31.3.2006

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Espoon kaupunki on 23.1.2004 lähettämällään tarjouspyynnöllä pyytänyt kuudelta eri yritykseltä tarjouksia muun ohella tietoliikenne- ja puhepalveluista. Hankinnasta on julkaistu hankintailmoitus Julkiset hankinnat -lehden numerossa 29.1.2004/5. Hankintailmoituksen perusteella lisäksi 17 muuta yritystä on pyytänyt tarjouspyynnön. Hankintayksikkö on saanut kuusi tarjousta.

Espoon kaupunginhallitus on päätöksellään 14.9.2004 § 14 valinnut Espoon kaupungin tietoliikenne- ja puhepalveluiden toimittajaksi Song
Networks Oy:n ja Fujitsu Oy:n muodostaman konsortion (jäljempänä myös Song-Fujitsu -konsortio).

Hankintayksikön mukaan hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ollut noin 6,6 miljoonaa euroa.

Kyseessä olevaa hankintaa koskeva puitesopimus on allekirjoitettu
27.9.2004.

HAKEMUS

Elisa Oyj on ensisijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa Espoon kaupungin päätöksen 14.9.2004 § 14 sekä velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen hankintamenettelynsä. Toissijaisesti Elisa Oyj on vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Espoon kaupungin maksamaan sille hyvitysmaksuna 600.000 euroa. Elisa Oyj on lisäksi vaatinut, että hankintayksikkö velvoitetaan korvaamaan sen arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 22.424,54 eurolla ja asianosaiskulut
21.000 eurolla, molemmat määrät korkoineen

Hakija on hakemuksessaan ja sen täydennyksessä esittänyt perusteluinaan muun ohella seuraavaa.

Tarjousten laatuvertailu on ollut virheellistä. Hankintayksikkö on arvioinut sekä tarjoajien referenssejä että keskeisen henkilöstön osaamista kahden arviointiperusteen alla. Hakija on näiden arviointiperusteiden osalta saanut huonommat pisteet kuin Song-Fujitsu-konsortio siitä huolimatta, ettei konsortio ole lainkaan esittänyt sitä koskevia referenssejä.
Piste-ero on kumuloitunut sen johdosta, että samaa asiaa on vertailtu kahdesti.

Myös hintavertailu on ollut virheellistä sekä hakijan että Song-Fujitsu-konsortion osalta.

Hankintayksikkö ei ole ottanut sisäisten matkapuhelinpuhelujen osalta lainkaan huomioon hakijan tarjoamaa minuuttihintaan perustuvaa hinnoittelumallia, joka hankintayksikön käyttämillä arvioilla käyttäjämääristä olisi ollut edullisempi vaihtoehto. Hankintayksikkö ei olisi saanut ottaa vertailuun hakijan kalliimpaa, kiinteään hintaan perustuvaa hinnoittelumallia. Hakijan tarjouksen kokonaishinta on nyt muodostunut liian korkeaksi.

Tarjousten hintojen pisteytys on ollut selvässä epäsuhteessa laatukriteerien pisteytykseen nähden. Laatukriteerien osalta pisteytyksen skaala on ollut selvästi laajempi, millä on voitu tosiasiallisesti vähentää hintapisteiden merkitystä.

Hankintamenettely ei ole ollut tasapuolista ja syrjimätöntä. Virheettömässä menettelyssä hakijalla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu, koska sen tarjous on ollut kokonaistaloudellisesti edullisin.

VASTINE

Espoon kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja velvoittaa Elisa Oyj:n korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut 39.300 eurolla arvonlisäveroineen ja korkoineen.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hakijan väitteet laadun vertailussa tehdyistä virheistä eivät pidä paikkaansa. Tarjouspyynnössä ennalta ilmoitetut arviointiperusteet ovat olleet objektiivisia ja relevantteja hankinnan kokonaistaloudellisen edullisuuden kannalta. Arviointiperusteita on myös sovellettu tasapuolisesti ja objektiivisesti.

Toimittajia koskevia referenssejä on kylläkin arvioitu kahdessa eri kohdassa, mutta niitä on arvioitu eri näkökulmista ja siten mitattu eri asioita. Vastaavasti on menetelty myös keskeisen henkilöstön osaamisen arvioimisen osalta.

Myös hakijan väite siitä, ettei Song-Fujitsu -konsortiolla ole yhteisiä referenssejä, on virheellinen. Hankintayksikkö on tarjouskilpailun aikana saanut tietoonsa, että Song Networks Oy vastaa Fujitsu Oy:n tärkeimpien palvelujen tietoliikenneyhteyksistä, minkä vuoksi konsortion yhteistyötä ei ole kyseenalaistettu.

Hankintayksikkö on lähettänyt hakijan tarjouksesta laaditut hintalaskelmat hankintamenettelyn kaikissa vaiheissa tiedoksi hakijalle. Näin ollen hakijalla on ollut mahdollisuus tarkistaa sen tarjousta koskevat hintalaskelmat. Hakija ei kuitenkaan ole missään hankintamenettelyn vaiheessa puuttunut väitettyihin hintataulukon virheisiin, minkä vuoksi hankintayksikkö on pitänyt selvänä sitä, että hakijan osalta laaditut hintataulukot ovat olleet virheettömiä.

