25.1.2005

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAMENETTELY

Ratahallintokeskus on järjestänyt tarjouskilpailun rataverkon kunnossapitoalueiden 10, 11 ja 12 kunnossapidosta. Hankinnoista on ilmoitettu
Julkiset Hankinnat - lehdessä 6.5.2004/19.

Hankintayksikkö on pyytänyt tarjouksia 9.7.2004 päivätyillä tarjouspyynnöillä. Tarjouspyyntöjen mukaan määräaika tarjousten jättämiselle on umpeutunut 25.10.2004 klo 12.00. Oy VR-Rata Ab:n tarjoukset on kirjattu saapuneiksi Ratahallintokeskukseen 25.10.2004 klo 12.10.

Ratahallintokeskus on ilmoittanut Oy VR-Rata Ab:lle 1.11.2004 päivätyllä kirjeellä, että se on suljettu pois kunnossapitoalueiden 10, 11 ja 12
tarjouskilpailuista, koska sen tarjoukset ovat saapuneet myöhästyneinä.

Ratahallintokeskus on ilmoittanut markkinaoikeudelle sitoutuvansa siihen, ettei se tee asiassa hankintasopimusta ennen markkinaoikeuden antamaa ratkaisua.

HAKEMUS

Oy VR-Rata Ab on vaatinut, että markkinaoikeus poistaa Ratahallintokeskuksen 1.11.2004 tekemän päätöksen sulkea hakija pois tarjouskilpailuista sekä velvoittaa Ratahallintokeskuksen oikaisemaan menettelynsä ja ottamaan tarjouskilpailuissa huomioon hakijan Ratahallintokeskukselle 25.10.2004 jättämät tarjoukset. Lisäksi hakija on vaatinut, että markkinaoikeus määrää Ratahallintokeskuksen keskeyttämään hankintamenettelyt uhkasakon nojalla hakemuksen käsittelyn ajaksi. Siltä varalta, että Ratahallintokeskuksen päätös hakijan sulkemisesta pois tarjouskilpailuista katsotaan hankintalainsäädännön mukaiseksi, hakija on toissijaisesti vaatinut, että markkinaoikeus velvoittaa Ratahallintokeskuksen keskeyttämään hankintamenettelyt ja järjestämään niissä uudet tarjouskilpailut.

Hakija on perustellut ensisijaisia vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankintalainsäädäntö ei vaadi myöhästyneen tarjouksen sulkemista tarjouskilpailun ulkopuolelle. Julkisista hankinnoista annetussa laissa
(hankintalaki) ei ole tarjouksen myöhästymistä koskevia säännöksiä, kuten ei myöskään kynnysarvot ylittävistä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetussa asetuksessa (peruspalveluasetus). Myöskään EU:n uusissa hankintadirektiiveissä ei ole tarjouksen myöhästymistä koskevia säännöksiä.
Hankintayksiköllä on siten katsottava olevan harkintavaltaa myöhästyneenä saapuneen tarjouksen arvioinnissa.

Kymmenen minuutin myöhästyminen tarjouskilpailuissa, joiden arvioitu kokonaisarvo on ollut 40 - 50 miljoonaa euroa ja joiden tarjouksia on valmisteltu neljä kuukautta, on ollut täysin merkityksetön, kun otetaan vielä huomioon, että kyse on neuvottelumenettelynä toteutettavista hankinnoista, joissa lopulliset päätökset tarjouskilpailujen voittajista tehdään vasta neuvottelujen jälkeen. Myöhästyminen on johtunut tulostimen lakkoilusta, johon ei ole voitu ennalta varautua.

Hankintalain tarkoituksena on turvata tarjouksentekijöiden tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu muun muassa siten, että kaikilla tarjoajilla on yhtä pitkä aika valmistella tarjouksiaan. Kymmenen minuutin myöhästyminen tarjousten jättämisessä ei ole vaarantanut tätä lain tarkoitusta etenkään tällaisessa tapauksessa, jossa tarjousten valmisteluun on varattu huomattavan pitkä aika. Myöhästymisellä ei ole ollut mitään vaikutusta tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun kannalta. Kukaan tarjoajista ei myöskään ole saanut tietoa toisten tekemien tarjousten sisällöstä, sillä tarjouksia ei ollut avattu siinä vaiheessa, kun hakija jätti tarjouksensa.

