1.9.2009

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Helsingin kaupungin asuntotuotantotoimisto on pyytänyt 25.1.2008 julkaistulla rajoitettua menettelyä koskevalla kansallisella hankintailmoituksella osallistumishakemuksia tarjouskilpailuun Puotilan Kiinteistöt Oy:n Kajaaninlinnantie 7:ssä sijaitsevien kerrostalojen rakennus-, LVIA- ja sähköurakoista.

Hankintayksikkö on sittemmin 28.2.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia rakennusurakasta kahdelta yritykseltä, joista molemmat ovat antaneet tarjouksen.

Helsingin kaupungin asuntotuotantotoimikunta on päätöksellään 14.5.2008 § 71 valinnut rakennusurakoitsijaksi NHK Rakennus Oy:n.

Voittaneen tarjoajan tarjouksen mukaan hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 4.150.000 euroa.

Helsingin kaupunki on markkinaoikeuteen 17.6.2008 saapuneessa kirjelmässään ilmoittanut, ettei se pane hankintapäätöstään täytäntöön ennen kuin markkinaoikeus on antanut ratkaisun asiassa.

HAKEMUS

Rakennustoimisto Reno-Rakennus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Helsingin kaupungin asuntotuotantotoimikunnan päätöksen 14.5.2008 § 71, kieltää hankintayksikköä soveltamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Hakija on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan hakijalle sen menettämän positiivisen sopimusedun ja sen lisäksi korvaamaan hakijalle aiheutuneet tarjouksen laskentakulut 12.000 eurolla sekä että hankintayksikkö velvoitetaan suorittamaan sille hyvitysmaksuna 595.000 euroa. Hakija on edelleen vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa hankintayksikön korvaamaan sen arvonlisäverolliset oikeudenkäyntikulut 4.977,60 eurolla korkoineen.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on edellytetty, että tarjouksessa tulee ilmoittaa erillishinnat sekä ikkunoiden kunnostamisesta että ikkunoiden uusimisesta. Voittanut tarjoaja ei ole tarjouksessaan ilmoittanut edellä mainittuja erillishintoja. Voittaneen tarjoajan tarjous ei näin ollen ole ollut tarjouspyynnön mukainen ja hankintayksikön olisi tullut hylätä se tarjouspyynnön vastaisena. Koska voittaneen tarjoajan tarjouksesta ovat puuttuneet erillishinnat, tarjousten vertailu on ollut mahdotonta suorittaa.

VASTINE

Helsingin kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus jättää hakijan vahingonkorvausvaatimuksen tutkimatta ja muilta osin hylkää hakemuksen sekä velvoittaa hakijan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 1.800 eurolla korkoineen.

Voittanut tarjoaja ei ole tarjouksessaan ilmoittanut erillishintoja ikkunoiden kunnostamisesta ja uusimisesta. Näitä erillishintoja ei ole kuitenkaan otettu huomioon tarjousten vertailussa, vaan tarjousten vertailu on suoritettu urakan kokonaishinnan perusteella. Hakija ja voittanut tarjoaja ovat tarjouksissaan ilmoittaneet urakan kokonaishinnan. Erillishintojen puuttuminen ei näin ollen ole vaikuttanut tarjousten sisältöön ja vertailukelpoisuuteen. Hankintayksikkö on siten toiminut tasapuolisesti ja tarjoajia syrjimättä ottaessaan voittaneen tarjoajan tarjouksen mukaan tarjousten vertailuun.

Hakijan tarjous on ylittänyt 15 prosentilla hankintayksikön kustannusarvion, joten tarjous olisi tullut hylätyksi liian kalliina. Hakijalla ei näin ollen olisi ollut mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua.

LAUSUNTO

NHK Rakennus Oy on esittänyt lausunnossaan muun ohella, että hankintayksikkö on koonnut tarjouspyyntöön ja tarjouslomakkeeseen tarjoukselta edellytettävät vaatimukset. Tarjouspyynnössä on todettu, että tarjous on annettava tarjouslomakkeella ja tarjouksessa on ilmoitettava kaikki pyydetyt osa- ja erillishinnat. Tarjouspyyntö ja tarjouslomake ovat ilmaisseet hankintayksikön tahdon urakkatarjouksen sisällöstä. Rakennusselostus ja arkkitehtisuunnitelmat ovat teknisiä asiakirjoja, joiden tarkoituksena on esittää kohteen toteuttamiseen liittyvät tekniset vaatimukset. Rakennusselostus on ollut kohteen arkkitehdin laatima tekninen asiakirjakokonaisuus. Kohteen asiantuntijat ovat suunnitteluprosessin aikana pohtineet erilaisia toteutusvaihtoehtoja ja niiden taloudellisia vaikutuksia.

