaa, jossa kuvat tai tekstit tulevat näkyviin värittöminä kohokuvioina. Ottaen huomioon edellä mainittu ja tarjouspyynnössä asetettu vaatimus sormin tuntuvista, yksityiskohtia sisältävästä kuviosta tai ominaisuudesta, markkinaoikeus katsoo, että alalla toimivalle tarjoajalle ei ole voinut jäädä epäselväksi, mitä ominaisuuksia hankinnan kohteena olevilta korteilta on edellytetty ja että sanotut laadulliset ominaisuudet voidaan ottaa huomioon laatuvertailun asianomaisissa kohdissa.

Hakija on vielä esittänyt, että tarjouspyynnössä CLI-ominaisuus oli vähimmäisvaatimus eikä tarjouspyynnöstä käynyt ilmi, että CLI-ominaisuutta vertaillaan.

Markkinaoikeus toteaa, että CLI on lyhenne sanoista changeable laser images, joka tarkoittaa kuvan vaihtumista korttia kallistettaessa puolelta toiselle. Tarjouspyynnön vähimmäisvaatimuksena on todettu, että korttien tulee sisältää CLI/MLI tai vastaava, jossa vaihtelevat syntymäaika ja henkilön kuva taikka laserperforoinnilla tuotettu kortinhaltijan haamukuva. Hankintapäätöksen perusteluista jälkikäteen esitetyn selvityksen mukaan tarjousten yksilöintijäljen arvioinnissa on otettu huomioon henkilön tunnistettavuus kuvasta, sävyn toisto ja terävyys sekä henkilön tunnistettavuus ja tietojen erottuminen CLI:ssä. Ottaen huomioon edellä sateenkaaripainatuksen ja preeglauksen osalta lausuttu tarjoajat ovat voineet tarjouksia laatiessaan tietää, millä seikoilla on merkitystä, kun hankintayksikkö arvioi korttien laadullisia ominaisuuksia yksilöintijäljen osalta.

Vielä hakija on esittänyt, että kilpailutus olisi tullut toteuttaa suuremmassa määrin hintaan perustuen.

Markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole ylittänyt harkintavaltaansa määritellessään hinnan ja laatutekijöiden painoarvot tarjouspyynnössä. Tarjousten laadun vertailuperusteet ovat liittyneet hankinnan kohteeseen, ja niiden perusteella on ollut mahdollista määrittää, mikä tarjouksista on kokonaistaloudellisesti edullisin. Vertailuperusteet eivät myöskään ole antaneet hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa. Hankintayksikön ei ole toiminut vertailuperusteita asettaessaan epätasapuolisesti taikka syrjivästi. Näin ollen hankintayksikön ei voida katsoa menetelleen hankintasäännösten vastaisesti määritellessään tarjousten vertailuperusteet ja niiden painoarvot tarjouspyynnöstä ilmenevällä tavalla.

Edellä lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnön perusteella on voitu antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Johtopäätös

Edellä esitettyyn nähden markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti käyttäessään tarjousten laatuvertailussa tässä tapauksessa luonteensa puolesta tarjoajien soveltuvuuden arviointiin kuuluvia tarjoajien aikaisemmin muille asiakkaille toimittamia tuotteita. Asiassa tulee tämän vuoksi harkittavaksi kysymys hankintalain 76 §:ssä säädettyjen seuraamusten määräämisestä.

Seuraamus

Hankintayksikkö ei ole vielä tehnyt hankintasopimusta. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Jos sisäasiainministeriö aikoo edelleen toteuttaa henkilökorttien, oleskelulupakorttien ja eräiden muiden korttien sekä niihin liittyvien sirujen hankintaa, sirujen ja varmenteiden käsittelyä sekä kortteihin ja siruihin liittyvä tuotantopalvelua koskevan hankinnan julkisena hankintana kysymyksessä olevan tarjouspyynnön perusteella, sen tulee mainitulta osin tehdä uusi tarjousvertailu ja uusi hankintapäätös, jossa otetaan huomioon edellä tässä päätöksessä todetut seikat.

Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei asiassa ei ole tarpeen lausua muista asiassa esitetyistä hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asiassa annettava ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan oikeudenkäyntikulut markkinaoikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä ja että hankintayksikkö ja lausunnon antanut Gemalto Oy saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Sdu Segenmark Oy on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa kohdistuvan arvonlisäveron määrä omassa verotuksessaan. Tämän vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisältyvä arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa sisäasiainministeriön poliisiosaston päätöksen 24.9.2008 (dnro SM-2008–01357/Yr-621) ja kieltää sisäasiainministeriötä tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta hankintapäätöstä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa sisäasiainministeriön korvaamaan Sdu Segenmark Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää sisäasiainministeriön ja Gemalto Oy:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne, Perttu Koivula ja Antti Vuori-Karvia.