Hakija ei ole tarjonnut minuuttipohjaiseen hinnoitteluun perustuvaa ratkaisua kattavasti, vaan nimenomaan kiinteään hintaan perustuvaa Sipu
Pro -vaihtoehtoa, jonka mukaisesti myös tarjousvertailu on tehty. Minuuttipohjainen malli olisi merkinnyt teknologisesti oleellisesti heikomman ratkaisun valitsemista, eikä se olisi edes vastannut tarjouspyynnössä asetettuja vaatimuksia. Lisäksi on otettava huomioon, että minuuttipohjaisen mallin osalta kustannuksia olisivat aiheuttaneet myös liittymien kuukausimaksut.

Hakijan tarjous on ollut puutteellinen, minkä johdosta hakija on tarjousajan jälkeen täydentänyt tarjoustaan erillisellä MPLS- ja VoIP -projektia koskevalla tarjouksella. Kyseessä oleva projekti on ollut tarjouspyynnön nimenomainen vaatimus. Mikäli hakijan tarjouksen täydennys olisi otettu huomioon, hakijan tarjoushinta olisi noussut 131.000 eurolla.

Tarjousten hintavertailussa on jokaisen tarjouksen kohdalla käytetty samoja volyymi- ja käyttömääräarvioita. Song-Fujitsu -konsortion osalta tehdyssä hintalaskelmassa hankintayksikkö on käyttänyt konsortion tarjouksessaan ilmoittamia hintoja. Hintalaskelmat ovat näin ollen olleet virheettömiä ja tarjousvertailu on kokonaisuudessaan suoritettu oikein.

Hankinnassa on menetelty tasapuolisesti, syrjimättömästi sekä julkisista hankinnoista annetun lain mukaisesti. Koska hankintamenettely on kaikilta osin ollut virheetön eikä hakijan tarjous ole tarjousvertailussa osoittautunut kokonaistaloudellisesti edullisimmaksi, ei hakijalla ole ollut todellista mahdollisuutta voittaa tarjouskilpailua.

Hakijan vaatima hyvitysmaksu on määrältään kohtuuttoman suuri. Hakijan oma toiminta ja passiivisuus esimerkiksi hintataulukkojen tarkistamisen suhteen hankintamenettelyn eri vaiheissa tulee ottaa huomioon hyvitysmaksua alentavana seikkana.

VASTASELITYS

Elisa Oyj on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Hankintayksikkö ei ole ottanut Song-Fujitsu -konsortion vertailuhinnoissa huomioon sellaisia asennus- ja käyttöönottomaksuja, jotka aiheutuvat toimittajan vaihtamisesta. Kyseisten erien kustannusvaikutus on yhteensä 76.000 euroa, mikä määrä tulisi lisätä Song-Fujitsu-konsortion tarjoukseen.

Song-Fujitsu -konsortion osalta laaditussa hintataulukossa on tehty selkeitä laskuvirheitä numerotiedustelupalvelun puheluhinnoissa, keskusjohtoyhteyden kuukausimaksussa ja matkapuhelinpohjaisen paikannuspalvelun hinnoittelussa. Näiden laskuvirheiden vaikutus on yhteensä ollut 204.226,80 euroa.

Hankintayksikkö on Song-Fujitsu -konsortion kohdalla hyväksynyt tarjousvertailuun sellaisia eriä, jotka eivät sisällöltään vastaa tarjouspyyntöä tai sen hintaliitettä. Konsortio ei ole tarjouksessaan ilmoittanut hintaa puheluille kotimaan lankaverkkoon, jolloin hankintayksikkö on vertailuhintana käyttänyt konsortion tarjouksessaan ilmoittamaa sisäisten puhelujen hintaa. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä edellyttänyt, että tarjous sisältää "Toimistoratkaisu" -tyyppisen palvelun hintatiedot ja teknisen kuvauksen. Toimistojärjestelmien tarjousvertailussa hankintayksikkö on Song-Fujitsu -konsortion osalta käyttänyt sen tarjoamaa
SMS Mail -taskutoimistoa, joka ei ole palvelullisesti vastannut hakijan tarjoamaa ratkaisua. Kyseessä olevat hintavertailun erät eivät näin ollen ole vertailukelpoisia hakijan tarjouksen kanssa. Edellä mainittujen erien yhteisvaikutus on kaiken kaikkiaan ollut 199.349 euroa.

Myös hakijan osalta laaditussa hintataulukossa on virheellisyyksiä.

Hakijan tarjoaman halvemman sisäpuheluiden hinnoittelumallin valitseminen ei olisi vaikuttanut palvelun laatuun tai teknologiaan. Kyseiseen soitettuihin minuutteihin perustuvaan hinnoittelumalliin ei ole, toisin kuin hankintayksikkö on väittänyt, sisältynyt mitään kiinteitä eriä kuten kuukausimaksuja.

Hankintayksikkö on myös käyttänyt tarjousvertailussa keskiarvohintoja hakijaa syrjivästi.

Hankintayksikön väite hakijan tarjouksen puutteellisuudesta MPLS- ja
VoIP -projektin osalta on virheellinen. Tarjouspyynnön mukaisesti hakija on alkuperäisessä tarjouksessaan ilmoittanut eri palveluille asennus-, muutos- ja käyttöönottomaksuja. Tarjouspyynnössä ei ole pyydetty kyseiselle projektille kokonaishintaa, eikä sitä sen vuoksi myöskään tule lisätä hakijan tarjouksen kokonaishintaan.