NHK Rakennus Oy on laatinut tarjouksen tarjouspyynnön ja tarjouslomakkeen mukaisesti. Tarjoukseen on sisältynyt ikkunoiden uusiminen länsijulkisivuilla ja ikkunoiden kunnostus itäjulkisivuilla. Tarjouksessa ei ole ilmoitettu rakennusselostuksessa esitettyjä erillishintoja, koska niitä ei ole tarjouslomakkeessa edellytetty.

Molemmat tarjoajat ovat antaneet tarjouslomakkeen mukaisen tarjouksen ja ilmoittaneet urakan kokonaishinnan. Tarjoushinnat ovat siten olleet keskenään vertailukelpoisia.

VASTASELITYS

Hakija on vastaselityksessään todennut muun ohella, että urakan kokonaishinta on riippunut siitä, uusitaanko ikkunat vai korjataanko ne. Hankintayksikkö on päättänyt uusia kaikki ikkunat. Päätöstä tehdessään hankintayksiköllä ei ole kuitenkaan ollut tietoa, mikä on ollut voittaneen tarjoajan kokonaisurakkahinta, koska voittaneen tarjoajan ilmoituksen mukaan tarjous on koskenut itäjulkisivuilla olevien ikkunoiden osalta ainoastaan kunnostusta. Tarjousten tasapuolinen vertailu on ollut mahdotonta. Voittanut tarjoaja ei ole tarjouksessaan todennut, mikä vaihtoehto sisältyy tarjouksen kokonaishintaan.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa on todettu, että urakan osalta noudatetaan rakennusalan yleisiä sopimusehtoja vuodelta 1998 lukuun ottamatta muun muassa asiakirjojen pätevyysjärjestystä. Voittaneen tarjoajan tarjouksessa on todettu, että ”Sopimusehdot YSE 1998 mukaisesti”. Näin ollen voittaneen tarjoajan tarjous on ollut myös tältä osin tarjouspyynnön vastainen.

LISÄKIRJELMÄT

Hankintayksikkö on lisävastineessaan todennut muun ohella, että tarjouspyynnössä on ensisijaisesti pyydetty tarjousta ikkunoiden uusimisesta länsijulkisivun puolella ja muiden ikkunoiden kunnostuksesta. Kokonaishinta on muodostunut siten näistä töistä. Koska muuhun päätelmään ei ole ollut aihetta, hankintayksikkö on katsonut tarjoajien ilmoittaneen tarjouksessaan kokonaishinnan tarjouspyynnön mukaisesta ensisijaisesta vaihtoehdosta. Kaikkien ikkunoiden uusiminen on ollut toissijainen vaihtoehto. Tarjousten vertailua ei ole suoritettu toissijaisen vaihtoehdon mukaan.

Tarjouspyynnön ja voittaneen tarjouksen välisellä pienellä eroavuudella rakennusalan yleisten sopimusehtojen soveltamisen osalta ei ole ollut sellaista merkitystä, joka olisi vaarantanut tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun. Voittaneen tarjoajan tarjous on siten ollut tarjouspyynnön mukainen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Hankinnan kohteena on julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) 16 §:ssä tarkoitettu EU-kynnysarvon alittava rakennusurakka ja hankintaan tulevat sovellettaviksi hankintalain I ja IV osien säännösten lisäksi hankintalain III osan säännökset.

Hakemuksen tutkiminen

Rakennustoimisto Reno-Rakennus Oy on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Helsingin kaupungin korvaamaan hakijalle sekä positiivisen sopimusedun menetyksen että 12.000 euroa tarjouksen laskentakuluina. Sanotut vaatimukset ovat luonteeltaan vahingonkorvausvaatimuksia. Markkinaoikeuden toimivaltaan ei kuulu, kun otetaan huomioon hankintalain 76 §:n 1 momentti, vahingonkorvausvaatimusten tutkiminen. Hakijan vahingonkorvausvaatimukset on näin ollen jätettävä tutkimatta.