Hakijan sulkeminen tarjouskilpailujen ulkopuolelle vähäiseen muotoseikkaan vedoten vaarantaa lain perimmäisen tarkoituksen hankintojen mahdollisimman laajasta kilpailuttamisesta ja mahdollisimman taloudellisesta hankintapäätöksestä. Hankintayksikön päätös on lisäksi suhteellisuusperiaatteen vastainen.

Hakija on perustellut toissijaisia vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Ainoastaan hakijan tarjoukset ovat sisältönsä puolesta vastanneet tarjouspyyntöjä, koska muilla tarjoajilla ei ole käytettävissään tarjouskilpailujen vaatimia koneita ja laitteita eikä rataverkon kunnossapidon vaatimaa ammattitaitoista henkilöstöä. Vaikka kyse on ennakoidusta virheestä, virhe on niin ilmeinen, että siihen on syytä vedota jo tässä vaiheessa.

Tarjouspyyntöjen mukaan tarjouksista valitaan kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous. Peruspalveluasetuksen 29 §:n 2 momentin mukaan käytettäessä valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouspyyntöasiakirjassa on mainittava kaikki ne arviointiperusteet, joita sovelletaan tarjousta hyväksyttäessä.

Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole lueteltu tyhjentävästi kaikkia kokonaistaloudellisuuden arvioinnissa käytettäviä kriteereitä vaan siinä on käytetty ilmausta "--- otetaan --- lisäksi huomioon --- mm. ---". Tarjoajilla ei näin ollen ole voinut olla selvää käsitystä siitä, millä perusteella ja mihin arviointikriteereihin nojaten lopulliset hankintapäätökset tullaan tekemään.

VASTINE

Ratahallintokeskus on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimustaan hakijan ensisijaisten vaatimusten osalta muun ohella seuraavasti.

Hakija on toimittanut tarjouksensa Ratahallintokeskuksen aulavahtimestarille 25.10.2004 klo 12.10. Tarjousten saapumisajankohta on merkitty vastaanottovaiheessa tarjouskuoriin. Hakija on myöntänyt tarjousten myöhästymisen aiheutuneen käyttämänsä tulostimen epäkuntoisuudesta eli hakijasta itsestään aiheutuneesta syystä.

Hankintalain 6 §:n 3 momentissa on säädetty ehdokkaan tai tarjoajan sulkemisesta pois tarjouskilpailusta. Pykälää koskevissa esitöissä on todettu, että tarjous voidaan hylätä esimerkiksi liian myöhään saapuneena.
Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että myöhästyneen tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun takaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouksen. Vastuu tarjouksen toimittamisesta ajoissa perille on tarjoajalla.

Valtion hankinnoista annetun asetuksen 9 §:n 2 momentin mukaan myöhästynyttä tarjousta ei saa hyväksyä. Säännöksen mukaan kuitenkin myöhästynyt, mutta ennen tarjouksen avaamista saapunut tarjous on otettava huomioon, jos on ilmeistä, että myöhästymistä ei voida lukea tarjoajan syyksi. Tässä tapauksessa myöhästyminen on aiheutunut tarjoajasta johtuvasta syystä.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimustaan hakijan toissijaisten vaatimusten osalta muun ohella seuraavasti.

Jos markkinaoikeus hylkää hakijan ensisijaiset vaatimukset, hakijalla ei ole oikeudellista intressiä saada muutosta hankintamenettelyihin, koska se ei ole tarjoajana mukana tarjouskilpailussa.

