17.6.2005

TARJOUSPYYNTÖ JA HANKINTAPÄÄTÖS

Joensuun kaupunki on pyytänyt 6.10.2004 päivätyllä tarjouspyynnöllä nro 1-189-4 tarjouksia tarjouspyynnössä tarkemmin yksilöidyn liikennekokonaisuuden hoitamisesta ajalle 3.1.2005-31.12.2007. Tarjouspyynnössä on lisäksi varattu oikeus optioon ajalle 1.1.2008-31.8.2008.
Tarjouksia on saatu kolme.

Hankinnasta on julkaistu hankintailmoitus Julkiset Hankinnat -lehden numerossa 7.10.2004/41.

Joensuun kaupungin materiaalipäällikkö on päätöksellään 9.12.2004 § 135 valinnut Linja-Karjala Oy:n tarjouspyynnössä määritellyn liikennekokonaisuuden palveluntoimittajaksi.

Joensuun kaupunginhallitus on päätöksellään 3.1.2005 § 23 hylännyt
Savo-Karjalan Linja Oy:n edellä mainitusta hankintapäätöksestä tekemän oikaisuvaatimuksen.

Hankintailmoituksen mukaan hankinnan arvonlisäveroton kokonaisarvo on noin 600.000 euroa.

Hankintayksikkö on toimittanut markkinaoikeudelle 30.12.2004 sitoumuksen, jossa se on ilmoittanut pidättäytyvänsä hankintasopimuksen tekemisestä markkinaoikeuden käsittelyn ajan.

HAKEMUS

Savo-Karjalan Linja Oy on vaatinut, että markkinaoikeus kumoaa edellä mainitun hankintapäätöksen, kieltää hankintayksikköä noudattamasta virheellistä menettelyä ja velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä. Savo-Karjalan Linja Oy on vaatinut lisäksi, että markkinaoikeus kieltää väliaikaisesti hankintapäätöksen täytäntöönpanon markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi.

Hakija on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Hankintamenettely on ollut julkisista hankinnoista annetun lain vastaista.

Hakijan tarjous on ollut ainoa tarjouspyynnön mukainen tarjous, koska ainoastaan hakija on tarjonnut tarjouspyynnössä tarkoitettuja palveluliikenteeseen soveltuvia matalalattiabusseja. Vaikka tarjouspyynnössä ei ole viitattu mihinkään matalalattialinja-auton määritelmään, matalalattiaisella autolla on katsottava tarkoitettavan palveluliikenteessä esteetöntä täysin matalalattiaista autoa. Koska pääosa palveluliikenteen käyttäjistä on toimintarajoitteisia vanhuksia, on erityisen tärkeää, että auton sisällä kaikille istuinpaikoille pääsee esteettömästi ja ilman portaita.
Muiden tarjouskilpailuun osallistuneiden liikennöitsijöiden tarjoamissa autoissa on porras sekä autoon noustessa että auton sisällä. Nämä autot ovat olleet niin sanottuja puolimatalalattiaisia autoja, jotka eivät siten ole olleet tarjouspyynnön mukaisia. Hankintayksikön olisi tullut näin ollen sivuuttaa muut tarjoukset tarjouskilpailusta ja ratkaista asia hakijan hyväksi. Voittaneessa tarjouksessa ei ole myöskään ilmoitettu tarjouspyynnössä pyydettyjä arvonlisäverottomia yksikköhintoja.

Hankintayksikkö on joka tapauksessa suorittanut myös tarjousten arvioinnin ja vertailun virheellisesti. Tarjotun kaluston arvioinnin suorittanut käyttäjäryhmä ei ole pysynyt kokoonpanoltaan samana kaikkien autojen kohdalla. Tarjouksia vertailtaessa ei ole toisaalta kiinnitetty huomiota lisäkilometrien hintaan, joka on ollut voittaneessa tarjouksessa 2,16 €/km hakijan tarjouksessa vain 0,50 €/km. Mikäli lisämatkaa kertyy kullekin autolle 17,5 kilometriä, hakijan tarjous muuttuu voittanutta tarjousta edullisemmaksi. Lisäkilometrien kertyminen on todennäköistä, koska jo marras- ja joulukuussa 2004 päivittäinen ajomatka on ollut 14 kilometriä silloisessa palvelusopimuksessa määriteltyä pitempi.