Hankintamenettely

Hankinnan kohteen määritteleminen ja tarjouspyyntö

Hankinnan kohteen määritteleminen on sinänsä hankintayksikön harkinnassa. Tältäkin osin hankintayksikön tulee kuitenkin ottaa huomioon hankintalain 2 §:n 1 momentissa ilmaistujen kilpailun aikaansaamista sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua koskevien periaatteiden toteutuminen hankinnassa.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin mukaan tarjouspyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Tarjouspyynnössä 28.2.2008 on pyydetty tarjouksia muun ohella Puotilan Kiinteistöt Oy:n Kajaaninlinnantie 7:ssä sijaitsevien kerrostalojen rakennusurakasta. Hankintailmoituksessa on todettu hankinnan kohteen osalta muun ohella, että ”Hanke käsittää uusien parvekkeiden rakentamisen, ikkunoiden uusimisen/kunnostamisen, parvekeovien uusimiset ja salaojien osittaisen uusimisen. ym.”. Tarjouspyynnön mukaan tarjous on tullut antaa oheisilla tarjouslomakkeilla. Tarjouspyynnössä on lisäksi todettu, että ”tarjouksessa tulee ilmoittaa kaikki pyydetyt osa- ja erillishinnat”. Tarjouspyynnön liitteenä olleen urakkaohjelman mukaan tarjouksen valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus ja sen vertailuperusteina hinta ja takuuehdot.

Urakkaohjelmassa on kohdassa ”18 Tarjous” todettu tarjouksen muodon osalta muun ohella, että tarjouksen tulee olla tarjouspyyntöasiakirjojen mukainen. Sanotussa kohdassa on edelleen todettu, että tarjous on annettava tarjouspyynnön liitteenä olevalla tarjouslomakkeella tarjouspyynnön mukaisesti jaoteltuna ja muita ohjeita noudattaen. Tarjouspyynnön liitteenä olleessa tarjouslomakkeessa on pyydetty ilmoittamaan urakan kokonaishinta, arvonlisäveron osuus urakkahinnasta, urakkahinta ilman arvonlisäveroa ja parvekelasituksen hinta.

Tarjouspyynnön liitteenä olleen rakennusselostuksen kohdassa ”4 täydentävät rakennusosat” on todettu ikkunoiden ja ikkunaovien osalta muun ohella seuraavaa: ”Länsijulkisivujen (uusien parvekkeiden puoleisten sivujen) ikkunat uusitaan. Kellaritilojen ikkunat uusitaan saunaosaston kuutta ikkunaa lukuun ottamatta, jotka kunnostetaan. Samoin kunnostetaan rakennusten kaikki muut ikkunat. Urakkatarjouksessa tulee antaa eriteltynä hinta ikkunoiden kunnostuksesta ja hinta siitä jos em. ikkunat uusittaisiin tämän rakennusselostuksen työtä koskevien ohjeiden mukaisesti (ks. myös tarjouspyyntöasiakirjat).” Tarjouspyynnön liitteenä olleessa työpiirustuksessa on todettu kunnostettavien ikkunoiden osalta muun ohella seuraavaa: ”Tässä kaaviossa esitettyjen ikkunoiden kunnostamisesta tai mahdollisesta uusinnasta rakennuttaja tekee päätöksen urakkatarjoukset saatuaan. Urakoitsijan tulee antaa urakkatarjouksessa eritellyt hinnat rakennusselostuksen mukaisesta kunnostuksesta ja uusinnasta.”

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikölle ei ole tarjouspyyntöasiakirjojen laatimisvaiheessa ollut selvää se, tuleeko hankintayksikkö tekemään päätöksen ikkunoiden kunnostamisesta ja uusimisesta tarjouspyynnön ensisijaisen vaihtoehdon mukaisesti vai tuleeko se päätymään kaikkien ikkunoiden uusimiseen. Edellä lausutun mukaisesti tarjouspyyntöasiakirjat ovat sisältäneet ristiriitaista tietoa siitä, tuleeko tarjouksessa ilmoittaa erillishinnat ikkunoiden kunnostamisesta ja uusimisesta. Hakija ja voittanut tarjoaja ovat kumpikin antaneet tarjouksissaan kokonaishinnan urakasta. Tarjouslomakkeen ja muiden edellä mainittujen tarjouspyyntöasiakirjojen ilmeisen ristiriitaisuuden vuoksi tarjousten perusteella on jäänyt epäselväksi se, onko tarjottuun kokonaishintaan sisältynyt ensisijainen vaihtoehto kunnostamisesta ja uusimisesta vai onko pyydetty kokonaishinta mahdollisesti sisältänyt toissijaisen vaihtoehdon kaikkien ikkunoiden uusimisesta tai onko toissijaisen vaihtoehdon osalta ilmoitettu hinta mahdollisesti tullut lisätä kokonaishintaan.