Hankintayksikkö on virheellisesti väittänyt, että hakija olisi saanut tarjouskäsittelyn kaikissa vaiheissa kaikki hintalaskelmat tarkistettavaksi.
Hakija on saanut ainoastaan mahdollisuuden tarkistaa, että hintataulukkoihin merkityt yksikköhinnat ovat olleet annetun tarjouksen mukaiset.
Hakija on huomauttanut hankintayksikölle hintataulukkoon merkityistä asennusmaksuista sekä muista merkittävistä puutteista useampaan eri otteeseen. Lopulliset, hankintapäätöksen perustana olleet hintataulukot on kuitenkin toimitettu hakijalle ainoastaan tiedoksi. Lisäksi tarjousvertailuun vaikuttaneet käyttömäärämuutokset on annettu hakijalle tiedoksi niin myöhään, ettei hakijalla ole ollut mahdollisuutta kommentoida lopullisia hintalaskelmia sillä tavalla, että sillä olisi ollut vaikutusta päätöksentekoon.

Hankintayksikön tekemän tarjousvertailun mukaan hakijan tarjous on ollut hinnaltaan halvin. Todellisuudessa tarjousten hintaero on ollut vielä merkittävästi suurempi kuin mitä tarjousvertailu on osoittanut. Tarjousvertailussa on käytetty selkeästi syrjivää laatuvertailua, kun samoja asioita on vertailtu erikseen pisteytettävien osioiden osalta niin, että hakijan yhdessä osiossa saamat huonommat laatupisteet ovat kumuloituneet muissa laatuvertailukohdissa. Epäoikeudenmukaisella laatupisteytyksellä hakijan tarjouksen kokonaispistemäärä on saatu alhaisemmaksi kuin valitun palveluntoimittajan.

LISÄVASTINE

Hankintayksikkö on esittänyt lisävastineessaan muun ohella seuraavaa.

Hankintalain vastaista ei ole arvioida toimittajan referenssejä tai muita laatukriteereitä useassa kohdassa ja useasta eri näkökulmasta.

Laatukriteereiden kohdassa "palvelukuvaukset ja tuotteistus, referenssit" vertaillut referenssit ovat koskeneet toimitusten laatua eli sitä, millaisia teknologisia ratkaisuja toimittaja on aikaisemmin toimittanut asiakkaille. Tämän osalta on mitattu toimittajien teknologista kilpailukykyä ja heitä koskevaa aikaisempaa kokemusta.

Laatukriteereiden kohdassa "kokonaisvastuunotto, Espoon tarpeista lähtevä palvelukehitys ja yhteistyömalli" on tarkastelun kohteena olleet toimittajien osaamisalueet, yhteistyön kehittämisen suunnittelu ja toteuttaminen ja tämän osalta on mitattu toimittajien palvelutuotannon kykyä. Koska tarjouspyynnössä on esitetty, että tarjouksessa ilmoitettavien vastuuhenkilöiden on oltava sitoutuneita yhteistyöhön, on arvioinnin kohteena ollut nimenomaan henkilöstön osaaminen ja asiantuntemus.

Laatukriteereiden kohdassa "projektiosaaminen ja näyttö isojen hankkeiden läpiviennistä, käytönoton projektointi" on mitattu toimittajien muutoshallinnan kyvykkyyttä. Tarkastelun kohteena on ollut se, miten toimittaja toteuttaa ja hallitsee muutosprosesseja, käytännössä sopeuttaa omaa toimintaansa ostajan tarpeisiin ja miten toimittajan organisaatio ja asiakkaan organisaatio toimivat yhdessä. Arvioinnissa otettiin muun muassa huomioon käyttöönoton projektisuunnitelman laatu ja referenssipalaute käyttöönottoprojekteista.

Hintavertailu ei ole ollut hakijan väittämällä tavalla virheellistä. Song-
Fujitsu -konsortion tarjouksen perusteella laaditussa hintataulukossa on tosin laskuvirhe matkapuhelinpohjaisen paikannuspalvelun osalta. Tällä laskuvirheellä ei kuitenkaan ole ollut kokonaisuuden kannalta merkitystä, koska konsortion tarjouksen kokonaishinta olisi noussut virheen korjaamisen johdosta yhteensä vain 7.920 eurolla.

Jotta hankintayksikkö on voinut vertailla tarjouskilpailussa annettuja tarjouksia kaikilta osin, sen on pitänyt saattaa ne vertailukelpoisiksi.
Tarjouskilpailuun osallistuneet yritykset ovat hintavertailussa olleet tasavertaisessa asemassa aikaisempaan palveluntoimittajaan nähden, kun muutoskustannuksia ei ole huomioitu.

Hakijan tarjouksesta ei ole käynyt ilmi, että minuuttipohjaisessa mallissa matkapuhelinten kuukausimaksua ei olisi tullut ottaa huomioon.

LISÄVASTASELITYS

Hakija on esittänyt lisävastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Osa hankintayksikön käyttämistä tarjousten arviointiperusteista liittyy tarjoajan kelpoisuuden arviointiin. Tällainen peruste on esimerkiksi "arvio tarjoajan palvelukehityksen kyvystä tuottaa Espoon tarpeeseen nähden turvallisia ja toimintavarmoja teknisiä ratkaisuja". Osa arviointiperusteista taas liittyy sen arvioimiseen, onko tarjous tarjouspyynnön mukainen. Esimerkki edellä mainitun kaltaisesta arviointiperusteesta on
"tarkistus, että tarjous sisältää kaikki vaaditut osiot". Laatuvertailussa käytetyt arviointiperusteet ovat lisäksi antaneet hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden tarjousvertailun suorittamiseen.