Myös esteettömyysarvioinnissa käytetty lomake on ollut hakijan kohdalla erilainen kuin muiden tarjoajien kohdalla. Hakija on ollut ainoa mainitun lomakkeen täyttänyt tarjoaja. Muiden kohdalla lomakkeen on täyttänyt arvioinnin suorittanut käyttäjäryhmä, ja 25-kohtaisista lomakkeista on silloinkin täytetty vain 17 kohtaa. Huomioimatta jääneet kohdat ovat olleet merkityksellisiä hakijan kannalta. Hankintayksikkö on lisäksi pisteyttänyt tarjoukset virheellisesti, kun hakijalle ei esimerkiksi ole annettu pisteitä esteettömyysarviointilomakkeessa mainituista tuista eikä pyörätuolipaikoista.

VASTINE

Joensuun kaupunki on vaatinut, että markkinaoikeus hylkää hakemuksen.

Hankintayksikkö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti.

Joensuun kaupungin palveluliikenteeseen on matkojenyhdistelykeskuksen kautta pyritty ohjaamaan myös vammaispalvelulain mukaisia kuljetuksia, minkä vuoksi valittaville ajoneuvoille on asetettu tiettyjä erityisvaatimuksia. Matalalattiaisella ajoneuvolla on tarkoitettu tarjouspyynnössä ajoneuvoa, joka soveltuu myös liikuntarajoitteisten henkilöiden kuljettamiseen. Valittavan ajoneuvon soveltuvuus on varmistettu pyytämällä tarjotut ajoneuvot erillisen arviointiryhmän arvioitaviksi. Arviointiryhmän kokoonpano ja asiantuntemus on kiistaton. Kaikki tarjouskilpailussa tarjotut linja-autot ovat täyttäneet hankinta-asiakirjoissa vaaditut vähimmäiskriteerit. Ajoneuvojen välillä on kuitenkin ollut selviä ikä- ja toiminnallisia eroja.

Hankintapäätös on tehty tarjouspyynnön matalalattiavaatimuksen osalta muun muassa liikenne- ja viestintäministeriön asetuksen 1248/2002 perusteella. Päätöksenteon tukena on käytetty asiantuntijoiden raporttia tarjotun kaluston arvioinnista. Huomioon on otettu lisäksi se, ettei tarjouspyynnössä tarkoitetun palvelun tarjoaminen sisällä ainoastaan liikuntarajoitteisten asiakkaiden kuljetusta vaan myös normaalia joukkoliikennepalvelua. Tarjousvertailussa on käytetty kaikkien tarjoajien kohdalla vuoden 2004 sopimusliikennöitsijältä saatuja kuljetuskilometrimääriä. Tarjousten pisteytyksessä ei ole voitu käyttää oletuksia hankintakauden kuljetusmääristä, koska muutoksista ei ole etukäteen varmaa tietoa.

LAUSUNTO

Linja-Karjala Oy on vaatinut, että hakemus hylätään, ja esittänyt lausunnossaan muun ohella seuraavaa.

Tarjouspyynnön mukaan kalustovaatimuksena on ollut matalalattiainen auto, jossa on vähintään 14 paikkaa. Ilmaisua "matalalattiainen auto" ei ole kuitenkaan määritelty tarjouspyynnössä erikseen. Tarjouskilpailun voittanut yhtiö on tarjonnut tarjouksessaan kahta matalalattialinja-autoa, jotka ovat täyttäneet liikenne- ja viestintäministeriön asetuksen
1248/2002 7 §:ssä mainitun määritelmän matalalattialinja-autosta. Mikäli hankintayksikkö olisi määritellyt kaluston matalalattiaisuuden kriteerit hakijan esittämällä ja edellä mainitusta säädöksestä poikkeavalla tavalla vasta saatuja tarjouksia käsitellessään, se olisi kohdellut muita tarjouskilpailuun osallistuneita tarjoajia epätasapuolisesti ja siten hankintalain vastaisesti.