Hankintapäätöksiä ei ole vielä tehty. Hakija ei voi tietää muiden tarjoajien tarjousten sisältöä tai hankintamenettelyjen tulosta, joten väite, jonka mukaan muut tarjoukset eivät vastaa tarjouspyyntöä, on ennenaikainen ja aiheeton. Hakija ei voi hakea muutosta etukäteen ilman asiaa koskevaa päätöstä.

Hankintayksiköllä on oikeus ja velvollisuus hoitaa tarjouskilpailu itsenäisesti. Tarjousten tarjouspyynnönmukaisuuden arviointi sekä tarjousvertailu kuuluvat hankintayksikön tehtäviin. Tuomioistuin ei voi ottaa hankintayksikön tehtäviä hoitaakseen. Vasta hankintayksikön päätöksestä voi hakea muutosta.

Arviointiperusteet on ilmoitettu tarjouspyynnöissä asianmukaisesti.
Tarjouspyynnöissä on mainittu, että kokonaistaloudellisuutta arvioitaessa otetaan tarjoushinnan lisäksi huomioon tarjoajan palvelusuunnitelmasta ilmenevä selvitys.

Palvelusuunnitelmasta ilmenevän selvityksen tarkoitukseen on tarjouspyynnöissä viitattu maininnalla: "mm. kyvystään huolehtia tämän kunnossapitotyön mukaisista tehtävistä turvallisuus-, suoritusaika-, laatuvaatimus- ja ympäristökriteerien mukaisesti ja hyvää työtapaa osoittaen". Lisäys on ollut selventämässä sitä, mitä hankintayksikkö on halunnut palvelusuunnitelmasta nähdä. Palvelusuunnitelman sisältömalli on ollut tarjouspyyntöjen liitteenä. Siinä on jokaisen kohdan ja alakohdan osalta tarkkaan kuvattu, mitä tarjoajan on kuvattava kyseisessä kohdassa.

Hankintayksikkö ei siis ole ottanut hinnan lisäksi arvioitavaksi kohteeksi useita erillisiä selvityksiä, esimerkiksi laatua, resursseja tai referenssejä koskevia selvityksiä, vaan niin sanottu laatuselvitys on kerätty palvelusuunnitelmaan, jonka tekemiseen on tarjoajille annettu yksityiskohtainen malli.

VASTASELITYS

Hakija on vastaselityksessään lausunut muun ohella seuraavaa.

Hankinnoissa on kysymys peruspalveluyksikön rakennusurakoista. Peruspalveluyksikön kynnysarvot ylittäviä hankintoja säätelee peruspalveluasetus. Asetus valtion hankinnoista ja asetus valtion rakennusurakoista ovat toissijaisia säädöksiä siinä tapauksessa, että kynnysarvot eivät ylittyisi.

Mikäli kahden viimeksi mainitun asetuksen katsottaisiin soveltuvan, kyseeseen tulisi valtion rakennusurakoista annettu asetus. Sen 9 §:n säännöksen valossakin hakijan tarjoukset olisi tullut ottaa mukaan tarjouskilpailuun, koska tarjousten myöhästymistä ei ole voitu lukea tarjoajan syyksi. Tulostimen lakkoilu ei ole ollut etukäteen hakijan ennakoitavissa. Tarjoukset on myös laadittu ja niitä on lähdetty toimittamaan ennen tarjousajan päättymistä.

Mikäli valtion hankinnoista annetun asetuksen katsottaisiin soveltuvan tapaukseen, on todettava, että edellä valtion rakennusurakoista annetun asetuksen 9 §:n osalta lausuttu soveltuu soveltuvin osin myös valtion hankinnoista annetun asetuksen 9 §:n tulkintaan.

Hakijalla on puhevalta asiassa myös toissijaisten vaatimustensa osalta.
Pelkästään se seikka, että hakija on osallistunut tarjouskilpailuun riittää hankintalain tarkoittamaksi oikeudelliseksi intressiksi käyttää asiassa puhevaltaa. Muodollinen hankintapäätös ei ole edellytys asian käsittelylle tässä vaiheessa.