Hankintapäätöksen liitteenä olleesta esityslistasta ilmenee, että kiinteistöyhtiön hallitus on 6.5.2008 päättänyt uusia kaikki ikkunat. Hankintapäätöksen liitteenä olevasta urakkatarjousten vertailusta käy ilmi, että hankintayksikkö suorittanut hintavertailun lisäämällä urakan kokonaishintaan parvekkeiden lasituksen hinnan.

Voittanut tarjoaja on markkinaoikeudessa todennut tehneensä tarjouksen hankintayksikön ilmoittaman sen ensisijaisen vaihtoehdon mukaan, johon ei ole sisältynyt kaikkien ikkunoiden uusimista. Hankintayksikkö on samoin todennut markkinaoikeudessa, että tarjousten vertailu on tehty ensisijaisen vaihtoehdon mukaan.

Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on ollut, hankintayksikön jätettyä ikkunoiden kunnostamisesta tai uusimisesta päättämisen tarjousten jättämisen jälkeen tehtäväksi, mainitusta syystä hintojen ilmoittamisen osalta sillä tavoin epäselvä, että se ei ole ollut omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia. Virheettömässä menettelyssä hankintayksikön olisi tullut päätettyään ikkunoiden uusimisesta saattaa tarjoukset keskenään yhteismitallisiksi ja vertailukelpoisiksi ennen tarjousvertailun suorittamista tai järjestää uusi tarjouskilpailu.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö on menetellyt hankinnassaan hankintalain 76 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti laatiessaan epäselvän tarjouspyynnön ja perustaessaan hankintapäätöksensä keskenään vertailukelvottomien tarjousten vertailuun. Asiassa tulee näin ollen harkittavaksi kysymys sanotussa lainkohdassa säädettyjen seuraamusten määräämisestä.

Edellä todettu hankintamenettelyn virhe sekä jäljempänä seuraamusten osalta lausuttu huomioon ottaen asiassa ei ole tarpeen lausua hakijan esittämistä muista hankintamenettelyn virheellisyyttä koskevista väitteistä.

Seuraamukset

Hankintapäätöstä ei ole pantu täytäntöön. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää.

Jotta hankintamenettelyn virheellisyys voitaisiin korjata, hankintayksikön saamien tarjousten tulisi olla keskenään yhteismitallisia ja vertailukelpoisia. Ottaen huomioon, että tarjousten julkiseksi tulemisen vuoksi hankintayksikön saamia tarjouksia ei tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua vaarantamatta ole enää mahdollista saattaa keskenään yhteismitallisiksi ja vertailukelpoisiksi, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintamenettelyn virheellisyyttä käsillä olevassa tapauksessa ole mahdollista korjata muulla tavalla kuin järjestämällä hankinnasta kokonaan uusi tarjouskilpailu.

Oikeudenkäyntikulut

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi kohtuutonta, että hakija joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan. Tämän vuoksi hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan hakijan kohtuulliset oikeudenkäyntikulut. Asian lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että hankintayksikkö pitää oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan.

Rakennustoimisto Reno-Rakennus Oy on arvonlisäverovelvollinen ja sillä on oikeus vähentää oikeudenkäyntikuluihinsa sisältyvä arvonlisävero omassa verotuksessaan. Sen vuoksi vaadituista kuluista on vähennettävä niihin sisällytetty arvonlisävero.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus jättää tutkimatta Rakennustoimisto Reno-Rakennus Oy:n vahingonkorvausvaatimukset.

Markkinaoikeus kumoaa Helsingin kaupungin asuntotuotantotoimikunnan päätöksen 14.5.2008 § 71 sekä kieltää Helsingin kaupunkia tekemästä sanotun päätöksen perusteella hankintasopimusta tai panemasta päätöstä muutoinkaan täytäntöön nyt asetetun 100.000 euron sakon uhalla.

Markkinaoikeus velvoittaa Helsingin kaupungin korvaamaan Rakennustoimisto Reno-Rakennus Oy:n oikeudenkäyntikulut 3.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Markkinaoikeus hylkää Helsingin kaupungin esittämän oikeudenkäyntikulujensa korvaamista koskevan vaatimuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 83 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Eija Siitari-Vanne, Pasi Yli-Ikkelä ja Antti Vuori-Karvia.