Koska tarjouskilpailussa annetut tarjoukset ovat olleet tarjouspyynnön mukaisia, tarjouksia olisi tullut vertailla sellaisenaan eikä niitä olisi tullut saattaa vertailukelpoisiksi lisäämällä tai vähentämällä niistä laskennallisia eriä, kuten on tehty muun ohella toimittajan muutoskustannusten osalta. Hakijan tarjoushintoihin on lisäksi liittymän muutosmaksun sijaan lisätty asennusmaksu, vaikka tarvittavat liittymät ovat jo olleet hankintayksiköllä olemassa.

Hankintayksikkö on ottanut huomioon tarjousvertailussa sellaisia seikkoja, jotka eivät ole perustuneet tarjouksissa esitettyihin tietoihin. Esimerkiksi voittaneen tarjouksen referenssitietoina on otettu huomioon tarjouskilpailun aikana hankintayksikön tietoon tulleita tekijöitä.

Hankintapäätöksen perustelut ovat myös olleet puutteelliset, eikä niistä ole ilmennyt, miten tarjouksia on kunkin arviointiperusteen osalta arvioitu ja mihin erot tarjoajien saamissa pisteissä ovat perustuneet.

MUUT KIRJELMÄT

Hankintayksikkö on toimittanut markkinaoikeudelle lisäkirjelmän.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Arviointiperusteet

Hankintalain 7 §:n 1 momentin ja hankinta-asetuksen 41 §:n 1 momentin mukaan tarjouksista tulee hyväksyä kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Hankinta-asetuksen 41 §:n 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta hankintailmoituksessa tai tarjouspyyntöasiakirjassa on mainittava kaikki ne arviointiperusteet, joita sovelletaan tarjousta hyväksyttäessä. Arviointiperusteet on tällöin, jos mahdollista, esitettävä tärkeysjärjestyksessä.

Hankintayksiköllä on harkintavaltaa sovellettavien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden sekä niiden mahdollisen painotuksen määrittämisessä. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina voidaan käyttää sellaisia seikkoja, joiden perusteella voidaan selvittää, mikä tarjouksista on taloudellisesti edullisin. Arviointiperusteiden tulee lisäksi liittyä hankinnan kohteeseen ja olla luonteeltaan syrjimättömiä. Arviointiperusteet eivät myöskään saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta vapautta tarjousten vertailun toteuttamisessa.

Hankintamenettely on kaksijakoinen siten, että hankintalain 6 §:n 1 momentin perusteella tutkitaan tarjoajien kelpoisuus osallistua tarjouskilpailuun ja lain 7 §:n 1 momentin ja hankinta-asetuksen 41 §:n 1 momentin perusteella arvioidaan tarjousten paremmuus. Näin ollen ensi vaiheessa hankintayksikkö arvioi, onko tarjoajalla hankintalain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetut tekniset, taloudelliset tai muut edellytykset hankinnan toteuttamiseksi. Jos tällaisia edellytyksiä ei ole, hankintayksikkö voi sulkea tarjoajan pois tarjouskilpailusta. Tämän jälkeen suoritetaan tarjousten vertailu niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu pois tarjouskilpailusta.

Espoon kaupunki on 23.1.2004 lähettämällään tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjousta tietoliikenne- ja puhepalveluista, jotka on jaettu viiteen eri palvelukokonaisuuteen. Kysymyksessä olevan hankinnan tarjouspyynnön mukaan Espoo hyväksyy osakokonaisuuksien mukaiset erillistarjoukset. Espoon kaupungin kaupunginhallituksen päätöksellä 14.9.2004 § 14 hankinta on rajattu koskemaan ainoastaan tarjouspyynnön ensimmäistä osakokonaisuutta.

Tarjouspyynnön mukaan kysymyksessä olevan hankinnan kattaman ensimmäisen osakokonaisuuden valintaperusteena on ollut kokonaistaloudellinen edullisuus seuraavien arviointiperusteiden mukaan arvioituna:

kokonaiskustannukset (painoarvo 50 %)

palvelukuvaukset ja tuotteistus, referenssit (15 %)

kokonaisvastuunotto, Espoon tarpeista lähtevä palvelukehitys ja yhteistyömalli (luku 29) (10 %)

projektiosaaminen ja näyttö isojen hankkeiden läpiviennistä, käyttöönoton projektointi (10 %)

tarjouksen vastaavuus luvuissa 12-30 esitettyihin vaatimuksiin (15 %).

Hankintapäätöksessä viimeksi mainittu arviointiperuste on todettu olevan "tarjouksen vastaavuus Espoon esittämiin vaatimuksiin". Markkinaoikeus katsoo, että hankintapäätöksessä mainitut tarjousvertailussa sovelletut arviointiperusteet ovat tästä huolimatta asiallisesti vastanneet tarjouspyynnössä mainittuja arviointiperusteita.

Hankintapäätöksen liitteenä on ollut Tietoliikenne- ja puhelinpalveluiden toimittajavalinnan vertailu -niminen asiakirja, jossa on kuvattu mihin seikkoihin jokaisen arviointiperusteen osalta on kiinnitetty huomiota tarjousten vertailussa. Hakija on katsonut, että tässä asiakirjassa mainittu peruste "arvio tarjoajan palvelukehityksen kyvystä tuottaa Espoon tarpeeseen nähden turvallisia ja toimintavarmoja teknisiä ratkaisuja" on liittynyt tarjoajan kelpoisuuden arviointiin.