LISÄKIRJELMÄT

Hankintayksikkö on antanut lisävastineen ja hakija lisävastaselityksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Oikeuskäytännössä (markkinaoikeuden päätös 16.12.2002 nro 170/I) on katsottu, että Ratahallintokeskusta on pidettävä julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 2 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettuna valtion viranomaisena ja että rataverkon ylläpitotoiminnassa on kysymys kynnysarvot ylittävistä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun asetuksen
(peruspalveluasetus) 4 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetusta rautateitse tapahtuvien julkisten kuljetuspalvelujen tarjoamisesta.

Kyseessä olevien hankintojen ennakoitu kokonaisarvo on ylittänyt rautateitse tapahtuvia kuljetuspalveluja harjoittavien yksiköiden hankinnoille vuodelle 2004 vahvistetut kynnysarvot.

Edellä mainitun perusteella markkinaoikeus on hankintalain 9 a §:n 2 momentti huomioon ottaen toimivaltainen käsittelemään Oy VR-Rata Ab:n hakemuksen. Hankintalain lisäksi hakemuksessa tarkoitettuihin hankintoihin sovelletaan peruspalveluasetusta.

Valtion viranomaisten hankinnoissa noudatettavista menettelyistä säädetään hankintalain ohella myös valtion hankinnoista annetussa asetuksessa sekä valtion rakennusurakoista annetussa asetuksessa. Valtion hankinnoista annetun asetuksen mukaan asetusta sovelletaan hankintalain 2 §:n 1 momentin 1 kohdassa mainittujen valtion viranomaisten tavara- ja palveluhankintoihin. Valtion rakennusurakoista annetun asetuksen mukaan kyseistä asetusta sovelletaan puolestaan valtion viranomaisten rakennusurakoihin.

Huomioon ottaen, että niin peruspalveluasetuksessa kuin myös valtion hankinnoista annetussa asetuksessa ja valtion rakennusurakoista annetussa asetuksessa puhutaan toisaalta tavara- ja palveluhankinnoista sekä toisaalta rakennusurakoita koskevista hankinnoista, markkinaoikeus katsoo olevan perusteltua lähteä siitä, että kyseisiä käsitteitä tulee tulkita asetuksissa yhdenmukaisesti. Koska peruspalveluasetuksella on toimeenpantu vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja teletoiminnan alan hankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovittamisesta annettu neuvoston direktiivi 93/38/ETY, markkinaoikeus katsoo, että sen tulkinnassa, mitä valtion hankinnoista annetussa asetuksessa tarkoitetaan palveluhankinnalla ja vastaavasti valtion rakennusurakoista annetussa asetuksessa tarkoitetaan rakennusurakalla, on perusteltua nojautua peruspalveluasetuksen säännöksiin palveluhankintojen ja vastaavasti rakennusurakoiden määrittelystä.

Peruspalveluasetuksen 3 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan rakennusurakkaa koskevalla sopimuksella tarkoitetaan hankintayksikön ja rakennusurakoitsijan välistä kirjallista sopimusta, jolla on taloudellista arvoa ja jossa urakoitsija sitoutuu rakentamaan taikka sekä rakentamaan että suunnittelemaan tai muulla tavalla toteuttamaan asetuksen liitteessä C
mainitun talon- tai maanrakennustyön. Sopimus voi sisältää työn toteuttamisessa tarvittavat tavaratoimitukset ja palvelut.

Peruspalveluasetuksen 3 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan palveluhankintasopimuksella tarkoitetaan puolestaan pykälän 2 momentissa säädetyin rajoituksin hankintayksikön ja palvelun suorittajan välistä kirjallista sopimusta, jolla on taloudellista arvoa ja joka koskee palvelun ostamista.