Voittaneen yrityksen kalustolla hoidetaan palveluliikennettä useassa muussakin kaupungissa, minkä vuoksi sen tarjoamaa autotyyppiä voidaan pitää yleisesti hyväksyttynä matalalattia-autona palveluliikenteessä ja sen voidaan katsoa soveltuvan hyvin palveluliikenteen hoitamiseen. Myös hankintayksikkö on katsonut valitun palveluntarjoajan kaluston soveltuvan tarjouspyynnöllä pyydetyn palvelun tuottamiseen.
Hankintayksikön kokoama käyttäjäryhmä on arvioinut tarjottua kalustoa muun ohessa autojen matalalattiaominaisuuden osalta. Tältä osin on mainittava, että tarjouspyynnön liitteenä ollut esteettömyysarviointilomake oli tarkoitettu ostajan puolesta tehtävän esteettömyysarvioinnin tekemiseen ja tarjoajalle viitteeksi siitä, mihin ominaisuuksiin kyseisessä arvioinnissa tullaan kiinnittämään huomiota.

Tarjouskilpailun voittanut yritys on kiinnittänyt kalustohankinnoissaan huomiota myös liikenteen hoitamiseen talvella. Niin sanottu täysmatala linja-auto soveltuu huonosti Suomen talvisiin olosuhteisiin. Lisäksi on huomattava, että hakijan tarjoamissa vara-autoissa vain osa matkustajista istuu matalalattiaosuudella. Hankintayksikön puolesta kalustoa arvioineen käyttäjäryhmän ammattitaitoisesti suorittamassa vertailussa pisteitä on annettu lisää nimenomaan siinä tapauksessa, että auton lattiapinta on ollut kokonaan samassa tasossa. Ilman tasoeroja toteutettu matalalattiaisuus on siten ollut tarjousvertailussa arvostettu ominaisuus mutta ei sitä vastoin kaluston vähimmäisvaatimus.

Voittaneen tarjoajan tarjous on sisältänyt yksikköhinnat kilometreille ja tunneille.

VASTASELITYS

Hakija on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa.

Hakija on saanut Joensuun kaupungin edustajalta vuonna 2004 ilmoituksen, jonka mukaan tulevina vuosina tarjouskilpailussa ei oteta huomioon muita kuin kokomatalalattiaisia linja-autoja.

Voittaneen yrityksen lausunnossa viitatun asetuksen 1248/2002 7 § käsittelee seisoville matkustajille varattua portaatonta aluetta, eikä sillä ole merkitystä palveluliikenteen hankintaa koskevassa asiassa. Mainitun säännöksen määritelmä ei ole tarpeeksi laaja eikä tarkka otettavaksi huomioon palveluliikenteessä.

Käyttäjäryhmän suorittamassa kaluston arvioinnissa pyörätuolin käyttäjien tarpeita on liioiteltu eikä huomioon ole otettu sitä seikkaa, että pyörätuolimatkustajien osuus kaikista matkustajista on vähäinen. Arviointiin on lisäksi otettu mukaan nostimella varustettu auto sekä auto, jonka paikkamäärä ei ole täyttänyt tarjouspyynnön vähimmäisvaatimusta.

Tarjouspyynnössä on edellytetty voittaneen yrityksen tarjouksesta puuttuneita yksikköhintoja. Näiden tietojen merkitys ilmenee tarjouspyynnön kohdasta 5, jossa on ilmoitettu, että muutoksia koskevien neuvottelujen lähtökohtana ovat tarjotut yksikköhinnat.

LISÄKIRJELMÄT

Linja-Karjala Oy on antanut lisälausunnon ja esittänyt siinä muun ohella seuraavaa.

Tarjouspyynnössä on ilmoitettu valmiiksi kummankin auton päiväsuorite kilometreineen ja tunteineen, ja annetut arvot toimivat hintalaskennan perusteina.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISUN PERUSTELUT

Sovellettavat säännökset

Kynnysarvot ylittävistä tavara- ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista annetun asetuksen (hankinta-asetus) 1 §:n 1 momentin mukaan ennakoidulta arvonlisäverottomalta arvoltaan kynnysarvon ylittävään hankintaan sovelletaan julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) lisäksi kyseisen asetuksen säännöksiä.