Puheena olevassa asiakirjassa on mainittu tarjouspyynnössä esitettyjä kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita vastaavat perusteet ja yksilöity niitä seikkoja, jotka kunkin arviointiperusteen kohdalla on otettu huomioon tarjouksia arvioitaessa. Tällaisena seikkana arviointiperusteen "kokonaisvastuunotto, Espoon tarpeista lähtevä palvelukehitys ja yhteistyömalli" yhteydessä mainittu "arvio tarjoajan palvelukehityksen kyvystä tuottaa Espoon tarpeeseen nähden turvallisia ja toimintavarmoja teknisiä ratkaisuja" ei ole luonteeltaan ollut tarjoajille asetettu vaatimus liittyen teknisiin tai taloudellisiin edellytyksiin toteuttaa hankinta. Markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö soveltaessaan tarjouspyynnössä mainittua edellä kuvattu arviointiperustetta ole käyttänyt tarjouksen arviointiperusteena tarjoajan kelpoisuuden tutkimiseen liittyvää perustetta. Markkinaoikeus katsoo näin ollen, että hankintayksikkö on tehnyt riittävästi eron hankintalain 6 §:n 1 momentissa tarkoitetun tarjoajan kelpoisuutta koskevan arvioinnin ja lain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetun tarjousten vertailun välillä.

Hakija on lisäksi katsonut, että osa kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteista on liittynyt sen arvioimiseen, onko tarjous ollut tarjouspyynnön mukainen. Hakija on tältä osin viitannut edellä mainitun hankintapäätöksen liitteenä olevaan Tietoliikenne- ja puhelinpalveluiden toimittajavalinnan vertailu -nimiseen asiakirjaan, jossa "tarjouksen vastaavuus luvuissa 12-30 esitettyihin vaatimuksiin" -arviointiperusteen yhteydessä on mainittu yhtenä pisteytyksessä huomioituna seikkana "tarkistus, että tarjous sisältää kaikki vaaditut osuudet".

Mainittu tarjousten vertailussa huomioitu seikka on hankintapäätöksen liitteenä olevassa asiakirjassa kuvattu siten, että se sanamuodoltaan lähinnä on viitannut tarjousten tarjouspyynnön mukaisuuden arviointiin.
Hankintayksikkö on kuitenkin hankintapäätöksessä todetulla tavalla ensiksi hylännyt tarjouspyynnön vastaisina pitämänsä tarjoukset. Hankintayksikkö on tässä vaiheessa siten katsonut, että hakijan tarjous on ollut tarjouspyynnön mukainen. Markkinaoikeus katsoo, että asiassa ei ole ilmennyt, että hankintayksikkö olisi vertaillessaan tarjouspyynnön mukaisina pitämiänsä tarjousten laatua arvioinut tarjousten tarjouspyynnön mukaisuutta.

Hakija on edelleen katsonut, että tarjouspyynnön mukaiset laatuvertailussa käytetyt arviointiperusteet ovat antaneet hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden tarjousvertailun suorittamiseen.

Hakija on tältä osin viitannut seuraaviin Tietoliikenne- ja puhelinpalveluiden toimittajavalinnan vertailu -nimisessä asiakirjassa mainittuihin seikkoihin:

referenssiratkaisun toimivuus ja varmuus asiakkaan antaman palautteen perusteella,

referenssiasiakkaan tyytyväisyys yhteistyön toimintamalliin ja asiakkaalle varattuihin resursseihin/osaamiseen,

arvio tarjouksessa kuvatusta palvelukokonaisuuksien kehittämismallista,

arvio yhteistyömallista jatkuvissa palveluissa sekä

arvio yrityksen ja sen johdon sitoutumisesta Espoon tietoliikenne- ja puhepalveluiden tuottamiseen ja kehittämiseen.

Näistä kaksi ensimmäistä liittyvät arviointiperusteeseen "palvelukuvaukset ja tuotteistus, referenssit" ja kaksi seuraavaa arviointiperusteeseen "kokonaisvastuunotto, Espoon tarpeista lähtevä palvelukehitys ja yhteistyömalli" sekä viimeinen arviointiperusteeseen "tarjouksen vastaavuus luvuissa 12-30 esitettyihin vaatimuksiin".

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä mainittu arviointiperuste
"kokonaisvastuunotto, Espoon tarpeista lähtevä palvelukehitys ja yhteistyömalli" on luonteeltaan yleisluonteinen. Tarjouspyynnössä on tämän arviointiperusteen kohdalla kuitenkin viitattu tarjouspyynnön lukuun 29, joka on koskenut palveluiden ja teknisten ratkaisujen kokonaisvastuuta ja kehittämistä. Tarjouspyynnössä on tältä osin muun ohella todettu hankintayksikön edellyttävän valittavalta toimittajalta aktiivista asennetta uusien ratkaisujen tuottamisessa ja Espoon tarpeiden huomioon ottamista esimerkiksi yhteisissä vuosittaisissa workshopeissa ja asiantuntijatapaamisissa. Edelleen on todettu, että nimettyjen vastuuhenkilöiden pitää olla sitoutuneita yhteistyöhön ja että heidän on tunnettava Espoon ympäristö ja ratkaisut hyvin oman vastuualueensa osalta.
Vielä on edellytetty, että varsinaiseen tuotantokäyttöön otettavien ratkaisujen tulee olla kaupallisesti ja teknisesti valmiiksi tuotteistettuja.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnöstä on riittävällä tavalla ilmennyt ne seikat, jotka hankintayksikön on tullut ottaa huomioon soveltaessaan arviointiperustetta "kokonaisvastuunotto,
Espoon tarpeista lähtevä palvelukehitys ja yhteistyömalli". Näin ollen puheena olevan arviointiperusteen tai muidenkaan tarjouspyynnössä mainittujen arviointiperusteiden ei voida katsoa olleen omiaan antamaan hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden tarjousten vertailussa.

Markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä ilmoitetut arviointiperusteet ovat olleet hankintasäännöksissä tarkoitetulla tavalla kyseessä olevan hankinnan kohteeseen liittyviä seikkoja, joiden perusteella on voitu osaltaan selvittää, mikä tarjouksista on ollut hankintayksikölle kokonaistaloudellisesti edullisin. Asiassa ei siten ole ilmennyt, että hankintayksikkö olisi arviointiperusteita asettaessaan menetellyt hakijaa syrjivästi tai muutoinkaan epätasapuolisesti.

Tarjousvertailu ja hankintapäätöksen perusteleminen laadullisten arviointiperusteiden osalta

Tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää, että hankintayksikön tulee soveltaa etukäteen ilmoittamiaan arviointiperusteita kaikkiin tarjouksiin tasapuolisesti ja syrjimättä. Hankintapäätöksen tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.

Hankintapäätöksessä on sanallisesti kuvailtu tarjouskilpailussa annettu- ja tarjouspyynnön mukaisia tarjouksia ja niiden keskeistä sisältöä.

Tarjousten vertailusta hankintapäätöksessä on todettu seuraavaa:
"Vertailukustannuksiltaan Elisa Oyj ja Song-Fujitsu-konsortio olivat lähes samalla tasolla. Kustannussäästöt ja kokonaistaloudellisuus, joka koostuu edellä kuvatuista yhteistyömallin, projektiosaamisen ja Espoon tarpeista lähtevän palvelun ja sen kehittämisen laatutekijöistä saavutetaan arvion mukaan kuitenkin varmemmin Song-Fujitsu yhteistyössä."

Hankintapäätöksessä on tämän jälkeen perusteltu Song-Fujitsu-konsortion valintaa seuraavasti:
"Toimittajan palvelutarjonta ja sitoutuminen vastaavat parhaiten Espoon tarpeita. Toimittajalla on nopein toteutusprojekti, johon se sitoutuu sanktioin. Nopea toteutus merkitsee Espoolle tavoitteen mukaisen ratkaisun käyttöön saantia lyhyessä ajassa, ja säästöä käyttökustannuksissa. Toimittajalla on näyttöä lähinnä vastaavista toteutuksista ja projektien hyvin onnistuneesta läpiviennistä. Espoolle on nimetty kokeneet projektivastuuhenkilöt. Toimittaja panostaa omia resurssejaan toteutusprojektiin siten, että tarvitaan vähemmän Espoon henkilöresursseja. Toimittajan panostus sopimuskauden aikaisiin palveluihin minimoi Espoon oman resurssitarpeen. Toimittaja on luokitellut Espoon ensimmäisen luokan asiakkaakseen, jonka tarpeet priorisoidaan kaikissa työprosesseissa."

Hankintapäätöksessä 14.9.2004 on todettu, että "arviointikriteerit pisteytettiin arvosanoilla 1:stä (huonoin) 5:een (paras) ja painotettiin tarjouspyynnön mukaisilla painokertoimilla". Tarjousten pisteytys on ilmennyt tarkemmin hankintapäätöksen liitteenä olevasta pisteytystaulukosta, johon on merkitty kullekin tarjoukselle jokaisesta edellä mainitusta arviointiperusteesta annetut pisteet, painotetut pisteet sekä painotetut kokonaispisteet.

Edellä mainitusta pisteytystaulukosta käy ilmi, että laatuvertailussa hakija on saanut yhteensä 12,5 pistettä eli painotettuja pisteitä 1,6 ja Song-
Fujitsu -konsortio yhteensä 16,70 pistettä eli painotettuja pisteitä 2,08.

Hankintayksikkö on markkinaoikeudessa selittänyt, että tarjoukset on pisteytetty kunkin laatukriteerin osalta seuraavasti:

vastaus puuttuu tarjouksesta = 0 pistettä,

tarjouksen vastaus on heikko = 1 piste,

tarjouksen vastaus on välttävä = 2 pistettä,

tarjouksen vastaus on tyydyttävä = 3 pistettä,

tarjouksen vastaus on hyvä = 4 pistettä ja

tarjouksen vastaus on kiitettävä = 5 pistettä.

Hankintapäätöksen liitteenä on pisteytystaulukon lisäksi ollut Tietoliikenne- ja puhelinpalveluiden toimittajavalinnan vertailu -niminen asiakirja, jossa edellä todetulla tavalla on kuvattu mihin seikkoihin jokaisen arviointiperusteen osalta on kiinnitetty huomiota tarjousten pisteytyksessä.