Käsillä olevista hankinnoista julkaistujen hankintailmoitusten mukaan hankinnoissa on kyse rataverkon kunnossapidosta, joka sisältää radan ja sen rakenteiden, asema-alueiden, liikenteenohjaus- ja turvalaitteiden, sähkölaitteiden sekä tilaajan omistamien kiinteistöjen kunnossapidon kunnossapitoalueilla. Kunnossapitotehtävät käsittävät Ratahallintokeskuksen ilmoituksen mukaan kunnonvalvonnan, huollon sekä korjaukset, joista vähintään 85 % sisältyy kiinteään sopimushintaan ja enintään 15
% on erikseen tilattavia urakoita, kuten vaihteiden uusiminen tai sillan suojabetonointi. Hankinnoissa ei näin ollen ole kysymys peruspalveluasetuksen 3 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetusta rakentamisesta taikka talon- tai maanrakennustyön toteuttamisesta muulla tavoin, vaan rataverkon kunnossapitoa koskevien, peruspalveluasetuksen 3 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettujen palvelujen ostamisesta.

Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoo, että kyseessä oleviin hankintoihin sovelletaan hankintalain ja peruspalveluasetuksen lisäksi asetusta valtion hankinnoista.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Korkein hallinto-oikeus on vuosikirjaratkaisussaan 1998:39 lausunut, että tarjousten vertailumenettelyn kaikissa vaiheissa on noudatettava sekä tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun periaatetta että avoimuuden periaatetta sen varmistamiseksi, että kaikilla tarjoajilla on samat mahdollisuudet tarjoustensa ehtojen laatimisessa. Tarjouspyynnössä tarjousten jättämiselle asetetun määräajan noudattaminen varmistaa sen, että kaikilla tarjoajilla on sama aika tarjousten valmisteluun tarjouspyyntöilmoituksen julkaisemisen jälkeen.

Valtion hankinnoista annetun asetuksen 9 §:n 2 momentissa säädetään, että myöhästynyttä tarjousta ei saa hyväksyä. Säännöksen mukaan kuitenkin myöhästynyt, mutta ennen tarjousten avaamista saapunut tarjous on otettava huomioon, jos on ilmeistä, että myöhästymistä ei voida lukea toimittajan syyksi.

Kysymyksessä olevien rataverkon kunnossapitotöitä kunnossapitoalueilla 10, 11 ja 12 koskevien 9.7.2004 päivättyjen tarjouspyyntöjen mukaan tarjoukset on tullut toimittaa 25.10.2004 klo 12.00 mennessä Ratahallintokeskukseen. Asiassa on riidatonta, että Oy VR-Rata Ab:n tarjoukset on toimitettu Ratahallintokeskukseen sanottuna päivänä vasta klo 12.10.

Koska hakijan tarjoukset ovat saapuneet hankintayksikölle vasta tarjousten antamiselle asetetun määräajan jälkeen, hankintayksikön on tullut tarjoajien yhdenvertaisen kohtelun sekä avoimuuden periaatteen noudattamisen varmistamiseksi jättää hakijan tarjoukset myöhässä tehtyinä huomiotta. Se, että myöhästyminen on ollut vähäistä tai että tarjouksia on lähdetty toimittamaan ennen määräajan päättymistä, ei anna aihetta arvioida asiaa toisin.

Hakija on ilmoittanut myöhästyneensä tarjoustensa jättämisessä, koska tarjousten tulostusvaiheessa käytetty tulostin oli mennyt epäkuntoon ja tulostamiseen oli siten kulunut ennakoitua enemmän aikaa. Tarjousten saapuminen tarjousten antamiselle asetetun määräajan päättymisen jälkeen on näin ollen johtunut hakijan vastattavana olevasta seikasta. Hankintayksikön menettely ei näin ollen ole ollut myöskään valtion hankinnoista annetun asetuksen 9 §:n 2 momentin vastaista.

Edellä mainitun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei ole ottanut hakijan määräajan jälkeen saapuneita tarjouksia tarjousvertailuun.

Koska hankintayksikön on edellä olevan perusteella tullutkin oikein suoritetussa hankintamenettelyssä sulkea hakijan myöhässä saapuneet tarjoukset pois tarjousvertailusta, lausunnon antaminen hakemuksesta muilta osin raukeaa.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Maarit Lindroos ja Jussi Karttunen.