Saadun selvityksen mukaan kysymyksessä olevan hankinnan edellä mainitun sopimuskauden mukainen ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo on ylittänyt palveluhankintojen osalta vuodelle 2004 säädetyn kynnysarvon 236.945 euroa. Hankintaan sovelletaan näin ollen hankintalain lisäksi hankinta-asetuksen säännöksiä.

Hankintamenettely

Hankinnassa noudatettua menettelyä tulee arvioida ottaen huomioon hankintalain 1 §:n 1 momentissa ilmaistu lain tarkoitus, joka on tarjousmenettelyyn osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaaminen. Hankintalain 6 §:n 3 momentin mukaan ehdokkaita ja tarjoajia on kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättä kaikissa hankintamenettelyn vaiheissa.

Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tarjouspyynnön vastaisen tarjouksen.

Tarjouspyynnön kohdassa 1 on mainittu muun ohella, että "Kalustovaatimuksena on matalalattiainen auto." Hankinnan kohteena oleva palveluliikenne on tarjouspyynnön sanotun kohdan mukaan kaikille avointa mutta erityisesti liikkumisrajoitteisille kuten vammaisille ja vanhuksille tarkoitettua joukkoliikennettä. Kuljettaja avustaa palveluliikenteessä tarvittaessa matkustajien nousua autoon ja poistumista siitä. Palveluliikenteen matkustajilla on yleisesti käytössään apuvälineitä, ja kalustolta edellytetään näiden asiakkaiden sujuvaa ja turvallista kuljetusta niin sanottuna ovelta ovelle -palveluna.

Tarjouksen on tullut tarjouspyynnön kohdan 3 mukaan sisältää muun ohella selvitys käytettävästä autokalustosta (merkki ja vuosimalli, käyttöönottopäivämäärä, paikkamäärä, matalalattiaisuus, penkkien sijoitusratkaisu, pyörätuolien ja muiden apuvälineiden sijoitusmahdollisuudet sekä muut tarjoajan tarpeelliseksi katsomat tiedot).

Tarjouspyynnön kohdassa 4 on ilmoitettu, että tarjouksen valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus, jonka arvioinnissa otetaan huomioon tarjoushinta sekä tehtävään esitetyn kaluston ominaisuudet.
Tarjottavan kaluston ominaisuuksia arvioitaessa merkitystä on ilmoitettu olevan kapasiteetilla, monikäyttöisyydellä, tilaratkaisulla ja liikkumarajoitteisten henkilöiden kulkemista helpottavilla tekijöillä. Tarjouspyynnössä on vielä selostettu, kuinka kalustosta saatavat pisteet jakaantuvat eri tekijöiden kohdalla. Alakohdassa 5 "Muut kaluston ominaisuudet" on kriteeriksi mainittu muun ohella "liikkumisrajoitteisten henkilöiden kulkemista helpottavat ratkaisut, kuten matala lattia, luiskat, kahvat jne.".

Tarjouskilpailun voittanut yritys on tarjonnut tarjouksessaan palveluliikenteen hoitoon kahta Mercedes Benz Sprinter 616 -merkkistä autoa, joiden on tarjouksessa ilmoitettu olevan matalalattiaisia.

Hankintayksikkö on pyytänyt jokaisen tarjouskilpailuun osallistuneen yrityksen kalustosta nähtäville auton arvioidakseen kaluston sopivuutta tarjouspyynnöllä pyydetyn palvelun tuottamiseen. Tarjottujen autojen esteettömyysominaisuuksien arvioinnin hankintayksikön puolesta suorittanut käyttäjäryhmä ei ole ottanut tarjouksista laatimissaan yhteenvedoissa kantaa autojen matalalattiaisuuteen muutoin kuin arvioimalla autojen sisätilojen tasoeroja eli sitä, ovatko autojen lattiapinnat yhdessä tasossa. Hankintayksikkö on katsonut, että kaikki tarjouskilpailussa tarjotut linja-autot ovat täyttäneet matalalattiaisuutensa osalta hankinta-asiakirjoissa edellytetyt vähimmäiskriteerit.

Edellä lausuttuun nähden ja ottaen huomioon, että palveluliikenteeseen hyväksyttävää kalustoa ei ole tarjouspyynnössä rajattu koskemaan hakijan tarkoittamia täysin matalalattiaisia autoja, markkinaoikeus katsoo, ettei tarjouskilpailun voittaneen yrityksen tarjoamia linja-autoja ole tullut pitää siten tarjouspyynnön vastaisina, että voittaneen yrityksen tarjous olisi tullut siitä syystä hylätä.