Edellä mainitusta hankintapäätöksestä tai sen liitteistä ei ole ilmennyt, millä perusteilla kullekin tarjoukselle on annettu arviointipisteitä. Hankintapäätöksessä on vain yleisesti tuotu esille Song-Fujitsu -konsortion tarjouksen valitsemista puoltavia seikkoja. Hankintapäätöksen liitteenä olevasta pisteytystaulukosta on tosin käynyt ilmi, että hankintayksikkö on sinänsä vertailussa soveltanut edellä kerrottuja tarjouspyynnössä mainittuja arviointiperusteita. Sen sijaan siitä tai muista tarjousvertailuasiakirjoista ei ole riittävällä tavalla ilmennyt, millä perusteilla tarjouksille on kunkin arviointiperusteen osalta annettu pisteitä ja mihin tarjouksissa oleviin eroihin piste-erot ovat perustuneet. Kun otetaan huomioon lisäksi se, että tarjouspyyntö on käsittänyt lukuisia vaatimuksia, joiden osalta tarjouksia on tullut vertailla mainittuja arviointiperusteita soveltaen, markkinaoikeus katsoo, ettei riittävänä perusteluna voida myöskään pitää edellä mainitusta pisteytysasteikosta ilmenevää tietoa siitä, mitä on edellytetty tietyn pistemäärän saamiseksi.

Edellä mainitun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole toteuttanut tarjousvertailua julkisista hankinnoista annetuissa oikeusohjeissa edellytetyllä tavalla vertailemalla saatuja tarjouksia keskenään siten, että hankintapäätöksestä tai muista hankintapäätösasiakirjoista olisi ilmennyt, miten tarjouspyynnössä mainittuja arviointiperusteita on sovellettu ja mihin tarjouksista ilmeneviin tietoihin annetut pisteet ovat perustuneet.

Hintavertailu

Edellä mainitusta hankintapäätökseen liitetystä pisteytystaulukosta käy ilmi, että hakijan tarjous on ollut hinnaltaan halvin ja Song-Fujitsu-konsortion tarjous toiseksi halvin. Hakija on siten saanut hankintayksikön ilmoittaman laskentakaavan mukaisesti kokonaiskustannusten vertailussa 5 pistettä ja Song-Fujitsu -konsortio 4,78 pistettä. Tarjouspyynnössä ilmoitetun kokonaiskustannusten painoarvo huomioon ottaen hakija on saanut kokonaiskustannusten vertailussa painotettuja pisteitä 2,5
ja Song-Fujitsu -konsortio 2,39.

Hakija on katsonut, että tarjousten hintaero on ollut merkittävästi suurempi kuin mitä tarjousvertailu on osoittanut ja että hakijan tarjousta koskevassa vertailutaulukossa on ollut virheitä.

Hankintayksikkö on esittänyt, että hakija on ennen hankintapäätöksen tekemistä saanut tarkistaa hankintayksikön laatiman hakijaa koskevan hintataulukon ja että hakija on hyväksynyt hankintayksikön hintataulukkoon merkitsemät hinnat eikä se enää sen vuoksi voi vedota siihen, että hinta olisi laskettu taulukossa väärin. Markkinaoikeus toteaa, että hankintayksikkö on voinut ennen hankintapäätöksen tekemistä toimittaa laatimansa hintataulukon hakijalle edellyttäen, että hankintayksikkö näin menetellessään on noudattanut tarjoajien tasapuolista kohtelua ja syrjimättömyyttä koskevaa vaatimusta. Tästä ei kuitenkaan seuraa, ettei hakija hankintapäätöksen tekemisen jälkeen voisi vedota havaitsemiinsa virheellisyyksiin hintavertailussa.

Hakija on katsonut, että hankintayksikkö on menetellyt myös virheellisesti, kun se ei ole ottanut huomioon hakijan tarjoamaa minuuttihintaan perustuvaa hinnoittelumallia sisäisten matkapuhelinpuhelujen osalta.
Hakija on esittänyt, että vaihtoehtoisen hinnoittelumallin huomioimatta jättäminen on johtanut siihen, että hakijan tarjouksen kokonaishinta on muodostunut yli 800.000 euroa liian korkeaksi.

Hakijan tarjouksessa on tarjouspyynnön matkaviestinpalveluja käsittävän osion 25 osalta sanallisesti kuvattu tarjouksen sisältöä tältä osin mainitsemalla Sipu Pro -vaihtoehdon liittymän kuukausimaksu ja toteamalla, että mainittu euromääräinen hinta pitää sisällään kaiken sisäliikenteen sekä liittymän kuukausimaksun. Tarjouksensa hintalomakkeen kohdassa 25.4 "Matkapuheluhinnat Espoon sisäisiin matkapuhelimiin"
hakija on merkinnyt hintasarakkeeseen euromääräisen hinnan ja yksikkösarakkeeseen "€/kk". Lisäksi on huomautussarakkeessa tältä osin ilmoitettu "Sipu Pro" ja vinoviivalla eroteltuna "muuten" ja euromääräinen minuuttihinta.

Hakijan tarjouksesta tai sen liitteenä olevasta hintalomakkeesta ei hakijan vaihtoehtoinen minuuttiperusteinen hinnoittelumalli ole käynyt ilmi muutoin kuin huomautussarakkeessa olevasta minuuttihinnasta. Tarjouksessa ei myöskään ole kuvattu tarkemmin vaihtoehtoista hinnoittelumallia tai muutoin selvennetty sitä, että hakijan tarjous tältä osin on sisältänyt kaksi vaihtoehtoista hinnoittelumallia.

Hakijan tarjouksesta ei näin ollen ole yksiselitteisesti ilmennyt, että sen tarjoukseen matkaviestinpalvelujen osalta olisi kiinteään hintaan perustuvan hinnoittelumallin lisäksi sisältynyt vaihtoehtoinen minuuttihintaan perustuva hinnoittelumalli. Tarjoaja kantaa osaltaan vastuun tarjouksensa sisällöstä. Tästä sekä tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän menettelyn vaatimuksesta seuraa, että käsillä olevassa tapauksessa tarjoukseen liittynyttä epäselvyyttä ja tulkinnanvaraisuutta on tulkittava tarjouksen laatijan vahingoksi.

Edellä mainituilla perusteilla markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole tarjousten hintavertailussa ottanut huomioon hakijan tarjoamaa vaihtoehtoista minuuttipohjaista hinnoittelumallia.

Hakija on lisäksi katsonut, että hintavertailussa on hakijan tarjouksen osalta ollut myös toinen virhe ja että siinä myös Song-Fujitsu-konsortion tarjouksen osalta on ollut useita kokonaishintaan vaikuttavia virheitä. Jäljempänä hyvitysmaksun edellytyksiä koskevassa jaksossa lausuttu huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, ettei ole tarpeen lausua hakijan hintavertailuun kohdistamista muista väitteistä.

Johtopäätös hankintamenettelystä

Hankintayksikkö on menetellyt edellä mainituin tavoin hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti. Asiassa tulee tämän vuoksi harkittavaksi kysymys hankintalain 9 §:ssä säädetyn seuraamuksen määräämisestä.

Seuraamukset

Hankintayksikkö on tehnyt hankintasopimuksen 27.9.2004 eli ennen kuin käsillä oleva hakemus on tullut vireille markkinaoikeudessa. Hankintalain 9 §:n 2 momentista johtuen ainoana seuraamuksena hankintayksikön virheellisestä menettelystä voi siten tulla kysymykseen hyvitysmaksun määrääminen.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan hankintayksikkö voidaan määrätä maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Säännöksen esitöiden (HE 69/1997 vp) mukaan hyvitysmaksun määräämisen edellytyksenä on, että hakija pystyy osoittamaan, että tämä olisi jokseenkin varmasti voittanut tarjouskilpailun.

Asiassa on ollut kysymys laajoista tarjouskokonaisuuksista, joita olisi pitänyt verrata tarjouspyynnössä mainittujen laatua koskevien arviointiperusteiden nojalla. Kuten edellä on todettu, hankintamenettely on ollut virheellinen ja puutteellinen tarjousvertailun ja hankintapäätöksen perustelemisen osalta. Kyseisen virheen luonteen vuoksi on jo sellaisenaan näin jälkikäteen vaikeaa tarkkaan määrittää, minkälainen virheetön hankintamenettely olisi ollut ja miltä osin pisteytys laatukriteereiden osalta mahdollisesti on ollut virheellinen.

Edellä kerrotulla tavalla hakijan tarjous on ollut kokonaishinnaltaan halvin ja hakija on siten saanut tarjousvertailussa kokonaiskustannuksista täydet 5 pistettä ja siten painotettuja pisteitä 2,50. Song-Fujitsu-konsortion kokonaiskustannuksista saamat painotetut pisteet ovat olleet 2,39. Kun tarjoajien saamat painotetut kokonaispisteet ovat olleet
4,10 ja 4,47, on piste-ero hakijan ja konsortion välillä siten annetut laatupisteet huomioon ottaen ollut 0,37 pistettä konsortion eduksi.

Markkinaoikeus on edellä mainituilla perusteilla todennut, ettei hankintayksikkö ole menetellyt virheellisesti, kun se ei ole tarjousten hintavertailussa ottanut huomioon hakijan tarjoamaa vaihtoehtoista minuuttipohjaista hinnoittelumallia. Vaikka hintavertailussa olisikin ollut hakijan väittämiä edellä mainittuja muita tarjousten kokonaishintoihin vaikuttavia pienempiä virheellisyyksiä, Song-Fujitsu-konsortio ei olisi voinut saada niin paljon vähemmän pisteitä kokonaishinnan osalta, että jälkikäteen voitaisiin riittävällä varmuudella todeta, että sen kokonaispistemäärä olisi muodostunut hakijan saamaa kokonaispistemäärää pienemmäksi, ja että hakijalla olisi siten ollut hankintalain 9 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksua koskeva vaatimus on tämän vuoksi hylättävä.

Oikeudenkäyntikulut

Asian käsittely markkinaoikeudessa on johtunut hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla hankintayksikön virheestä, joten olisi pääasian lopputuloksesta huolimatta säännöksen 1 momentissa tarkoitetuin tavoin kohtuutonta, jos hakija joutuisi pitämään oikeudenkäynti- ja asianosaiskulunsa vahinkonaan. Hankintayksikkö on tämän vuoksi velvoitettava korvaamaan hakijan tarpeellisista toimenpiteistä johtuvat kohtuulliset oikeudenkäynti- ja asianosaiskulut. Hankintayksikkö saa vastaavasti pitää omat oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
Markkinaoikeus katsoo asian laatuun ja laajuuteen sekä hakijan edun valvomiseksi tarpeelliseen työmäärään nähden kohtuullisen korvauksen määräksi 10.000 euroa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus velvoittaa Espoon kaupungin korvaamaan Elisa Oyj:n oikeudenkäynti- ja asianosaiskulut 10.000 eurolla. Oikeudenkäyntikuluille on suoritettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan siitä lähtien, kun kuukausi on kulunut siitä päivästä, jona tämä päätös on ollut asianosaisten saatavissa.

Muilta osin markkinaoikeus hylkää hakemuksen ja Espoon kaupungin vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Pertti Virtanen ja Anne Ekblom-Wörlund.