Tarjouspyynnön kohdan 3 mukaan tarjouksen on tullut sisältää muun ohella seuraavat tiedot ja selvitykset: "Tarjouksen hinta

arvonlisäveroton (alv 0 %) tarjoushinta ensimmäiseltä liikennöintivuodelta (255 liikennöintipäivää) sekä tarjoushinnan perusteena olevat arvonlisäverottomat yksikköhinnat (€/km, €/h)

tarjoushintaan kuuluvat päivittäiset ajokilometrit sekä lisäkilometrien arvonlisäverollinen hinta".

Valitussa tarjouksessa on ilmoitettu hinnat seuraavasti: "

autot 1 ja 2 (alv 0 %): 498,00 €/pv, 126 990,00 €/vuosi

autot 1 ja 2 (alv 8 %): 537,84 €/pv, 137 149,20 €/vuosi

ajopäiviä 255

hinnat sisältävät molempien autojen aikataulun mukaisen liikenteen

auto 2 (alv 0 %): 200,00 €/pv, 51 000,00 €/vuosi

auto 2 (alv 8 %): 216,00 €/pv, 55 080,00 €/vuosi

vain kuntayhtymän ajot, ajopäiviä 255

lisäkilometrien hinta

2,00 €/km (alv 0 %)

2,16 €/km (alv 8 %)

lisätuntien hinta

31,48 €/h (alv 0 %)

34,00 €/h (alv 8 %)".

Tarjoaja kantaa osaltaan vastuun tarjouksensa tarjouspyynnön mukaisuudesta. Voittaneesta tarjouksesta ei ole edellä esitetyn mukaisesti ilmennyt tarjouspyynnössä edellytettyjä tarjoushinnan perusteena olevia arvonlisäverottomia yksikköhintoja eikä liioin tarjoushintaan kuuluvia päivittäisiä ajokilometrejä.

Tarjouspyynnön sisältö on ollut hinnan ilmoittamisen osalta yksiselitteinen. Kyse on ollut tarjousten sisältöön ja vertailukelpoisuuteen vaikuttavasta seikasta.

Viimeksi mainitusta syystä markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt hankintalain 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti, kun se ei hylännyt voittaneen tarjoajan tarjousta tarjouspyynnön vastaisena. Asiassa tulee näin ollen määrätä hankintalain 9 §:ssä säädetty seuraamus.

Hankintasopimusta ei ole allekirjoitettu. Hankintapäätös voidaan näin ollen kumota ja sen täytäntöönpano kieltää. Hankintamenettelyn virhe voidaan tässä tapauksessa korjata siten, että hankintayksikkö tekee asiassa tarjouspyynnön mukaisten tarjousten osalta uuden tarjousvertailun ja uuden hankintapäätöksen.

MARKKINAOIKEUDEN RATKAISU

Markkinaoikeus kumoaa Joensuun kaupungin materiaalipäällikön päätöksen 9.12.2004 § 135, jolla Linja-Karjala Oy on valittu tarjouspyynnössä määritellyn liikennekokonaisuuden palveluntoimittajaksi, ja kieltää hankintayksikköä panemasta sanottua päätöstä täytäntöön nyt asetetun 50.000 euron sakon uhalla.

Mikäli Joensuun kaupunki aikoo edelleenkin toteuttaa kysymyksessä olevan hankinnan julkisena hankintana, sen tulee viipymättä tehdä asiassa uusi tarjousvertailu ja hankintapäätös, jossa otetaan huomioon tässä päätöksessä mainitut seikat.

MUUTOKSENHAKU

Tähän päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Julkisista hankinnoista annetun lain 12 §:n nojalla markkinaoikeuden päätöstä on valituksesta huolimatta noudatettava, jollei korkein hallinto-oikeus toisin määrää. Uhkasakon asettamista koskevaan päätökseen ei saa erikseen hakea muutosta valittamalla.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden lainoppineet jäsenet Olli Mäkinen, Anne Ekblom-Wörlund ja Tommi Vuorialho.